Tài liệu Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở việt nam hiện nay

HỌC VIỆN CHÍNH TRỊ - HÀNH CHÍNH QUỐC GIA HỒ CHÍ MINH -------o------- BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2008 Mã số:B08 - 13 XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY CHỦ NHIỆM ĐỀTÀI: TS LƯU VĂN QUẢNG THƯ KÝ KHOA HỌC: ThS PHẠM THẾ LỰC CƠ QUAN CHỦ TRÌ: VIỆN CHÍNH TRỊ HỌC 7402 08/6/2009 HÀ NỘI 1/2009 DANH SÁCH CÔNG TÁC VIÊN ĐỀ TÀI 1. TS Lưu Văn Quảng (Chủ nhiệm đề tài) Viện Chính trị học 2. ThS Phạm Thế Lực (Thư ký đề tài) Viện Chính trị học 3. TS Nguyễn Hữu Đổng Viện Chính trị học 4. ThS Đinh Văn Minh Viện Khoa học Thanh tra 5. ThS Đinh Thị Hà Viện Chính trị học 6. ThS Đinh Thị Thu Hằng Học viện BC&TT 7. ThS Trương Văn Huyền Học viện Khu vực 1 8. PGS,TS Lê Minh Quân Viện Chính trị học 9. PGS,TSKH Phan Xuân Sơn Viện Chính trị học 10. TS Đặng Đình Tân Viện Chính trị học 11. PGS,TS Trịnh Đức Thảo Viện Nhà nước và Pháp luật 12. TS Trịnh Thị Xuyến Viện Chính trị học 2 MỤC LỤC 1 PHẦN MỞ ĐẦU CHƯƠNG 1: CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC - 14 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN 1.1. QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC VÀ TÍNH TẤT YẾU CỦA VIỆC KIỂM 14 SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 1.1.1. Quyền lực và quyền lực nhà nước 14 1.1.1.1. Quyền lực là gì? 14 1.1.1.2. Quyền lực nhà nước và sự cần thiết của quyền lực nhà nước 16 1.1.2. Tính tất yếu của việc kiểm soát quyền lực nhà nước 23 1.1.3. Một số nội dung liên quan đến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước 28 1.1.4. Hiến pháp - cơ sở chính trị -pháp lý quan trọng bảo đảm cho việc 33 kiểm soát quyền lực nhà nước 1.2.CÁC PHƯƠNG THỨC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 37 1.2.1. Phương thức kiểm soát quyền lực từ bên trong bộ máy nhà nước 37 1.2.1.1. Kiểm soát quyền lực của cơ quan lập pháp 38 1.2.1.2. Kiểm soát quyền lực của cơ quan hành pháp 46 1.2.1.3. Kiểm soát quyền lực của cơ quan tư pháp 49 1.2.2. Các phương thức kiểm soát quyền lực từ bên ngoài nhà nước 52 1.2.2.1. Bầu cử với vai trò là một phương thức kiểm soát quyền lực 53 1.2.2.2.Kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua các định chế về công khai minh, bạch của chính quyền 56 1.2.2.3.Kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua hoạt động của các đảng 59 chính trị 1.2.2.4.Kiểm soát quyền lực nhà nước thông qua các phương tiện truyền thông đại chúng 63 1.2.2.5. Vai trò của xã hội dân sự trong việc kiểm soát quyền lực 66 3 1.2.2.6. Kiểm soát quyền lực thông qua quyền khiếu kiện của công dân 69 CHƯƠNG 2. CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA 2.1. QUAN ĐIỂM CỦA HỒ CHÍ MINH VÀ CỦA ĐẢNG TA VỀ KIỂM SÓAT QUYỀN LỰC 73 2.1.1. Quan điểm của Hồ Chí Minh về kiểm soát quyền lực 2.1.2. Quan điểm của Đảng ta về vấn đề kiểm soát quyền lực 2.2. CÁC PHƯƠNG THỨC KIỂM SÓAT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 73 77 81 73 2.2.1.Phương thức kiểm soát quyền lực bên trong nhà nước 2.2.1.1. Chức năng giám sát tối cao của Quốc hội 82 2.2.1.2. Chức năng thanh tra của Thanh tra Chính phủ 91 82 2.2.1.3. Hoạt động kiểm soát quyền lực của cơ quan tư pháp 101 2.2.2. Các phương kiểm soát quyền lực nhà nước mang tính xã hội 105 2.2.2.1. Hoạt động kiểm tra của Đảng 105 2.2.2.2. Hoạt động giám sát và phản biện xã hội của MTTQ và các tổ 115 chức thành viên 2.2.2.3. Hoạt động kiểm tra, giám sát của thanh tra nhân dân 123 2.2.2.4. Kiểm soát quyền lực thông qua bầu cử của công dân 126 2.2.2.5. Kiểm soát quyền lực thông qua các quy định về tính công khai minh bạch hoạt động của bộ máy nhà nước 130 2.2.2.6. Họat động giám sát quyền lực nhà nước của các phương tiện truyền thông đại chúng 2.2.2.7. Kiểm soát quyền lực thông qua hoạt động khiếu nại, tố cáo của công dân 136 CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. PHƯƠNG HƯỚNG XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 144 3.1.1. Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả như một nội 144 dung trọng tâm của xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở 4 140 144 Việt Nam hiện nay 3.1.2. Đổi mới nhận thức về vấn đề kiểm soát quyền lực 3.1.3. Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực theo hướng đảm bảo và mở rộng các quyền tự do, dân chủ cho nhân dân 3.2. CÁC GIẢI PHÁP XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.2.1.Xây dựng thể chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy của Đảng 3.2.2. Đổi mới nội dung và phương thức bầu cử 3.2.3. Đổi mới nội dung và phương thức kiểm soát quyền lực của các thiết chế nhà nước theo hướng pháp quyền 3.2.3.1. Đối với Quốc hội 3.2.3.2. Cải cách bộ máy hành chính theo hướng nâng cao tính chuyên nghiệp và tính trách nhiệm của bộ máy hành pháp 3.2.3.3. Đổi mới hoạt động của cơ quan tư pháp 3.2.4. Xây dựng cơ chế xác định trách nhiệm trong hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước 3.2.5. Nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước 3.2.6. Đổi mới tổ chức và hoạt động của MTTQ và các tổ chức thành viên nhằm nâng cao hiệu quả giám sát và phản biện xã hội 3.2.7. Phát huy vai trò của các phương tiện truyền thông đại chúng trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước 3.2.8.Nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân KẾT LUẬN 5 146 148 149 149 151 159 159 164 167 169 171 175 180 182 185 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Quyền lực nhà nước và kiểm soát quyền lực nhà nước là những vấn đề trung tâm của đời sống chính trị. Trải qua nhiều thế hệ, con người đã tìm kiếm các phương thức tổ chức quyền lực nhà nước khác nhau để thiết lập mối quan hệ qua lại, phụ thuộc lẫn nhau giữa pháp luật và quyền lực, cá nhân và cộng đồng, công dân và nhà nước, nhằm đảm bảo tính hiệu quả của việc thực thi quyền lực. Kinh nghiệm lịch sử cho thấy, quyền lực nhà nước luôn có xu hướng tự mở rộng và tự tăng cường vai trò của mình. Nhìn chung, các chủ thể khi nắm giữ quyền lực đều có xu hướng sử dụng nó phục vụ cho những lợi ích cá nhân, lợi ích cục bộ nhóm của mình, làm cho quyền lực bị tha hóa. Và hậu quả của sự tha hoá đó dẫn đến quyền lực bị suy thoái, mất tác dụng điều tiết các quan hệ xã hội, hệ thống quyền lực bị tê liệt. Ở mức độ thấp, nó làm cho xã hội rơi vào trạng thái ngưng trệ, bất ổn; ở mức độ cao, nó có thể đẩy xã hội vào tình trạng hỗn loạn. Do nhận thức được quyền lực luôn có xu hướng bị lạm dụng và những hậu quả mà nó mang lại, nên kể từ khi xã hội loài người được tổ chức thành xã hội chính trị, con người đã không ngừng quan tâm tìm kiếm những phương thức khác nhau để kiểm soát quyền lực, để tạo ra một cơ chế đủ sức ngăn chặn việc tiếm quyền và sử dụng quyền lực trái với mong muốn của chủ thể cầm quyền. Từ rất sớm, các nhà tư tưởng ở cả phương Đông và phương Tây đã tìm kiếm và xây dựng những lý thuyết khác nhau để kiểm soát quyền lực. Nhiều mô hình kiểm soát quyền lực cũng từ đó được hình thành và phát triển. Trong số rất nhiều lý thuyết và mô hình được đưa ra, thì cho đến nay, hai lý thuyết được sử dụng nhiều nhất là lý thuyết phân quyền và lý thuyết tập quyền. Hạt nhân của lý thuyết phân quyền là sự kiềm chế và đối trọng lẫn nhau giữa các nhánh quyền lực và loại trừ khả năng tập trung toàn bộ quyền lực 6 trong tay một nhánh quyền lực nào đó. Trong khi đó, theo lý thuyết tập quyền, quyền lực nhà nước là tập trung thống nhất, được kiểm soát thông qua chức năng giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, đó là Quốc hội. Lý thuyết phân quyền chủ yếu được áp dụng ở các nước tư bản chủ nghĩa, còn lý thuyết tập quyền được sử dụng chủ yếu ở các nước xã hội chủ nghĩa. Cả hai mô hình kiểm soát quyền lực đều coi trọng cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên ngoài bằng cách huy động sự tham gia của các hội, hiệp hội, các phương tiện thông tin đại chúng, các thiết chế dân chủ của người dân với tư cách là những phương tiện để thực hiện sự giám sát và phản biện xã hội đối với quyền lực nhà nước. Những cơ chế kiểm soát như vậy đã có tác dụng kiềm chế hiện tượng lạm dụng quyền lực, vi phạm quyền dân chủ của người dân ...