Tài liệu Vai trò của nghị viện châu âu trong tiến trình dân chủ hóa ở liên minh châu âu

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐẶNG MINH ĐỨC VAI TRÒ CỦA NGHỊ VIỆN CHÂU ÂU TRONG TIẾN TRÌNH DÂN CHỦ HOÁ Ở LIÊN MINH CHÂU ÂU CHUYÊN NGÀNH: MÃ SỐ: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. HÀ NỘI – NĂM 2006 Bùi Xuân Đức MỤC LỤC Lời cam đoan Mục lục Danh mục các ký hiệu và chữ viết tắt Danh mục các bảng và hình vẽ MỞ ĐẦU CHƯƠNG 1. NGHỊ VIỆN CHÂU ÂU TRONG HỆ THỐNG THỂ CHẾ CHÍNH TRỊ CỦA LIÊN MINH CHÂU ÂU. 1.1. Sự ra đời và phát triển của Nghị viện châu Âu. 1.1.1. Quá trình phát triển của Nghị viện châu Âu trong hệ thống chính trị ở Liên minh châu Âu. 1.1.2. Cơ cấu và chức năng của Nghị viện châu Âu. 1.1.3. Nghị viện châu Âu - Sự ảnh hưởng của mô hình nghị viện ở các nước thành viên. 1.2. Nghị viện châu Âu trong mối quan hệ với các thể chế chính trị ở Liên minh châu Âu. 1.2.1. Quan hệ giữa Nghị viện châu Âu với các thể chế khác ở Liên minh châu Âu. 1.2.2. Quan hệ giữa Nghị viện châu Âu với Nghị viện quốc gia. CHƯƠNG 2. QUÁ TRÌNH DÂN CHỦ HOÁ Ở LIÊN MINH CHÂU ÂU VÀ VAI TRÒ CỦA NGHỊ VIỆN CHÂU ÂU. 2.1. Quá trình dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu. 2.1.1. Tham gia của người dân vào các quá trình xã hội ở Liên minh châu Âu. 2.1.2. Thúc đẩy và bảo đảm các quyền con người – quyền công dân ở Liên minh châu Âu. 2.1.3. Xây dựng và hoàn thiện các thể chế, đảm bảo cân bằng quyền lực giữa nước lớn - nhỏ ở Liên minh châu Âu. 2.2. Vai trò của Nghị viện châu Âu trong việc thúc đẩy quá trình dân chủ ở Liên minh châu Âu. 2.2.1. Nghị viện châu Âu trong việc đảm bảo tham gia của người dân các quá trình xã hội ở Liên minh châu Âu. 2.2.2. Nghị viện châu Âu trong việc bảo đảm các quyền con người - quyền công dân EU. 2 Trang 1 2 4 5 6 8 8 8 20 32 37 37 39 44 44 45 50 53 60 60 64 2.2.3. Nghị viện châu Âu trong việc giám sát hoạt động của các thể chế và bảo vệ nước nhỏ ở Liên minh châu Âu. CHƯƠNG 3. NHỮNG VẤN ĐỀ ĐẶT RA VÀ XU HƯỚNG PHÁT TRIỂN CỦA NGHỊ VIỆN CHÂU ÂU TRONG TIẾN TRÌNH DÂN CHỦ HOÁ Ở LIÊN MINH CHÂU ÂU. 3.1. Những vấn đề đặt ra cho Nghị viện châu Âu trong tiến trình dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu. 3.1.1. Nghị viện châu Âu chưa phải là cơ quan lập pháp hoàn chỉnh. 3.1.2. Hạn chế của Nghị viện châu Âu trong thực hiện giám sát. 3.1.3. Những hạn chế trong quan hệ giữa Nghị viện châu Âu và Nghị viện quốc gia – Nhân tố đảm bảo thực thi các giá trị chung ở Liên minh châu Âu. 70 86 86 86 89 92 3.2. Xu hướng phát triển của Nghị viện châu Âu trong tiến trình thực hiện dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu. 3.2.1. Nghị viện có quyền thực hiện phân bổ số ghế ở Nghị viện cho các nước thành viên. 3.2.2. Thực hiện nguyên tắc bầu cử thống nhất tự do, bỏ phiếu kín. 3.2.3. Mở rộng thủ tục lập pháp cho Nghị viện châu Âu. 3.2.4. Mở rộng chức năng giám sát ngân sách cho Nghị viện. 3.2.5. Mở rộng vai trò của Nghị viện trong hoạt động giám sát các thể chế, thẩm quyền của Nghị viện từ “phê chuẩn” sang “bỏ phiếu” Chủ tịch Uỷ ban châu Âu. 3.2.6. Tăng cường mối quan hệ giữa Nghị viện châu Âu và Nghị viện quốc gia. 101 KẾT LUẬN 103 TÀI LIỆU THAM KHẢO 105 PHỤ LỤC 110 3 94 97 98 98 99 99 DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VÀ CHỮ VIẾT TẮT CFSP: Chính sách an ninh và đối ngoại chung EC: Cộng đồng châu Âu. ECB: Ngân hàng Trung ương châu Âu. ECSC: Cộng