Tài liệu Viện trợ phát triển chính thức (oda) trong bối cảnh việt nam trở thành nước có thu nhập trung bình (mic)

Bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o Tr−êng ®¹i häc kinh tÕ quèc d©n -------------

------------- TRÇN THÞ HåNG THñY VIÖN TRî PH¸T TRIÓN CHÝNH THøC (ODA) TRONG BèI C¶NH VIÖT NAM TRë THµNH N¦íC Cã THU NHËP TRUNG B×NH (MIC) Chuyªn ngµnh: Kinh tÕ ph¸t triÓn M· sè: 62310105 Người hướng dẫn khoa học: 1: GS. TSKH Nguyễn Quang Thái 2: TS. Vũ Thị Tuyết Mai Hµ néi, n¨m 2015 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu và trích dẫn nêu trong luận án là hoàn toàn trung thực. Kết quả nghiên cứu của luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Hà Nội, ngày 20 tháng 1 năm 2016 Tác giả luận án Trần Thị Hồng Thủy ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ....................................................................................................... i MỤC LỤC .................................................................................................................. ii DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ......................................................................... vi DANH MỤC CÁC BẢNG ...................................................................................... vii DANH MỤC CÁC HÌNH ...................................................................................... viii DANH MỤC CÁC HỘP ........................................................................................ viii DANH MỤC PHỤ LỤC......................................................................................... viii PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................ 1 CHƯƠNG 1. TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU........................................................ 22 1.1. Viện trợ phát triển chính thức ODA ......................................................... 22 1.1.1. ODA - Đầu tư công .................................................................................. 22 1.1.2. Khái niệm viện trợ phát triển chính thức ODA........................................ 23 1.2. Viện trợ tại nước thu nhập trung bình MIC ............................................ 28 1.2.1. Quan điểm về cung cấp viện trợ cho các nước MIC ................................ 28 1.2.2. Lĩnh vực ưu tiên viện trợ tại các nước MIC............................................. 30 1.3. Các nhân tố ảnh hưởng đến viện trợ ......................................................... 31 1.3.1. Chính trị và viện trợ ................................................................................. 31 1.3.2. Môi trường chính sách và viện trợ ........................................................... 32 1.3.3. Mối quan hệ giữa chiến lược tài trợ, chiến lược nhận tài trợ và nguồn vốn viện trợ phát triển ............................................................................................... 33 1.4. Đánh giá hiệu quả viện trợ ......................................................................... 34 1.4.1. Viện trợ và tăng trưởng ............................................................................ 34 1.4.2. Nâng cao hiệu quả viện trợ ...................................................................... 36 1.5. Viện trợ phát triển chính thức tại Việt Nam ............................................ 37 1.5.1. Các nghiên cứu tổng quan ODA tại Việt Nam ........................................ 37 1.5.2. Các nghiên cứu ODA theo ngành và theo nhà tài trợ tại Việt Nam ........ 40 1.6. Tiểu kết chương 1 ........................................................................................ 42 iii CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ ODA TẠI QUỐC GIA TRONG ĐIỀU KIỆN CÓ MỨC THU NHẬP TRUNG BÌNH ........................... 44 2.1. Tính quy luật của ODA trong quá trình phát triển của một quốc gia ... 44 2.2. Đặc điểm của một nước thu nhập trung bình (MIC) ............................... 46 2.3. ODA tại một quốc gia có thu nhập trung bình- Kinh nghiệm quốc tế và bài học .................................................................................................................. 48 2.3.1. Đặc điểm của ODA .................................................................................. 48 2.3.2. Phân loại ODA ......................................................................................... 49 2.3.2.1. Phương thức cung cấp ........................................................................49 2.3.2.3. Nguồn cung cấp ODA ........................................................................51 2.3.2.4. Điều kiện cung cấp ODA ...................................................................53 2.3.3. Kinh nghiệm quốc tế về ODA trong bối cảnh MIC ................................. 54 2.4. Khung phân tích của Luận án .................................................................... 