Tài liệu Xét xử án hành chính qua thực tiễn tỉnh lào cai luận văn ths. luật

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ HOÀNG LIÊN XÉT XỬ ÁN HÀNH CHÍNH -QUA THỰC TIỄN TỈNH LÀO CAI LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI – 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT NGUYỄN THỊ HOÀNG LIÊN XÉT XỬ ÁN HÀNH CHÍNH -QUA THỰC TIỄN TỈNH LÀO CAI Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật. Mã số: 60 38 01 01. LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Cán bộ hướng dẫn khoa học: PGS.TS NGUYỄN HOÀNG ANH HÀ NỘI – 2014 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ, trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn ! NGƢỜI CAM ĐOAN Nguyễn Thị Hoàng Liên MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các chữ viết tắt MỞ ĐẦU………………………………………………………………………… 1 Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA XÉT XỬ ÁN HÀNH CHÍNH 11 1.1. Vụ án hành chính và xét xử vụ án hành chính. 11 1.2. Đặc thù của hoạt động xét xử án hành chính. 14 1.3. Vai trò của xét xử án hành chính trong đời sống xã hội. 19 1.4. Xét xử án hành chính ở một số nước trên thế giới và kinh nghiệm 24 cho Việt Nam. 1.4.1. Xét xử án hành chính ở một số nước trên thế giới. 24 1.4.2. Một số bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. 30 Chƣơng 2: PHÁP LUẬT VỀ XÉT XỬ HÀNH CHÍNH VÀ THỰC TRẠNG 34 XÉT XỬ ÁN HÀNH CHÍNH Ở TỈNH LÀO CAI. 2.1. Pháp luật về xét xử hành chính trước khi Luật TTHC 2010 ra 34 đời. 2.2. Luật TTHC 2010 ra đời và những đổi mới cơ bản về xét xử án 39 hành chính. 2.3. Thực trạng xét xử án hành chính ở tỉnh Lào Cai. 48 2.3.1. Đánh giá chung về công tác xét xử án hành chính ở tỉnh Lào 49 Cai. 2.3.2. Những vướng mắc nổi bật trong áp dụng pháp luật khi xét xử 51 án hành chính ở tỉnh Lào Cai. 2.3.3. Nguyên nhân của những khó khăn, hạn chế trong áp dụng pháp 65 luật khi xét xử án hành chính. Chƣơng 3: PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG 71 XÉT XỬ ÁN HÀNH CHÍNH Ở TỈNH LÀO CAI. 3.1. Phương hướng nâng cao chất lượng xét xử án hành chính. 71 3.2. Giải pháp cụ thể nâng cao chất lượng xét xử án hành chính. 77 3.2.1. Vấn đề hoàn thiện pháp luật tố tụng hành chính. 77 3.2.2. Đảm bảo tính độc lập và quyền giải thích pháp luật của Tòa án. 81 3.2.3.Tăng cường nguồn nhân lực và phương tiện cho hoạt động xét xử án hành chính. 86 KẾT LUẬN. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 91 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT QSDĐ: quyền sử dụng đất. TTHC: tố tụng hành chính UBND: ủy ban nhân dân. XHCN: xã hội chủ nghĩa. MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài: Hiến pháp 2013 khẳng định “Tòa án nhân dân là cơ quan xét xử của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thực hiện quyền tư pháp” [27], quy định này đã xác định rõ ràng, cụ thể vị trí, vai trò của Tòa án nhân dân trong bộ máy nhà nước. Lần đầu tiên Hiến pháp 2013 ghi nhận Tòa án nhân dân là cơ quan thực hiện quyền tư pháp – nhánh quyền lực ngang bằng với quyền lập pháp và hành pháp. Tòa án nhân dân là một trong các cơ quan có quyền ra phán quyết về các tranh chấp theo quy định của pháp luật và các vấn đề pháp lý liên quan đến quyền, lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Vì vậy, quy định của Hiến pháp 2013 là cơ sở hiến định cho việc mở rộng thẩm quyền của Tòa án trong xét xử các loại án, trong đó có xét xử án hành chính. Với tính chất phức tạp của các khiếu kiện hành chính và thực tiễn giải quyết các khiếu kiện hành chính cho thấy hoạt động xét xử các vụ án hành chính rất cần thiết trong đời sống xã hội. Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay những vấn đề liên quan đến hoạt động quản lý hành chính nhà nước còn nhiều vấn đề bất cập, ảnh hưởng không nhỏ đến đời sống xã hội. Vì vậy để bảo vệ quyền lợi chính đáng của người dân, giữ gìn kỷ cương trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước rất cần một cơ chế hữu hiệu giải quyết các khiếu kiện hành chính trong đó trọng tâm là hoạt động xét xử của Tòa án. Tòa án có thẩm quyền phán quyết tính hợp pháp hoặc bất hợp pháp của quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan nhà nước và nhân viên nhà nước, khi những quyết định và hành vi đó xâm hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của người dân. Đây cũng chính là một chủ trương lớn của Đảng ta gắn liền với công cuộc đổi mới, cải cách nền hành chính quốc gia, cải cách hệ thống tư pháp. Với những yêu cầu đã đặt ra đó, Đảng và Nhà nước ta đã có sự quan tâm đúng mức thể hiện đầy đủ nhất chủ trương, đường lối, quan điểm về cải 1 cách tư pháp đã được xác định trong Nghị quyết số 49-NQ/TW ngày 02/6/2005 về “Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020”, Nghị quyết đã nêu rõ quan điểm: Mở rộng thẩm quyền xét xử của tòa án đối với các khiếu kiện hành chính. Đổi mới mạnh mẽ thủ tục giải quyết các khiếu kiện hành chính tại tòa án; tạo điều kiện thuận lợi cho người dân tham gia tố tụng, bảo đảm sự bình đẳng giữa công dân và cơ quan công quyền trước tòa án. Từng bước thực hiện việc công khai hóa các bản án, trừ những bản án hình sự về tội xâm phạm an ninh quốc gia hoặc liên quan đến thuần phong mỹ tục. Xây dựng cơ chế bảo đảm mọi bản án của tòa án có hiệu lực pháp luật phải được thi hành, các cơ quan hành chính vi phạm bị xử lý theo phán quyết của tòa án phải nghiêm chỉnh chấp hành [7]. Sau khi hệ thống Toà hành chính được thành lập, ngày 21/5/1996 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông qua Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Lần đầu tiên trong lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật tố tụng hành chính Việt Nam, quyền khởi kiện vụ án hành chính của người dân để yêu cầu Toà án bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình đã được ghi nhận tại Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Đây là văn bản đầu tiên đã ghi nhận Toà án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính và qua những lần sửa đổi, bổ sung thẩm quyền xét xử của Toà án đối với các khiếu kiện hành chính đã liên tục được mở rộng. Quy định trong Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính là cơ chế kiểm tra, giám sát, giải quyết khiếu nại hành chính và giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp. Tuy nhiên qua 14 năm áp dụng Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã bộc lộ những hạn chế bất cập. Một số quy định trong Pháp lệnh mâu thuẫn với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo; Luật đất đai, một số quy định không phù hợp, chưa đầy đủ, thiếu rõ ràng dẫn đến nhiều 2 cách hiểu khác nhau. Với chính sách mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế, cùng với việc Việt Nam đã tham gia ký kết nhiều điều ước quốc tế thì việc cụ thể hóa quy định của pháp luật tố tụng để giải quyết các khiếu kiện hành chính, cụ thể hóa các cam kết của Việt Nam là rất cần thiết. Ngày 24/11/2010, Quốc hội khoá XII, Kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật Tố tụng hành chính (TTHC), có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/7/2011. Sau khi Luật tố tụng hành chính có hiệu lực pháp luật, số vụ án hành chính tăng lên nhanh