Tài liệu Vai trò của quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM VĂN KHÁ VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ KINH TẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội - 2010 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT PHẠM VĂN KHÁ VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ KINH TẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: Tiến sỹ Lê Thanh Vân Hà Nội - 2010 2 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác, tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia Hà Nội. Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể bảo vệ Luận văn. Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN PHẠM VĂN KHÁ 3 MỤC LỤC Trang Lời cam đoan 1 Mục lục 2 Phần mở đầu 6 Chương 1 - CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ KINH TẾ 1.1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế 10 1.1.1. Khái niệm hệ thống pháp luật về kinh tế 10 1.1.2. Cơ sở thực tiễn của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế 13 1.1.3. Vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế 16 1.1.3.1. Vai trò của Quốc hội trong việc quyết định kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 16 1.1.3.2. Vai trò của Quốc hội trong hoạt động giám sát tối cao đối với lĩnh vực kinh tế 17 1.1.3.3. Sự tác động giữa các mặt hoạt động của Quốc hội tới việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế 20 1.2. Thẩm quyền lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực kinh tế 21 1. 2.1. Khái niệm thẩm quyền lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực kinh tế 21 1.2.2. Nội dung thẩm quyền lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực kinh tế 23 1.2.2.1. Thẩm quyền của Quốc hội quyết định chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 23 1.2.2.2. Thẩm quyền của Quốc hội trong quá trình soạn thảo, thông qua dự án luật, pháp lệnh thuộc lĩnh vực kinh tế 1.2.3. Vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc hội và các cơ quan của Quốc 4 25 hội trong hoạt động lập pháp đối với lĩnh vực kinh tế 31 1.2.3.1. Vai trò của Ủy ban thường vụ Quốc hội 31 1.2.3.2. Vai trò của Ủy ban Kinh tế 33 1.2.3.3. Vai trò của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội 37 1.3. Vai trò của Quốc hội đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế trong bối cảnh hội nhập và sau tác động suy thoái kinh tế toàn cầu 38 1.3.1. Vai trò của Quốc hội đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế trong bối cảnh hội nhập 38 1.3.2. Vai trò của Quốc hội đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế sau tác động suy thoái kinh tế toàn cầu 40 Chương 2 - THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG LẬP PHÁP CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ KINH TẾ 2.1. Thực trạng hoạt động lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực kinh tế 42 2.1.1. Giai đoạn trước thời kỳ đổi mới từ năm 1945 đến 1986 42 2.1.1.1 Thời kỳ 1945 – 1953 42 2.1.1.2. Thời kỳ 1954 – 1975 43 2.1.1.3. Thời kỳ 1976 - 1985 43 2.1.2. Giai đoạn đổi mới toàn diện đất nước từ năm 1986 đến nay 45 2.1.2.1. Những kết quả đạt được 45 2.1.2.2. Những hạn chế và nguyên nhân 46 2.2. Đánh giá về chương trình, quy trình lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực kinh tế 50 2.2.1. Về lập chương trình xây dựng luật, pháp lệnh 50 2.2.1.1. Những kết quả đạt được 50 2.2.1.2. Những hạn chế và nguyên nhân 52 2.2.2. Về quy trình thẩm tra dự án luật, pháp lệnh 54 2.2.2.1. Những kết quả đạt được 54 2.2.2.2.Những hạn chế và nguyên nhân 58 2.2.3. Về quy trình thông qua luật, pháp lệnh 61 5 2.2.3.1. Những kết quả đạt được 61 2.2.3.2 Những hạn chế và nguyên nhân 64 2.3. Vai trò tổ chức hoạt động các cơ quan của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế 66 2.3.1. Vai trò tổ chức các hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội 66 2.3.1.1. Những kết quả đạt được 66 2.3.1.2. Những hạn chế và nguyên nhân 68 2.3.2. Vai trò phối hợp hoạt động của Hội đồng dân tộc và các Ủy ban của Quốc hội 69 2.3.3. Vai trò tổ chức hoạt động của Ủy ban Kinh tế của Quốc hội 70 2.3.4. Vai trò của Bộ máy giúp việc 76 Chương 3 - PHƢƠNG HƢỚNG, GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ KINH TẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Các quan điểm chỉ đạo và phương hướng hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế ở Việt Nam hiện nay 80 3.1.1. Đối với lĩnh vực quản lý, tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp. 82 3.1.2. Đối với lĩnh vực đầu tư 83 3.1.3. Đối với hệ thống pháp luật giao dịch dân sự, kinh tế thương mại, cạnh tranh chống độc quyền, giải quyết tranh chấp về kinh tế 85 3.1.4. Đối với lĩnh vực quản lý, sử dụng đất đai 87 3.1.5. Đối với lĩnh vực tài chính – tiền tệ 88 3.2. Các giải pháp tăng cường vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế ở Việt Nam hiện nay 89 3.2.1. Nâng cao chất lượng dự báo trong chương trình xây dựng pháp luật về kinh tế 89 3.2.2. Tiếp tục hoàn thiện quy trình lập pháp 91 3.2.3. Đảm bảo tính thống nhất của các văn bản luật, pháp lệnh về kinh tế 95 3.2.4. Đảm bảo tiến độ ban hành luật, pháp lệnh 96 6 3.2.5. Hoàn thiện về cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội 98 3.2.5.1. Nâng cao chất lượng đại biểu Quốc hội, tăng cường đại biểu chuyên trách 98 3.2.5.2. Tăng cường năng lực tổ chức và hoạt động của Ủy ban thường vụ Quốc hội 100 3.2.5.3. Tăng cường năng lực tổ chức và hoạt động của Ủy ban Kinh tế 101 3.2.5.4. Thực hiện tốt vai trò tổ chức, điều hòa phối hợp giữa các cơ quan của Quốc hội với các cơ quan nhà nước 104 3.2.5.5. Kiện toàn bộ máy tổ chức, tăng cường năng lực của đội ngũ cán bộ, chuyên viên bộ máy giúp việc các cơ quan của Quốc hội 104 Kết luận 107 Danh mục tài liệu tham khảo 108 7 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Công cuộc đổi mới đất nước do Đảng khởi xướng và lãnh đạo đã đạt được nhiều thành tựu to lớn trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội ở nước ta trong những năm qua. Trong các thành tựu đó, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, đã có những chuyển biến tích cực; đưa đất nước từ nền sản xuất tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường; tổng sản phẩm trong nước tăng trưởng với nhịp độ cao, đời sống nhân dân được cải thiện; cơ cấu kinh tế tiếp tục chuyển dịch theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Việc thể chế hóa chủ trương, đường lối của Đảng bằng pháp luật đã đóng góp vai trò quan trọng đối với việc thúc đẩy các quan hệ kinh tế phát triển, tham gia hội nhập kinh tế quốc tế, khẳng định vị thế nước ta đối với khu vực và trên thế giới. Tuy nhiên, quá trình phát triển nền kinh tế thị trường đã làm phát sinh nhiều vấn đề chưa được điều chỉnh kịp bằng pháp luật. Quan hệ kinh tế đã và đang ngày một mở rộng về quy mô, phức tạp về tính chất; các hình thức kinh doanh ngày một đa dạng với sự tham gia của nhiều thành phần kinh tế; các ngành nghề kinh doanh mới xuất hiện ngày càng nhiều và sự tham gia hội nhập với các nước khác trên thế giới ngày càng sâu đậm. Do đó, việc tổng kết thực tiễn để hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế đang đặt ra ngày càng gay gắt hơn. Trước tình hình đó, đòi hỏi Quốc hội với tư cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam phải nâng cao hơn nữa hiệu lực trong hoạt động lập pháp, đặc biệt là việc ban hành kịp thời các đạo luật về kinh tế hoặc sửa đổi, bổ sung các đạo luật có liên quan đến kinh tế để theo kịp đà phát triển của xã hội, tạo môi trường pháp lý bình đẳng, thuận lợi cho mọi thành phần kinh tế tồi tại và phát triển. Đồng thời, việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế hoàn chỉnh có vai trò to lớn đảm bảo phát triển bền vững nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Đây là vấn đề bức xúc, có tính thời sự hiện nay đối với nước ta trong quá trình đổi mới đất nước, mở rộng quan hệ kinh tế đối ngoại, hội nhập kinh tế quốc tế, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Vì vậy, việc lựa chọn đề tài “Vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế ở Việt Nam hiện nay” sẽ góp phần vào việc giải quyết nhiệm vụ đặt ra, có ý nghĩa 8 thiết thực cả về lý luận và thực tiễn trong việc đổi mới và nâng cao hiệu quả hoạt động của Quốc hội ở nước ta hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu, bài viết về đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội; về