Tài liệu Vốn oda trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông hà nội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ ---------------------------- NGUYỄN NGỌC QUANG VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG HÀ NỘI LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ ĐỐI NGOẠI HÀ NỘI - 2012 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ ---------------------------- NGUYỄN NGỌC QUANG VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG HÀ NỘI Chuyên ngành: Kinh tế thế giới và Quan hệ Kinh tế quốc tế Mã số : 60 31 07 LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ ĐỐI NGOẠI NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: TS. VŨ ANH DŨNG HÀ NỘI - 2012 MỤC LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT .............................................................................. i DANH MỤC BẢNG ..........................................................................................ii LỜI MỞ ĐẦU .................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN TRONG VIỆC THU HÚT VÀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA ............................................. 5 1.1. Tổng quan về nguồn vốn ODA ................................................................... 5 1.1.1. Khái niệm, bản chất và phân loại ODA ................................................... 5 1.1.2. Nguồn gốc lịch sử của ODA................................................................... 16 1.2. Vai trò của ODA trong đầu tƣ xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông ở Hà Nội ................................................................................................. 17 1.2.1. Khái quát thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA vào đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Hà Nội ......................................................... 17 1.2.2. Sự cần thiết của nguồn vốn ODA trong đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Hà Nội ......................................................................................... 21 1.2.3. Kinh nghiệm trong việc thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA ... 24 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1................................................................................. 34 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ THU HÚT VÀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TRONG XÂY DỰNG CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG Ở HÀ NỘI ......................................................................................... 36 2.1. Tổng quan về nguồn vốn ODA ở Hà Nội ................................................. 36 2.1.1. ODA phân bổ theo ngành ....................................................................... 36 2.1.2. ODA phân bổ theo loại hình .................................................................. 38 2.1.3. ODA phân bổ theo đối tác tài trợ........................................................... 39 2.2. Nguồn vốn ODA trong xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội qua các năm ....................................................................... 41 2.2.1. Thực trạng thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội xét theo lĩnh vực ................................ 41 2.2.2. Thực trạng thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội xét theo đối tác ................................... 44 2.2.3. Thực trạng thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA trong phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội xét theo vùng lãnh thổ ........................ 