chóng so với trước đây – một trong những nguyên nhân là do những đổi mới của Luật TTHC. Luật TTHC đã có nhiều thay đổi tiến bộ so với Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính. Luật TTHC đã tạo cơ sở pháp lý thuận lợi hơn cho người dân trong việc khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính để bảo vệ quyền lợi chính đáng của mình. Trong thực tiễn, việc giải quyết các vụ án hành chính đã có rất nhiều điểm tiến bộ, các quy định của Luật TTHC đã thể hiện tính ưu việt hơn hẳn Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trong việc khiếu nại và khởi kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính. Ở các Tòa án vẫn có sự lúng túng và có nhiều cách hiểu không thống nhất trong việc áp dụng các quy định của pháp luật khi xét xử vụ án hành chính, nhất là đối với các địa phương miền núi, biên giới đang trong quá trình phát triển mạnh như tỉnh Lào Cai. Thực tiễn cho thấy việc giải quyết các vụ án hành chính còn gặp không ít khó khăn như: vấn đề xác định đối tượng khởi kiện, xác định người tham gia tố tụng trong vụ án hành chính; về thủ tục đối thoại trong tố tụng hành chính, về căn cứ đánh giá tính hợp pháp của quyết định hành chính, hành vi hành chính, về cơ chế đảm bảo thi hành bản án còn nhiều bất cập... Bản thân là người đang công tác trong ngành Tòa án nên tôi lựa chọn đề tài “Xét xử án hành chính - Qua thực tiễn tỉnh Lào Cai” làm đề tài luận văn luật học, với mong muốn tìm hiểu sâu sắc hơn về khoa học luật hành chính, đặc biệt là những quy định của pháp luật về việc xét xử các 3 vụ án hành chính của Tòa án. Quá trình nghiên cứu tài liệu và viết luận văn sẽ giúp tôi có thể sẽ tích lũy được những kiến thức cần thiết phục vụ công tác chuyên môn, góp phần nâng cao chất lượng hoạt động xét xử vụ án hành chính ở địa phương nói riêng cũng như đóng góp vào công cuộc nghiên cứu khoa học luật hành chính nói chung. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài: Trước khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ra đời cũng như hiện tại đã có rất nhiều bài viết, đề tài nghiên cứu liên quan đến tài phán hành chính và thực tế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam như: “Thiết lập tài phán hành chính ở nước ta” – GS.TS Nguyễn Duy Gia (chủ biên), Nxb Giáo dục, Hà Nội, năm 1995 – tác giả phân tích những vấn đề lý luận, các quan điểm, nguyên tắc tổ chức Toà án hành chính ở Việt Nam; “Một số vấn đề về tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS. Lê Bình Vọng, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1994, tác giả phân tích vị trí của tài phán hành chính trong nền hành chính quốc gia và sự cần thiết phải thiết lập hệ thống toà án hành chính ở Việt Nam; “Tài phán hành chính ở Việt Nam”- PTS. Đinh Văn Mậu và PTS. Phạm Hồng Thái, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 1995, các tác giả phân tích những vấn đề chung về tài phán hành chính và vấn đề xác định thẩm quyền của toà án hành chính; “Một số vấn đề về đổi mới cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam”- TS. Nguyễn Văn Thanh và LG. Đinh Văn Minh, Nxb Tư pháp, Hà Nội, 2004, nghiên cứu về vị trí, vai trò của thiết chế toà hành chính trong cơ chế giải quyết khiếu kiện hành chính ở Việt Nam hiện nay; “Tài phán hành chính trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhâp quốc tế ở Việt Nam hiên nay” –Nguyễn Cảnh Hợp, chủ biên PGS.TS Nguyễn Như Phát, Nxb. Khoa học Xã hội, Hà Nội 2010; Luận án tiến sĩ luật học của tác giả Nguyễn Thanh Bình về “Thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính”; Luận văn 4 