hoạt động lập pháp nói chung. Các đề tài, bài viết này phần nào đã đề cập đến việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, hệ thống pháp luật kinh tế nói riêng thể hiện dưới nhiều dạng ấn phẩm. Trước hết, phải kể đến một số đề tài cấp bộ do Văn phòng Quốc hội triển khai nghiên cứu: “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội” năm 1999-2003, “Cơ cấu tổ chức và phương thức hoạt động của Quốc hội Việt Nam trong thời kỳ đổi mới đất nước” năm 2000-2002, “Cơ sở lý luận và thực tiễn khắc phục tình trạng luật khung” năm 2004-2006. Vấn đề này cũng đã được đề cập đến trong một số bài viết: “Bàn thêm về hoàn thiện pháp luật kinh tế ở Việt Nam” của tác giả Lê Hồng Hạnh (Tạp chí nhà nước và pháp luật số 4 năm 2003) “Kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam” tác giả Vũ Đình Bách (Những vấn đề lý luận và thực tiễn mới đặt ra trong tình hình hiện nay, tập 1, Nhà xuất bản chính trị quốc gia năm 2008)... các bài viết được trình bày tại hội thảo “Tác động hội nhập đối với nền kinh tế sau hai năm Việt Nam gia nhập Tổ chức thương mại thế giới (WTO)” năm 2009 do Văn phòng Trung ương Đảng –Văn phòng Chính phủ Văn phòng Quốc hội – Văn phòng Chủ tịch nước tổ chức tại thành phố Hà Nội. Ngoài ra, vấn đề vai trò Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật cũng ít nhiều được đề cập trong một số Luận án tiến sỹ, Luận văn thạc sỹ nghiên cứu về Quốc hội như: "Cơ sở lý luận và thực tiễn trong việc nâng cao hiệu lực và hiệu quả hoạt động giám sát của Quốc hội Việt Nam” (Luận án tiến sĩ luật học của Trần Tuyết Mai tại Khoa Luật – Đại học Quốc gia Hà Nội), “Nâng cao chất lượng hoạt động lập pháp của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” (Luận án tiến sĩ luật học của Trần Hồng Nguyên tại Học viện Chính trị Quốc gia), “Đổi mới tổ chức bộ máy Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” (Luận văn thạc sỹ luật học của Trần Thị Thanh Mai tại Học viện Chính trị Quốc gia), “Nâng cao hiệu quả hoạt động và năng lực đại diện của đại biểu Quốc hội ở nước ta hiện nay” (Luận văn thạc sỹ luật học của Nguyễn Quang Hương tại Viện Nhà nước và Pháp luật)…. Tuy nhiên, đến nay vẫn chưa có công trình chuyên khảo nào nghiên cứu một cách toàn diện 9 và đầy đủ về vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế trên cả hai phương diện lý luận và thực tiễn. 3. Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ của luận văn - Nghiên cứu về cơ sở lý luận về vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung, hệ thống pháp luật kinh tế nói riêng. - Nghiên cứu, đánh giá thực trạng hoạt động lập pháp của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế. - Nghiên cứu những yếu tố liên quan đến hoạt động lập pháp của Quốc hội trong lĩnh vực kinh tế. - Ứng dụng kết quả nghiên cứu đề tài nhằm góp phần nâng cao hoạt động của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế. 4. Phạm vi nghiên cứu Là một đề tài thuộc chuyên ngành lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật, Luận văn không đi sâu nghiên cứu các chế định cụ thể liên quan đến hoạt động của Quốc hội. Trái lại, những vấn đề được nêu ra trong Luận văn được khái quát thông qua việc phân tích, tổng hợp những nội dung liên quan để từ đó, đưa ra những kiến giải mang tính lý luận và thực tiễn về vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và hệ thống pháp luật kinh tế nói riêng. Vì vậy, Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế ở Việt Nam hiện nay. 5. Đối tƣợng nghiên cứu - Hệ thống pháp luật về kinh tế. - Những vấn đề lý luận về vai trò của Quốc hội trong hoạt động quản lý nhà nước, trong hoạt động lập pháp, hoàn thiện hệ thống pháp luật và pháp luật về kinh tế. - Hoạt động lập pháp của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế (những kết quả đạt được và những hạn chế). - Các yếu tố ảnh hưởng đến việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế. - Tham khảo kinh nghiệm hoạt động lập pháp của Quốc hội, Nghị viện các nước. 10 6. Phƣơng pháp nghiên cứu - Phương pháp biện chứng, lịch sử. - Phương pháp phân tích tổng hợp. - Phương pháp so sánh, thống kê. - Phương pháp khảo sát, điều tra xã hội học (điều tra, thăm dò ý kiến của các vị đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội...). - Phương pháp mô hình hóa, hệ thống hóa. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế. Chương 2: Thực trạng hoạt động lập pháp của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế. Chương 3: Phương hướng, giải pháp tăng cường vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế ở Việt Nam hiện nay. 11 Chƣơng 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ VAI TRÒ CỦA QUỐC HỘI TRONG VIỆC HOÀN THIỆN HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỀ KINH TẾ 1.1. Cơ sở lý luận và thực tiễn về vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế 1.1.1. Khái niệm hệ thống pháp luật về kinh tế Theo cách hiểu chung nhất “hệ thống” là một tập hợp các yếu tố vật chất hay phi vật chất, được tổ chức và sắp xếp theo một trật tự logic nhất định để vận hành đồng bộ với mục tiêu đặt ra. Để tiến hành tổ chức và quản lý nền kinh tế quốc dân, nhà nước phải ban hành một hệ thống các văn bản pháp luật để điều chỉnh các quan hệ kinh tế. Pháp luật kinh tế thực chất là các chế độ chính sách kinh tế do nhà nước quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật; các chế độ chính sách này cụ thể hóa chủ trương, đường lối của Đảng về phát triển kinh tế trong từng thời kỳ. Có thể nhận thấy, với tư cách là công cụ quản lý kinh tế quan trọng của nhà nước, pháp luật có vai trò khác nhau trong quản lý kinh tế của nhà nước trong từng thời kỳ phát triển của đất nước. Trong nền kinh tế khép kín trước đây, nhà nước chỉ thừa nhận và cho tồn tại hai thành phần kinh tế quốc doanh và tập thể là chủ yếu, nhà nước thực hiện việc tác động đến nền kinh tế thông qua các chỉ tiêu pháp lệnh, mang nặng tính bao cấp của nhà nước; ở đó nhà nước can thiệp trực tiếp vào các quan hệ kinh tế; do vậy, pháp luật trở thành công cụ quản lý trực tiếp của nền kinh tế. Bước sang thời kỳ đổi mới đất nước (được bắt đầu từ Đại hội Đảng lần thứ VI năm 1986), nhà nước chuyển đổi nền kinh tế theo hướng thị trường, có sự quản lý của nhà nước với sự tồn tại và phát triển đa dạng các quan hệ kinh tế dựa trên sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể và sở hữu tư nhân; nhà nước không can thiệp trực tiếp vào các quan hệ kinh tế mà chủ yếu đề ra các chính sách, tạo đòn bẩy cho sự phát triển của kinh tế. Ở đó, pháp luật trở thành công cụ gián tiếp, nhưng không thể thiếu 12 trong quản lý nền kinh tế của nhà nước. Thông qua pháp luật, nhà nước bảo hộ sự hình thành, phát triển các quan hệ kinh tế theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Thông qua việc ban hành chính sách pháp luật, nhà nước tạo hành lang pháp lý cho hoạt động sản xuất kinh doanh. Bằng chính các quy định của pháp luật, nhà nước thừa nhận và bảo hộ quyền, nghĩa vụ của các chủ thể kinh doanh, giảm bớt gánh nặng ngân sách nhà nước trong đầu tư và tài trợ chính cho nền kinh tế. Đồng thời, với tư cách là chủ thể quản lý, nhà nước thông qua pháp luật – nơi thể hiện ý chí của nhà nước, sẽ định hướng cho sự vận động và phát triển của nền kinh tế vào quỹ đạo xây dựng xã hội chủ nghĩa, đảm bảo sự ổn định chính trị, phát triển văn hóa, giáo dục và thực hiện định hướng dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Mặt khác, thông qua pháp luật, nhà nước điều chỉnh các quan hệ kinh tế và hạn chế, khắc phục được những nhược điểm của kinh tế thị trường tác động đến các lĩnh vực khác của đời sống xã hội. Có thể nói, pháp luật là yếu tố điều chỉnh không thể thiếu trong bất kỳ một xã hội có phân chia giai cấp, nhưng pháp luật không phải là công cụ duy nhất để nhà nước thực hiện chức năng quản lý xã hội nói chung và quản lý nền kinh tế nói riêng. Vì vậy, không nên tuyệt đối hóa vai trò của pháp luật trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội. Vấn đề là ở chỗ phải đánh giá đúng vai trò của nó và biết kết hợp, sử dụng nó với các công cụ quản lý khác. Nhà nước sử dụng pháp luật trong việc quản lý nền kinh tế được thực hiện thông qua hệ thống pháp luật về kinh tế. Theo đó, hệ thống pháp luật về kinh tế là tổng thể các văn bản pháp luật có tính quy phạm điều chỉnh các quan hệ kinh tế. Xét về thứ bậc, trật tự, hệ thống pháp luật về kinh tế bao gồm các loại văn bản quy phạm pháp luật