47 2.3. Đánh giá công tác thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA trong xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội .............................. 52 2.3.1. Những mặt đã đạt được trong quá trình thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội .... 52 2.3.2. Những tồn tại và khó khăn ..................................................................... 56 2.3.3. Đánh giá hiệu quả chung của các dự án sử dụng vốn ODA trong xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội .................... 59 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2................................................................................. 61 CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM ĐẨY MẠNH THU HÚT VÀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG VỐN ODA CHO PHÁT TRIỂN CƠ SỞ HẠ TẦNG GIAO THÔNG HÀ NỘI .................................................................................. 63 3.1. Mục tiêu phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn 2050. ......................................................................................... 63 3.1.1. Mục tiêu .................................................................................................. 63 3.1.2. Phương hướng đầu tư xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội đến năm 2030 tầm nhìn 2050 ............................................ 64 3.2. Triển vọng thu hút vốn ODA cho xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội trong những năm tới. ....................................... 68 3.3. Một số giải pháp thu hút và quản lý sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Thành phố Hà Nội. ........................... 70 3.3.1. Giải pháp ở tầm vĩ mô ............................................................................ 71 3.3.2. Giải pháp ở tầm vi mô ............................................................................ 82 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3................................................................................. 92 KẾT LUẬN ...................................................................................................... 93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................... 97 DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT STT Ký hiệu Nguyên nghĩa 1 ADB Ngân hàng phát triển châu Á 2 BQLDA Ban quản lý dự án 3 CSHT Cơ sở hạ tầng 4 DAC Ủy ban hỗ trợ phát triển 5 FAO Tổ chức lƣơng thực và nông nghiệp Liên hiệp quốc 6 FDI Đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài 7 GDP Tổng sản phẩm quốc nội 8 GPMB Giải phóng mặt bằng 9 GTVT Giao thông vận tải 10 IDA Hiệp hội phát triển quốc tế 11 IMF Quỹ tiền tệ quốc tế 12 JICA Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản 13 NGOs Các tổ chức phi chính phủ 14 ODA Hỗ trợ phát triển chính thức 15 OECD Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển 16 OECF Quỹ hợp tác kinh tế hải ngoại Nhật Bản 17 UNDP Chƣơng trình phát triển Liên hiệp quốc 18 WB Ngân hàng thế giới 19 WTO Tổ chức thƣơng mại thế giới 20 WHO Tổ chức y tế thế giới i DANH MỤC BẢNG STT Số hiệu Nội dung Trang 1 Bảng 2.1 Cơ cấu ODA phân bổ theo ngành 37 2 Bảng 2.2 Cơ cấu ODA phân bổ theo loại hình 38 3 Bảng 2.3 ODA phân bổ theo đối tác tài trợ 39 4 Bảng 2.4 Vốn ODA cho hạ tầng kỹ thuật theo lĩnh 49 vực từ 2000 - 2010 5 Bảng 2.5 Cơ cấu ODA dành cho CSHT giao thông theo đối tác ii 45 LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong các nguồn vốn nƣớc ngoài, thì hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là một nguồn vốn đƣợc các nƣớc đang phát triển ƣu tiên sử dụng cho đầu tƣ phát triển cơ sở hạ tầng (CSHT) giao thông, bởi so với các nguồn vốn khác, ODA có nhiều ƣu thế hơn. Tuy