58 2.4.1. Những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC ... 59 2.4.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC ........ 65 2.4.3. Nhân tố ảnh hưởng ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC ................... 66 2.5. Tiểu kết chương 2 ........................................................................................ 68 CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG ODA TẠI VIỆT NAM TRONG ĐIỀU KIỆN CÓ MỨC THU NHẬP TRUNG BÌNH ........................................................................ 70 3.1. Bối cảnh ........................................................................................................ 70 3.2. Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)........................................................................... 74 3.2.1. ODA – tăng trưởng kinh tế ...................................................................... 77 3.2.1.1. ODA và tổng sản phẩm quốc nội GDP ..............................................77 3.2.1.2. ODA và đầu tư phát triển ...................................................................80 3.2.1.3. ODA và vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài FDI ...................................86 3.2.2. ODA - phát triển xã hội ............................................................................ 90 3.2.2.1. ODA hỗ trợ phát triển khoa học, công nghệ và phát triển nguồn nhân lực .........................................................................................................................90 iv 3.2.2.2. ODA hỗ trợ xóa đói giảm nghèo ........................................................92 3.2.2.3. ODA góp phần cải thiện quản lý nhà nước ........................................93 3.2.3. ODA có hiệu quả chưa cao do năng lực hấp thu viện trợ của Việt Nam yếu 94 3.2.3.1. Tỷ lệ giải ngân thấp............................................................................94 3.2.4.2. Tính bền vững của dự án ODA chưa cao.........................................100 3.2.4.3. Tình trạng thất thoát, lãng phí của các dự án ODA .........................102 3.2.4. ODA và nợ công .................................................................................... 106 3.2.4.1. ODA vốn vay cũng như viện trợ không phải là “thứ cho không”. ..106 3.2.4.2. ODA chỉ có tính chất xúc tác ...........................................................113 3.3. Các nhân tố tác động đến ODA tại Việt Nam khi trở thành nước có thu nhập trung bình ................................................................................................ 116 3.3.1. Các nhân tố từ phía cung cấp viện trợ .................................................... 116 3.3.1.1. Chiến lược, chính sách viện trợ của các nhà tài trợ .........................116 3.3.1.2. Tình hình kinh tế chính trị của các nước tài trợ ...............................123 3.3.1.3. Quan hệ quốc tế và hợp tác phát triển ..............................................127 3.3.2. Các nhân tố nội tại của Việt Nam .......................................................... 129 3.3.2.1. Môi trường kinh tế xã hội Việt Nam................................................129 3.3.2.2. Chính sách ODA của Việt Nam .......................................................130 3.3.2.3. Năng lực hấp thu vốn ODA của Việt Nam ......................................135 3.4. Tiểu kết chương 3. Đánh giá chung về ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC .......................................................................................................... 138 CHƯƠNG 4. QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG ODA TRONG THỜI GIAN TỚI.......................................................................................................................... 141 4.1. Một số quan điểm về ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC ............. 141 4.2. Cơ sở đề xuất các giải pháp ...................................................................... 142 4.3. Định hướng và giải pháp viện trợ phát triển tại Việt Nam trong bối cảnh MIC ........................................................................................................... 144 4.3.1. Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA để bước vào thời kỳ phát triển mới... 144 v 4.3.2. Đảm bảo an toàn nợ công bền vững ....................................................... 152 4.3.3. Có tư duy mới về quan hệ đối tác .......................................................... 158 4.3.4. Xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia ODA của người dân ............ 160 4.3.4.1. Tăng cường sự giám sát của người dân đối với ODA .....................161 4.3.4.2. Khu vực tư nhân tiếp cận ODA .......................................................161 4.4. Tiểu kết chương 4 ...................................................................................... 