Tài liệu Vai trò của Trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở (qua thực tiễn tỉnh Bắc Kạn)

®¹i häc quèc gia hµ néi khoa luËt l-êng thÞ thu hßa vai trß cña tr-ëng th«n trong tham gia qu¶n lý nhµ n-íc ë c¬ së (qua thùc tiÔn tØnh b¾c k¹n) luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc Hµ néi - 2011 ®¹i häc quèc gia hµ néi khoa luËt l-êng thÞ thu hßa vai trß cña tr-ëng th«n trong tham gia qu¶n lý nhµ n-íc ë c¬ së (qua thùc tiÔn tØnh b¾c k¹n) Chuyªn ngµnh : Lý luËn vµ lÞch sö nhµ n-íc vµ ph¸p luËt M· sè : 60 38 01 luËn v¨n th¹c sÜ luËt häc Ng-êi h-íng dÉn khoa häc: TS. NguyÔn Hoµng Anh Hµ néi - 2011 MỤC LỤC CỦA LUẬN VĂN Trang 1.1. 1.2. 1.2.1. 1.2.2. 1.2.3. 1.2.4. 1.2.5. 1.3. 1.3.1. Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt MỞ ĐẦU Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA TRƯỞNG THÔN TRONG THAM GIA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở CƠ SỞ Sự ra đời, phát triển của thôn, người đứng đầu thôn ở nước ta qua các thời kỳ lịch sử Thôn và mối quan hệ của thôn với chính quyền cơ sở Thôn trong mối quan hệ với chính quyền cơ sở Khái niệm thôn Đặc trưng của thôn Vị trí, vai trò của thôn trong quản lý nhà nước ở cơ sở Xu hướng hiện nay của một số nước trong tổ chức quản lý đơn vị quần cư ở cơ sở Trưởng thôn và vai trò của trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở Trưởng thôn: Quy chế tổ chức và hoạt động, những vấn đề chung về trưởng thôn Nhiệm vụ của trưởng thôn 1.3.1. 1. 1.3.1. Quyền hạn của trưởng thôn 2 1.3.1. Phương pháp hoạt động của trưởng thôn 3. 1.3.2. Sự khẳng định vai trò của người đứng đầu thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở hiện nay 1.3.3. Các yêu cầu đặt ra đối với trưởng thôn trong thời kỳ đổi mới hiện nay Chương 2: TRƯỞNG THÔN THAM GIA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở CƠ SỞ TRONG ĐIỀU KIỆN HIỆN NAY, QUY ĐỊNH PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VÀ THỰC TIỄN (QUA VÍ DỤ Ở TỈNH BẮC KẠN) 2.1. Sự đổi mới và hoàn thiện của pháp luật Việt Nam về thôn và trưởng thôn trong thời gian gần đây 2.2. Thực tiễn việc tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở của trưởng thôn qua ví dụ tỉnh Bắc Kạn 2.2.1. Một vài đặc điểm về tự nhiên, kinh tế - xã hội của tỉnh Bắc Kạn 2.2.2. Vài nét khái quát và pháp luật điều chỉnh về thôn, trưởng thôn trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 2.2.2. Vài nét khái quát về thôn và trưởng thôn trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn 1. 2.2.2. Pháp luật điều chỉnh vấn đề thôn và trường thôn trên địa bàn tỉnh Bắc 1 1 4 4 13 13 17 20 24 25 31 31 33 34 36 38 41 44 44 61 61 63 63 67 2. Kạn 2.2.3. Trưởng thôn tham gia quản lý nhà nước ở cơ: Những thành tựu đạt được và nguyên nhân 2.2.3. Những đóng góp của đội ngũ trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà 1. nước ở cơ sở trong thời gian qua 2.2.3. Nguyên nhân của các thành tựu trong tham gia quản lý nhà nước của 2. trưởng thôn ở cơ sở trong thời gian qua 2.2.4. Một số hạn chế và nguyên nhân dẫn tới các hạn chế của đội ngũ trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở 2.2.4. Những hạn chế điển hình của đội ngũ trưởng thôn trong tham gia quản 1. lý nhà nước ở cơ sở trong thời gian qua 2.4.4. Nguyên nhân dẫn tới hạn chế của trưởng thôn trong tham gia quản lý 2. nhà nước ở cơ sở trong thời gian qua Chương 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM PHÁT HUY VAI TRÒ CỦA TRƯỞNG THÔN TRONG THAM GIA QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC Ở CƠ SỞ 3.1. Sự cần thiết phát huy vai trò của trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở hiện nay 3.1.1. Yêu cầu về phát huy dân chủ, tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa 3.1.2. Yêu cầu phát huy vai trò của chính quyền cơ sở 3.1.3. Yêu cầu khắc phục những hạn chế trong thực trạng tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở của đội ngũ trưởng thôn 3.2. Quan điểm, phương hướng và nguyên tắc phát huy vai trò của trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở hiện nay 3.3. Các giải pháp cụ thể nhằm phát huy vai trò của trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở hiện nay 3.3.1. Văn bản pháp luật về trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở 3.3.2. Công tác quy hoạch trưởng thôn 3.3.3. Chính sách, chế độ đối với trưởng thôn 3.3.3. Chế độ phụ cấp 1. 3.3.3. Chế độ bảo hiểm 2. 