nhiên, không phải lúc nào ODA cũng mang lại hiệu quả tốt, cũng tạo điều kiện phát triển CSHT giao thông, thúc đẩy tăng triển kinh tế,… Không ít trƣờng hợp, nguồn vốn ODA không những không tạo điều kiện cho việc phát triển hệ thống CSHT giao thông có hiệu quả, không thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, không giảm đƣợc đói nghèo, mà lại có nguy cơ gây tăng thêm nợ nần. Trong những năm qua Việt Nam đã nhận đƣợc một khối lƣợng ODA khá lớn của các nhà tài trợ, phần lớn nguồn vốn này đƣợc sử dụng để phát triển CSHT, trong đó có giao thông. Theo đánh giá của nhiều chuyên gia, chúng ta đã sử dụng có hiệu quả nguồn hỗ trợ này cho các mục tiêu phát triển kinh tế, xóa đói giảm nghèo, v.v… Tuy nhiên, do nhiều nguyên nhân nhƣ cơ chế chính sách quản lý ODA còn bất cập, không ổn định; mô hình tổ chức quản lý điều hành các dự án ODA còn nhiều điều phải bàn, công tác kiểm tra, giám sát còn chƣa nghiêm túc; hiện tƣợng tiêu cực, tham ô, lãng phí làm thất thoát vốn, sử dụng vốn chƣa hiệu quả,… đặc biệt là lĩnh vực xây dựng CSHT giao thông, làm mất lòng tin của nhà tài trợ cũng nhƣ nhân dân trong cả nƣớc, thể hiện sự hạn chế trong công tác quản lý nguồn vốn này của Việt Nam. Vì vậy, bên cạnh việc tăng cƣờng thu hút các nguồn ODA, thì việc nâng cao năng lực quản lý để sử dụng hiệu quả nguồn vốn ODA nói chung và trong xây dựng CSHT giao thông nói riêng là một vấn đề cấp thiết trong điều kiện hiện nay của Việt Nam. 1 Mặt khác, trong bối cảnh toàn cầu hóa kinh tế đang diễn ra sâu rộng trên khắp thế giới, nhu cầu về ODA của các quốc gia cũng gia tăng không ngừng, trong khi đó lƣợng cung ODA lại có xu hƣớng giảm. Trƣớc tình trạng đó, hơn lúc nào hết, công tác thu hút và quản lý sử dụng ODA trong xây dựng CSHT giao thông ở nƣớc ta cần đƣợc đặc biệt quan tâm. Với Hà Nội - Thủ đô của cả nƣớc thì việc phát triển CSHT giao thông cần phải đƣợc chú ý nhiều hơn nữa. Diện tích mở rộng cộng với sự phát triển của kinh tế xã hội đã khiến Hà Nội thu hút một lƣợng lớn lực lƣợng lao động trong cả nƣớc dẫn đến tình trạng mật độ dân số tăng cao, CSHT giao thông hiện nay không đáp ứng đƣợc nhu cầu phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội cho ngƣời dân sống tại Hà Nội. Do vậy, đề tài “Vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông Hà Nội” đƣợc tiến hành nghiên cứu nhằm góp phần đáp ứng những đòi hỏi bức xúc hiện nay của thực tiễn nƣớc ta nói chung và Hà Nội nói riêng. 2. Tình hình nghiên cứu Xung quanh vấn đề thu hút và quản lý sử dụng ODA đã có nhiều công trình nghiên cứu những khía cạnh khác nhau về nguồn vốn này, song dƣờng nhƣ chƣa có công trình nghiên cứu nào trực tiếp tập trung vào vấn đề thu hút và quản lý sử dụng ODA trong lĩnh vực xây dựng CSHT giao thông. Thí dụ các công trình: “Những giải pháp chủ yếu nhằm sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA tại Việt Nam” của Vũ Thị Kim Oanh, Luận án tiến sĩ kinh tế - Đại học Ngoại thƣơng, Hà Nội, 2002; “Các giải pháp hoàn thiện quản lý thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ở Việt Nam” của Bùi Thị Thanh Hƣơng, Luận văn lý luận cao cấp chính trị, Hà Nội, 2001; “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong phát triển kinh tế - xã hội ở Việt Nam hiện nay” của Phạm Thị Túy, Luận văn thạc sĩ kinh tế - Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2002; … 2 Nhìn chung, hầu hết các công trình nghiên cứu trên mới đi vào từng mảng vấn đề kinh tế xã hội nói chung chứ chƣa công trình nào đi vào nghiên cứu công tác thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA trong xây dựng CSHT ở Việt Nam nhất là trên phạm vi địa bàn Hà Nội. Do vậy, trên cở sở kế thừa có chọn lọc những thành công đã đạt đƣợc trong các