đồng than và thép châu Âu. EMU: Liên minh kinh tế - tiền tệ châu Âu. EP: Nghị viện châu Âu. ESCB: Hệ thống Ngân hàng Trung ương châu Âu EU: Liên minh châu Âu Euratom: Cộng đồng năng lượng nguyên tử châu Âu. JHA: Chính sách tư pháp và nội vụ QMV: Phương thức bỏ phiếu theo đa số SEA: Đạo luật châu Âu thống nhất. SEM: Thị trường châu Âu đơn nhất. TEC: Hiệp ước về thành lập Cộng đồng châu Âu. TEU: Hiệp ước về Liên minh châu Âu. 4 DANH MỤC CÁC BẢNG VÀ HÌNH VẼ Danh mục các bảng và hình vẽ Bảng 1.1. Nghị sỹ Nghị viện trong giai đoạn 1951 - đến nay. Trang 17 Bảng 1.2. Phân bổ đại diện cho các nước thành viên ở Nghị viện châu Âu. 21 Bảng 1.3. Các Nhóm chính trị ở Nghị viện châu Âu (2004 – 2009). 27 Bảng 1.4. Quá trình phát triển Nghị viện châu Âu qua các hiệp ước. 30 Bảng 2.1. Các nước nhỏ, nước lớn ở Liên minh châu Âu. 56 Bảng 2.2. Tỷ lệ dân số/Nghị sỹ Nghị viện ở Liên minh châu Âu. 57 Sơ đồ 1. Thủ tục tham vấn 110 Sơ đồ 2. Thủ tục hợp tác 111 Sơ đồ 3. Thủ tục đồng quyết định 112 Sơ đồ 4. Thể chế EU và xây dựng chính sách. 113 Phụ lục 1. Những lĩnh vực hiện nay Nghị viện châu Âu áp dụng thủ tục “đồng quyết định” với Hội đồng Bộ trưởng. 5 114 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài. Quá trình liên kết ở Liên minh châu Âu đƣợc thực hiện bắt đầu từ những năm 50, từ Hiệp ƣớc Paris (1951) thành lập Cộng đồng Than và Thép, Hiệp ƣớc Rome (1957) thiết lập Cộng đồng Năng lƣợng Nguyên tử châu Âu và Cộng đồng Kinh tế châu Âu, Đạo luật châu Âu đơn nhất (1986), Hiệp ƣớc Maastricht (1991), hiệp ƣớc Amsterdam (1997), hiệp ƣớc Nice (2001) và đỉnh cao là Hiến pháp châu Âu (2004). Quá trình liên kết hội nhập ở EU đƣợc thực hiện cả chiều rộng lẫn chiều sâu, từ thị trƣờng chung đến thị trƣờng đơn nhất, Liên minh kinh tế - tiền tệ và xây dựng một hiến pháp chung. Quá trình liên kết ở Liên minh châu Âu nhằm thực hiện mục tiêu hoà bình, tự do, dân chủ, công bằng và thịnh vƣợng cho ngƣời dân châu Âu. Nhằm thực hiện mục tiêu đặt ra, các hiệp ƣớc đã xây dựng mô hình quản lý với các thể chế “siêu quốc gia” nhƣ Hội đồng Bộ trƣởng, Nghị viện châu Âu, Uỷ ban châu Âu, Toà án châu Âu… Các thể chế này hoạt động nhằm thực hiện và đảm bảo các mục tiêu và giá trị chung đặt ra ở EU, đồng thời các thể chế phải chịu sự giám sát của ngƣời dân châu Âu. Nghị viện châu Âu là một nghị viện “siêu quốc gia” đƣợc bầu cử trực tiếp trên thế giới theo nguyên tắc phổ thông, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Cùng với quá trình phát triển của Liên minh châu Âu, Nghị viện châu Âu đƣợc mở rộng thẩm quyền và khẳng định vai trò của mình trong lĩnh vực lập pháp, ngân sách, đặc biệt hoạt động giám sát các thể chế ở EU. Nhiều chức năng của Nghị viện châu Âu đƣợc áp dụng tƣơng tự nhƣ mô hình Nghị viện ở quốc gia theo chế độ Cộng hoà Nghị viện. Nghị viện châu Âu đƣợc các hiệp ƣớc 6 trao thẩm quyền trong thực hiện và giám sát mục tiêu và giá trị của EU nhằm đảm bảo công khai, minh bạch, hiệu quả và dân chủ ở Liên minh châu Âu… Những yếu tố trên đòi hỏi phải nghiên cứu rõ hơn về Vai trò của Nghị viện châu Âu trong tiến trình dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu là một vấn đề hết sức cần thiết. 