với những tên gọi sau đây: - Hiến pháp, Luật, Nghị quyết do Quốc hội ban hành; - Pháp lệnh, Nghị quyết của Ủy ban ban thường vụ Quốc hội.; - Các văn bản quy phạm pháp luật do Chính phủ và các cơ quan nhà nước khác ban hành nhằm hướng dẫn, cụ thể những quy định của luật, nghị quyết của Quốc hội; pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thường vụ Quốc hội. 13 Xét về tính chất, phạm vi điều chỉnh hệ thống pháp luật về kinh tế bao gồm các nhóm sau đây: - Nhóm các văn bản quy định về quản lý, tổ chức và hoạt động của các doanh nghiệp; - Nhóm các văn bản quy định về đầu tư; - Nhóm các văn bản quy định về giao dịch dân sự, kinh tế thương mại, cạnh tranh chống độc quyền, giải quyết tranh chấp về kinh tế; - Nhóm các văn bản quy định về quản lý, sử dụng đất đai; - Nhóm các văn bản quy định về tài chính, tiền tệ; Tuy nhiên, hiện nay về mặt lý luận cũng như thực tế, vẫn thừa nhận hình thức lập quy của Chính phủ. Đó là hình thức văn bản quy phạm pháp luật nhưng lại điều chỉnh những vấn đề chưa được điều chỉnh bằng luật của Quốc hội, pháp lệnh của Ủy ban thường vụ Quốc hội. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định: “Những vấn đề cần thiết nhưng chưa đủ điều kiện xây dựng thành luật hoặc pháp lệnh để đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước, quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Việc ban hành nghị định này phải được sự đồng ý của Ủy ban thường vụ Quốc hội” [48, khoản 4, Điều 14]. Về nguyên tắc hình thức văn bản này chỉ được áp dụng trong trường hợp, do yêu cầu bức xúc của quan hệ xã hội đòi hỏi phải được điều chỉnh bằng pháp luật, nhưng Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội chưa có đủ điều kiện ban hành luật, pháp lệnh. Tuy nhiên, luật cũng quy định Chính phủ phải báo cáo và xin ý kiến Ủy ban thường vụ Quốc hội và sau một thời gian sẽ trình Quốc hội và Ủy ban thường vụ Quốc hội nâng lên thành luật hay pháp lệnh. Trong hệ thống pháp luật về kinh tế, ngoài hiến pháp và các văn bản luật, pháp lệnh do Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội ban hành, các nghị quyết về kinh tế - xã hội cũng được coi là một đạo luật, vì các nghị quyết về kinh tế - xã hội do Quốc hội ban hành được thực hiện theo một quy trình, thủ tục như một đạo luật và chiếm vị trí quan trọng, không thể thiếu trong quản lý kinh tế của nhà nước, buộc mọi cơ quan, tổ chức, công dân phải thi hành. Vị trí của các văn bản luật, nghị quyết và pháp lệnh có được quy định bởi chính cơ quan ban hành, bởi tính quy phạm và tính hiệu lực của văn bản luật. 14 Xét về cơ quan ban hành, luật do Quốc hội – cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nhân dân, cơ quan duy nhất có quyền lập hiến, lập pháp, do vậy, văn bản luật bao giờ cũng phải thể hiện ý chí, nguyện vọng của nhân dân, thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng. Các văn bản dưới luật được xây dựng phải dựa trên các quy định của luật, không được trái với các quy định đó. Như vậy có thể nói, trong lĩnh vực kinh tế, luật là cơ sở cho các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khác ban hành văn bản quy phạm pháp luật để thực hiện quản lý kinh tế. Xét về tính quy phạm và hiệu lực của văn bản luật: xuất phát từ vị trí của luật trong hệ thống pháp luật, các văn bản luật được Quốc hội ban hành nhằm cụ thể hóa Hiến pháp, điều chỉnh các quan hệ xã hội, làm căn cứ để ban hành các văn bản pháp quy; do vậy, văn bản luật có phạm vi điều chỉnh rộng lớn, có hiệu lực thi hành đối với mọi cơ quan, tổ chức và công dân, các văn bản pháp quy không được trái với quy định của luật. Việc khẳng định vị trí của các đạo luật, chính là yêu cầu chung của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. 