công trình kể trên, luận văn sẽ đi vào khảo sát thực trạng công tác thu hút và quản lý sử dụng ODA trong xây dựng CSHT giao thông trên địa bàn Hà Nội - một địa bàn có quy mô đầu tƣ CSHT giao thông khá lớn để góp phần tạo dựng một cái nhìn toàn cục về công tác thu hút và quản lý sử dụng ODA trong lĩnh vực này. 3. Mục đích nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở phân tích đánh giá thực trạng quá trình triển khai công tác thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA trong xây dựng CSHT giao thông trên địa bàn Hà Nội thời gian qua, luận văn rút ra những ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân của nó cả trên góc độ quản lý Nhà nƣớc và góc độ triển khai dự án, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác thu hút, quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực xây dựng CSHT giao thông tại Hà Nội trong thời gian tới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của đề tài Luận văn tập trung nghiên cứu hoạt động thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA trong xây dựng CSHT giao thông cả trên góc độ quản lý Nhà nƣớc nói chung và trên góc độ triển khai các dự án ODA về xây dựng CSHT giao thông trên địa bàn Hà Nội trong khoảng thời gian 10 năm (2001 - 2011). 5. Câu hỏi nghiên cứu của đề tài Phân tích tình hình thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA trong xây dựng CSHT giao thông trên địa bàn Hà Nội thời gian qua, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn 3 ODA trong lĩnh vực xây dựng CSHT giao thông tại Hà Nội trong thời gian tới. 6. Phƣơng pháp nghiên cứu của đề tài Trên cơ sở phƣơng pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, luận văn sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể nhƣ: phƣơng pháp phân tích thống kê, phƣơng pháp so sánh tổng hợp, khái quát hóa để làm sáng tỏ hơn các kết luận đƣợc rút ra trong nghiên cứu. Luận văn quán triệt đƣờng lối chính sách về đổi mới kinh tế của Đảng và Nhà nƣớc qua các giai đoạn, đặc biệt là chính sách mở cửa và thu hút đầu tƣ nƣớc ngoài. 7. Những đóng góp mới của luận văn Luận văn hệ thống hóa và khái quát về mặt lý luận công tác thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA trong xây dựng CSHT giao thông. Phân tích, đánh giá thực trạng công tác thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA trong xây dựng CSHT giao thông trên địa bàn Hà Nội, nguyên nhân của những hạn chế, vƣớng mắc hiện nay. Đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm tiếp tục hoàn thiện công tác thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA trong xây dựng CSHT giao thông trên địa bàn Hà Nội trong thời gian tới. 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo nội dung của luận văn gồm 3 chƣơng: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA. Chương 2: Thực trạng về công tác thu hút và quản lý sử dụng nguồn vốn ODA trong xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông ở Hà Nội. Chương 3: Một số giải pháp nhằm đẩy mạnh thu hút và quản lý sử dụng vốn ODA cho phát triển cơ sở hạ tầng giao thông Hà Nội. 4 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN TRONG VIỆC THU HÚT VÀ QUẢN LÝ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA 1.1. Tổng quan về nguồn vốn ODA 1.1.1. Khái niệm, bản chất và phân loại ODA 1.1.1.1. Khái niệm ODA phát sinh từ nhu cầu cần thiết của một quốc gia, một địa phƣơng, một ngành đƣợc tổ chức quốc tế hay nƣớc ngoài xem xét và cam kết tài trợ, thông qua một hiệp định quốc tế đƣợc đại diện có thẩm quyền hai bên nhận và hỗ trợ vốn ký kết. Hiệp định quốc tế hỗ trợ này đƣợc chi phối bởi công pháp quốc tế. Năm 1972, lần đầu tiên Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) đã