165 KẾT LUẬN ............................................................................................................ 167 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CÔNG BỐ ........................................................... 170 TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................................................... 171 PHỤ LỤC ............................................................................................................... 181 vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT AAA Chương trình hành động Accra ADB Ngân hàng phát triển Châu Á BPD Văn kiện quan hệ đối tác Bu-san về hiệu quả viện trợ CPS Chiến lược đối tác quốc gia DAC/OECD Ủy ban hỗ trợ phát triển của Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế GDP Tổng sản phẩm trong nước HCS Cam kết Hà Nội về hiệu quả viện trợ Hội nghị CG Hội nghị Nhóm tư vấn các nhà tài trợ dành cho Việt Nam IMF Quỹ tiền tệ quốc tế INGO Tổ chức phi Chính phủ nước ngoài JICA Cơ quan Hợp tác Quốc tế Nhật Bản LDC nước chậm phát triển thu nhập thấp LMIC Nước thu nhập trung bình thấp MDGs Mục tiêu phát triển Thiên niên kỷ ODA Viện trợ phát triển chính thức PD Tuyên bố Pa-ri về hiệu quả viện trợ USD Đồng đô la Mỹ VPD Văn kiện Quan hệ đối tác Việt Nam VND Việt Nam đồng WB Ngân hàng Thế giới XHCN Xã hội chủ nghĩa vii DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1. Mô tả đối tượng tham gia phỏng vấn ................................................... 16 Bảng 2.2. Một số chỉ số so sánh LIC và MIC........................................................ 55 Bảng 2.3. Điều kiện tài chính vốn vay ODA của ba nhà tài trợ có quy mô vốn vay lớn ...................................................................................................................... 61 Bảng 2.4. Tổng vốn vay ODA kém ưu đãi ký kết thời kỳ 2006-2014 ................. 62 Bảng 3.1. Những cột mốc phát triển kinh tế-xã hội 1990-2014 ........................... 71 Bảng 3.2. Cam kết, ký kết và giải ngân ODA qua các thời kỳ ............................ 75 Bảng 3.3. Quy mô trung bình của các chương trình dự án ODA ....................... 77 Bảng 3.4. ODA và GDP của Việt Nam .................................................................. 77 Bảng 3.5. ODA và Vốn đầu tư phát triển của Việt Nam ..................................... 81 Bảng 3.6. ODA và vốn FDI thực hiện .................................................................... 87 Bảng 3.7. Vốn ODA chưa giải ngân 1993-2015 (lũy kế) ...................................... 94 Bảng 3.8. Thời gian từ khi nhà tài trợ phê duyệt đến khi dự án có hiệu lực của một số nhà tài trợ .................................................................................................... 96 Bảng 3.9. Tỷ lệ các Dự án gia hạn của một số Ngân hàng phát triển ................. 97 Bảng 3.10. Số năm thực hiện dự án trung bình và thời gian gia hạn của .......... 98 các dự án của một số nhà tài trợ ............................................................................ 98 Bảng 3.11. Hủy khoản vay, viện trợ của một số nhà tài trợ .............................. 105 Bảng 3.12. Tình hình vay trả nợ nước ngoài của Việt Nam giai đoạn 2006-2013110 Bảng 3.13. Ưu tiên hỗ trợ trong ODA dành cho Việt Nam của một số đối tác phát triển ................................................................................................................ 117 Bảng 3.14. Vốn ODA thế giới giải ngân giai đoạn 2003-2014 ........................... 126 Bảng 4.1. So sánh ODA bình quân đầu người củaViệt Nam và một số nước thu nhập trung bình ..................................................................................................... 146 viii DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 2.1. Mô hình các giai đoạn phát triển của Rostow ..................................... 45 Hình 2.2. Khung phân tích của Luận án ............................................................... 58 Hình 3.1. Tương quan giữa ODA và GDP ............................................................ 79 Hình 3.2. Tương quan giữa ODA và Tổng đầu tư phát triển toàn xã hội ......... 82 Hình 3.3. Tương quan giữa ODA và Đầu tư phát triển từ NSNN ...................... 83 Hình 3.4. Ý kiến khảo sát về “ODA hỗ trợ đầu tư phát triển” ........................... 83 Hình 3.5. Cơ cấu sử dụng vốn ODA cho các ngành và lĩnh vực ......................... 84 Hình 3.6. Tương quan ODA và FDI ...................................................................... 88 Hình 3.7. Đánh giá về tác động của ODA đến FDI .............................................. 88 Hình 3.8. Đánh giá về tỷ lệ giải ngân ODA bình quân ........................................ 95 DANH MỤC CÁC HỘP Hộp 1.1. Nội dung phiếu phỏng vấn sâu ............................................................... 