1.1.2. Cơ sở thực tiễn của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế Trên bình diện triết học, pháp luật là một hình thái ý thức thuộc kiến trúc thượng tầng, sự thay đổi các quan hệ kinh tế thuộc cơ sở hạ tầng sẽ tất yếu dẫn đến sự thay đổi về nội dung và phương pháp điều chỉnh của pháp luật về kinh tế - thuộc kiến trúc thượng tầng. Bởi vậy, như Mác đã viết:“Trong thời đại nào cũng thế, chính vua chúa phải phục tùng những điều kiện kinh tế, chứ không bao giờ vua chúa lại ra lệnh cho những điều kiện kinh tế được. Chẳng qua, chế độ pháp luật về chính trị, cũng như về dân sự chỉ là cái việc nói lên sự ghi chép lại quyền lực của những quan hệ kinh tế” [6, tr. 130]. Tuy nhiên, pháp luật kinh tế không những được xây dựng với mục đích điều chỉnh các quan hệ kinh tế mà còn có chức năng đón hướng trước sự vận động của các quan hệ kinh tế cần điều chỉnh, nhưng đến một giai đoạn nhất định nào đó, khi các quan hệ kinh tế vận động không còn phù hợp với sự điều chỉnh của pháp luật, thì pháp luật cũng phải được thay đổi cho phù hợp với các quan hệ kinh tế. Như vậy có thể thấy, với quy luật vận động, phát triển không ngừng của các quan hệ kinh tế, pháp luật dễ có nguy cơ lạc hậu hơn so với sự phát triển của các quan hệ kinh tế; do đó yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế cũng luôn luôn 15 được coi trọng và đó là một đòi hỏi tất yếu của bất kỳ giai đoạn phát triển kinh tế nào trong xã hội có nhà nước. “Việc xây dựng hệ thống pháp luật hoàn chỉnh đối với nước ta là một quá trình lâu dài. Vì thị trường luôn biến động nên hệ thống pháp luật kinh tế cũng phải được bổ sung hoàn chỉnh kịp thời cho phù hợp với tình hình thực tế” [5, tr. 677]. Trong sự nghiệp đổi mới toàn bộ đất nước mà trọng tâm là đổi mới nền kinh tế, thì việc chuyển đổi từ một nền kinh tế khép kín sang nền kinh tế thị trường và đáp ứng yêu cầu hội nhập quốc tế, vấn đề cấp bách đặt ra là phải kịp thời ban hành các văn bản mà pháp luật chưa điều chỉnh; đồng thời cũng không ít các quan hệ kinh tế đã có từ trước, nhưng đến nay trong cơ chế thị trường tự bản thân các quan hệ đó đã thay đổi trên thực tế mà vẫn được pháp luật thừa nhận và điều chỉnh trong điều kiện mới; ngược lại có những luật, pháp lệnh hiện hành không còn phù hợp với quan hệ kinh tế mà nó điều chỉnh, nhưng vẫn chưa được sửa đổi, bổ sung hay bãi bỏ kịp thời. Có thể nói, trong sự phát triển của nền kinh tế thị trường, có rất nhiều các quan hệ kinh tế, các lĩnh vực đòi hỏi được điều chỉnh bằng pháp luật. Với tính độc lập tương đối của pháp luật đối với hoạt động kinh tế, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế là một yêu cầu tất yếu, tạo điều kiện cho nền kinh tế phát triển bền vững theo định hướng, giữ vững ổn định chính trị, xã hội. Cơ sở để hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế đó chính là hệ thống pháp luật chưa hoàn chỉnh, nội dung nhiều luật, pháp lệnh thiếu các quy định điều chỉnh các quan hệ mới phát sinh trên thực tế hoặc do phải loại bỏ các quy định không còn phù hợp với yêu cầu đặt ra của quá trình phát triển kinh tế; quá trình thực thi các văn bản thuộc hệ thống pháp luật kinh tế vừa thiếu, vừa không đầy đủ, cần phải có chiến lược chương trình xây dựng pháp luật chung để tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế. Do đó, đặt ra vai trò của Quốc hội trọng việc hoàn thiện hệ thống pháp luật kinh tế chính là tạo ra các văn bản gốc cho hệ thống pháp luật kinh tế. Yêu cầu hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế trước hết là việc hoàn thiện các văn bản luật, pháp lệnh điều chỉnh các quan hệ kinh tế là đòi hỏi cấp thiết trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay. Đó là việc hợp pháp hóa các quan hệ kinh tế trong cơ chế thị trường theo định hướng xã hội chủ nghĩa lên thành các quy phạm pháp luật có tính chất bắt buộc chung đối với mọi chủ thể tham gia; hạn chế sự chồng chéo giữa các văn bản pháp luật. Hoàn thiện hệ thống pháp 16 luật về kinh tế cũng chính là việc thể chế hóa đường lối, chính sách của Đảng thành pháp luật một cách thường xuyên. Điều này thể hiện bản chất giai cấp của pháp luật. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế là cơ sở pháp lý cơ bản quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước về kinh tế; hệ thống pháp luật kinh tế càng hoàn thiện thì chức năng quản lý nhà nước càng chặt chẽ có hiệu quả cao. Thông qua thực tiễn công tác quản lý nhà nước về kinh tế, nhà nước từng bước bổ sung, sửa đổi hệ thống pháp luật kinh tế ngày càng thực tế và thích hợp hơn. Hệ thống pháp luật về kinh tế trong quá trình hoàn thiện phải luôn bám sát chủ trương, đường lối của Đảng. Chính việc hoàn thiện hệ thống pháp luật trong sự nghiệp phát triển đất nước góp phần hình thành một trật tự pháp lý, vừa mang tính khách quan, tính hệ thống và tính thống nhất của pháp luật về cả nội dung và định hướng điều chỉnh của pháp luật trong cơ chế thị trường. Hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế hiện nay cũng chính là yêu cầu nâng cao vai trò của các đạo luật trong lĩnh vực kinh tế, nâng cao vai trò lập pháp của Quốc hội trong việc điều chỉnh các quan hệ kinh tế bằng các đạo luật. Nội dung của việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung cũng như trong lĩnh vực kinh tế nói riêng, nhất là đối với hoạt động xây dựng luật, pháp lệnh của Quốc hội, Ủy ban thường vụ Quốc hội, bao gồm: - Bảo đảm chất lượng các văn bản luật, pháp lệnh: Các đạo luật, pháp lệnh phải được xây dựng dựa trên căn cứ khoa học và cơ sở thực tế, đáp ứng được mục tiêu đề ra. Để đảm bảo chất lượng của các văn bản luật đòi hỏi các dự án luật phải được nghiên cứu kỹ lưỡng, đảm bảo sự tham gia của các chuyên gia, của các chủ thể sẽ trở thành đối tượng áp dụng của văn bản pháp luật khi ban hành. Các quy định của luật, pháp lệnh phải cụ thể, dễ hiểu để giảm bớt tình trạng có quá nhiều văn bản hướng dẫn thi hành, từ đó hạn chế tính kịp thời của luật, sự thiếu chính xác, sai lệch trong các văn bản hướng dẫn, kịp nâng lên các pháp lệnh, nghị định ủy quyền lên thành luật khi đã có đủ điều kiện. - Bảo đảm về số lượng văn bản luật, pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực kinh tế, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước bằng pháp luật, nhất là các đạo luật trong lĩnh vực kinh tế; đồng thời bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. 17 1.1.3. Vai trò của Quốc hội trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về kinh tế 1.1.3.1. Vai trò của Quốc hội trong việc quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội Bất kỳ quốc gia nào, trong quản lý kinh tế cũng đều xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong từng giai đoạn nhất định. Ở Việt Nam, với nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước theo định hướng xã hội chủ nghĩa, thì việc quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội là một yêu cầu tất yếu, tạo cơ sở cho việc điều hành, quản lý nền kinh tế theo đúng quỹ đạo đã định. Và chủ thể quyết định không ai khác là Quốc hội, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất. Tại khoản 3 Điều 84 Hiến pháp 1992 quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội: “Quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước”. Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được Quốc hội quyết định gồm kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm và hàng năm. Cơ sở để xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được dựa trên sự vận động khách quan nền kinh tế và định hướng của nhà nước (đây là điểm khác so với những quyết định mang tính chỉ tiêu, pháp lệnh trước đây). Trong đó, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội được Quốc hội quyết định trên cơ sở các Nghị quyết của Đại hội Đảng về chiến lược phát triển kinh tế xã hội và phương hướng nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội 5 năm. Trong đó kế hoạch phát triển kinh tế xã hội 5 năm được xem như là việc lựa chọn có căn cứ khoa học các mục tiêu lâu dài và cơ bản của sự nghiệp phát triển kinh tế, gắn liền với việc lựa chọn các phương tiện, biện pháp chủ yếu để đạt được các mục tiêu đó. Các nước dù có chế độ xã hội khác nhau đều phải vạch ra các mục tiêu kế hoạch cho nền kinh tế. Mỗi địa phương và ngành đều phải có kế hoạch nục tiêu hoạt động của mình để hoạt động được chủ động hơn. Ngoài cơ sở xuất phát từ nhu cầu xã hội và tiềm năng của đất nước, kế hoạch cần thiết phải dựa vào sức mạnh của sự hợp tác quốc tế. Việc xây dựng các kế hoạch chiến lược phải gắn với kế hoạch của các cấp, các ngành và kế hoạch ngắn hạn bảo đảm những cân đối chủ yếu của nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần trong toàn quốc. Kế hoạch nhà nước luôn quán triệt 3 yêu cầu cơ bản sau: - Tính mềm dẻo (chỉ xác định những mục tiêu, những cân đối lớn); 18 - Tính hướng dẫn, bảo đảm sự năng động sáng tạo của chủ thể thừa hành, đây không phải là mệnh lệnh