đƣa ra khái niệm về ODA nhƣ sau: “ODA là một giao dịch chính thức đƣợc thiết lập với mục đích chính là thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội của các nƣớc đang phát triển. Điều kiện tài chính của giao dịch này có tính chất ƣu đãi và thành tố viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25%” [9]. Đến năm 1999, theo báo cáo nghiên cứu chính sách của Ngân hàng thế giới (WB) xuất bản tháng 6/1999 có đƣa ra định nghĩa về ODA nhƣ sau: “ODA là một phần của tài chính phát triển chính thức (ODF), trong đó có yếu tố viện trợ không hoàn lại cộng với cho vay ƣu đãi và phải chiếm ít nhất 25% trong tổng viện trợ thì gọi là ODA” [12] (ODF là tất cả các nguồn tài chính mà chính phủ các nƣớc phát triển và các tổ chức đa phƣơng giành cho các nƣớc đang phát triển). Nghị định 87/CP của Chính phủ Việt Nam, có hiệu lực từ ngày 20/08/1997 đã định nghĩa ODA nhƣ sau: “ODA là viện trợ không hoàn lại hoặc là cho vay ƣu đãi đối với các nƣớc đang phát triển của các tổ chức nƣớc 5 ngoài, với phần viện trợ không hoàn lại chiếm ít nhất 25% giá trị của khoản vốn vay” [8]. Theo chƣơng trình phát triển Liên hợp quốc (UNDP) trong “Báo cáo tổng quan viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam, tháng 12/2002” có đƣa ra về định nghĩa về ODA nhƣ sau: “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) bao gồm tất cả các khoản viện trợ không hoàn lại và các khoản cho vay đối với các nƣớc đang phát triển, cụ thể là (i) do khu vực chính thức thực hiện; (ii) chủ yếu nhằm phát triển kinh tế và phúc lợi; (iii) cung cấp với các điều khoản ƣu đãi về mặt tài chính (nếu là vốn vay thì có phần không hoàn lại ít nhất là 25%)”. Định nghĩa về ODA hiện hành đang đƣợc Chính phủ Việt Nam sử dụng trong “Quy chế quản lý và sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức ODA” ban hành theo Nghị định số 17/2001/NĐ-CP ngày 04/5/2011: Hỗ trợ phát triển chính thức (sau đây gọi tắt là ODA) trong quy chế này đƣợc hiểu là hoạt động hợp tác phát triển giữa Nhà nƣớc hoặc Chính phủ nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với nhà tài trợ, bao gồm: (i) Chính phủ nƣớc ngoài, (ii) các tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia. Các hình thức cung cấp ODA bao gồm: (a) ODA không hoàn lại, (b) ODA vay ƣu đãi có yếu tố không hoàn lại (còn gọi là “thành tố hỗ trợ”) đạt ít nhất 25%. 1.1.1.2. Bản chất của ODA Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là một hiện tƣợng nổi lên sau chiến tranh thế giới lần II. Ngay từ khi mới ra đời, nó đã nhằm hai mục tiêu cơ bản: Một là, thúc đẩy tăng trƣởng dài hạn và giảm nghèo ở những nƣớc đang phát triển. Động cơ của các nhà tài trợ ở mục tiêu này là kết hợp giữa tinh thần vị tha, nhân đạo với mối quan tâm lâu dài về an ninh, kinh tế và chính trị của nhà tài trợ với nƣớc tiếp nhận. Hai là, tăng cƣờng lợi ích chiến lƣợc chính trị 6 ngắn hạn của các nƣớc tài trợ. Mục tiêu này thể hiện là nƣớc tài trợ chủ yếu cung cấp ODA cho những nƣớc có cùng mục đích chính trị hay đồng minh của họ. a, Tính chất hỗ trợ tăng trưởng dài hạn và giảm nghèo của ODA ODA là một nguồn vốn đƣợc cung cấp chủ yếu dƣới dạng viện trợ không hoàn lại hoặc cho vay ƣu đãi (ƣu đãi về lãi suất, về thời gian ân hạn và thời gian trả nợ), nên nguồn vốn này thƣờng đƣợc các nƣớc đang phát triển tiếp nhận và sử dụng vào các mục đích phát triển dài hạn và hỗ trợ tăng phúc lợi xã hội. Tính ƣu đãi của nguồn vốn ODA đƣợc thể hiện trên các mặt sau: Nguồn vốn ODA có thời gian cho vay (hoàn trả vốn) và thời gian ân hạn (chỉ trả lãi, chƣa trả nợ gốc) dài, đây cũng chính là một sự ƣu đãi dành cho nƣớc vay. Ví dụ nhƣ nguồn vốn ODA do ba nhà tài trợ lớn dành cho Việt Nam là Ngân hàng thế giới (WB), Ngân