3.3.4. Chế độ khen thưởng, kỷ luật đối với trưởng thôn 3.3.5. Công tác quản lý, kiểm tra đối với trưởng thôn KẾT LUẬN DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 3 68 68 85 87 87 92 99 99 99 99 100 102 104 104 111 120 120 121 124 125 133 135 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Thôn, làng, xóm, ấp, bản, sóc, play, tổ dân phố... (trong luận văn này xin được gọi chung là thôn) là nơi cộng đồng dân cư bền vững, liên kết chặt chẽ với nhau trong quan hệ kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội, họ tộc và huyết thống. Ở nước ta, thôn được hình thành cách đây hàng nghìn năm. Trong thời kỳ phong kiến và Pháp thuộc, nhà nước ta luôn lấy thôn làm đơn vị hành chính cấp cơ sở. Hiện nay, thôn không phải là một cấp chính quyền mà là tổ chức tự quản của cộng đồng dân cư nằm dưới xã, phường, thị trấn. Trưởng thôn, trưởng bản vừa là người đại diện cho nhân dân của thôn vừa đại diện cho chính quyền xã đứng ra tổ chức quản lý mọi mặt hoạt động trong thôn mình. Tỉnh Bắc Kạn (vốn thuộc tỉnh Bắc Thái trước đây - Năm 1997 tách thành hai tỉnh là Bắc Kạn và Thái Nguyên), do có sự chỉ đạo thống nhất của tỉnh ủy, Ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh nên cấp thôn được phục hồi và kiện toàn khá sớm. Trong những năm gần đây, UBND tỉnh Bắc Kạn rất quan tâm đến việc bồi dưỡng kiến thức quản lý nhà nước, chế độ đãi ngộ…cho trưởng thôn để nâng cao hiệu quả hoạt động của đội ngũ cán bộ này. Tuy nhiên, do đặc thù Bắc Kạn là một tỉnh miền núi, số đông cán bộ thôn có trình độ văn hóa hạn chế, lại bị ảnh hưởng bởi "Lệ làng" nên trong quá trình hoạt động đã bộc lộ những non kém về khả năng quản lý như: làm việc tùy tiện, không đúng thẩm quyền, thiếu công khai, dân chủ, cục bộ, bè phái, mất đoàn kết… Do đó, việc khắc phục những thiếu sót, non kém của đội ngũ trưởng thôn tỉnh Bắc Kạn, từ đó nâng cao vai trò của trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước là một đòi hỏi bức xúc. Với những lý do trên đây, tôi chọn vấn đề "Vai trò của trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở (Qua thực tiễn tỉnh Bắc Kạn)" làm đề tài nghiên cứu khoa học của luận văn. 1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Thôn và trưởng thôn là vấn đề được Đảng, Nhà nước ta và nhiều nhà khoa học nghiên cứu. Cho đến nay, đã có khá nhiều công trình nghiên cứu về vấn đề này được công bố dưới dạng các sách chuyên khảo khoa học, các bài báo, điển hình như sách: Cộng đồng làng xã Việt Nam hiện nay do Tiến sĩ Nguyễn Văn Sáu và Giáo sư Hồ Văn Thông chủ biên, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 2001; sách: Tài liệu bồi dưỡng trưởng thôn về quản lý nhà nước do Giáo sư, Tiến sĩ Đinh Văn Mậu chủ biên, Nxb Khoa học và kỹ thuật, Hà Nội. 2010 (tái bản lần thứ hai); Nguyễn Quang Ngọc (2009), Một số vấn đề làng xã Việt Nam, Nxb. Đại học Quốc gia Hà Nội; Phan Đại Doãn (2010), Từ làng đến nước: một cách tiếp cận lịch sử, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội. Các công trình trên đề cập đến các vấn đề ở nhiều khía cạnh khác nhau của thôn và trưởng thôn, về cả lý luận và thực tiễn. Nhưng cho tới nay, chưa có một công trình nghiên cứu nào đề cập riêng đến đội ngũ trưởng thôn dưới góc độ luật Hành chính và đặc biệt nghiên cứu ở địa bàn một tỉnh miền núi đặc thù như Bắc Kạn. 3. Mục đích nghiên cứu Qua việc nghiên cứu đề tài tác giả mong muốn: Thứ nhất, làm rõ các vấn đề lý luận liên quan tới đội ngũ trưởng thôn, tổng hợp lại các chế định pháp luật điều chỉnh về hoạt động của trưởng thôn. Thứ hai, phân tích thực trạng hoạt động hiện hành của đội ngũ trưởng thôn, đặc biệt nêu ra các vấn đề bất cập (đặt trong bối cảnh một tỉnh miền núi như Bắc Kạn). Cuối cùng, nêu một số lý giải và kiến nghị nhằm phát huy vai trò quản lý của trưởng thôn trong thời kỳ hiện nay, đặc biệt tại các tỉnh miền núi ở nước ta. 4. Đối tƣợng, phạm vi nghiên cứu Luận văn lấy thôn, trưởng thôn làm đối tượng nghiên cứu và tập trung giải quyết một số vấn đề sau: 2 - Xem xét hệ thống văn bản pháp luật về thôn, trưởng thôn nói chung và đặc biệt ở tỉnh Bắc Kạn nói riêng. - Xem xét thực trạng hoạt động của Trưởng thôn (thông qua địa bàn nghiên cứu ở tỉnh Bắc Kạn), từ đó nêu ra những đóng góp to lớn của đội ngũ trưởng thôn trong sự phát triển chung của tỉnh. Đặc biệt, luận văn nêu ra những nét hạn chế và bất cập của đội ngũ trưởng thôn - so với yêu cầu tham gia vào quản lý nhà nước ở cơ sở trong giai đoạn hiện nay, trong địa bàn một đơn vị miền núi đặc thù. - Kiến nghị một số biện pháp nhằm tăng cường vai trò của trưởng thôn trong hoạt động quản lý nhà nước ở cấp cơ sở. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sử dụng các phương pháp thu thập tổng hợp tài liệu, phân tích, so sánh, đánh giá theo phương pháp lịch sử về vai trò của thôn và trưởng thôn, qua các thời kỳ và đặc biệt trong giai đoạn hội nhập hiện nay. Ngoài ra, luận văn còn sử dụng phương pháp điều tra, khảo sát kết hợp với các nguyên lý chung của Chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và dựa trên tình hình thực tiễn để giải quyết vấn đề. 6. Kết cấu của luận văn Luận văn gồm phần mở đầu, nội dung và kết luận. Phần nội dung bao gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về vai trò của trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở. Chương 2: Trưởng thôn tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở trong điều kiện hiện nay: quy định pháp luật hiện hành và thực tiễn (Qua ví dụ ở tỉnh Bắc Kạn). Chương 3: Một số giải pháp nhằm phát huy vai trò của trưởng thôn trong tham gia quản lý nhà nước ở cơ sở. 3 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ VAI TRÒ CỦA TRƢỞNG THÔN TRONG THAM GIA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC Ở CƠ SỞ 1.1. Sự ra đời, phát triển của thôn, ngƣời đứng đầu thôn ở nƣớc ta qua các thời kỳ lịch sử Vào thời kỳ văn hóa Phùng Nguyên (cách đây khoảng 4000 năm), trên đất nước ta đã diễn ra quá trình tan rã của công xã thị tộc và hình thành nên công xã nông thôn - đó chính là xuất phát điểm của quá trình hình thành làng (thôn) Việt. Mỗi công xã nông thôn bao gồm một số gia đình sống quây quần trong một khu vực địa lý nhất định và bên cạnh quan hệ địa lý - láng giềng, quan hệ huyết thống vẫn được bảo tồn và củng cố tạo thành kết cấu làng - họ rất đặc trưng ở Việt Nam. Người đứng đầu công xã nông thôn là già làng, trưởng bản - những người đàn ông cao tuổi và có uy tín với nhân dân trong công xã được hình thành tự phát do mọi người tự suy tôn. Các công việc chung trong công xã đều thực hiện theo ý của già làng, trưởng bản và họ hoạt động như một vị thủ lĩnh, trung thành tuyệt đối với lợi ích chung của cộng đồng. Công xã nông thôn Việt Nam là một loại hình của công xã phương Đông, trong đó nông nghiệp gắn liền với thủ công nghiệp, làng xóm gắn liền với ruộng đất, nên tự nó mang tính ổn định rất cao. Tính ổn định cao này đã hóa thân thành tinh thần công xã, thành truyền thống xóm làng nên nó trở thành nguồn sức mạnh diệu kỳ của người Việt Nam trong cuộc đọ sức với các mưu đồ nô dịch và đồng hóa của giặc ngoại xâm trong suốt chiều dài lịch sử dân tộc. Đến thời kỳ Văn Lang, nhà nước được chia thành các Bộ lạc, đứng đầu là các Lạc tướng. Mỗi bộ lạc gồm nhiều công xã với người đứng đầu là các bồ chính (giống như các già làng, trưởng bản ngày nay)- người đại diện cho công xã nhiều hơn là nhà nước. 4 Có thể nói, thôn ở Việt Nam được hình thành trên cơ sở công xã nông thôn vào cuối thời kỳ Hùng Vương. Thời kỳ Bắc thuộc Nhà nước phong kiến Trung Hoa đã chính thức biến nước ta trở thành thuộc địa của chúng từ sau thất bại của An Dương Vương vào năm 179 trước công nguyên. Mặc dù tìm mọi cách vươn xuống tận cơ sở để nắm lấy và sử dụng làng Việt truyền thống như một công cụ phục vụ cho mưu đồ thống trị và đồng hóa dân tộc ta nhưng chúng đã không thành công. Tuy từ đầu công nguyên, chế độ lạc tướng đã bị xóa bỏ và chính quyền đô hộ phương Bắc đã nắm giữ được cấp huyện, nhưng vẫn không thể khống chế nổi cơ sở hạ tầng của xã hội Việt Nam là các công xã (thôn ngày nay). Có thể nói lúc bấy giờ, người Việt đã mất nước nhưng trong thực tế chưa thật sự bị mất công xã. Trong suốt thời kỳ này, người Việt đã không ngừng bảo tồn và củng cố, biến công xã của mình thành những pháo đài chống Bắc thuộc, chống đồng hóa, dựa vào công xã và xuất phát từ đó mà đấu tranh giành lại đất nước. Có thể thấy, công xã nông thôn Việt Nam với kết cấu bền chặt không những không bị giải thể mà trái lại có mặt còn được hoàn thiện và phát triển trong nghìn năm chống Bắc thuộc. Đó là việc xóa bỏ bộ lạc, giữ lại cơ cấu thôn, tăng cường sự cố kết dân tộc, thích ứng với cơ cấu quận, huyện là một tổ chức có tính chất hành chính - địa vực… Như vậy, công xã nông thôn của người Việt vẫn giữ được tính tự trị của mình. Đến thời kỳ này, người đứng đầu các công xã vẫn là các già làng, trưởng bản và nhiều trong số họ đã trở thành thủ lĩnh của các phong trào đấu tranh giành độc lập, do họ có nhiều mâu thuẫn với chính quyền đô hộ ngoại bang và chịu ảnh hưởng mạnh mẽ của phong