ở những mức độ đậm nhạt khác nhau. Ở Việt Nam, sự kiểm soát quyền lực trong bản thân bộ máy nhà nước chủ yếu thông qua chức năng giám sát của Quốc hội. Về bản chất, đây là sự thể hiện nguyên tắc tập trung dân chủ. Nguyên tắc này đảm bảo cho nhân dân, thông qua những người đại diện của mình, có thể kiểm soát toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước một cách toàn diện và triệt để. Nhân dân với tư cách là người chủ của quyền lực, có quyền thực hiện sự kiểm soát theo phương thức trên nhằm đảm bảo cho quyền lực được thiết lập và thực hiện vì lợi ích của chính mình. Có thể nói, trong những năm qua, cách thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước nói chung và cơ chế giám sát quyền lực nhà nước nói riêng ở nước ta đã có những đóng góp tích cực trong việc phát huy hiệu lực quản lý của nhà nước và quyền dân chủ của nhân dân, tạo điều kiện cho sự tăng trưởng liên tục với tốc độ cao của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, thực tiễn vận hành của mô hình tổ chức quyền lực và cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta trong thời gian qua cũng đã bộc lộ những vấn đề cần được nghiên cứu và giải quyết. Có thể thấy, chúng ta chưa thực sự tạo ra được “chiếc phanh an toàn” cho sự vận hành của “bánh xe quyền lực”. Điều này thể hiện ở chỗ, cơ chế kiểm soát quyền lực còn tỏ ra yếu kém, 7 dẫn đến tình trạng quan liêu, tham nhũng, cửa quyền trong bộ máy nhà nước diễn ra tương đối phổ biến; có nơi, có lúc vi phạm nghiêm trọng quyền dân chủ của nhân dân. Hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử còn hình thức, còn nhiều “vùng cấm” bị bỏ qua trong quá trình giám sát. Hệ thống các cơ quan kiểm tra, thanh tra tuy khá đầy đủ, nhưng chưa phát huy được vai trò của mình, hầu như không có khả năng phát hiện và xử lý tệ quan liêu, tham nhũng và các hiện tượng tiêu cực trong bộ máy. Các cơ quan tư pháp vẫn chưa hòan toàn thể hiện được tính độc lập trong quá trình xét xử, chưa thực sự là “cán cân công lý” trong việc bảo vệ pháp luật và bảo vệ quyền lợi của người dân. Vai trò giám sát, phản biện của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức thành viên vẫn mang nặng tính hình thức, ít phát huy tác dụng. Các phương tiện thông tin đại chúng còn gặp nhiều khó khăn trong hoạt động của mình. Các thiết chế làm chủ của nhân dân còn chung chung và khó thực hiện..v.v.. Bên cạnh đó, nguyên tắc tập trung dân chủ và cơ chế tập thể lãnh đạo đã và đang tạo ra tình trạng khó xác định trách nhiệm cụ thể của các cá nhân và tổ chức trong quá trình thực thi quyền lực. Điều này dẫn đến hiện tượng “núp bóng tập thể”, nhân danh tập thể để lạm quyền, vụ lợi mà không phải chịu trách nhiệm. Vì lẽ đó, cơ chế kiểm soát quyền lực tuy có, nhưng chưa phát huy được hiệu quả. Những hạn chế nêu trên đã làm cản trở quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân và những nỗ lực nhằm mở rộng và phát huy dân chủ. Đó chính là mảnh đất màu mỡ để sự tha hoá quyền lực tồn tại và phát triển, nhiều khi làm cho quyền lực nhà nước bị những lợi ích cục bộ làm cho biến dạng, đi ngược lại với lợi ích chung mà đáng ra quyền lực phải phục vụ. Đó cũng là lý do giải thích tại sao trong thời gian qua số lượng đơn, thư khiếu nại, tố cáo của người dân không hề giảm, số lượng cán bộ bị phát hiện vi phạm pháp luật ngày càng lớn, các điểm nóng xã hội vẫn xảy ra, các vụ án tham nhũng bị phát hiện và xử lý ngày càng nhiều. Hàng loạt các vụ án đặc biệt nghiêm trọng được phát hiện và xử lý trong thời gian qua như: vụ Lã Thị Kim Oanh (Bộ NN&PTNT), vụ án tham nhũng ở Tổng công ty dầu khí Việt Nam, 8 vụ cấp phát Quota dệt may (Bộ Thương mại), vụ PMU 18 (Bộ GTVT), vụ tham nhũng đất đai ở Đồ Sơn (Hải Phòng)…đã và đang là hồi chuông cảnh báo nghiêm khắc về sự yếu kém của hệ thống kiểm soát quyền lực ở nước ta. Trong bối cảnh kể trên, việc nghiên cứu để tìm ra một cơ chế, xây dựng được một mô hình kiểm soát quyền lực hiệu quả, đủ sức ngăn chặn tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, hạn chế được tình trạng quan liêu, tham nhũng, đảm bảo quyền dân chủ của người dân là vấn đề mang tính thời sự hiện nay ở nước ta. Đó không chỉ là đòi hỏi cấp bách của quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh sự nghiệp đổi mới và hội nhập quốc tế của đất nước, mà nó còn là tiêu điểm của quá trình mở rộng và phát huy quyền dân chủ của người dân. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Ở nước ngoài: Kiểm soát quyền lực là một phạm trù quan trọng của khoa học chính trị nói chung và của Chính trị học nói riêng. Vấn đề này từ lâu đã thu hút sự quan tâm nghiên cứu của các học giả nước ngoài, đặc biệt là các học giả phương Tây. Đến nay, các nhà nghiên cứu vẫn tiếp tục tìm kiếm thêm những cách thức kiểm soát gắn liền với phương thức tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước. Nhiều khái niệm, phạm trù và những vấn đề liên quan dường như đã trở nên sáng rõ cả về lý thuyết và thực tiễn. Hai cơ chế kiểm soát quyền lực được các nhà nghiên cứu bàn đến nhiều nhất là cơ chế kiểm soát quyền lực từ các thể chế bên trong nhà nước và cơ chế kiểm soát quyền lực từ các thể chế bên ngoài nhà nước. Sự ra đời của cơ chế kiểm soát quyền lực từ bên trong gắn liền với sự hình thành và phát triển của lý thuyết phân quyền. Ngay từ thời cổ đại, Aristotle, trong tác phẩm Nền chính trị (The politics), đã đề xuất phương án phải phân chia quyền lực thành các bộ phận: Nghị luận, chấp hành và xét xử để kiểm soát lẫn nhau. Đến thời kỳ cận đại, J.Locke, trong tác phẩm Khảo luận thứ hai về chính quyền (Two treasures of government), đã cho rằng, trong thể chế 9 chính trị tự do, quyền lực tối cao được chia làm ba lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và liên hợp (quan hệ quốc tế). Các quyền này phải được phân cho các cá nhân, tổ chức khác nhau nắm giữ chứ không thể tập trung trong tay một người. Nhưng phải đến Montesquieu, với tác phẩm Tinh thần pháp luật (De L’Esprit des lois), thì lý thuyết phân quyền mới đạt đến sự hoàn thiện. Tiếp tục phát triển quan điểm của các tác giả trước đó, ông cho rằng, cách tốt nhất để chống lạm quyền không phải là tập trung quyền lực nhà nước, mà là phân chia quyền lực nhà nước ra thành ba quyền: lập pháp, hành pháp và tư pháp. Nội dung của lý thuyết phân quyền không chỉ dừng lại ở việc phân định các chức năng cho các nhánh quyền lực mà còn tiến đến kiểm soát các cơ quan quyền lực - đó chính là cơ chế kiềm chế và đối trọng. Cơ chế này tạo cơ sở để các nhánh quyền lực thực hiện sự kiểm soát lẫn nhau. Nó tạo lập mối quan hệ tương tác và phụ thuộc giữa các nhánh quyền lực, sao cho các nhánh đó có thể độc lập giải quyết các nhiệm vụ được quy định bằng những phương tiện pháp lý, đồng thời có thể ngăn chặn sự độc chiếm, thao túng, lạm dụng quyền lực của các nhánh còn lại. Trái với lý thuyết phân quyền, một số nhà tư tưởng phương Tây lại cho rằng, quyền lực nhà nước là tập trung, thống nhất vì nó được hình thành trên cơ sở sự uỷ quyền của dân, nên phải dùng dân chủ để hạn chế và kiểm soát quyền lực. Các nhà tư tưởng theo lý thuyết này thống nhất với nhau ở chỗ: xét cho cùng, muốn dân chủ và tự do thì mọi quyền lực đều phải do nhân dân kiểm soát thông qua hai hình thức chính: (1) Bầu cử theo nhiệm kỳ, lấy phiếu tín nhiệm chính phủ và những người cầm quyền - tức là quyết định trực tiếp theo đa số; và (2) Công luận - tức là giám sát và phản biện quyền lực mang tính thường xuyên của nhân dân. Trong hai hình thức kể trên, thì bầu cử tự do được coi là phương thức thực hành dân chủ quan trọng nhất. Hình thức giám sát bằng công luận đòi hòi phải có tự do ngôn luận (đặc biệt là tự do báo chí) và tự do liên hiệp (lập hội), cũng như các bảo đảm về sự tự hoàn thiện, sự nâng cao dân trí, nâng cao trách nhiệm xã hội của cá nhân - vốn là các điều kiện thiết yếu của tiến trình 10 hoàn thiện dân chủ. Các tác phẩm bàn về vấn đề này có thể kể đến: Bàn về Khế ước xã hội (The social contract) của J.J.Rousseau, Luận về tự do (On liberty) của J.S.Mill và trong các tác phẩm của các tác giả kinh điển của chủ nghĩa Mác Lênin khi các ông bàn về vấn đề dân chủ của giai cấp vô sản. Ngày nay, khi khảo sát các vấn đề về tổ chức và thực thi quyền lực nhà nước, một số nhà nghiên cứu tiếp tục đề cập đến các cơ chế kiềm chế chính thức ngay bên trong bộ máy nhà nước để đảm bảo sự họat động hiệu quả của chính phủ. Hai cơ chế kiềm chế chính thức được nhiều nghiên cứu đề cập là: một nền tư pháp độc lập mạnh và sự phân lập các quyền, để các nhánh quyền lực có thể kiềm chế và đối trọng lẫn nhau. Những tác giả nghiên cứu về các vấn đề này phải kể đến Patrick Gunning (2002), Hiểu biết về nền dân chủ - Một giới thiệu về lý thuyết lựa chọn công cộng (Understanding democracy - An introduction to Public choice); A.McIntyre (2002), Quyền lực của các thể chế (Power of Institutions); Nhóm nghiên cứu của nhân hàng thế giới (1998), Nhà nước trong một thế giới đang chuyển đổi; Micheal G.Roskin, Robert L.Cord (1991), Khoa học chính trị - một cách giới thiệu (Political Science - An introduction). v.v.. Nhiều tác giả không