hàng phát triển châu Á (ADB), và Chính phủ Nhật Bản thƣờng có thời gian hoàn trả là 30 đến 40 năm và thời gian ân hạn từ 8 đến 10 năm. Thông thƣờng, trong nguồn vốn ODA có một phần là viện trợ không hoàn lại (tức là “cho không”) - phần này không dƣới 25% tổng số. Đây chính là điểm phân biệt giữa viện trợ và cho vay thƣơng mại. Yếu tố “cho không” đƣợc xác định dựa vào việc so sánh lãi suất viện trợ ở mức lãi suất tín dụng thƣơng mại (tiêu chuẩn quy ƣớc là 10%/năm). Tính ƣu đãi của ODA còn đƣợc thể hiện ở chỗ nó chỉ dành riêng cho các nƣớc đang và chậm phát triển. Tuy nhiên, để nhận đƣợc nguồn vốn ODA, các nƣớc đang phát triển phải đảm bảo đƣợc hai điều kiện cơ bản sau: - Thứ nhất, mức GDP bình quân đầu ngƣời thấp. Nƣớc có GDP bình quân đầu ngƣời càng thấp thƣờng nhận đƣợc tỷ lệ viện trợ không hoàn lại của ODA càng lớn và khả năng vay với lãi suất thấp cũng nhƣ thời hạn ƣu đãi dài 7 hơn. Cho đến khi các nƣớc này đạt trình độ phát triển nhất định qua ngƣỡng đói nghèo thì sự ƣu đãi sẽ giảm đi. -Thứ hai, để đƣợc tiếp nhận ODA thì mục tiêu sử dụng vốn của các nƣớc đang phát triển phải phù hợp với phƣơng hƣớng ƣu tiên xem xét trong mối quan hệ giữa bên cấp ODA và bên nhận ODA. Trên thế giới hiện có khoảng chừng 150 nƣớc đang phát triển, khoảng 77% dân số thế giới hiện đang sống ở những nƣớc này. Thế nhƣng, tổng sản phẩm quốc dân (GNP) của những nƣớc đang phát triển này lại chƣa đầy 14% trong tổng số của toàn thế giới. Khoảng cách về kinh tế và xã hội giữa những nƣớc công nghiệp tiên tiến và những nƣớc đang phát triển chẳng những không thu hẹp mà ngày càng mở rộng thêm. Những vấn đề nan giải chính nảy sinh trong những nƣớc đang phát triển không chỉ thuần túy liên quan đến vấn đề kinh tế, mà cả những vấn đề khác nữa nhƣ tỷ lệ tăng dân số cao, đói ăn và suy dinh dƣỡng, tuổi thọ ngắn ngủi và những vấn đề về môi trƣờng. Đặc biệt nghiêm trọng là vấn đề dân số. Trong hoàn cảnh đó, ở những nƣớc đang phát triển, công tác y tế, vệ sinh, cung cấp nƣớc sạch, giáo dục và một loạt những thứ gọi là những nhu cầu cơ bản của con ngƣời còn thiếu rất nhiều. Hơn nữa, những nƣớc này đang tụt hậu trong các lĩnh vực giao thông vận tải, viễn thông, năng lƣợng, công nghiệp cùng một loạt những khía cạnh khác nhau của hạ tầng cơ sở, mà những nhân tố này lại đóng vai trò vô cùng quan trọng đối với phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Hiển nhiên, để giải thoát những khó khăn đó, nỗ lực phát triển của bản thân mỗi nƣớc đang phát triển là quyết định. Song các nƣớc phát triển cũng cần phải giúp đỡ cho những nỗ lực đó. Vì vậy, tính chất ƣu đãi của viện trợ là nhằm thực hiện mục tiêu hỗ trợ thúc đẩy tăng trƣởng dài hạn và giảm nghèo ở những nƣớc đang phát triển. Mặt khác, mặc dù trên phạm vi toàn cầu, 8 viện trợ chỉ chiếm một phần nhỏ trong số thu nhập của các nƣớc phát triển, nhƣng là một phần rất quan trọng đối với nhiều nƣớc ở tình trạng có thu nhập thấp. Nhóm nƣớc này nhận khoảng một nửa nguồn tài chính bên ngoài của họ dƣới hình thức viện trợ. Đối với một số vùng, tỷ lệ này còn cao hơn nhiều ví nhƣ ở vùng Nam Sahara châu Phi, viện trợ chiếm bình quân 13% thu nhập quốc gia, và đóng vai trò quyết định trong nhập khẩu, hỗ trợ đầu tƣ công cộng và giúp cho việc đầu tƣ trả nợ [13]. Nếu thiếu sự trợ giúp phát triển của quốc tế, nhiều nƣớc sẽ thiếu những nguồn lực cần thiết để tái thiết và cải thiện phúc lợi xã hội. Với những tính chất kể trên, ở các nƣớc đang phát triển, ODA thƣờng đƣợc sử dụng với những mục đích sau: - Thứ nhất, điều chỉnh, hoàn thiện cơ cấu kinh tế. Đây là một nguồn tài chính để bù đắp cho thâm hụt cán cân thanh toán quốc tế (do nhập siêu), nhờ đó quản lý tốt hơn ngân sách trong giai đoạn cải cách hệ thống tài