2. Mục đích nghiên cứu của luận văn. Luận văn làm sáng tỏ quá trình phát triển của Nghị viện châu Âu; Vị trí, vai trò của Nghị viện châu Âu trong hệ thống chính trị EU; Quá trình dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu; Đặc biệt, nghiên cứu vai trò của Nghị viện châu Âu trong quá trình dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu. Luận văn đƣa ra một số xu hƣớng phát triển của Nghị viện châu Âu trong việc đảm bảo quá trình dân chủ hoá ở EU. 3. Phương pháp nghiên cứu. Luận văn sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu nhƣ duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, suy luận lô gích, phân tích và tổng hợp, phƣơng pháp so sánh và phƣơng pháp trừu tƣợng khoa học. 4. Kết cấu của luận văn. Kết cấu luận văn gồm các chƣơng nhƣ sau: Chương 1. Nghị viện châu Âu trong hệ thống thể chế chính trị của Liên minh châu Âu. Chương 2. Quá trình dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu và vai trò của Nghị viện châu Âu. Chương 3. Những vấn đề đặt ra và xu hƣớng phát triển của Nghị viện châu Âu trong tiến trình dân chủ hoá ở Liên minh châu Âu. 7 CHƢƠNG 1 NGHỊ VIỆN CHÂU ÂU TRONG HỆ THỐNG THỂ CHẾ CHÍNH TRỊ CỦA LIÊN MINH CHÂU ÂU 1.1. Sự ra đời và phát triển của Nghị viện châu Âu. 1.1.1. Quá trình phát triển của Nghị viện châu Âu trong hệ thống thể chế chính trị ở Liên minh châu Âu. Nghị viện châu Âu (EP) là thể chế chính trị quan trọng của Liên minh châu Âu (EU), đƣợc công dân EU bầu cử trực tiếp 5 năm một lần. Cùng với Hội đồng Bộ trƣởng, Uỷ ban châu Âu, Nghị viện châu Âu là một trong ba cơ quan tham gia vào quá trình lập pháp và ngân sách của Liên minh châu Âu. Để khẳng định đƣợc vị thế trong hệ thống thể chế chính trị EU, Nghị viện châu Âu đã có những bƣớc tiến không ngừng trong lịch sử hơn 50 năm tồn tại và phát triển của mình [8,19,22,31,41,44]. Tổ chức tiền thân của Nghị viện châu Âu ngày nay là Quốc hội chung (Common Assembly) ra đời dựa trên Hiệp ƣớc Cộng đồng Than và Thép Châu Âu. Quá trình phát triển của Nghị viện châu Âu có thể chia thành những giai đoạn sau: 1.1.1.1. Giai đoạn 1951 – 1957. Cộng đồng than và thép Châu Âu ra đời (1951) trên cơ sở Tuyên bố Schuman vào ngày 9 tháng 5 năm 1950, với mục đích gạt bỏ những bất đồng chính trị giữa nƣớc Đức và Pháp, phục hồi kinh tế sau chiến tranh. Thể chế chính trị của Cộng đồng than và thép châu Âu gồm có các thể chế nhƣ Hội đồng Bộ trƣởng, Uỷ ban cấp cao (tiền thân của Uỷ ban châu Âu ngày nay), 8 Quốc hội chung và Toà án châu Âu. Trong đó, Uỷ ban cấp cao là cơ quan đƣa ra các quyết định bắt buộc đối với các nƣớc thành viên. Quốc hội chung ra đời có vai trò làm tăng tính chất dân chủ trong cơ chế ra quyết định của Cộng đồng than và thép, đặc biệt nhằm kiểm soát hoạt động Uỷ ban cấp cao. Tuy nhiên, Quốc hội chung không trở thành một “đối trọng” với cơ quan Uỷ ban cấp cao và vai trò của Quốc hội chung trong giai đoạn này chƣa đƣợc đề cao trong Cộng đồng than thép châu Âu. Quyền giám sát đối với các thể chế khác rất mờ nhạt, chỉ có chức năng tham vấn các quyết định của Hội đồng Bộ trƣởng. Quốc hội chung không có thẩm quyền lập pháp mà chỉ có quyền phê duyệt chƣơng trình hoạt động thƣờng niên do Uỷ ban cấp cao đệ trình. Chƣơng trình thƣờng niên đƣợc thông qua với đa số phiếu tuyệt đối của 2/3 số phiếu của Nghị sỹ Quốc hội chung. Tuy nhiên, trong giai đoạn này Quốc hội chung là cơ quan có quyền phê chuẩn các thành viên của Uỷ ban cấp cao. Theo quy định của Hiệp ƣớc Paris (1951), thành viên của Quốc hội chung đƣợc chỉ định từ Nghị sỹ Nghị viện của các nƣớc thành viên. Cơ cấu của Quốc hội chung trong giai đoạn này gồm sáu