Tiến sĩ Luật học của tác giả Hoàng Quốc Hồng “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay”; Luận văn thạc sĩ luật học của tác giả Nguyễn Mạnh Hùng về “Thẩm quyền xét xử hành chính của Tòa án nhân dân”. Những công trình nói trên tập trung nghiên cứu ở khía cạnh có liên quan tới những vấn đề chung về tài phán hành chính, thẩm quyền xét xử án hành chính của Tòa án, cơ cấu tổ chức và hoạt động của Tòa hành chính. Kết quả các công trình nghiên cứu trên được sử dụng làm nguồn tài liệu tham khảo bổ ích cho luận văn. Tuy nhiên kể từ khi Luật Tố tụng hành chính ra đời cho đến nay, vẫn chưa có nghiên cứu thực sự cập nhật những vấn đề liên quan đến xét xử án hành chính và đặc biệt là thông qua thực tế một địa phương. Việc nghiên cứu chuyên sâu về xét xử án hành chính là rất cần thiết bởi từ khi Luật TTHC ra đời đã đặt ra rất nhiều vấn đề lý luận và thực tiễn nhất là trong bối cảnh một địa bàn cụ thể như tỉnh Lào Cai. Đối với Tòa án các địa phương, hoạt động xét xử án hành chính cũng đang gặp nhiều vấn đề bất cập trong quá trình áp dụng pháp luật cũng như thiếu nguồn lực và các phương tiện vật chất khác, đặt ra những thách thức cần được quan tâm, giải quyết kịp thời. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn: Mục đích nghiên cứu của luận văn là: Trên cơ sở phân tích quy định pháp luật hiện hành về xét xử án hành chính, luận văn đi sâu vào nghiên cứu, đánh giá hoạt động xét xử án hành chính trên địa bàn tỉnh Lào Cai, từ đó đưa ra cái nhìn tổng quát và đề xuất các ý kiến nhằm hoàn thiện pháp luật cũng như nâng cao hiệu quả xét xử án hành chính. Để thực hiện mục đích trên, luận văn sẽ đưa ra và giải quyết các vấn đề sau: 5 - Nghiên cứu, phân tích và đánh giá tổng hợp các quy định pháp luật hiện hành về xét xử án hành chính, có sự so sánh giữa quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính, Luật tố tụng hành chính và các văn bản pháp luật có liên quan. - Phân tích và đánh giá thực trạng xét xử án hành chính tại tỉnh Lào Cai – từ đó rút ra những điểm thành công, nêu lên những hạn chế trong việc áp dụng quy định của pháp luật vào thực tiễn xét xử án hành chính, cũng như lý giải nguyên nhân của thực trạng này. - Từ thực tiễn đó, đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về xét xử án hành chính cũng như nâng cao chất lượng của xét xử vụ án hành chính, nhằm bảo vệ tốt hơn quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức, nâng cao vị thế, uy tín của Tòa án theo đúng tinh thần cải cách tư pháp và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu: Trong khuôn khổ của luận văn Thạc sĩ luật học, luận văn tập trung nghiên cứu quy định cụ thể của pháp luật về xét xử án hành chính, chủ yếu là các quy định của Luật tố tụng hành chính năm 2010 và thực tiễn xét xử án hành chính của ngành Tòa án nhân dân tỉnh Lào Cai trong khoảng thời gian từ năm 2010 đến nay. 5. Điểm mới của luận văn: Luận văn tập trung phân tích những vấn đề lý luận và pháp luật về xét xử án hành chính một cách cập nhật nhất; Phân tích và đánh giá thực tế giải quyết án hành chính thông qua các vụ án cụ thể đã giải quyết tại địa bàn tỉnh Lào Cai, trên cơ sở những quy định của Luật TTHC 2010 và các văn bản pháp luật liên quan được áp dụng trong hoạt động xét xử vụ án hành chính. Luận văn đưa ra những phương hướng và giải pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng xét xử án hành chính trong bối cảnh hiện nay. 6 6. Phƣơng pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phương pháp duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác–Lê nin, quan điểm của Đảng, Nhà nước về tổ chức hoạt động tư pháp, về xét xử án hành chính. Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu cụ thể: tổng hợp, phân tích khái quát những vấn đề cơ bản nhất về lý luận và thực tiễn xét xử án hành chính, so sánh việc áp dụng Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính và Luật tố tụng hành chính. Luận văn cũng nghiên cứu thực tiễn, tổng kết số liệu từ năm 2010 đến nay trong hoạt động xét xử án hành chính của ngành Tòa án nhân dân tỉnh Lào Cai. 7. Kết cấu của luận văn: Nội dung luận văn gồm phần mở đầu; 03 chương; kết luận và danh mục tài liệu tham khảo. Chương 1: Một số vấn đề lý luận về xét xử án hành chính. Chương 2: Pháp luật về xét xử án hành chính và thực trạng xét xử án hành chính ở tỉnh Lào Cai. Chương 3: Phương hướng, giải pháp nâng cao chất lượng xét xử án hành chính ở tỉnh Lào Cai. 7 CHƢƠNG I MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XÉT XỬ ÁN HÀNH CHÍNH 1.1 Vụ án hành chính và xét xử vụ án hành chính. Ở Việt Nam, trước khi Tòa hành chính được thành lập thì vấn đề giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền cũng đã được quan tâm ở mức độ nhất định. Tuy nhiên do chịu ảnh hưởng của các nước XHCN trước đây nên trong thời kỳ này các tranh chấp hành chính chủ yếu được giải quyết theo thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính mà ít được giải quyết theo thủ tục tố tụng tại Tòa án. Quy định trong các văn bản luật cũng chỉ thừa nhận các khiếu nại hành chính mà không thừa nhận khiếu kiện hành chính phát sinh giữa công dân, cơ quan, tổ chức với các cơ quan công quyền. Từ những năm đầu thập kỷ 90 của thế kỷ XX, nhu cầu của thực tiễn đòi hỏi phải thiết lập hệ thống cơ quan tài phán hành chính độc lập để giải quyết các tranh chấp hành chính bằng con đường tư pháp; Đáp ứng nhu cầu đó, các chuyên gia pháp lý đã tập trung nghiên cứu và tiến hành khảo sát thực tế các mô hình tài phán hành chính cũng như kinh nghiệm thực tiễn giải quyết khiếu kiện hành chính trên thế giới để đưa ra mô hình phù hợp với điều kiện thực tế ở Việt Nam. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VII ngày 23/01/1995 đã quyết định về việc thành lập Toà hành chính trong hệ thống Toà án nhân dân. Ngày 28/10/1995, Quốc hội nước Cộng hoà xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, khoá IX, kỳ họp thứ 8 đã thông qua Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân, trong đó giao cho Toà án nhân dân chức năng xét xử các vụ án hành chính. Khái niệm “vụ án hành chính” và “xét xử vụ án hành chính” trở nên phổ biến trong học thuật từ đó đến nay. 8 Để phân tích và làm rõ những vấn đề liên quan đến xét xử án hành chính, trước hết cần tìm khái niệm vụ án hành chính. Theo Từ điển Tiếng Việt thì “vụ” là “sự việc không hay, rắc rối cần phải giải quyết”, “án” là “tranh chấp quyền lợi cần được xét xử trước Tòa án” [43, tr1130]. Luật tố tụng hành chính 2010 và các văn bản có liên quan không có điều luật nào quy định về khái niệm vụ án hành chính nhưng có thể hiểu một cách chung nhất: “vụ án hành chính là vụ việc tranh chấp hành chính được Tòa án có thẩm quyền thụ lý theo yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của họ” [35, tr217]. Như vậy vụ án hành chính chỉ phát sinh khi có yêu cầu khởi kiện của cá nhân, tổ chức đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đây là căn cứ đầu tiên để Tòa án xem xét thụ lý đơn khởi kiện nhưng không phải trường hợp nào Tòa án thụ lý đơn khởi kiện cũng phát sinh vụ án hành chính. Việc nhận đơn và thụ lý đơn khởi kiện phải tuân theo trình tự tố tụng nhất định, Điều 