18 Hộp 3.1. Dự án Thoát nước Hà Nội giai đoạn II .................................................. 85 Hộp 3.2. Dự án cải thiện môi trường Thành phố Hồ Chí Minh ......................... 96 Hộp 3.3. Dự án trồng ca cao ở Tây nguyên......................................................... 101 Hộp 3.4. Dự án cải tạo, nâng cấp Cảng Hải Phòng ............................................ 103 Hộp 3.5. Kinh nghiệm quốc tế về xử lý nợ công tại Nhật Bản và Hy Lạp ....... 113 Hộp 3.6. Chính sách viện trợ của Nhật Bản dành cho Việt Nam ..................... 121 Hộp 3.7. Dự án Đại lộ Đông Tây Thành phố Hồ Chí Minh .............................. 136 DANH MỤC PHỤ LỤC Phụ lục 1: Thông tin chung về ODA và vốn vay ưu đãi tại Việt Nam Phụ lục 2: ODA tại Việt Nam theo ngành và lĩnh vực Phụ lục 3: ODA tại Việt Nam theo khu vực địa lý 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Giới thiệu tóm tắt về nghiên cứu Sau 30 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn về phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội. Từ năm 2010, Việt Nam đạt mức thu nhập GNI bình quân đầu người khoảng 1.168 USD/người, trở thành quốc gia có mức thu nhập trung bình. Chính sách viện trợ cho Việt Nam đang thay đổi, theo đó, tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho Việt Nam của đối tác phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước chậm phát triển, thu nhập thấp. Để phù hợp với bối cảnh mới, Việt Nam cần có một chính sách và thể chế thu hút và sử dụng tài trợ nước ngoài phù hợp để tối đa hóa hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất nước. Luận án “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” nhằm góp phần giải quyết một phần yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý, sử dụng nguồn vốn này trong giai đoạn phát triển mới của đất nước. Ngoài các phần Mở đầu, Kết luận, Phụ lục, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận án được trình bày theo 4 chương: Chương 1-Tổng quan nghiên cứu (22 trang), Chương 2-Cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn về ODA của một quốc gia khi trở thành nước MIC (26 trang), Chương 3-Thực trạng ODA ở Việt Nam trong điều kiện MIC (70 trang) và Chương 4-Quan điểm và định hướng ODA trong thời gian tới (26 trang). Luận án sử dụng 19 bảng, 10 hình, 8 hộp và 3 phụ lục minh chứng cho những luận điểm trong luận án. Dựa trên kết quả những phân tích, nghiên cứu, luận án đề xuất 4 nhóm khuyến nghị chính sách cho Việt Nam như sau: (1) Xây dựng lộ trình “tốt nghiệp” ODA ưu đãi cho Việt Nam; (2) Đảm bảo an toàn nợ công bền vững; (3) Tư duy mới 2 về hợp tác phát triển dựa trên quan hệ đối tác và (4) Xây dựng cơ chế tăng cường sự tham gia của xã hội vào quá trình thu hút, quản lý và sử dụng ODA. 2. Lý do lựa chọn đề tài Sau 30 năm thực hiện công cuộc Đổi mới, Việt Nam đã đạt được những thành tựu to lớn về phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội: Kinh tế tăng trưởng liên tục với tốc độ bình quân 7,5%/năm, tỷ lệ hộ nghèo giảm từ 58% năm 1993 xuống còn 9,45% vào năm 2010 và 4,5% năm 2015. Trong quá trình thực hiện các Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 10 năm (SEDS) 1991-2000; 2001-2010 và 2011-2020 và các Kế hoạch 5 năm phát triển kinh tế - xã hội (SEDP) 2001-2005, 2006-2010 và 2011-2015, bên cạnh nỗ lực của mình, Việt Nam đã tranh thủ được sự hỗ trợ của quốc tế để phát huy nội lực, tận dụng thời cơ, vượt qua nhiều khó khăn, thách thức ở trong nước cũng như những tác động tiêu cực của khủng khoảng kinh tế toàn cầu để duy trì sự ổn định kinh tế vĩ mô, tiếp tục đà tăng trưởng tương đối khá và bảo đảm an sinh xã hội. Trong giai đoạn 1993-2015, nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức bao gồm ODA không hoàn lại, vốn vay ưu đãi và vốn vay kém ưu đãi (sau đây gọi chung là viện trợ phát triển ODA) đã trở thành một nguồn vốn bổ sung quan trọng cho ngân sách trung ương và địa phương. Trong thời kỳ này, tổng nguồn vốn hỗ trợ phát triển cam kết đạt khoảng hơn 85 tỷ USD, vốn ký kết đạt hơn 72 tỷ USD và vốn giải ngân hơn 53 tỷ USD. Các điều kiện tài chính của vốn vay ODA rất ưu đãi (lãi suất vay thấp, giao động từ 0-3% năm, thời hạn trả nợ khoảng 30-40 năm, trong đó có 10 năm ân hạn) [3]. Vốn vay kém ưu đãi có các điều kiện tài chính kém ưu đãi hơn so với vốn vay ưu đãi ODA, song ưu đãi hơn so với vốn vay thương mại. Ngoài vốn vay, các nhà tài trợ còn cung cấp viện trợ không hoàn lại, chiếm bình quân khoảng 10% tổng vốn ODA giai đoạn 1993-2015 đã có tác động tích cực hỗ trợ nhiều chương trình, dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách nhà nước (y tế, giáo dục, xóa đói, giảm nghèo, cũng như phát triển thể chế và tăng cường năng lực con người, nâng cao chất lượng chuẩn bị các dự án...) [3]. Nguồn hỗ trợ phát triển ODA này đã 3 có vị trí quan trọng, đáp ứng một phần