Uỷ ban và một Chủ tịch Quốc hội. 1.1.1.2. Giai đoạn 1957 – 1979. Đây là giai đoạn Quốc hội chung phát triển trong bối cảnh Cộng đồng Kinh tế châu Âu ra đời. Những nỗ lực mở rộng Cộng đồng than và thép châu Âu thành Cộng đồng Chính trị châu Âu và Cộng đồng Phòng thủ châu Âu thất bại, khiến các thành viên trong Cộng đồng phải tìm kiếm những kế hoạch liên kết mới và chuyển hƣớng đi sâu vào liên kết kinh tế. Cộng đồng Năng lƣợng nguyên tử châu Âu và Cộng đồng Kinh tế châu Âu đã ra đời trong bối cảnh đó. Năm 1957, các nhà lãnh đạo châu Âu đã quyết định thành lập một Cơ quan Nghị viện duy nhất cho cả ba Cộng đồng. Quốc hội chung giải tán và 9 Nghị viện châu Âu đƣợc thành lập với số Nghị sỹ nghị viện đƣợc mở rộng từ 78 lên 142 Nghị sỹ. Nghị sỹ Nghị viện vẫn chỉ định từ Nghị sỹ Nghị viện các quốc gia. Nghị viện châu Âu họp phiên đầu tiên vào ngày 19 tháng 3 năm 1958, Chủ tịch đầu tiên của Nghị viện châu Âu là ông Robert Schuman, ngƣời đƣa ra Kế hoạch Monnet thành lập Cộng đồng than và thép châu Âu. Luật thủ tục hoạt động của Quốc hội chung vẫn đƣợc Nghị viện mới áp dụng, điều này khiến cho quá trình chuyển đổi không gây xáo trộn nhiều. Tuy nhiên, theo quy định của Hiệp ƣớc Rome (1957) Nghị viện mới có những điểm khác về cơ bản so với Quốc hội chung. Đó là Nghị sỹ của Quốc hội chung có thể đƣợc bầu cử trực tiếp và Nghị sỹ của Nghị viện châu Âu được bầu cử trực tiếp. Khác biệt thứ hai thể hiện ở sự lớn mạnh về thẩm quyền chính trị của Nghị viện châu Âu, cụ thể là Nghị viện có thẩm quyền phê duyệt không chỉ các báo cáo thƣờng niên, mà tất cả các vấn đề khác nữa của Uỷ ban châu Âu. Những diễn biến trên cho thấy Nghị viện đã có những bƣớc tiến so với Quốc hội chung cho dù quyền hạn của Nghị viện đã tăng đáng kể so với tổ chức tiền thân của nó. Nghị viện châu Âu vẫn không có ảnh hƣởng trực tiếp đến quá trình lập pháp, không có thẩm quyền kiểm soát ngân sách hạn hẹp của Cộng đồng. Một trong những mục tiêu đầu tiên của Nghị viện châu Âu là tiến hành bầu cử trực tiếp từ các công dân các nƣớc thành viên cho dù vấn đề này đƣợc quy định tại điều 138 của Hiệp ƣớc Rome (1957) nhƣng vẫn chƣa đƣợc thực hiện ở cấp độ Cộng đồng. Để đạt đƣợc điều đó, vào tháng 5 năm 1961, Nghị viện châu Âu đã soạn thảo bản đề án đầu tiên về vấn đề bầu cử trực tiếp (kế hoạch Dehouse). Bản kế hoạch vạch ra thủ tục bầu cử thống nhất chung cho cả 6 quốc gia thành viên. Tuy nhiên, Hội đồng Bộ trƣởng đã không để tâm và trì hoãn xem xét đến bản kế hoạch này cũng nhƣ hai bản báo cáo tiếp theo vào 10 năm 1963 và năm 1969. Gặp trở ngại trong thủ tục tiến hành bầu cử trực tiếp, Nghị viện châu Âu nỗ lực tăng cƣờng vị thế của Nghị viện bằng cách mở rộng một số quyền hạn đƣợc quy định trong Hiệp ƣớc Rome. Cụ thể, yêu cầu Uỷ ban châu Âu đệ trình chƣơng trình hoạt động thƣờng niên cho Nghị viện và Hội đồng phải báo cáo thƣờng xuyên những hoạt động của Cộng đồng cho Nghị viện châu Âu. Sang thập kỷ 70 của thế kỷ XX, Nghị viện đã đạt đƣợc nhiều thành công hơn. Thứ nhất, vấn đề bầu cử trực tiếp Nghị sỹ Nghị viện. Tuy nhiên, trong 5 năm sau đó, Nghị viện vẫn không đạt đƣợc thoả thuận trong việc tiến hành bầu cử trực tiếp. Năm 1974, tại Hội nghị Thƣợng đỉnh Paris, vấn đề bầu cử trực tiếp lại đƣợc nhắc đến nhƣ một cách cân bằng hợp tác chính trị trong khu vực. Đạo luật bầu cử châu Âu theo chế độ phổ thông đầu phiếu trực tiếp đã đƣợc ký kết tại Brussels vào 20 tháng 