chính hay chuyển đổi hệ thống kinh tế. - Thứ hai, tăng nguồn vốn trong nƣớc để chính phủ các nƣớc đang phát triển có thể thực hiện các chƣơng trình đầu tƣ quốc gia, đặc biệt là các dự án cải tạo, nâng cấp, hiện đại hóa cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội, để làm nền tảng vững chắc cho ổn định và tăng trƣởng kinh tế; thúc đẩy đầu tƣ của tƣ nhân trong và ngoài nƣớc. - Thứ ba, góp phần cải thiện chất lƣợng cuộc sống của ngƣời dân ở các nƣớc đang phát triển nhƣ cho phép thực hiện các chƣơng trình xóa đói, giảm nghèo, cải cách giáo dục, nâng cao chất lƣợng y tế cộng đồng, bảo vệ môi trƣờng sinh thái, dinh dƣỡng,… - Thứ tư, trợ giúp chính phủ các nƣớc đang phát triển thực hiện các chƣơng trình nghiên cứu tổng hợp nhằm hoạch định chính sách hay cung cấp 9 thông tin cho đầu tƣ tƣ nhân bằng các hoạt động điều tra, khảo sát, đánh giá tài nguyên và hiện trạng kinh tế - xã hội ở các ngành, các vùng lãnh thổ. Nói tóm lại, ODA đƣợc ƣu tiên cho những dự án kinh tế - xã hội không sinh lợi trực tiếp, hoặc khả năng thu hồi vốn chậm, nhƣng lại có ý nghĩa và ảnh hƣởng quan trọng đến việc tạo lập một môi trƣờng thuận lợi cho sợ phát triển của đất nƣớc nói chung và khuyến khích đầu tƣ tƣ nhân trong và ngoài nƣớc nói riêng. Mặt khác, ODA còn là công cụ thúc đẩy sự gắn bó các quan hệ giữa nƣớc cung cấp ODA và nƣớc tiếp nhận, đồng thời nó góp phần đáng kể và củng cố nền hòa bình và giải quyết các vấn đề chung của toàn thế giới. b, ODA với những lợi ích chiến lược và chính trị ngắn hạn của bên cung cấp Mục đích chung của ODA theo quan điểm chính thống trên thế giới giúp đỡ các nƣớc nghèo phát triển kinh tế - xã hội và con ngƣời. Tuy nhiên, ngoài việc thực hiện các mục tiêu giúp các nƣớc nghèo phát triển, các nƣớc, các tổ chức cung cấp ODA còn theo đuổi các mục đích riêng tùy theo từng nƣớc và tùy vào từng giai đoạn lịch sử nhất định. Các mục tiêu đó có thể là: - Lợi ích kinh tế có đƣợc từ các khoản ODA mang lại. - Mở rộng xuất khẩu (buộc nƣớc nhận ODA mua sản phẩm của họ). - Mở rộng hợp tác quốc tế có lợi cho họ. - Đảm bảo an ninh quốc phòng hoặc theo đuổi các mục tiêu chính trị khác. Thí dụ, chƣơng trình viện trợ của chính phủ Mỹ chủ yếu quan tâm đến việc ủng hộ các nƣớc đồng minh chiến lƣợc hơn là để giảm nghèo khổ. Trong các nƣớc này, Israen và Ai Cập thu hút hơn một nửa ngân sách viện trợ của Mỹ, với hơn 5 tỷ USD hàng năm, gấp ba lần viện trợ của Mỹ cho toàn bộ vùng Nam Sahara châu Phi [13]. Thực chất, trong chính sách viện trợ của Mỹ, 10 mục tiêu giảm nghèo khổ chỉ là mục tiêu thứ yếu so với những mục tiêu về “an ninh quốc gia”. Trong thời kỳ chiến tranh lạnh, mục tiêu này đã đƣợc phản ánh trong việc phân phối viện trợ một cách kỳ quặc, đƣợc coi nhƣ là một công cụ để theo đuổi các mục tiêu chiến lƣợc. Những nƣớc tiêu dùng nhiều vũ khí nhất nhƣ là các quốc gia Trung Đông, tiếp tục nhận tỷ lệ viện trợ quá cao chính là để duy trì thị trƣờng xuất khẩu vũ khí của các tập đoàn quân sự quốc phòng của Mỹ. Viện trợ còn đƣợc gắn với các hợp đồng vũ khí, dƣới hình thức này viện trợ cũng không kém phần bê bối, vì nó vi phạm những nguyên tắc đã đƣợc công bố trong các chƣơng trình viện trợ. Và do đó nhiều khi chính phủ phải che đậy ngân sách viện trợ nhằm tránh sự chú ý của công chúng. Nhƣ vậy, cùng với tác động tích cực, ODA cũng có những tác động tiêu cực. Bởi nó đƣợc cung cấp không chỉ vì mục tiêu phát triển cho các nƣớc nghèo mà còn vì lợi ích kinh tế chính trị của các nƣớc cung cấp. Trên thực tế, mặt hạn chế của ODA đƣợc thể hiện ở những điểm sau: - Các nƣớc nhận viện trợ thƣờng phải đáp ứng những điều kiện nhất định theo hƣớng có lợi cho bên cung cấp viện trợ. - Có sự phân biệt đối xử trong việc cung cấp viện