chỉ giới hạn trong việc lý giải quan hệ giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp trên quan điểm pháp lý thuần tuý, mà còn nghiên cứu sự kiểm soát quyền lực nhà nước từ các thể chế và các lực lượng xã hội khác nhau bên ngoài nhà nước như: các đảng phái chính trị, các phương tiện thông tin đại chúng, các nhóm lợi ích, và các tổ chức xã hội công dân... như: Jeffrey H.Birnbaum (1992), Những nhà vận động hành lang - những kẻ ngồi lê hoạt động như thế nào tại Oasinhtơn (The Lobbyists - How influence peddlers work their way in Washington); Andrew Heywood (2002): Chính trị (Politics). Bên cạnh đó, một số tác giả còn đề cập đến những khía cạnh cụ thể nhằm tạo môi trường cho sự kiểm soát quyền lực như: vấn đề quyền con người, tự do báo chí, tính trách nhiệm và đạo đức trong khu vực công cộng, sự công khai hoá và dân chủ hoá các quyết định của chính phủ, xây dựng chế độ kiểm toán 11 độc lập và minh bạch hoá tài chính... Các tác giả tiêu biểu của những nghiên cứu trên là Stapenhurst Rick, Kpundeh Sahr (1999), Kiềm chế tham nhũng Hướng tới một mô hình xây dựng sự trong sạch quốc gia (Curbing corruption: Toward a model for building national integrity); Kriegel và Blandine (1995), Nhà nước và nhà nước pháp quyền (The State and the rule of law); Micheal J.Sodaro (2000), Chính trị so sánh - một giới thiệu mang tính toàn cầu (Comparative politics - A global introduction) .v.v... Ở Việt Nam: Nghiên cứu vấn đề kiểm soát quyền lực ở nước ta vẫn còn là một đề tài khá mới mẻ và giữa các nhà nghiên cứu còn có những cách tiếp cận khác nhau. Các tác giả chủ yếu tập trung vào hai hướng: nghiên cứu so sánh các mô hình của nước ngoài và nghiên cứu mô hình kiểm soát quyền lực ở nước ta. Nhóm tác giả nghiên cứu các mô hình kiểm soát quyền lực ở nước ngoài tập trung vào sự phân tích các luận điểm, tư tưởng về kiểm soát quyền lực nhà nước của các nhà tư tưởng của lý thuyết phân quyền; phân tích mang tính mô tả hệ thống sự vận dụng và cơ chế vận hành của lý thuyết này trong thiết kế mô hình kiểm soát quyền lực nhà nước ở các nước tư sản, cụ thể là các chính thể đại nghị (cả cộng hoà lẫn quân chủ), chính thể cộng hoà (cả cộng hòa tổng thống và cộng hoà lưỡng tính) thông qua các nhà nước mang tính điển hình như: Anh, Đức, Mỹ, Pháp, Nhật. Các công trình tiêu biểu về vấn đề này chủ yếu được đề cập dưới khía cạnh luật học và chính trị học, chẳng hạn như: (1) Nguyễn Thị Hồi, Tìm hiểu tư tưởng về nhà nước và phân chia quyền lực nhà nước của J.Locke và Tìm hiểu tư tưởng phân quyền của Môngtetxkiơ, Tạp chí Luật học số 3 và số 5, 2001. (2) Nguyễn Thị Hồi, Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Nxb Tư pháp, H, 2005. (3) Nguyễn Đăng Dung, Bộ máy nhà nước và nguyên tắc phân quyền ở Anh, Tạp chí Luật học số 2, 2002 và Học thuyết phân chia quyền lực - Sự áp 12 dụng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ở một số nước,Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 2, 1998. (4) Nguyễn Đăng Dung, Sự hạn chế quyền lực nhà nước, Nxb ĐHQG, 2005 (5) Đinh Ngọc Vượng (chủ biên), “Thuyết “Tam quyền phân lập” và bộ máy nhà nước tư sản hiện đại”, Hà Nội, 2000. (6) Hồ Việt Hạnh, Tam quyền phân lập ở Nhật bản, Luận án Tiến sỹ Chính trị học, 2005. (7) Khoa Luật, ĐHQG HN, Luật Hiến pháp của các nước tư bản, Nxb ĐHQG, 2001. Với một cách tiếp cận so sánh rộng hơn, một số đề tài nghiên cứu khoa học cấp quốc gia, cấp Bộ cũng đã nghiên cứu về cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước với tư cách là một bộ phận hợp thành của hệ thống chính trị ở một mức độ nhất định. Khi nghiên cứu hệ thống chính trị ở các nước tư sản, các công trình này chủ yếu khai thác khía cạnh phân quyền và kiểm soát quyền lực với mục đích là tìm kiếm những hạt nhân hợp lý, những kinh nghiệm để phục vụ cho quá trình đổi mới hệ thống chính trị ở Việt Nam, đặc biệt là trong thiết kế, tổ chức bộ máy nhà nước. Trong phần nghiên cứu hệ thống chính trị ở các nước XHCN, đặc biệt là ở Liên Xô và ở các nước XHCN Đông Âu trước đây, các công trình chủ yếu làm rõ việc vận dụng lệch lạc, không đúng nguyên tắc tập trung thống nhất trong tổ chức quyền lực nhà nước, chỉ ra sự lỏng lẻo, yếu kém và không hiệu quả của các thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước - vốn được xác định là một trong những nguyên