9 năm 1976. Sau khi đƣợc các Nghị sỹ Nghị viện thông qua, văn bản có hiệu lực vào 1 tháng 7 năm 1978. Cuối cùng, từ ngày 7 đến ngày 10 tháng 6 năm 1979, bầu cử ở Nghị viện châu Âu đƣợc tiến hành theo chế độ phổ thông, đầu phiếu, trực tiếp. Đây là dấu mốc quan trọng đánh dấu thời kỳ chuyển đổi từ một Quốc hội chung với Nghị sỹ do chỉ định sang Nghị viện thành Nghị sỹ đƣợc bầu cử trực tiếp. Thứ hai, bắt đầu từ 1 tháng 1 năm 1975, Nghị viện châu Âu đạt đƣợc thẩm quyền đặc biệt trong việc quyết định ngân sách. Nghị viện cùng với Hội đồng Bộ trƣởng xem xét dự thảo ngân sách. Cụ thể, Nghị viện có quyền thông qua hoặc bác bỏ bản ngân sách do Uỷ ban châu Âu đề xuất. Tuy nhiên, Nghị viện châu Âu vẫn chỉ giữ một vai trò khiêm tốn đối với quá trình thực hiện ngân sách của Cộng đồng châu Âu, trong khi Hội đồng Bộ trƣởng vẫn là thể chế có thẩm quyền quyết định trong vấn đề này. Năm 1973, với việc gia nhập Cộng đồng châu Âu của Anh, Ailen và Đan Mạch đã làm số Nghị sỹ tăng từ 142 lên 198 ngƣời. Tuy số Nghị sỹ tăng 11 lên và đã đạt đƣợc những thành công nhất định nhƣng Nghị viện vẫn chƣa thể tăng quyền Lập pháp của mình. Trong thập kỷ 70 của thế kỷ XX, một loạt báo cáo đƣợc soạn thảo với nội dung tập trung vào cải cách các thể chế của Cộng đồng, đặc biệt là Nghị viện. Một trong số đó là Báo cáo Vedel (1972) với nội dung nhấn mạnh đến vấn đề tăng quyền hạn của Nghị viện, đó là Nghị viện có quyền “đồng quyết định” về lập pháp với Hội đồng Bộ trƣởng. 1.1.1.3. Giai đoạn 1979 – 1993. Đây là giai đoạn bƣớc ngoặt quan trọng của Nghị viện châu Âu, Nghị sỹ Nghị viện châu Âu đƣợc bầu cử trực tiếp theo hình thức phổ thông, đầu phiếu. Cuộc bầu cử trực tiếp các Nghị sỹ Nghị viện đã diễn ra vào 4 ngày từ 7 đến ngày 10 tháng 7 năm 1979. Mặc dù các nƣớc thành viên đã chuẩn bị kỹ lƣỡng, vận động tích cực và đƣợc báo chí quan tâm cho cuộc bầu cử đầu tiên ở Cộng đồng nhƣng số cử tri bỏ phiếu lại thấp hơn nhiều so với dự kiến. Ví dụ, tỷ lệ cử tri bỏ phiếu thấp nhất là ở Anh với 33% cử tri, cao nhất là ở Italia với 85%. Dù vậy, những Nghị sỹ mới của Nghị viện vẫn tiếp nhận cƣơng vị của mình với tinh thần phấn khởi và đầy nhiệt huyết. Rất nhiều Nghị sỹ Nghị viện trƣớc đây đƣợc chỉ định nay đã trúng cử qua cuộc bầu cử trực tiếp. Điều này cho phép Nghị viện tiếp tục phát triển cho dù phần lớn Nghị sỹ chƣa có kinh nghiệm chính trị ở cấp độ châu Âu. Một trong những nhiệm vụ đầu tiên của Nghị viện là tổ chức lại cơ cấu. Cuộc bầu cử trực tiếp đã tăng gấp đôi số Nghị sỹ Nghị viện từ 198 lên 410 Nghị sỹ. Do vậy, cơ cấu tổ chức của Nghị viện đƣợc chỉ định trƣớc đây có thể không đƣợc duy trì. Điều đó dẫn tới Luật Thủ tục mới của Nghị viện đƣợc thông qua vào năm 1981. Tuy nhiên, cuộc bầu cử trực tiếp đã không tạo ra đƣợc cuộc chuyển đổi đƣa Nghị viện châu Âu thành một Cơ quan lập pháp thực sự, mà chỉ thay đổi không đáng kể thẩm quyền chính trị của Nghị viện đối với các thể chế khác 12 của Cộng đồng. Sau cuộc bầu cử, Hội đồng Bộ trƣởng đã thông qua một Chỉ thị mà không lấy ý kiến của Nghị viện, mặc dù Hiệp ƣớc Rome đã quy định Hội đồng phải hỏi ý kiến của Nghị viện (thủ tục tham vấn). Chính vì vậy, Nghị viện đã kiện Hội đồng Bộ trƣởng ra Toà án châu Âu vì việc vi phạm Hiệp ƣớc. Toà án châu Âu đã ra phán quyết quá trình Lập pháp của Hội đồng không có hiệu lực và yêu cầu Hội đồng và Uỷ ban bắt đầu lại. Cũng trong phán quyết về vụ “Isoglucose” (Isoglucose