109 Luật TTHC quy định 09 trường hợp trả lại đơn khởi kiện. Nếu đơn khởi kiện không thuộc trường hợp quy định tại Điều 109 Luật TTHC thì sau khi nhận đơn và các tài liệu, chứng cứ kèm theo, Tòa án sẽ thông báo cho người khởi kiện biết để nộp tạm ứng án phí; nếu đơn khởi kiện không thuộc thẩm quyền giải quyết thì Tòa án chuyển đơn cho cơ quan có thẩm quyền. Tòa án thụ lý vụ án khi nhận được biên lai thu tiền tạm ứng án phí hoặc nếu họ thuộc trường hợp không phải nộp tạm ứng án phí. Như vậy vụ án hành chính chỉ thực sự phát sinh ở giai đoạn này, Thẩm phán được giao nhiệm vụ giải quyết sẽ nhận định ban đầu về tranh chấp phát sinh để có hướng giải quyết. Có thể nói các tranh chấp phát sinh trong đời sống xã hội rất phong phú, đa dạng, pháp luật quy định cụ thể về từng loại tranh chấp trong lĩnh 9 vực dân sự, kinh doanh thương mại, hành chính, do đó tùy từng loại tranh chấp cụ thể mà xác định thẩm quyền giải quyết của Tòa án hay các cơ quan hành chính Nhà nước. Để phân biệt tranh chấp hành chính với các loại tranh chấp khác cần xác định tranh chấp hành chính là “tranh chấp phát sinh trong các lĩnh vực khác nhau của hoạt động hành chính nhà nước” [35, tr124-125]. Tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước với đối tượng quản lý hành chính nhà nước phát sinh khi chủ thể quản lý hành chính nhà nước sử dụng quyền lực nhà nước xâm phạm tới quyền và lợi ích hợp pháp của đối tượng quản lý hành chính nhà nước. Việc giải quyết tranh chấp này phải theo trình tự thủ tục giải quyết khiếu nại hành chính hoặc giải quyết tại Tòa án theo thủ tục tố tụng hành chính. Nếu các tranh chấp hành chính được giải quyết tại Tòa án thì phát sinh vụ án hành chính, việc giải quyết vụ án hành chính sẽ tiến hành theo trình tự thủ tục tố tụng do pháp luật quy định. Việc trao cho Tòa án chức năng xét xử các vụ án hành chính tạo ra cơ chế riêng, độc lập, khách quan, công khai, dân chủ, công bằng hơn để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức trước khả năng bị xâm hại bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước. Có quan điểm cho rằng: Xét xử là hoạt động đặc trưng, là chức năng, nhiệm vụ của các Tòa án. Tòa án là cơ quan duy nhất của một nước được đảm nhiệm chức năng xét xử. Mọi bản án do các tòa án tuyên đều phải thông qua hoạt động xét xử …[36, tr576]. Như vậy có thể hiểu theo nghĩa hẹp xét xử vụ án hành chính là việc Tòa án đưa vụ án hành chính thuộc thẩm quyền ra xét xử công khai tại phiên tòa khi có đủ căn cứ do pháp luật quy định; hiểu theo nghĩa rộng thì xét xử vụ án hành chính bao gồm các hoạt động như: thụ lý vụ án hành chính, nghiên cứu hồ sơ, thu thập chứng cứ, chuẩn bị xét xử và mở phiên tòa xét xử vụ án hành 10 chính. Hoạt động xét xử vụ án hành chính phải được tiến hành theo trình tự, thủ tục nhất định, so với việc xét xử các vụ án khác thì xét xử các vụ án hành chính có những đặc thù như: về chủ thể trong vụ án hành chính, về đối tượng xét xử… Từ khi Luật Tố tụng hành chính có hiệu lực, người dân có nhiều điều kiện thực hiện quyền khởi kiện vụ án hành chính, quy trình khởi kiện cũng tiến bộ hơn nhằm đảm bảo tốt nhất quyền và lợi ích hợp pháp của công dân. Tuy nhiên cho đến nay, án hành chính vẫn còn khá mới mẻ ở Việt Nam về cả phương diện lý luận và thực tiễn xét xử so với án hình sự, dân sự, hôn nhân gia đình vốn đã có từ lâu đời trong lịch sử tố tụng tư pháp Việt Nam. Vì vậy nhu cầu nghiên cứu, tìm hiểu về xét xử án hành chính là rất cần thiết nhằm bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tổ chức, cơ quan trước những khả năng có thể bị xâm