trào đấu tranh giành độc lập của nhân dân. Có thể nói, trong giai đoạn bấy giờ, công xã giữ vai trò quyết định trong việc bảo tồn văn hóa, dân tộc Việt Nam. Từ thế kỷ X đến thế kỷ XIX Đến khi dân tộc ta giành quyền tự chủ vào đầu thế kỷ X, vai trò của các công xã lại càng được coi trọng và củng cố. Khúc Thừa Dụ đã xác nhận 5 lại vai trò và truyền thống công xã và thi hành một phương thức bóc lột phù hợp với trình độ kinh tế - xã hội nước ta lúc đó. Một mặt, chính quyền họ Khúc bước đầu xác lập quyền sở hữu trên danh nghĩa của Nhà nước đối với ruộng đất công xã, mặt khác tích cực thi hành chính sách cải cách hành chính, trong đó có việc biến công xã thành đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước, gọi là "xã". Khái niệm "làng xã" như một đơn vị tụ cư, đơn vị kinh tế, đơn vị tín ngưỡng và sinh hoạt văn hóa cộng đồng, đơn vị hành chính cấp cơ sở như ta hằng quan niệm xưa nay được hình thành trong thời điểm lịch sử này. Cũng trong buổi đầu của thời kỳ độc lập, khi cấp xã được nhà nước chính thống hóa trở thành đơn vị hành chính cấp cơ sở ở nông thôn thì cấp thôn cũng dường như đồng thời xuất hiện, tuy rằng thôn ở đây phải được hiểu là đơn vị hành chính cấp cơ sở tương đương với xã. Lúc bấy giờ, xuất hiện thêm một thiết chế tổ chức mới do Nhà nước phong kiến áp đặt là chánh lệnh trưởng và tá lệnh trưởng cầm đầu các xã (tương đương cấp thôn) nhằm đảm bảo các nguồn thu thuế, phu và lính. Qua các triều phong kiến thời Ngô, Đinh, Tiền Lê vẫn duy trì cấp xã giống như thời họ Khúc. Mối quan hệ giữa nhà nước và công xã nông thôn là mối quan hệ tương đối dân chủ, người nông dân vừa có nghĩa vụ với chính công xã mình, vừa có nghĩa vụ với Nhà nước thông qua công xã. Mãi đến thời Lý, vẫn theo sử cũ, tên thôn mới xuất hiện với tư cách là một đơn vị tụ cư dưới ấp (mà ấp ở đây là hương ấp). Như thế có nghĩa là thôn cũng là làng hay chí ít cũng là đơn vị tụ cư tương đương với làng. Qua các triều Trần - Hồ - Lê, thôn không bị giải thể, song dần dần phụ thuộc và trở thành đơn vị kinh tế - xã hội cơ sở của Nhà nước phong kiến, vừa cung cấp lương thực, thực phẩm, lao dịch, binh dịch cho Nhà nước vừa cung cấp đất đai để Nhà nước ban cho những viên chức của mình. Giai đoạn này, Nhà nước ban hành nhiều chính sách để kiểm soát các hoạt động của cư dân như: lập sổ đinh, sổ hộ khẩu, đặt ra các chức quan trong ngạch nhà nước để nắm thôn. Các viên xã quan (gồm đại tư xã và tiểu tư xã) dưới thời Lý - Trần 6 có trách nhiệm điều tra nắm bắt quân số của thôn rồi báo cáo lên cấp trên. Còn dưới dưới thời nhà Hồ có các chức Lý trưởng, Giáp thủ. Triều đình phong kiến cho phép các thôn có quyền tự bầu chọn các chức quan này, họ đều phải là dân "chính cư", tức là có ít nhất ba đời sinh sống tại thôn đó. Sau khi chiến thắng quân xâm lược Minh, đến tháng 11 năm 1428 Lê Lợi tiến hành tổ chức lại làng xã, tùy theo số đinh mà phân thành ba loại xã cơ bản là lớn, trung bình và nhỏ. Theo cách phân loại này thì những xã loại vừa và nhỏ trên thực tế chỉ là thôn, trong đó thôn cũng được chia ra thành hai loại là thôn phụ thuộc xã và thôn độc lập. Các xã quan trên nguyên tắc vẫn là các viên chức của Nhà nước được cử ra để quản lý làng, xã, nhưng thực tế vào đầu thời Lê sơ, họ đã là người quản lý trực tiếp từng làng, xã thậm chí là từng thôn, xóm nhỏ. Với cách tổ chức như vậy, việc quản lý xã, thôn được quy định cụ thể hơn trên cơ sở quản lý dân đinh chứ không phải là quản lý hộ như dưới thời Minh thuộc. Đến năm 1466 Lê Thánh Tông tiến hành cải cách lại bộ máy nhà nước, trong đó có việc đổi chức xã quan thành xã trưởng và quy định tư cách, đạo đức, năng lực của xã trưởng cũng như việc bầu xã trưởng rất chặt chẽ. Vào giữa năm 1490, Lê Thánh Tông lại ban hành thể lệ tách xã cũ, lập xã mới, lúc bấy giờ, trong xã hội tồn tại phổ biến loại hình một xã có nhiều thôn phụ thuộc và bên cạnh chức danh xã trưởng cũng đã thấy xuất hiện chức danh thôn trưởng - người chịu trách nhiệm về vấn đề trị an, tổ chức thu thuế, đắp dựng mốc giới ruộng đất công tư và là người làm chứng cho chúc thư, văn khế trong thôn. Điều luật 260 trong Hồng Đức thiện chính thư đã khẳng định: "nếu làng xã nào có những tục khác lạ thì được phép lập khoán ước nhưng phải nhờ viên chức nho giả là người đứng tuổi, có đức hạnh, ngay thẳng giúp cho việc soạn thảo và phải trình lên quan chức các nha môn xem xét rõ các điều để phê chuẩn hay bác bỏ". Đây là lần đầu tiên trong lịch sử Việt Nam có điều luật cho phép các làng xã được