nhu cầu đầu tư phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế và xã hội và trên thực tế trong nhiều năm đã chiếm tới hơn 40% tổng vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước. Thông qua các chương trình, dự án ODA, công nghệ hiện đại, kinh nghiệm quản lý tiên tiến được chuyển giao, đội ngũ cán bộ khoa học kỹ thuật và quản lý được tăng cường năng lực. Việc sử dụng nguồn vốn này về cơ bản có hiệu quả, góp phần vào những thành tựu phát triển kinh tế và tiến bộ xã hội của Việt Nam trong giai đoạn phát triển vừa qua. Trong bối cảnh hiện nay, tình hình trong nước và quốc tế có nhiều thay đổi, Việt Nam có nhiều thuận lợi cho phát triển, song cũng phải đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức. Năm 2010, Việt Nam đạt mức thu nhập GDP bình quân đầu người đạt khoảng 1.168 USD/người - vượt mức khởi điểm của nước thu nhập trung bình (theo phân loại của Ngân hàng thế giới) [1]. Đây là một cột mốc quan trọng mà Việt Nam đạt được trên con đường phát triển kinh tế - xã hội, tạo ra những cơ hội phát triển mới, đồng thời cũng đặt ra nhiều thách thức trong việc hướng tới mục tiêu về cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại vào năm 2020. Để thực hiện Chiến lược phát triển kinh tế-xã hội 2011-2020, bên cạnh nguồn vốn trong nước có vai trò quyết định, Đảng và Nhà nước chủ trương huy động các nguồn vốn từ bên ngoài, trong đó có nguồn vốn viện trợ phát triển của các nhà tài trợ nước ngoài. Theo tính toán của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, để bảo đảm thực hiện mục tiêu tăng trưởng 6,5-7%/năm trong thời kỳ 2016-2020 cần tổng nguồn vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước khoảng 180 tỷ USD, trong đó 25% phải dựa vào các nguồn vốn ngoài nước, chủ yếu là vốn FDI và vốn ODA và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài. Do vậy, nguồn vốn ODA và vốn vay ưu đãi vẫn tiếp tục có vai trò quan trọng đối với Viêt Nam trong bối cảnh MIC. Phù hợp với thông lệ viện trợ phát triển quốc tế, các nhà tài trợ áp dụng chính sách hỗ trợ khác nhau với nhóm nước chậm phát triển thu nhập thấp và nhóm nước thu nhập trung bình. Trở thành một nước có mức thu nhập trung bình, mặc dù trung bình thấp, song các nhà tài trợ áp dụng đối với Việt Nam một chính sách tài 4 trợ như một nước thu nhập trung bình không có ngoại lệ. Theo đó, tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA cho Việt Nam của các đối tác phát triển sẽ khác so với trước đây khi Việt Nam là nước chậm phát triển, thu nhập thấp. Những sự thay đổi chủ yếu bao gồm: Về tính chất: nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức sẽ có những biến chuyển, từ quan hệ hợp tác thiên về “cho - nhận” để đáp ứng nhu cầu phát triển bức xúc chuyển sang mối quan hệ “đối tác” với yêu cầu cao hơn để viện trợ phát triển chính thức không chỉ để khỏa lấp khoảng trống của sự thiếu hụt những nguồn lực phát triển như trước đây mà hòa quyện vào nguồn lực quốc gia, tạo ra tác động lan tỏa lớn cho sự phát triển kinh tế-xã hội bền vững. Về quy mô của vốn tài trợ: giảm dần, trong khi Việt Nam có nhu cầu lớn về vốn để tiếp tục phát triển. Trong 3 năm gần đây, quy mô nguồn vốn vốn viện trợ cam kết cho Việt Nam đang giảm dần: từ 8 tỷ USD năm 2009, xuống 7,9 tỷ USD (năm 2010) và 7,3 tỷ USD (năm 2011) và 6,5 tỷ (năm 2012 và 2013) [5]. Về phương thức cung cấp vốn: chuyển đổi dần từ quan hệ trực tiếp Chính phủ-Chính phủ sang giai đoạn các Chính phủ giữ vai trò hỗ trợ gián tiếp để xúc tác sự hợp tác giữa các thực thể của các Bên với nhau như giữa các cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp, địa phương. Về cơ cấu vốn viện trợ: vốn ODA không hoàn lại và vốn ODA vay ưu đãi có chiều hướng giảm dần. Đơn cử ADB đã giảm 50% vốn vay ODA (ADF) và thế vào đó là vốn vay thông thường (OCR) với lãi suất cao hơn và thời gian trả nợ ngắn hơn so với vốn vay ODA ưu đãi (ADF). Vốn ODA không hoàn lại giảm mạnh từ 20% trên tổng vốn ODA trong giai đoạn trước năm 2010 nay chỉ còn khoảng 4%1 [5], [10]. Thực tế này đặt ra một thách thức thật sự đối với một số ngành, lĩnh vực vốn sử dụng nhiều vốn ODA không hoàn lại trong thời gian qua như Y tế, Giáo dục và Đào tạo, Xóa đói, giảm nghèo. Giai đoạn 2006-2010: Tỷ lệ vốn vay kém ưu đãi / tổng vốn cam kết của nhóm 6 ngân hàng tăng từ 0% năm 2010 lên 23% năm 2010 – Báo cáo tình hình ODA, Bộ Kế hoạch và Đầu tư – 2011 [5]. Trong tổng số 27,7 tỷ USD dư nợ nước ngoài của Chính phủ, tổng dư nợ có lãi suất thấp (0% - 3%) là 21,9 tỷ USD (78,4%). Dư nợ có lãi suất 3%-10% là trên 4 tỷ USD (chiếm 14%), năm 2009, con số này là 10% - Bản tin nợ nước ngoài số 7, Bộ Tài Chính, 2011 [10] 1 5 Về mô hình cung cấp vốn: Các mô hình đa dạng hơn, bên cạnh mô hình viện trợ truyền thống theo dự án, các nhà tài trợ có khuynh hướng sử dụng cách tiếp cận theo chương trình, ngành (PBA), hỗ trợ ngân sách chung (GBS) và hỗ trợ ngân sách có mục