phạm bởi các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan công quyền. Việc xét xử vụ án hành chính có những đặc thù nhất định xuất phát từ chủ thể và đối tượng của tranh chấp hành chính, vì vậy việc xét xử các vụ án hành chính có những điểm khác biệt so với xét xử các vụ án dân sự hay kinh doanh thương mại. 1.2 Đặc thù của hoạt động xét xử án hành chính. - Thứ nhất, về đương sự trong vụ án hành chính: Việc xét xử vụ án hành chính là xét xử các tranh chấp giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước và đối tượng quản lý hành chính nhà nước phát sinh do việc ban hành quyết định hành chính, hành vi hành chính của chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Một bên trong vụ án hành chính bao giờ cũng là chủ thể quản lý hành chính nhà nước và bên còn lại là đối tượng quản lý nhà nước. Vì vậy để bảo đảm tốt nhất quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, pháp luật cho phép đối tượng quản lý hành chính nhà nước có quyền khởi kiện chủ thể quản lý hành chính nhà nước nếu có căn cứ cho rằng quyền lợi của mình 11 bị xâm phạm bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính. Đây là điểm đặc trưng nhất của xét xử vụ án hành chính so với xét xử các vụ án hình sự, dân sự hoặc kinh doanh thương mại. Trong vụ án dân sự, đương sự luôn là nguyên đơn và bị đơn thì trong vụ án hành chính, đương sự được Luật TTHC quy định là người khởi kiện và người bị kiện. Như vậy có thể nói, xét xử vụ án hành chính là hoạt động nhà nước đặc biệt do Tòa án thực hiện bởi người bị kiện trong vụ án hành chính là chủ thể đặc biệt. Tính đặc biệt thể hiện ở việc, chủ thể quản lý hành chính nhà nước trong hoạt động của mình có quyền nhân danh nhà nước ban hành các văn bản pháp luật để đặt ra quy phạm pháp luật hoặc mệnh lệnh cụ thể buộc đối tượng bị quản lý có liên quan phải thực hiện. Trường hợp đối tượng bị quản lý hành chính không thực hiện có thể bị áp dụng các biện pháp cưỡng chế theo quy định của pháp luật. Tòa án là cơ quan xét xử chủ thể quản lý hành chính nhà nước nhưng thực tế vẫn là đối tượng của hoạt động quản lý hành chính nhà nước, điều này sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động xét xử nói chung và xét xử án hành chính nói riêng. Đây là điểm rất khác biệt mà trong hoạt động xét xử các vụ án khác không có. Cho đến nay, vấn đề độc lập xét xử của Tòa án với chủ thể quản lý hành chính nhà nước vẫn chưa tìm được cách giải quyết hiệu quả nhất, còn nhiều ý kiến được ra với mong muốn hoàn thiện pháp luật về xét xử vụ án hành chính. Một nội dung cần nói đến là hoạt động quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành – điều hành, do đó sẽ tạo ra sự bất bình đẳng nhất định giữa chủ thể quản lý hành chính nhà nước và đối tượng quản lý. Vì vậy xét xử vụ án hành chính sẽ góp phần quan trọng tạo ra sự bình đẳng trong quan hệ giữa hai chủ thể này. - Thứ hai, về đối tượng xét xử trong vụ án hành chính: Đối tượng xét xử trong vụ án hành chính là các tranh chấp trong lĩnh vực hành chính. Tranh chấp này nảy sinh từ việc chủ thể quản lý hành chính 12 nhà nước ban hành quyết định hành chính, quyết định kỷ luật buộc thôi việc hoặc thực hiện hành vi hành chính nhằm giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền của mình. Trường hợp quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính xâm phạm quyền và lợi ích của đối tượng quản lý hành chính thì họ có quyền khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết. Quyết định hành chính chỉ có thể được ban hành bởi chủ thể quản lý hành chính nhà nước. Do đó quyết định hành