lập hương ước riêng. Điều 7 luật trên được ban hành là cơ sở xác nhận sự ra đời của loại hình hương ước với tư cách là một bộ luật thành văn của làng, xã. Đến thế kỷ XVII, XVIII (Vua Lê, Chúa Trịnh ở đàng ngoài và Chúa Nguyễn ở Đàng trong), khi mà nhà nước phong kiến trung ương tập quyền suy yếu, mô hình quản lý tập trung thống nhất không còn hiệu quả, ở nhiều địa phương, xu hướng thôn trưởng tự ý đặt ra các luật rồi thông qua đó mà lũng đoạn làng xã, gây bè kéo cánh, tách lập thôn riêng, bất chấp pháp luật của nhà nước ngày một nhiều. Tình hình đó càng trở nên nghiêm trọng vào thời kỳ suy yếu của chế độ phong kiến khi Nhà nước hoàn toàn bất lực trong việc quản lý các xã trưởng, bỏ mặc cho bọn cường hào hoành hành, gây ra muôn vàn tệ nạn ở thôn. Dưới thời Cảnh Trị, vua Lê Huyền Tông phải định lại việc bầu xã trưởng nhằm kiểm tra chặt chẽ hơn người lãnh đạo làng, xã: "chọn các con em nhà lương thiện là Xã trưởng để dạy bảo xã dân hữu biết lễ nghĩa". Đến năm 1726, vua Lê Dụ Tông định lại phép khảo công xã trưởng về nhiệm vụ coi giữ xóm, làng, thu nộp thuế. Nhà Nguyễn, ngay khi mới bắt tay vào tổ chức vương triều cho tới khi để đất nước ta rơi vào tay thực dân Pháp, luôn tìm cách giải quyết mối quan hệ giữa xã và thôn, cũng như khắc phục những mặt hạn chế tiêu cực của người đứng đầu đại diện các xã, thôn ấy. Dưới thời Gia Long, ông đặc biệt đề cao vai trò của làng, xã trong quốc sách trị nước của mình. Nung nấu ý định cải tổ làng, xã, song trên thực tế ông vẫn phải thừa nhận tổ chức làng, xã cũ, vẫn chấp nhận việc bầu xã trưởng và sự tự trị trong phạm vi nhất định của làng, xã, vẫn xếp các xã trưởng (thậm chí cả thôn trưởng) vào hàng quan chức với hạng phẩm cấp thấp nhất. Đến thời Minh Mạng đã có sự cải tổ lại bộ máy quản lý xã, thôn: bỏ chức xã trưởng và thay vào đó chức lý trưởng và phó lý giúp việc cho lý trưởng. Những chức danh này phải do dân làng bầu cử, được phủ, huyện xét kỹ lại và bẩm lên trấn để cấp văn bằng, mộc triện. Mặc dù phải chịu trách 8 nhiệm mọi công việc trong thôn, từ việc binh lương, thuế khóa, phu phen, tạp dịch đến việc an ninh, xử những vụ kiện cáo lặt vặt, nhưng lý trưởng đến lúc này lại không được nằm trong hàng quan chức nữa. Đây xét về hình thức là biện pháp hạn chế quyền hành của lý trưởng, nhưng trong thực tế lại chính là cơ hội tốt để bọn cường hào đứng sau lý trưởng mà thao túng thôn. Một trong những cơ sở quan trọng mà bọn cường hào có thể dựa vào đó mà lũng đoạn chính là sự không đồng nhất của hệ thống quản lý thôn, xã. Như vậy có thể nói, ngay từ khi mới thoát khỏi ách đô hộ của Trung Hoa, các chính quyền tự chủ của người Việt lấy làng truyền thống làm đơn vị hành chính cấp cơ sở của Nhà nước (tức là cấp xã) thì cấp thôn cũng xuất hiện ở trong các làng, xã đó. Nền độc lập dân tộc đã thúc đẩy quá trình phát triển về mọi mặt của thôn. Cấp thôn ra đời chính là do nhu cầu quản lý hành chính của bản thân cấp xã. Nhà nước thông qua xã để quản lý dân làng, nhưng xã khó có thể làm tốt chức năng quản lý của mình nếu như không thông qua một cấp trung gian khác là thôn. Thôn vì thế đã trở thành đầu mối giáp nối, gắn kết và điều hòa hai hệ thống quản lý: hành chính và tự trị, luật pháp và tục lệ, chính trị và xã hội. Chính quyền quân chủ trung ương Việt Nam luôn chú ý tới vấn đề tổ chức bộ máy quản lý thôn. Trong đó vấn đề lựa chọn người đứng đầu được đặt ra thường xuyên như một yếu tố quyết định sự ổn định của thôn. Một mặt, đảm bảo cho nhân dân có cuộc sống bình yên, mặt khác tạo điều kiện thuận lợi để nhà nước trung ương có thể thu được đầy đủ các khoản tô thuế, binh dịch và lao dịch mà thôn phải đóng góp theo nghĩa vụ. Thời kỳ thực dân Pháp đô hộ nước ta. Tháng 9 năm 1858, thực dân Pháp xâm lược nước ta và sau gần 100 năm đô hộ, chính quyền thực dân vẫn phải chấp nhận cơ chế truyền thống của thôn Việt Nam. Chúng đã thực hiện nhiều cuộc "cải lương hương chính" với mục đích xóa bỏ hương ước và loại bỏ tính tự trị - tự quản của thôn nhưng không thành công. Chính quyền thực dân Pháp chuyển sang thực hiện kiểm 9 soát, giám sát việc thành lập bộ máy quản lý thôn, coi đó là những "nước cộng hòa nhỏ" và định ra mức cống nạp. Chúng duy trì tổ chức thôn cổ truyền qua hệ thống quản lý ở đây bằng cách thực hiện "viên chức hóa" các chức dịch, kỳ hào để kiểm soát các hoạt động của thôn. Lúc đầu, họ là người đại diện cho thôn là chính, nhưng sau này do Nhà nước chỉ biết khoán trắng các khoản thu cho Lý trưởng và thông qua Lý trưởng để