trợ (ODA). - Các nƣớc nhận viện trợ có thể gặp những rủi ro do đồng tiền của nƣớc viện trợ tăng giá. - Với những hình thức viện trợ có tính chất ràng buộc, nó làm cho nhiều nƣớc nhận viện trợ trở thành nƣớc vay nợ với lãi suất cao, thậm chí cao hơn cả vay thƣơng mại. 11 - Tình trạng sử dụng lãng phí đồng tiền viện trợ do trình độ của các nhà quản lý còn thấp, lại thiếu kinh nghiệm trong tiếp nhận, xử lý và điều hành dự án,… Ở Việt Nam, vốn vay bao gồm vay của Chính phủ và vay của các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế xã hội; thông thƣờng vốn vay của Chính phủ đƣợc hoàn trả bằng nguồn ngân sách Nhà nƣớc. Vay của Chính phủ thƣờng là vay ODA theo các hiệp định song phƣơng và đa phƣơng. Nhƣ vậy thực chất của ODA là vốn vay, phải trả cả gốc và lãi gắn liền với kế hoạch trả nợ của ngân sách nhà nƣớc hàng năm. Vốn vay ODA đƣợc tập trung vào ngân sách Nhà nƣớc, là một nguồn vốn của ngân sách Nhà nƣớc vì thế nó phải tuân theo các quy định của luật ngân sách Nhà nƣớc, quy chế vay và trả nợ nƣớc ngoài. Cho nên vấn đề đặt ra là phải sử dụng vốn vay ODA đúng mục đích phát triển kinh tế - xã hội, (trong đó có một bộ phận đƣợc sử dụng để xây dựng CSHT giao thông) và phải thực hiện đƣợc các nhiệm vụ của chính sách tài chính quốc gia đó là chi tiêu tiết kiệm, lấy hiệu quả kinh tế - xã hội làm thƣớc đo chủ yếu. Đồng thời, ODA là vốn vay nƣớc ngoài nên phải chịu sự quản lý, tác động của phía nƣớc ngoài trong việc sử dụng ODA và phải tuân theo các quy định của nhà tài trợ. Vì vậy, cũng cần đàm phán để đạt yêu cầu tối thiểu về lãi suất, thời hạn vay, thẩm định, giá, định mức chi tiêu, phí tƣ vấn, chính sách đối với chuyên gia, tỷ giá đồng tiền vay,… Viện trợ không hoàn lại cũng đƣợc quản lý nhƣ một nguồn thu của ngân sách Nhà nƣớc giành cho đầu tƣ phát triển, còn phần vay ƣu đãi đƣợc hạch toán bù đắp bội chi ngân sách Nhà nƣớc để đảm bảo thực hiện nghĩa vụ trả nợ nƣớc ngoài, để khi đến hạn có thể thực hiện thanh toán trả nợ nƣớc ngoài một cách đầy đủ và đúng hạn. Nhƣ vậy, rõ ràng viện trợ của các nƣớc phát triển dành cho các nƣớc đang phát triển, không phải chỉ là sự giúp đỡ “hào hiệp, vô tƣ”, giúp xóa đói 12 giảm nghèo, bảo vệ môi trƣờng, đáp ứng những yêu cầu cơ bản nhất của con ngƣời một cách đơn thuần nhƣ họ vẫn thƣờng nói, mà trƣớc hết vẫn là vì lợi ích của nƣớc viện trợ, dù đó là lợi ích thƣơng mại, kinh tế hay chính trị. 1.1.1.3. Phân loại ODA Có nhiều cách phân loại khác nhau đối với nguồn vốn ODA, có thể phân loại ODA theo nguồn cung cấp hay hình thức thực hiện, có thể phân theo mục tiêu sử dụng hay phƣơng thức hoàn trả vốn. Nhƣ vậy, ở mỗi giác độ tiếp cận khác nhau, ngƣời ta sẽ đƣa ra những cách phân loại phù hợp. a, Phân loại theo phương thức hoàn trả Theo phƣơng thức hoàn trả, ODA có ba loại: Viện trợ không hoàn lại, viện trợ hoàn lại (vay ƣu đãi) và ODA hỗn hợp [9]. - Viện trợ không hoàn lại: là dạng viện trợ mà bên nhận không phải hoàn trả dƣới bất kỳ hình thức nào (còn gọi là cho không với thành tố hỗ trợ 100%). Viện trợ không hoàn lại hay còn gọi là hỗ trợ kỹ thuật (T.A) đây là phần gắn liền với nguồn vốn ODA. Chúng đƣợc dùng chủ yếu phục vụ cho phát triển, đó là hỗ trợ phát triển thể chế, nguồn nhân lực, chuyển giao công nghệ tiên tiến,… để giúp các nƣớc đang phát triển xây dựng CSHT kinh tế xã hội. Viện trợ không hoàn lại thƣờng chiếm 25% trong tổng số vốn ODA trên thế giới. Tùy theo hoàn cảnh của mỗi nƣớc nhận viện trợ mà hình thức ODA không hoàn lại có sự thay đổi, có thể đối với nƣớc này viện trợ không hoàn lại chiếm tỷ lệ cao trong tổng vốn ODA, nhƣng ở nƣớc khác tỷ lệ này lại thấp. Viện trợ không hoàn lại đƣợc thực hiện dƣới các dạng cơ bản nhƣ Hỗ trợ kỹ thuật, viện trợ nhân đạo… 13