tiêu (TBS)), hỗ trợ khu vực tư nhân tham gia đầu tư phát triển các lĩnh vực công theo phương thức khác nhau như phương thức đối tác công-tư (PPP) với sự hỗ trợ của nguồn Tài chính phát triển chính thức ODF2. Có thể nói đây không chỉ là sự thay đổi mô hình tài trợ mà còn là sự thay đổi về cách tiếp cận viện trợ phát triển với sự nhấn mạnh vào kết quả cuối cùng của việc sử dụng vốn tài trợ đi kèm với yêu cầu cao về tính minh bạch, trách nhiện giải trình và thể chế quản lý đáp ứng những thông lệ tốt của quốc tế. Lấy thí dụ mô hình hỗ trợ ngân sách đòi hỏi việc lập, thực hiện và kết quả ngân sách phải công khai, minh bạch và có thể kiểm chứng. Nhà tài trợ quan tâm đến kết quả cuối cùng của ngân sách với báo cáo đầy đủ và minh bạch đối với người dân đóng thuế. Về sự phối hợp giữa các nhà tài trợ: hoạt động này sẽ được tăng cường hơn dựa trên sự phân công lao động và bổ trợ lẫn nhau để khai thác những lợi thế so sánh của các nhà tài trợ. Sự phối hợp này là cần thiết trong bối cảnh mới một số nhà tài trợ như Đan Mạch, Nay Uy, Thụy Điển, ... đóng cửa chương trình ODA cho Việt Nam, song quan hệ hợp tác phát triển với các nước này sẽ không dừng lại mà chuyển đổi dưới nhiều hình thức gián tiếp khác như họ sẽ hỗ trợ Việt Nam thông qua nhà tài trợ khác, các tổ chức quốc tế (INGO), hoặc ủng hộ hợp tác trực tiếp giữa các đối tác của Việt Nam và các nước này. Việt Nam tiếp tục có nhu cầu nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức để đầu tư phát triển trong giai đoạn mới, song chính sách tài trợ cho Việt Nam đang thay đổi. Trong bối cảnh đó, vấn đề đặt ra là, để thích nghi với tình hình thực tế, Việt Nam cần có một chính sách và thể chế thu hút và sử dụng tài trợ phát triển phù hợp để tối đa hóa hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất nước. 2 Hiện nay, khái niệm Tài chính phát triển chính thức (Official Development Finance - ODF) được dùng ngày một phổ biến. ODF bao gồm tất cả các nguồn tài chính mà Chính phủ các nước phát triển và các tổ chức đa phương dành cho các nước đang phát triển. Một số khoản tài trợ này có mức lãi suất gần với lãi suất thương mại. 6 Trong bối cảnh mới, chủ trương sử dụng nguồn hỗ trợ phát triển chính thức của Việt Nam cũng có những thay đổi, đáng chú ý nhất là kết luận của Ban Bí thư Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam cho phép doanh nghiệp tư nhân tiếp cận vốn vay ODA và yêu cầu các cơ quan Chính phủ có liên quan thể chế hóa chủ trương này [4]. Việc thực hiện chủ trương trên không những đảm bảo sự công bằng trong tiếp cận và sử dụng nguồn vốn công giữa các thành phần kinh tế, mà còn góp phần nâng cao năng lực hấp thụ viện trợ quốc gia để thúc đẩy cải thiện tình hình giải ngân nguồn vốn viện trợ nhằm cải thiện tình hình giải ngân vốn ODA, phấn đấu đạt và vượt mực giải ngân vốn ODA của nhiều nước tiếp nhận nguồn vốn này trong khu vực và trên thế giới. Bên cạnh những kết quả đã đạt được, việc thu hút và sử dụng vốn ODA trong thời gian qua có những hạn chế và yếu kém, thể hiện trong chỉ tiêu tổng hợp về giải ngân nguồn vốn này đạt thấp đã tác động đến hiệu quả đầu tư của một số chương trình và dự án. Theo số liệu của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, trong giai đoạn 1993-2015, tổng vốn ODA cam kết đạt khoảng 85 tỷ USD, vốn ODA ký kết đạt hơn 72 tỷ USD, giải ngân đạt hơn 53 tỷ USD bằng 74% ODA ký kết [5]. Tỷ lệ giải ngân thấp phản ảnh sự bất cập của hệ thống quản lý và năng lực tổ chức thực hiện dự án ở tất cả các cấp. Điều này làm chậm quá trình hoàn thành và triển khai các công trình bằng vốn ODA, ảnh hưởng nghiêm trọng đến hiệu quả đầu tư. Hơn thế nữa, trình trạng này sẽ làm sói mòn niềm tin của các nhà tài trợ đối với năng lực hấp thu viện trợ quốc tế và gây ra bức xúc trong công luận. Tại diễn đàn Quốc hội cũng như dư luận xã hội đang lo ngại về sự an toàn của nợ công, trong đó nợ ODA chiếm tỷ trọng cao. Tổng dư nợ nước ngoài cuối kỳ tính đến 31/12/2013 của Việt Nam hơn 36 tỷ USD. Nợ nước ngoài quốc gia so với GDP bằng 37,3% GDP [11]. So với chuẩn mực về an toàn nợ công quốc tế và sự đánh giá của Quỹ tiền tệ quốc tế IMF, Ngân hàng thế giới WB và một số nhà tài trợ khác khẳng định nợ công của Việt nam hiện trong giới hạn an toàn. Tuy nhiên, để đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển, Việt nam tiếp tục phải vay nợ nước ngoài, trong đó có vay vốn hỗ trợ phát triển chính thức, do vậy nợ nước ngoài của Việt Nam sẽ 7 tăng hàng năm. Thực tế đó đòi hỏi phải có một chính sách và thể chế quản lý phù hợp hơn để sử dụng hiệu quả vốn hỗ trợ phát triển chính thức góp phần bảo đảm đảm bảo an toàn nợ công (kể cả vay trong và ngoài nước). Để hiện thực hóa chủ trương của Đảng và Nhà nước về nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức; đáp ứng nhu cầu đầu tư phát triển trong bối cảnh Việt Nam đạt mức thu nhập trung bình; phù hợp với những sự thay đổi về