quản lý thôn trong khi không có trách nhiệm đầy đủ với họ nên họ dễ bề nhân danh phép nước để ức hiếp dân làng và nhân danh thôn để hoãn thi hành việc nước. Đồng thời, chính quyền đô hộ quản lý bằng cách đưa pháp luật của chúng vào hương ước của thôn. Trong thời kỳ này, thôn là lực lượng chính góp sức vào công cuộc đấu tranh giải phóng dân tộc. Nhiều thôn chống lại chính sách cai trị của thực dân Pháp dưới nhiều hình thức khác nhau và cho đến khi Đảng cộng sản Đông Dương ra đời, các thôn đó lại trở thành những cơ sở cho Đảng gây dựng lực lượng chuẩn bị cho cuộc Cách mạng Tháng Tám và phong trào cách mạng sau này. Sau Cách mạng tháng Tám Đảng và Nhà nước ta chủ trương duy trì và củng cố hoạt động của thôn, phát huy ưu thế của cộng đồng này để xây dựng các đoàn thể quần chúng và hỗ trợ chính quyền địa phương trong việc động viên nhân dân tăng gia sản xuất, thanh toán nạn mù chữ và chống giặc ngoại xâm. Sau cuộc bầu cử Hội đồng nhân dân xã vào tháng 4 năm 1946, nhà nước bỏ cấp tổng, nhiều thôn làng cũ có quan hệ về nguồn gốc lịch sử, văn hóa, có sự gần gũi về địa vực cư trú, sự gắn bó tự nhiên về kinh tế, xã hội…bắt đầu được sáp nhập thành những xã tương đối lớn. Do phạm vi quản lý của chính quyền xã lúc đó quá rộng nên vai trò và tác dụng của thôn được đề cao, phát huy tốt và tồn tại cho đến những năm cuối của cuộc kháng chiến. Về người đứng đầu thôn trong thời kỳ này, mỗi thôn có một trưởng thôn (nhiều nơi gọi là ủy nhiệm hành chính thôn); ở Nam Bộ có ấp gọi là trưởng ấp; ở miền núi có bản gọi là 10 trưởng bản. Trưởng thôn thường là người đứng tuổi, được nhân dân bầu và Ủy ban hành chính xã cử, là người đại diện cho nhân dân địa phương mình, đồng thời cũng là người thay mặt chính quyền xã chăm lo công việc hành chính của thôn theo đúng pháp luật của Nhà nước và tập tục của thôn. Ở Miền Nam sau Hiệp định Giơ-ne-vơ năm 1954 Chính quyền Ngô Đình Diệm đã quyết định xóa bỏ Hội đồng hương chính là mô hình xã, ấp của chính quyền thân Pháp trước, xóa sạch cơ chế địa phương tự trị còn lại và xây dựng mới toàn bộ hệ thống chính quyền ở nông thôn nhằm đảm bảo sự quản lý, can thiệp chính thức của chính quyền trung ương vào các làng, ấp. Chúng tăng cường xây dựng cấp thôn ấp, đặt ra chức vụ ấp trưởng phụ trách chung và ấp phó phụ trách an ninh. Chúng còn cho lập các "khu trù mật", "ấp chiến lược" phát triển tổ chức "ngũ gia liên bảo" nhằm can thiệp sâu hơn nữa vào các thôn, ấp ở Miền Nam, gây xáo trộn trong cơ cấu thôn truyền thống. Trong thời kỳ hợp tác hóa nông nghiệp cho tới khi đất nước thống nhất Sau cải cách ruộng đất và hợp tác hóa nông nghiệp (1955-1956), đã có sự thay đổi cách quản lý thôn. Thôn ở miền Bắc được tổ chức phù hợp với các đơn vị sản xuất, mỗi thôn là một hợp tác xã (HTX), HTX lại được chia thành các đội sản xuất theo các xóm nhỏ. Thời gian này, các Ban quản trị HTX đã thay thế dần toàn bộ máy tự quản của làng, xã. Theo đó, một đơn vị kinh tế HTX kiêm cả chức năng quản lý các mặt sản xuất, văn hóa, xã hội trên địa bàn, hoạt động theo sự điều hành của Ban quản trị HTX. Trước tình hình đó, ngày 9-5-1962 Chính phủ ra Thông tri 61/CP về cải tiến tổ chức, sửa đổi lề lối làm việc của cơ quan cấp xã và công văn số 30/CV ngày 25-2-1962 của Bộ Nội vụ quy định bỏ chức danh trưởng thôn, trưởng xóm, sắp xếp ủy viên Ủy ban hành chính xã phụ trách thôn, xóm thông qua đội trưởng sản xuất. Do HTX phát triển lên quy mô toàn thôn, có một số ít lên quy mô toàn xã, mọi công việc của chính quyền xã đưa về thôn, xóm đều do Ủy viên Ủy ban hành 11 chính xã phụ trách thôn, xóm đôn đốc giải quyết nên chức danh trưởng thôn, xóm không còn cần thiết nữa, cơ chế quản lý thôn như trước đây coi như bị giải thể. Tuy thế, một số yếu tố của thôn truyền thống cũng không dễ dàng biến mất ngay. Một phần, vì bản tính bền chặt của nó đã được thử thách qua thời gian, mặt khác, ngay trong mô hình HTX nông nghiệp, thôn, làng ít nhiều vẫn giữ lại cái bóng một đơn vị kinh tế nông nghiệp công điền, độc canh với cơ sở vật chất kỹ thuật thấp kém, một đơn vị tụ cư và phần nào là một đơn vị văn hóa xã hội trong quy mô đội sản xuất. Khi mô hình tập thể hóa nông nghiệp được đẩy lên đỉnh cao thì cuộc sống vật chất và tinh thần của người nông dân khắp nông thôn miền Bắc cũng đang dấn sâu vào cảnh nghèo nàn đơn điệu. Cá biệt một số xã có điều kiện tốt để thừa hưởng và biết khai thác những giá trị truyền thống trong tổ chức quản lý thôn, làng trước đây nên họ phần nào khắc phục được những vướng