cứng nhắc; - Tính hiện thực và khả thi. Nội dung của kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nước 5 năm cũng có những nội dung sau: - Nhiệm vụ kế hoạch 5 năm: trong đó gồm việc xác định nhiệm vụ tổng quát các kế hoạch, đưa ra nhiệm vụ, mục tiêu chủ yếu của kế hoạch 5 năm cùng với những chương trình và lĩnh vực phát triển. - Các giải pháp lớn của kế hoạch 5 năm. Trên cơ sở kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm, Quốc hội quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội hàng năm. Nghị quyết về nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội bao giờ cũng được Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp cuối năm. Về nội dung các Nghị quyết này gồm những nội dung sau: - Đánh giá tình hình, trong đó khái quát tình hình phát triển kinh tế - xã hội của năm qua (những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân); - Mục tiêu tổng quát và chỉ tiêu chủ yếu của năm; - Các nhiệm vụ và giải pháp chính; - Tổ chức thực hiện. Tuy các văn bản do Quốc hội ban hành dưới dạng nghị quyết về kinh tế - xã hội không mang tên gọi như một đạo luật, nhưng quá trình soạn thảo, thẩm tra và thông qua các văn bản này đều tuân thủ theo quy trình lập pháp chặt chẽ. Vì vậy, giá trị hiệu lực của các văn bản đó được coi như các đạo luật khác. 1.1.3.2. Vai trò của Quốc hội trong hoạt động giám sát tối cao đối lĩnh vực kinh tế Về thực hiện quyền giám sát của cơ quan quyền lực nhà nước ở nhiều nước chỉ nhằm mục đích thực hiện chức năng lập pháp được tốt, chức năng giám sát được xuất phát từ chức năng lập pháp. Đối với Quốc hội Việt Nam, theo Điều 1 của Luật hoạt động giám sát:“Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của nhà nước” nên việc thực hiện chức năng giám sát đối với toàn bộ hoạt 19 động của bộ máy nhà nước là một trong những chức năng quan trọng của Quốc hội thể hiện quyền lực nhà nước thống nhất không có sự mâu thuẫn, chồng chéo trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, giúp bộ máy nhà nước hoạt động đều đặn, có hiệu quả, bảo đảm cho các cơ quan hoàn thành nhiệm vụ, quyền hạn được giao, thực sự phục vụ nhân dân, của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân. Tuy nhiên, chức năng giám sát của Quốc hội Việt Nam cũng không nằm ngoài ý nghĩa truyền thống của nó làm cơ sở, căn cứ giúp cho Quốc hội thực hiện tốt chức năng lập pháp. Chủ thể thực hiện quyền giám sát là đại biểu Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội. Thông qua hoạt động giám sát sẽ giúp Quốc hội trong việc quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước trong lĩnh vực kinh tế cũng như việc Quốc hội ban hành các văn bản luật điều chỉnh hoạt động kinh tế được đúng đắn, phù hợp với thực tế, có tính khả thi cao. Quốc hội thực hiện chức năng giám sát với nhiều hình thức và biện pháp khá đa dạng. Theo Điều 7 của Luật hoạt động giám sát, Quốc hội giám sát thông qua các hoạt động sau đây: “Xem xét báo cáo công tác của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Xem xét báo cáo của Uỷ ban thường vụ Quốc hội về tình hình thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Xem xét văn bản quy phạm pháp luật của Chủ tịch nước, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao có dấu hiệu trái với Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội; Xem xét việc trả lời chất vấn của Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ, Chánh án Toà án nhân dân tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; Thành lập Uỷ ban lâm thời để điều tra về một vấn đề nhất định và xem xét báo cáo kết quả điều tra của Uỷ ban”. Có thể qua các nội dung giám sát trên, hoạt động giám sát việc thi hành Hiến pháp, Luật của Quốc hội là cơ sở quan trọng không thể thiếu trong việc đề cao vai trò của Quốc hội đối với việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của Quốc hội nói chung và hệ thống pháp luật kinh tế nói riêng. Bởi lẽ, “nếu coi việc ban hành được một văn bản pháp luật là điểm cuối cùng của công việc điều chỉnh pháp luật thì đó là “ảo tưởng về luật”. Ảo tưởng đó dẫn đến chỗ, sau khi ban hành xong luật, các cơ quan và những người có trách nhiệm không chú ý đến việc thi hành luật, không kiểm tra, giám sát quá 20