chính sách viện trợ cho Việt Nam cũng như đảm bảo nợ công bền vững của quốc gia, cần thay đổi nhận thức, tầm nhìn, những nguyên tắc ở tầm vĩ mô, cũng như các giải pháp tổ chức, quản lý và thực hiện cụ thể nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức một cách có hiệu quả ở các cấp. Đây là những thách thức mới đặt ra cho những người làm công tác nghiên cứu kinh tế, các nhà hoạch định chính sách và những người quản lý ở cơ sở liên quan tới thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức tại Việt Nam. Tuy nhiên, cho đến nay, chưa có các nghiên cứu chuyên sâu về vấn đề cấp thiết nêu trên. Xuất phát từ những lý do này, đề tài nghiên cứu “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” nhằm góp phần giải quyết một phần yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn này trong giai đoạn phát triển mới của đất nước. 3. Khoảng trống cần nghiên cứu Từ phân tích nêu trên cho thấy hiện nay ở Việt Nam thiếu các nghiên cứu chuyên sâu về ODA trong bối cảnh MIC, tạo ra một khoảng trống về kiến thức, thông tin liên quan đến việc quản lý ODA ở Việt Nam khi trở thành nước MIC. Luận án tập trung phân tích, nghiên cứu nhằm thu hẹp lại khoảng trống này. Cụ thể:  Bản chất và đặc điểm các loại vốn ODA cũng như chính sách viện trợ của các nhà tài trợ nước ngoài cho Việt Nam khi trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC);  Tác động của nguồn vốn ODA đến tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội tại Việt Nam trong thời kỳ MIC;  Các nhân tố tác động tới ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC; 8  Khung chính sách quản lý nhà nước đối với nguồn vốn ODA trong bối cảnh MIC. 4. Câu hỏi nghiên cứu Luận án xác định bốn (04) câu hỏi nghiên cứu như sau: Câu hỏi nghiên cứu thứ nhất là “Nguồn vốn ODA có đóng góp như thế nào đối với những thành tựu kinh tế xã hội trước và sau khi Việt Nam trở thành nước MIC?” Câu hỏi này tập trung vào những thành tựu kinh tế xã hội của Việt Nam, đánh giá tác động ODA trong giai đoạn 1993-2015 và tính riêng giai đoạn 20102015. Câu hỏi nghiên cứu thứ hai là “Bản chất, đặc điểm, điều kiện và phương thức cung cấp của ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC là gì?” Câu hỏi này tập trung xác định đặc điểm, phương thức tài trợ cũng như chính sách viện trợ của các nhà tài trợ đối với Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC. Câu hỏi nghiên cứu thứ ba là “Các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC là gì?” Câu hỏi này tập trung phân tích, xác định các nhân tố bên ngoài và nhân tố nội tại của Việt Nam ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam khi Việt Nam trở thành nước MIC. Câu hỏi nghiên cứu thứ tư là “Các khuyến nghị để cải thiện việc khung chính sách ODA ở Việt Nam khi chuyển sang MIC là gì?” Câu hỏi này tập trung vào việc đưa ra một số khuyến nghị để cải thiện khung chính sách quản lý và sử dụng ODA ở Việt Nam trong bối cảnh MIC. 5. Mục đích nghiên cứu Mục tiêu nghiên cứu chung: Luận án nhằm góp phần giải quyết một phần yêu cầu đặt ra đối với công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức trong giai đoạn phát triển mới của đất nước khi Việt Nam chuyển từ nước chậm phát triển, thu nhập thấp sang nước thu nhập trung bình thấp, đồng thời, chính sách ODA cho Việt Nam thay đổi từ quan hệ hai bên cho và nhận ODA sang quan hệ đối tác phát triển (khác biệt cả tính chất, quy mô, cơ cấu, điều kiện và phương thức cung cấp ODA). Xuất phát từ 9 đó, Luận án đề xuất chính sách và thể chế quản lý và sử dụng ODA phù hợp để tối đa hóa hiệu quả của nguồn vốn này, phục vụ sự nghiệp phát triển kinh tế và xã hội của đất nước. Mục tiêu cụ thể:  Đánh giá tác động của ODA đến sự phát triển kinh tế, xã hội của Việt Nam nói chung và trong điều kiện phát triển mới;  Xác định các nhân tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh Việt Nam đã trở thành nước thành viên MIC;  Thông qua thực tế và những kinh nghiệm thu hút, quản lý và sử dụng ODA tại Việt Nam trong hơn 20 năm qua, đề xuất một số khuyến nghị phù hợp với bối cảnh Việt Nam là nước thu nhập trung bình, cách tiếp cận mới đa dạng và cập nhật từ khái niệm, đặc điểm, xu thế đến quan điểm học thuật. 6. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 6.1. Đối tượng nghiên cứu Trong bối cảnh MIC, bên cạnh vốn ODA (gồm vốn ODA không hoàn lại, vốn vay ODA và vốn vay ưu đãi), các nhà tài trợ còn cung cấp các nguồn vốn vay khác huy động được từ thị trường vốn với các điều kiện tài chính mềm hơn so với vốn vay thương mại nhờ vào uy tín của họ. Như vậy so với trước đây, trong môi trường MIC, nguồn vốn hỗ trợ phát triển rộng mở hơn và được gọi chung là tài chính phát triển chính thức (ODF). Tuy nhiên, đối tượng nghiên cứu của Luận án tập trung vào vốn ODA và vốn vay ưu đãi. Trong thực tế và học thuật hiện người ta sử dụng một số thuật ngữ khác nhau như “Hỗ trợ phát triển chính thức”, “Viện trợ phát triển chính thức” hoặc “Tài trợ phát triển chính thức”, song các thuật ngữ này đều có cùng một nội hàm là vốn ODA gồm vốn vay ODA và vốn ODA không hoàn lại của các nhà tài trợ nước ngoài dành cho Chính phủ hoặc Nhà nước Việt Nam. Bên cạnh đó, trong môi trường MIC một số nhà tài trợ còn cung cấp vốn vay kém ưu đãi hơn so với vốn vay ODA song ưu đãi hơn so với vốn vay thương mại. Luật Quản lý nợ công gọi nguồn vốn này là vốn vay ưu đãi. Để thống nhất trong phân tích, đánh giá, trong Luận án 10 sẽ sử dụng thuật ngữ “viện trợ phát triển chính thức ODA” cho nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức ODA (giai đoạn LIC) và nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức + nguồn vốn vay kém ưu đãi (giai đoạn MIC). Đối tượng nghiên cứu của Luận án là viện trợ phát triển chính thức ODA trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước thu nhập trung bình với nội hàm rộng hơn như đã nêu ở trên. ODA đề cập trong phạm vi Luận án mang tính tổng quan, không đi vào phân tích chuyên sâu, bao gồm: ODA trong bối cảnh mới, các nhân tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh mới, quy luật của ODA cùng với quá trình phát triển của một quốc gia, khi quan hệ cho và nhận ODA đã chuyển sang giai đoạn mới của đối tác phát triển và chiến lược hội nhập quốc tế chủ động, tích cực. 6.2. Phạm vi nghiên cứu  Từ mục tiêu nêu trên, Luận án tập trung phân tích ODA trong giai đoạn 1993-2015, chú trọng vào các vấn đề nổi lên trong thờ kỳ 2010-2015 (Việt Nam bước vào ngưỡng cửa của nước có thu nhập trung bình MIC). ODA đề cập trong phạm vi Luận án mang tính tổng quan, không đi vào phân tích chuyên sâu một lĩnh vực, một ngành nghề cụ thể. Đó là: Xác định những thay đổi của ODA tại Việt Nam khi trở thành nước MIC, Đánh giá ODA tại Việt Nam trước và sau khi trở thành nước MIC và những nhân tố ảnh hưởng tới ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC. Từ những phân tích đánh giá này, Luận án đề xuất định hướng ODA trong thời gian tới trong đó có đưa ra lộ trình để Việt Nam “tốt nghiệp” ODA ưu đãi để chuyển sang giai đoạn mới của hội nhập quốc tế đi vào chiều sâu.  Về mặt không gian: Luận án nghiên cứu trên địa bàn Việt Nam; các bài học kinh nghiệm quốc tế được phân tích dựa trên các báo cáo, nguồn dữ liệu sẵn có từ các nước trong khu vực và quốc tế có bối cảnh, điều kiện kinh tế-xã hội tương tự Việt Nam. Từ đó có thể phát hiện một số khía cạnh mang tính quy luật chung cho các nước MIC để nhận dạng tốt hơn ODA trong điều kiện MIC. 7. Đóng góp mới của nghiên cứu Đề tài Luận án “Viện trợ phát triển chính thức (ODA) trong bối cảnh Việt Nam trở thành nước có thu nhập trung bình (MIC)” có một số đóng góp mới, có 11 ý nghĩa về mặt khoa học cũng như thực tiễn, góp phần nâng cao hiệu quả nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức trong bối cảnh tình hình mới tại Việt Nam. Cụ thể: Thứ nhất, đóng góp một số hiểu biết ban đầu dựa trên kinh nghiệm thực tế Việt Nam quản lý và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ trong môi trường MIC, bao gồm:  Luận án đã nêu rõ các đặc điểm mới trong việc huy động và sử dụng vốn ODA trong điều kiện quốc gia có thu nhập trung bình (MIC), theo đó việc chuyển từ quan hệ viện trợ sang quan hệ đối tác phát triển, đòi hỏi sự nỗ lực với tinh thần chủ động của Việt Nam để sử dụng có hiệu quả các nguồn vốn này mà không chịu sức ép “khát vốn” và đi tới “từ chối” ODA ưu đãi trong tương lai.  Luận án đã làm rõ nội hàm của viện trợ phát triển chính thức trong điều kiện Việt Nam là nước thu nhập trung bình (MIC) không chỉ bao gồm vốn ODA không hoàn lại và vốn ODA vay ưu đãi mà còn bao gồm các khoản vay kém ưu đãi (nhưng vẫn có tính ưu đãi hơn vay thương mại).  Luận án đã xác định được quy luật của ODA cùng với quá trình phát triển của một quốc gia đưa vào trường hợp cụ thể là Việt Nam. Từ đây, Luận án xây dựng lộ trình ODA ở Việt Nam song hành cùng quá trình phát triển trong bối cảnh nước có thu nhập trung bình. Đồng thời, Luận án cũng đưa ra những phân tích về việc: cùng với lộ trình tốt nghiệp ODA, quốc gia có thu nhập trung bình cần bắt đầu tính đến chiến lược cung cấp ODA của riêng mình như một công cụ ngoại giao và mở rộng quan hệ hợp tác kinh tế, thương mại và đầu tư với các nước chậm phát triển thu nhập thấp khác.  Luận án đã xác định được tính chất của các nhân tố ảnh hưởng đến ODA tại Việt Nam trong bối cảnh MIC (mối liên kết kinh tế-chính trị, mối quan hệ đối tác chiến lược cũng như quyền tự chủ). Luận án đã luận giải được 2 nhóm nhân tố ảnh hưởng đến ODA trong bối cảnh MIC tại Việt Nam: (1) nhóm nhân tố xuất phát từ phía cung cấp viện trợ (chiến lược, chính sách viện trợ của nhà tài trợ; tình hình kinh tế, chính trị cũng như các biến động bất thường có thể xảy ra ở phía nhà tài trợ; bầu không khí quốc tế và sự phát triển các mối quan hệ kinh tế, chính trị giữa hai