mắc của cơ chế và vẫn có những bước tiến. Nhìn chung các xã này vẫn giữ được nhịp độ phát triển và trở thành những điển hình về quản lý kinh tế - xã hội. Thời kỳ đổi mới và công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước Sau khi có Chỉ thị 100 của Ban Bí thư khóa IV tháng 1-1981, đặc biệt là sau Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị khóa VI ban hành ngày 5-4-1988 về khoán sản phẩm trong nông nghiệp nông nghiệp, các HTX đã thực hiện chế độ khoán sản phẩm cuối cùng đến người lao động và hộ gia đình được coi là một đơn vị kinh tế độc lập, tự chủ. Lúc này, tư cách tự quản của HTX đã có nhiều biến đổi, vai trò của đội sản xuất và HTX đã không còn như trước nữa. Công việc trong thôn nảy sinh nhu cầu hình thành tổ chức tự quản địa phương bên cạnh tổ chức HTX hoạt động theo Luật HTX mới ban hành. Việc khôi phục hoạt động tự quản tách biệt với chức năng quản lý sản xuất kinh doanh của đơn vị kinh tế trở thành yêu cầu khách quan, tất yếu trong các thôn. Các hoạt động của thôn thời gian này đã dần trở lại theo quỹ đạo của nó. Việc tái lập chức danh trưởng thôn, việc xây dựng Hương ước của các thôn đã có tác dụng tích 12 cực, là bước tiến đổi mới thể chế quản lý kinh tế - xã hội, đưa thôn Việt Nam trở lại đúng vị trí là "cánh tay với dài" của chính quyền cơ sở. Trong thời gian qua, các trưởng thôn đã phát huy tác dụng ngày càng rõ rệt trong quản lý cộng đồng dân cư trên địa bàn; động viên nhân dân thực hiện các nghĩa vụ và quyền lợi chính đáng của mình, hỗ trợ đắc lực cho chính quyền xã. 1.2. Thôn và mối quan hệ của thôn với chính quyền cơ sở 1.2.1. Thôn trong mối quan hệ với chính quyền cơ sở "Chính quyền địa phương" là khái niệm được phái sinh từ khái niệm hệ thống các cơ quan nhà nước ở địa phương, được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản pháp luật của nhà nước. Hiểu một cách khá chung chung, thì đó là một thiết chế quyền lực nhà nước được xây dựng trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của quốc gia, nhằm tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước và chức năng cai trị. Theo quy định của Hiến pháp 1992 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 2003, chính quyền địa phương được tổ chức ở 3 cấp tương ứng đối với các đơn vị hành chính sau đây: Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh). 1. Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là cấp huyện) 2. Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã) Như vậy, chính quyền địa phương ở nước ta là một bộ phận hợp thành của chính quyền Nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra Hội đồng nhân dân (HĐND), các bộ phận giúp HĐND thực hiện các chức năng ra nghị quyết, giám sát như: thường trực HĐND, các ban của HĐND… Và Ủy ban nhân dân (UBND) là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, thực hiện hoạt động quản lý nhà 13 nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội trong phạm vi lãnh thổ nhất định, được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước theo quy định của pháp luật. Ở các cấp hành chính có các cơ quan chuyên môn: Sở, phòng, ban giúp UBND thực hiện nhiệm vụ quản lý. Ngoài ra, người ta còn hay sử dụng khái niệm chính quyền địa phương cấp cơ sở (hay còn gọi là chính quyền cơ sở) để chỉ chính quyền gần dân nhất, quản lý đơn vị hành chính nhỏ nhất trong hệ thống hành chính địa phương 3 cấp ở nước ta, đó chính là chính quyền cấp xã. Nghị quyết hội nghị lần thứ 5 của Ban Chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam khóa IX đã chỉ rõ: Cấp cơ sở xã, phường, thị trấn là nơi tuyệt đại bộ phận nhân dân cư trú sinh sống. Hệ thống chính trị cơ sở có vai trò rất quan trọng trong việc tổ chức và vận động nhân dân thực hiện đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn dân, phát huy quyền làm chủ của dân, huy động mọi khả năng phát triển kinh tế - xã hội tổ chức cộng đồng dân cư [17]. Chính quyền cấp cơ sở là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước và các quyết định, chỉ thị của cơ quan nhà nước cấp trên. Vì vậy, chính quyền cấp cơ sở phải thực sự trong sạch, vững mạnh, phải thể hiện đúng bản chất Nhà nước Việt Nam: của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trên thực tế, trong quá trình hoạt động của mình, chứ không chỉ thể hiện bản chất nhà nước về lý thuyết. Mọi chủ trương, quyết định quản lý hành chính do chính quyền cấp cơ sở ban hành phải phù hợp với pháp luật, phù hợp với ý chí và nguyện vọng của nhân dân, đáp ứng được các yêu cầu, nhu cầu chính đáng, hợp pháp, hợp lý của nhân dân. Vì vậy, chính quyền cấp cơ sở phải thực sự gắn bó mật thiết với nhân dân, lắng nghe ý kiến và chịu sự giám sát, kiểm tra của nhân dân với phương châm "dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra". 