chính mang tính quyền lực nhà nước, điều này thể hiện ở nội dung quyết định và các biện pháp bảo đảm thi hành quyết định. Quyết định hành chính có thể đặt ra các quy tắc xử sự chung mang tính bắt buộc đối với các đối tượng có liên quan trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước. Việc ban hành quyết định hành chính trong một số trường hợp được tham khảo và tiếp thu ý kiến của người dân nhưng về cơ bản quyết định hành chính luôn thể hiện ý chí quyền lực đơn phương của chủ thể quản lý nhà nước nên dễ dẫn tới tình trạng vi phạm. Một số trường hợp chủ thể quản lý nhà nước lợi dụng thẩm quyền của mình ban hành các quyết định hành chính xâm phạm nghiêm trọng đến quyền và lợi ích của chủ thể bị quản lý. Do tính chất “bất bình đẳng” trong quan hệ giữa chủ thể quản lý nhà nước và người dân nên quyết định hành chính, hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính mà không phải là các quan hệ nhân thân, tài sản như trong các vụ án dân sự. Trong quan hệ nhân thân, tài sản, có thể được hình thành từ hai phía đương sự hoặc trên cơ sở thỏa thuận của các bên theo nguyên tắc bình đẳng nên bất kỳ bên nào cũng có quyền khởi kiện nếu thấy có dấu hiệu vi phạm. Tuy nhiên trong vụ án hành chính chỉ có quyết định hành chính, hành vi hành chính do chủ thể quản lý hành chính nhà nước thực hiện mới là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Xét xử hành chính khác hoạt động giải quyết khiếu nại hành chính: Xét xử thể hiện ở việc Tòa án phải mở phiên tòa, tuân theo trình tự thủ tục tố tụng 13 nhất định. Hội đồng xét xử tham gia tiến hành tố tụng trên cơ sở tiến hành các hoạt động từ thủ tục bắt đầu phiên tòa, hỏi tại phiên tòa, tranh luận tại phiên tòa, từ đó làm cơ sở đưa ra bản án, quyết định để giải quyết vụ án. Phiên tòa diễn ra công khai, trên cơ sở hồ sơ vụ án và diễn biến thực tế tại phiên tòa để Thẩm phán có căn cứ xem xét toàn diện, đầy đủ hơn việc giải quyết vụ án. Việc giải quyết khiếu nại hành chính tuân theo quy định của Luật giải quyết khiếu nại trong thời hạn nhất định, người giải quyết khiếu nại là chủ thể quản lý hành chính nhà nước, trên cơ sở các quy định của pháp luật, chủ thể quản lý hành chính nhà nước ban hành quyết định giải quyết khiếu nại hành chính. Ngoài ra Trong bối cảnh Việt Nam hiện nay, hoạt động xét xử các vụ án hành chính còn có những đặc thù riêng: - Thứ nhất, tài phán hành chính nói chung và ngành Luật TTHC của Việt Nam nói riêng còn rất mới so với các ngành luật khác nên pháp luật hành chính còn nhiều bất cập hạn chế và đang trong quá trình hoàn thiện. Việt Nam chính thức thành lập Tòa hành chính vào năm 1996, hoạt động xét xử án hành chính của toàn ngành Tòa án nhân dân còn rất non trẻ, thiếu nguồn lực, kinh nghiệm, đây cũng là yếu tố ảnh hưởng đến chất lượng xét xử các vụ án hành chính. Theo báo cáo tổng kết của Tòa án nhân dân tối cao, trong 14 năm áp dụng Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính thì cả nước không xét xử vụ án nào liên quan đến khởi kiện hành vi hành chính. Do đó các Thẩm phán không có kinh nghiệm trong việc giải quyết loại án liên đến hành vi hành chính. Lý giải vấn đề này qua công tác thực tế tại ngành Tòa án, thấy rằng: không phải chỉ quyết định hành chính mới có sai sót và xâm hại quyền và lợi ích hợp pháp của công dân mà hành vi hành chính của người có thẩm quyền cũng xâm hại đến quyền và lợi ích chính đáng của người dân. Tuy nhiên, rất khó để thực hiện việc khởi kiện hành vi hành chính vì thiếu căn cứ chứng minh quyền và lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm phạm bởi 14