nhân chủ yếu làm cho Liên Xô sụp đổ, từ đó rút ra những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam trong quá trình vận dụng và đổi mới bộ máy nhà nước. Các công trình tiêu biểu cho cách tiếp cận này có thể kể đến: Chính trị của chủ nghĩa tư bản hiện tại và tương lai Nxb CTQG, H.2002 của TS Nguyễn Đăng Thành; Tổ chức và hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của một số nước trên thế giới, Nxb CTQG, H.2001; Đề tài KX 05.02: Chính trị và hệ thống chính trị của các nước tư bản phát triển do GS Hồ Văn Thông chủ nhiệm; Đề tài KX 04.04: Xây dựng mô hình tổ chức, phương thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ trong nhà nước pháp quyền 13 XHCN của dân, do dân và vì dân ở nước ta do PGS.TS Trần Ngọc Đường làm chủ nhiệm; Đề tài KX 04.01: Cơ sở thực tiễn về nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân do GS.VS Nguyễn Duy Quý chủ nhiệm; Đề tài KX 10.10: Mô hình tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị ở một số nước trên thế giới” do PGS, TS Tô Huy Rứa làm chủ nhiệm.v.v... Bên cạnh việc trình bày, phân tích cách thức vận dụng lý thuyết phân quyền và cơ chế kiểm soát quyền lực ở một số nhà nước tư sản, nhiều tác giả cũng đã đề cập đến việc tiếp thu những hạt nhân hợp lý của sự phân quyền cho việc xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam và coi đó là một trong những yếu tố không thể thiếu trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền. Các công trình tiêu biểu bàn về vấn đề này là: (1) Lê Minh Tâm, Bàn về tính thống nhất của quyền lực nhà nước và sự phân công, phối hợp trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, Tạp chí Luật học số 5 , 2002. (2) Trần Quang Minh, Thống nhất và phân định quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp – phương thức thực hiện quyền lực nhà nước của nhân dân, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 1, 1992. (3) Nguyễn Cửu Việt, Nhận thức về nguyên tắc tập quyền và vài khía cạnh trong vấn đề về quan hệ giữa lập pháp và hành pháp ở nước ta hiện nay, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 2, 1997. (4) Lê Cảm, Tổ chức bộ máy quyền lực nhà nước trong giai đoạn xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, số 11, 2001. (5) Nguyễn Minh Đoan, Góp phần nhận thức về quyền lực nhà nước, Tạp chí Luật học. (6) Đinh Văn Mậu, Tăng cường giám sát tính hợp hiến trong hoạt động quản lý nhà nước - một trong những hướng cơ bản nhằm xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở nước ta,T¹p chÝ Quản lý nhà nước, số 4/2002. (7) TS Thang Văn Phúc và PGS, TS Nguyên Đăng Thành (Chủ biên), Một số lý thuyết và kinh nghiệm tổ chức nhà nước trên thế giới, Nxb CTQG, 2005. 14 Các công trình nghiên cứu trên đã chỉ ra rằng, quyền lực nhà nước là thống nhất, thuộc về nhân dân và được tập trung ở cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất, cơ quan đại biểu cao nhất do toàn thể nhân dân bầu ra là Quốc hội. Quốc hội thành lập và trao cho các cơ quan nhà nước thực thi quyền hành pháp và tư pháp, do đó chức năng giám sát của Quốc hội mang tính tối cao. Một số tác giả đã có những nghiên cứu trực diện các khía cạnh khác nhau của vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam hiện nay. Hầu hết các công trình này đều cho thấy, các thể chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam không mang tính chuyên nghiệp, khả năng ngăn chặn tình trạng lạm quyền còn yếu, các thiết chế đảm bảo quyền làm chủ của người dân còn hình thức và khó thực hiện. Đó là lý do giải thích vì sao tình trạng lạm quyền, quan liêu, tham nhũng khó kiểm soát và ngày càng lộng hành trong đời sống xã hội. Các công trình bàn về vấn đề này có thể kể đến: (1) GS, TSKH Đào Trí Úc và PGS, TS Võ Khánh Vinh (đồng chủ biên), Giám sát và cơ chế giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay, Nxb Công an nhân dân, 2003. (2) PGS, TS Phạm Ngọc Kỳ,Về quyền giám sát tối cao của Quốc hội, Nxb CTQG, 2000. (3) TS Đặng Đình Tân (Chủ biên), Nhân dân giám sát các cơ quan dân cử ở Việt Nam trong thời kỳ đổi mới Nxb CTQG, 2006. (4) Dương Bá Thành, Vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay, Luận văn Thạc sỹ Chính trị học, 2004. (5) Đề tài KX 10-07: Xây dựng cơ chế pháp lý bảo đảm sự kiểm tra, giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy Đảng, Nhà nước và các thiết chế tổ chức trong hệ thống chính trị do GS,TSKH Đào Trí Úc làm chủ nhiệm. Có thể thấy, việc nghiên cứu vấn đề kiểm soát quyền lực dù trực tiếp hay gián tiếp, từ các góc độ khác nhau đã có những thành tựu đáng ghi nhận: - Các công trình nghiên cứu ngày càng làm rõ hơn tính tất yếu, nội dung, bản chất, hình thức và cơ chế kiểm soát quyền lực. Hầu hết các công trình đều 15 khẳng định quyền lực nếu không bị kiểm soát chặt chẽ thì xu hướng lạm quyền sẽ trở nên phổ biến, có thể tạo ra sự kém hiệu quả trong cơ chế thực thi quyền lực. - Các công trình trên bước đầu cũng đã cung cấp những luận chứng, luận cứ cho việc cải cách bộ máy nhà nước, tăng cường và mở rộng dân chủ, đề cao quyền lực của các cơ quan dân cử, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta một cách hiệu quả. Tuy nhiên, các công trình nghiên cứu về kiểm soát quyền lực nói chung còn mang tính tản mạn, thiếu cách tiếp cận hệ thống về cơ chế kiểm soát quyền lực, chưa làm rõ được tính chính trị và tính kỹ thuật, tính gián đoạn và tính liên tục, tính nhà nước và tính xã hội trong việc thiết kế mô hình kiểm soát quyền lực; chưa xác định được các mức độ khác nhau của cơ chế kiểm soát quyền lực cũng như nguyên tắc vận hành và tương tác lẫn nhau của các thể chế kiểm soát quyền lực. Qua tổng quan trên cho thấy, vẫn chưa có một công trình nghiên cứu mang tính hệ thống nào về vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta nhằm cung cấp luận chứng, luận cứ cho việc xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, khắc phục có hiệu quả tình trạng lạm quyền, chuyên quyền, quan liêu, tham nhũng, hướng tới một nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân và vì dân. 4. Mục tiêu của đề tài (1) Làm rõ cơ sở lý luận của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước từ việc phân tích các cách tiếp cận nghiên cứu, xác định nội dung, tính chất, phương thức của cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước. (2) Đánh giá thực trạng tổ chức và vận hành của các chủ thể trong việc kiểm soát quyền lực nhà nước và các cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay. (3) Đề xuất những giải pháp chủ yếu nhằm xây dựng và hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực nhà nước, đảm bảo quyền dân chủ của nhân dân ở nước ta. 5. Nội dung nghiên cứu 16 CHƯƠNG 1: CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN 1.1. QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC VÀ TÍNH TẤT YẾU CỦA VIỆC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 1.1.1. Quyền lực và quyền lực nhà nước 1.1.2. Tính tất yếu của việc kiểm soát quyền lực nhà nước 1.1.3. Một số nội dung liên quan đến vấn đề kiểm soát quyền lực nhà nước 1.1.4. Hiến pháp - cơ sở chính trị -pháp lý quan trọng bảo đảm cho việc kiểm soát quyền lực nhà nước 1.2. CÁC PHƯƠNG THỨC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 1.2.1. Phương thức kiểm soát quyền lực từ bên trong bộ máy nhà nước 1.2.2. Các phương thức kiểm soát quyền lực từ bên ngoài nhà nước CHƯƠNG 2. CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY - THỰC TRẠNG VÀ NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA 2.1. QUAN ĐIỂM CỦA HỒ CHÍ MINH VÀ CỦA ĐẢNG TA VỀ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC 2.1.1. Quan điểm của Hồ Chí Minh về kiểm soát quyền lực 2.1.2. Quan điểm của Đảng ta về vấn đề kiểm soát quyền lực 2.2. CÁC PHƯƠNG THỨC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 2.2.1.Phương thức kiểm soát quyền lực bên trong nhà nước 2.2.2. Các phương kiểm soát quyền lực nhà nước mang tính xã hội CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. PHƯƠNG HƯỚNG XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 17 3.1.1. Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực hiệu quả như một nội dung trọng tâm của xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở Việt Nam hiện nay 3.1.2. Đổi mới nhận thức về vấn đề kiểm soát quyền lực 3.1.3. Xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực theo hướng đảm bảo và mở rộng các quyền tự do, dân chủ cho nhân dân 3.2. CÁC GIẢI PHÁP XÂY DỰNG CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.2.1.Xây dựng thể chế kiểm soát quyền lực trong bộ máy của Đảng 3.2.2. Đổi mới nội dung và phương thức bầu cử 3.2.3. Đổi mới nội dung và phương thức kiểm soát quyền lực của các thiết chế nhà nước theo hướng pháp quyền 3.2.4. Xây dựng cơ chế xác định trách nhiệm trong hoạt động của bộ máy Đảng và Nhà nước 3.2.5. Nâng cao tính minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước 3.2.6. Đổi mới tổ chức và hoạt động của MTTQ và các tổ chức thành viên nhằm nâng cao hiệu quả giám sát và phản biện xã hội 3.2.7. Phát huy vai trò của các phương tiện truyền thông đại chúng trong hoạt động kiểm soát quyền lực nhà nước 3.2.8.Nâng cao chất lượng giải quyết khiếu nại tố cáo của công dân KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 18 CHƯƠNG 1 CƠ CHẾ KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN 1.1. QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC VÀ TÍNH TẤT YẾU CỦA VIỆC KIỂM SOÁT QUYỀN LỰC NHÀ NƯỚC 1.1.1. Quyền lực và quyền lực nhà nước 1.1.1.1. Quyền lực là gì? Quyền lực là hiện tượng có thể quan sát được trong hầu hết các lĩnh vực của đời sống xã hội. Kết quả là tồn tại một sự đa dạng về các cấu trúc quyền lực trong đời sống xã hội. Vấn đề là các hiện tượng quan sát được này cần được chọn lọc để làm rõ những nội hàm căn bản của quyền lực. Từ quyền lực có nguồn gốc từ từ potere trong tiếng Latin, có nghĩa là uy quyền hay quyền điều khiển. Quyền lực là gì? Có rất nhiều cách định nghĩa khác nhau do sự đa dạng trong nhận thức vấn đề. Từ giữa thế kỷ XIX đến nay, khoa học chính trị đã có những bước phát triển vượt bậc ở nhiều nước, đặc biệt là ở các quốc gia phương Tây. Các nhà nghiên cứu đã đưa ra rất nhiều cách định nghĩa khác nhau về quyền lực: - “Quyền lực là khả năng của một người trong một mối quan hệ xã hội cụ thể thực hiện những mong muốn của anh ta bất kể sự kháng cự”(Max Weber), - “Quyền lực là khả năng tạo ra sản phẩm một cách có chủ đích” (Russell, 1938, tr.18). - “Quan điểm trực giác của tôi về quyền lực như sau: A có quyền lực đối với B khi anh ta có thể buộc B phải làm một điều gì đó mà B không muốn” (Dahl, 1957, tr.202). “Quyền lực là khả năng giành được kết quả thông qua hành động phối hợp. Nó là sản phẩm của việc huy động sự ủng hộ”.1 1 Leslie Lipson (1965), The Great issues of politics, Prentice-Hall, Inc. Englewood Cliffs, N.J, page 67 19 Như vậy, các quan điểm khác nhau về quyền lực gợi ý cho chúng ta một cái nhìn tương đối rộng rãi và bao quát về vấn đề này. Giống như câu chuyện “thầy bói xem voi”, quyền lực được định nghĩa, biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, tuỳ thuộc vào cách tiếp cận và mục tiêu nghiên cứu. Mặc dù có cách tiếp cận khác nhau, nhưng nhìn chung các nhà nghiên cứu đều có một cái nhìn khá nhất quán: Quyền lực là năng lực buộc người khác phải hành động theo ý chí của mình nhờ một sức mạnh nào đó. Tuy nhiên, các quan niệm trên mới chỉ dừng lại xem xét khái niệm quyền lực ở quan hệ cá nhân, chưa xem xét nó trong mối quan hệ giữa các giai cấp, các lực lượng xã hội, các quốc gia dân tộc… Trong định nghĩa về giai cấp, V.I. Lênin cho rằng, giai cấp này có thể tước đoạt thành quả lao động của giai cấp khác nhờ có địa vị khác nhau trong hệ thống sản xuất do lịch sử quy định. Ở đây, quan hệ quyền lực không chỉ là quan hệ giữa các cá nhân, mà còn là quan hệ giữa các giai cấp; giai cấp này có thể chi phối giai cấp khác là do vị thế ưu trội của nó trong hệ thống sản xuất của xã hội. Trong thực tế, quan hệ quyền lực giữa các cá nhân thường gắn với quan hệ quyền lực giữa các giai cấp, các lực lượng xã hội, các quốc gia dân tộc… Nhìn chung, quyền lực trong mối quan hệ với các yếu tố giai cấp và chính trị, và đặc biệt là với quá trình xung đột xã hội, còn là một khái niệm phức tạp hơn nhiều so với khái niệm mà chúng ta nói đến ở đây. Từ phân tích trên có thể đưa ra định nghĩa sau: Quyền lực là mối quan hệ giữa các chủ thể hành động của đời sống xã hội, trong đó chủ thể này có thể chi phối hoặc buộc chủ thể khác phải phục tùng ý chí của mình nhờ có sức mạnh, vị thế nào đó trong quan hệ xã hội. Nói cách khác, quyền lực là khả năng mà một chủ thể A tác động đến hành vi của một chủ thể khác (người B), khiến cho anh ta (người B) phải hành động theo ý muốn của chủ thể A. Như vậy, quyền lực trong xã hội luôn có hàm ý năng lực thay đổi hành vi của người khác (hoặc nhóm người khác) để đạt được mục tiêu của mình, bất kể sự kháng cự. 20