case), Toà án châu Âu phán quyết: Hội đồng Bộ trƣởng phải tham vấn với Nghị viện châu Âu và cho phép Nghị viện đóng vai trò tích cực trong quy trình lập pháp. Bên cạnh việc Toà án châu Âu chính thức thừa nhận vai trò của Nghị viện, Nghị viện cũng tiến thêm một bƣớc nữa trong việc nâng cao quyền hạn của mình. Không dừng lại ở đó, Nghị viện châu Âu vẫn tiếp tục đẩy mạnh hoạt động mở rộng thẩm quyền lập pháp với lập luận rằng Nghị viện đã trở thành đại diện trực tiếp duy nhất của công dân châu Âu. Do vậy, Nghị viện phải có ảnh hƣởng sâu hơn trong các quyết định lập pháp của Cộng đồng. Quan điểm này tiếp tục phát triển cùng với sự kiện gia nhập của ba quốc gia thành viên mới là Hy Lạp, Bồ Đào Nha và Tây Ban Nha. Ba quốc gia này bày tỏ lo ngại Nghị viện châu Âu là một thể chế đƣợc bầu cử dân chủ nhƣng Nghị viện lại phải tuân theo ý chí lập pháp của các thể chế khác. Vì vậy, ba quốc gia này rất ủng hộ việc tăng cƣờng thẩm quyền lập pháp và chính trị của Nghị viện. Năm 1981, Nghị viện đƣợc trình bản Kế hoạch (còn đƣợc gọi là kế hoạch Genscher – Colombo) cho Hội đồng Bộ trƣởng nhằm thúc đẩy phát triển Cộng đồng. Nội dung chính của Bản kế hoạch tập trung vào hợp tác của Châu Âu trong các lĩnh vực chính sách đối ngoại và an ninh, chứ không đề cập đến gia tăng vai trò của Nghị viện. Trên thực tế, Bản kế hoạch lại liệt kê rõ ràng tám giải pháp cho vấn đề đã nêu, trong đó có giải pháp mở rộng vai 13 trò và quyền hạn của Nghị viện. Quyền hạn đó bao gồm báo cáo thƣờng niên của Hội đồng về liên kết nội khối, tham vấn về các thoả thuận quốc tế và các Hiệp ƣớc gia nhập, tham vấn giữa Hội đồng và Nghị viện về chỉ định Chủ tịch Uỷ ban châu Âu. Kế hoạch Genscher – Colombo đƣợc các nƣớc thành viên xem xét vào năm 1981 và kết thúc bằng Tuyên bố Stuttgart Solemn đƣợc ký vào tháng 6 năm 1983. Bản Tuyên bố thừa nhận: “Nghị viện của Cộng đồng châu Âu có vai trò cần thiết trong quá trình phát triển Liên minh châu Âu”. Bản kế hoạch cũng kêu gọi Nghị viện phải đƣợc tham vấn trƣớc khi phê chuẩn Chủ tịch Uỷ ban châu Âu và “quyết định mọi Hiệp ước quốc tế quan trọng của Cộng đồng cũng như vấn đề gia nhập Cộng đồng của các quốc gia”. Quan hệ giữa Nghị viện và các thể chế khác của Cộng đồng đƣợc đẩy mạnh bằng việc yêu cầu Chủ tịch Hội đồng châu Âu (Council Presidency) báo cáo trƣớc Nghị viện về hợp tác chính trị châu Âu. Uỷ ban châu Âu cũng phải trình Nghị viện các báo cáo thƣờng niên để xem xét và biểu quyết. Tuy Nghị viện châu Âu đạt đƣợc một số tiến bộ trong việc khẳng định vị trí, vai trò của mình nhƣng Nghị viện vẫn chƣa thực sự có vai trò trong Cộng đồng. Vì vậy, nhiều sáng kiến cải cách tiếp tục đƣợc đƣa ra, tiêu biểu trong số đó là đề xuất của Altiero Spinelli (1984) đã đề xuất một dự thảo mang tên “Dự thảo Hiệp ước thành lập Liên minh châu Âu”. Bản dự thảo kiến nghị tăng vai trò tham gia của Nghị viện trong việc giải quyết các vấn đề ở cấp Cộng đồng theo cơ chế đa số hay “đồng quyết định”. Nghị viện đã thông qua Dự thảo Hiệp ƣớc vào tháng 2 năm 1984, nhƣng không đƣợc các nƣớc thành viên thông qua. Thay vào đó, bản dự thảo Hiệp ƣớc trở thành một phần trong Đạo luật châu Âu đơn nhất mà về sau đƣợc thông qua vào năm 1986 và có hiệu lực vào năm 1987. Sở dĩ bản dự thảo Hiệp ƣớc không bị thất bại nhƣ những văn bản trƣớc là do có sự ủng hộ của Tổng thống Pháp Fracois 14 Mitterrand bằng bài phát biểu trƣớc Nghị viện, kêu