14 Để thực hiện tốt các vấn đề trên đây, dưới phường, xã, thị trấn đã thành lập tổ dân phố, ấp, thôn, làng, bản, buôn, sóc, phum (dưới đây gọi tắt là thôn). Tổ chức này là hệ thống "chân rết" giúp chính quyền cấp cơ sở thực hiện đúng và có hiệu quả công tác quản lý hành chính nhà nước ở địa phương. Đảng và Nhà nước ta đã xác định vị trí pháp lý của các tổ chức này trong các văn bản cấp nhà nước, khẳng định sự tồn tại và hoạt động của thôn là tất yếu, không thể thiếu trong quá trình hoạt động của chính quyền cơ sở. Đó là hình thức tổ chức dưới phường, xã, thị trấn, tập hợp một số hộ liền kề trên cùng một địa bàn dân cư với quy mô hợp lý do nhân dân thành lập dưới sự hướng dẫn, công nhận và quản lý của UBND cấp xã, phường, thị trấn. Như vậy, thôn không phải là cơ quan nhà nước, không phải là một cấp hành chính mà là một tổ chức mang tính tự quản, là cầu nối giữa UBND cấp cơ sở với từng hộ dân, người dân, giúp UBND thực hiện có hiệu quả công tác quản lý Nhà nước ở địa phương. Thôn còn gọi là làng, một cách phổ biến, thôn, làng là những phân thể của xã, trừ một số rất ít ngoại lệ còn di tồn mô hình "nhất thôn (làng) nhất xã". Xã do đó là một tập hợp của các thôn. Nếu xã là một không gian lớn, định hình, nó cố định với vị thế của một cấp quản lý hành chính, thì thôn là một khái niệm rất năng động, nó cũng là một thực thể, một bản thể nhưng sinh động hơn nhiều, ít tính chất quan liêu, hành chính hóa hơn nhiều so với xã. Thôn, làng gắn bó máu thịt với từng người dân ở nông thôn, kể cả người dân ở đô thị, trong tận chiều sâu tâm lý, tiềm thức của mỗi người. Thôn biểu đạt một ý nghĩa kép. Với sắc thái quản lý, nói đúng hơn là khi thôn nhận quản lý của xã thì gọi là thôn. Thôn, theo đó mang ý nghĩa của lối định danh hành chính. Song mặt khác và đây là chủ yếu, thôn là một cộng đồng dân cư vừa theo địa vực vừa có cả tính huyết thống. Thôn là tự quản cộng đồng, đây là thuộc tính điển hình về chức năng, vai trò của thôn. Thôn có đời sống riêng của nó, của sự gắn kết cộng đồng tự nhiên và bền vững trong lịch sử. Đó là cộng đồng xã hội mà cũng là một cộng đồng văn hóa. 15 Xã và thôn đều có chung vị trí, vai trò của cơ sở nhưng xã và thôn là những dạng cơ sở có chức năng, vị thế khác nhau. Xã là cấp cơ sở của quản lý hành chính nhà nước. Chính quyền xã là hình ảnh đại diện của Nhà nước, của Chính phủ ở cơ sở, tức là ở xã. Chức năng, quyền hạn quản lý đó thể hiện trên phạm vi xã, do đó quyền quản lý của xã xuống tận thôn, xóm ở tất cả mọi ngõ, mọi nhà, mọi hộ gia đình. Xã có quyền chỉ thị cho thôn, chỉ đạo thôn, ủy quyền cho thôn theo chức trách, thẩm quyền nhưng có giới hạn. Trong khi đó, thôn là một cộng đồng tự quản, không có chức trách, thẩm quyền quản lý, không phải là một cấp hành chính, không có tư cách pháp nhân, không có con dấu. Bộ máy của xã hình thành nên theo Luật tổ chức chính quyền, theo Hiến pháp và các đạo luật khác của Nhà nước có liên quan. Bộ máy đó do dân bầu nhưng theo phương thức dân chủ đại diện. Các thành viên HĐND xã, những đại biểu của dân thay mặt dân bầu ra chủ tịch và các chức danh trong UBND như là một cơ quan chấp hành của Hội đồng. Trong khi đó, ở thôn, toàn dân, thực chất là toàn thể các chủ hộ trực tiếp bầu ra trưởng thôn. Đây là người đại diện cho tinh thần tự quản của dân, cùng với dân trong thôn tự quản lý công việc của mình. Đó là dân chủ trực tiếp. Thôn tự quản đồng thời phải thực hiện một số nghĩa vụ quản lý do xã ủy quyền. Xã quản lý bằng pháp luật, chính sách, chế độ, cơ chế, có bộ máy hoàn chỉnh, có quyền, và là một cấp ngân sách. Trong khi đó, trưởng thôn cùng với dân thôn tự quản bằng hương ước như một thỏa ước tập thể, không được trái pháp luật, phải tuân thủ luật nhưng vẫn có một "không gian quyền lực" của mình qua hương ước, do dân cùng tự nguyện cho phép, tự nguyện thực hiện. Xã và các cấp trên cho phép thôn dùng hương ước để tự quản, đồng thời cũng thông qua hương ước mà quản lý thôn. Quản lý không dừng ở xã mà xuống tới thôn, cũng như tự quản không chỉ diễn ra ở thôn, trong phạm vi thôn mà còn ở xã nữa, trên những việc, những hoạt động cụ thể. Quản lý mang tính pháp lý chính thống có cả cưỡng chế, cưỡng bức theo pháp luật, lý 16