gọi cải cách thể chế trong Cộng đồng châu Âu, mở rộng quyền Lập pháp cho Nghị viện và hạn chế quyền phủ quyết của Hội đồng Bộ trƣởng. Việc Pháp bày tỏ thái độ ủng hộ đối với bản dự thảo Hiệp ƣớc khiến các quốc gia thành viên không thể do dự với những quyết định của mình. Trong cuộc gặp của Hội đồng châu Âu vào tháng 6 năm 1984 tại Fontainebleau, Hội đồng châu Âu đã đã đồng ý triệu tập hai Uỷ ban chuyên trách về Liên minh châu Âu. Hai uỷ ban này đƣợc biết đến với cái tên “Uỷ ban Dooge” đƣợc giao nhiệm vụ “đưa ra đề xuất tăng cường hoạt động hợp tác Châu Âu trong lĩnh vực về Cộng đồng và Chính trị”. Bản báo cáo cuối cùng của Uỷ ban Dooge đƣợc trình trƣớc Hội đồng châu Âu tại cuộc họp ở Milan (1985) đã đề cập đến việc Nghị viện có quyền “đồng quyết định” với Hội đồng. Bản báo cáo cũng đề xuất triệu tập một hội nghị liên chính phủ nhằm xây dựng một dự thảo Hiệp ƣớc về Liên minh châu Âu. Mặc dù có ý kiến phản đối nhƣng hội nghị vẫn diễn ra vào tháng 6 năm 1985 tại Milan. Tại hội nghị này, ngoài những vấn đề chính trị quan tâm hội nghị còn bàn những vấn đề khác nhƣ việc bỏ đa số phiếu ở Hội đồng Bộ trƣởng và thủ tục đồng quyết định giữa Nghị viện và Hội đồng Bộ trƣởng. Điều này đã đƣợc các nƣớc thành viên thông qua tại Đạo luật châu Âu thống nhất (1986). Lúc đầu, Nghị viện khá thất vọng với kết quả của Đạo luật châu Âu thống nhất. Rất ít nội dung của Dự thảo Hiệp ƣớc đƣợc đƣa vào bản cuối cùng của Đạo luật. Thủ tục lập pháp nhìn chung đƣợc coi là một sự thay thế tất yếu. Việc kết hợp thủ tục lập pháp mới, thủ tục hợp tác giữa Hội đồng Bộ trƣởng và Nghị viện với hai lần đọc đã làm tăng vai trò của Nghị viện trong quá trình lập pháp. Nhƣng Đạo luật châu Âu thống nhất có một vai trò quan trọng đối với Nghị viện. Thứ nhất, đạo luật chính thức thừa nhận tên của Nghị viện. Thứ hai, Đạo luật cũng trao cho Nghị viện quyền phủ quyết vấn đề gia nhập 15 của thành viên mới. Tuy nhiên, quan trọng nhất là mở rộng quyền hạn của Nghị viện. Đó là bổ sung thủ tục hợp tác giữa Nghị viện và Hội đồng Bộ trƣởng trong một số lĩnh vực nhất định. Thủ tục hợp tác làm cho Nghị viện tác động trực tiếp đến kết quả Lập pháp thông qua đƣa ra sửa đổi bổ sung của mình. Thủ tục này nhằm mục tiêu “chế ƣớc” lẫn nhau giữa các thể chế của Cộng đồng. Đây là bƣớc ngoặt quan trọng, Nghị viện thành cơ quan đồng lập pháp, có vị trí bình đẳng với Hội đồng Bộ trƣởng. 1.1.1.4. Giai đoạn 1993 - đến nay. Không hài lòng với những cải cách trong Đạo luật châu Âu thống nhất, Nghị viện đã thúc đẩy một hội nghị liên chính phủ mới nhằm xây dựng và bổ sung một Hiệp ƣớc mới toàn diện cho Cộng đồng, đồng thời xem xét lại vai trò bình đẳng hơn cho Nghị viện trong hệ thống thể chế chính trị EU. Một loạt báo cáo đề xuất những cải cách thuộc những lĩnh vực khác nhau của Cộng đồng đƣợc đƣa ra. Điển hình là báo cáo Herman, báo cáo này vạch ra con đƣờng nhất thể hoá cho Cộng đồng châu Âu. Đồng thời báo cáo cũng kêu gọi Nghị viện đề xuất một Hiệp ƣớc dự thảo mới cho tiến trình này. Tại cuộc họp của Hội đồng châu Âu (1989), Hội đồng châu Âu đề cập những vấn đề nhƣ: Hình thành liên minh kinh tế và tiền tệ, cải cách thể chế, mở rộng quyền Lập pháp của Nghị viện, xây dựng các nguyên tắc dân chủ cho các thể chế Cộng đồng... Với việc liên tục gây sức ép, Nghị viện đã dần dần lôi kéo đƣợc sự ủng hộ của một số nƣớc thành viên về những đề xuất của mình. Nghị viện Italia và Bỉ đều công khai ủng hộ đề xuất của Nghị viện đã ra Tuyên bố chung vào tháng 4 năm 1990 kêu gọi các quốc gia thành viên khác tổ chức Hội nghị Liên chính phủ lần hai nhằm giải quyết các vấn đề thúc đẩy liên kết chính trị châu Âu. Năm 1990, tại Hội nghị thƣợng đỉnh Dublin đã quyết định “chuyển Cộng đồng từ một chủ thể chủ yếu dựa trên liên kết kinh tế và hợp tác chính 16 trị sang một liên minh mang bản sắc chính trị (union of political nature), với chính sách đối ngoại và an ninh chung”. Bảng 1.1. Nghị sỹ Nghị viện trong giai đoạn 1951 – đến nay. Năm/Sự kiện Số Nghị sỹ Nghị viện 1951 - Quốc hội chung 1957 - Nghị viện châu Âu 1973 - Kết nạp Đan Mạch, Ireland, Anh 1979 - Bầu cử trực tiếp 1981 - Kết nạp Hy Lạp 1986 - Kết nạp Tây Ban Nha, Bồ Đào Nha 1990 - Thống nhất nƣớc Đức 1995 - Kết nạp Áo, Phần Lan, Thuỵ Điển 2004 - Kết nạp Ba Lan, Hungary, Slovenia, Séc, Slovakia, Malta, Látvia, Lítva, Estonia và Síp 78 142 198 Số quốc gia thành viên 6 6 9 410 434 518 9 10 12 579 626 12 15 732 25 Nguồn: www.europarl.eu.int Nhƣ vậy, các nƣớc thành viên đã ký kết một bản Hiệp ƣớc mới, Hiệp ƣớc Maastricht (1991). Bản Hiệp ƣớc này có hiệu lực vào ngày 1 tháng 11 năm 1993 đã đổi tên Cộng đồng châu Âu thành “Liên minh châu Âu - EU”. Hiệp ƣớc Maastricht đã bổ sung cho Nghị viện thủ tục Lập pháp mới, thủ tục đồng quyết định. Theo đó, Nghị viện châu Âu có quyền bình đẳng với Hội đồng Bộ trƣởng đối với những dự thảo luật đƣợc đề xuất từ Uỷ ban châu Âu. Thủ tục lập pháp mới này phức tạp hơn thủ tục hợp tác đƣợc quy định trong Đạo luật châu Âu thống nhất với việc lập ra “Uỷ ban hoà giải” và tiếp tục đọc 17 lần thứ ba. Thủ tục tham vấn và thủ tục hợp tác, Uỷ ban châu Âu vẫn có trách nhiệm trình các dự thảo luật cho Nghị viện châu Âu và Hội đồng Bộ trƣởng. Quyền này cũng tạo ra cho Nghị viện châu Âu công cụ đàm phán khi Hội đồng Bộ trƣởng muốn quá trình lập pháp đƣợc thông qua đúng thời gian. Do vậy, Hội đồng không thể bỏ qua ý kiến của Nghị viện châu Âu nếu muốn đề xuất đƣợc thông qua. Ngoài việc bổ sung thủ tục đồng quyết định, hiệp ƣớc trao thêm cho Nghị viện quyền phê chuẩn các thoả thuận quốc tế của EU. Sự kiện thống nhất nƣớc Đức vào năm 1990 đã làm tăng số Nghị sỹ Nghị viện châu Âu và buộc Liên minh phải phân bổ lại số ghế Nghị sỹ đại diện cho các nƣớc thành viên. Năm 1995, Liên minh châu Âu tiếp tục mở rộng với sự gia nhập của Áo, Phần Lan, và Thuỵ Điển, nâng số Nghị sỹ của Nghị viện lên 626 ngƣời (Xem thêm bảng 1.1). Bắt đầu từ năm 1996, Nghị viện đã sử dụng quyền bổ sung của mình rất có hiệu quả. Tỷ lệ những sửa đổi, bổ sung của Nghị viện đƣợc các thể chế khác thông qua cao hơn nhiều so với các trƣờng hợp trong thủ tục tham vấn và hợp tác. Quan hệ giữa Hội đồng Bộ trƣởng và Nghị viện châu Âu vẫn tiếp tục tiến triển là kết quả của việc sử dụng thủ tục đồng quyết định. Mục tiêu cân bằng quyền hạn giữa ba trụ cột Lập pháp của Liên minh châu Âu tuy vẫn chƣa đạt đƣợc, nhƣng hệ thống không còn là cộng đồng “lƣỡng đầu” (bicephelous) nhƣ trong thập kỷ 70 và 80. Mặc dù Hiệp ƣớc Maastricht là một Đạo luật cải tổ quan trọng nhất kể từ khi thành lập Cộng đồng Kinh tế châu Âu (1957), nhƣng những cải cách thể chế và tăng cƣờng năng lực của EU không dừng lại ở đó. Ba năm sau khi thực hiện Hiệp ƣớc Maastricht, một hội nghị thƣợng đỉnh khác đã đƣợc kêu gọi nhằm giải quyết các vấn đề liên quan đến mở rộng và phát triển Liên minh châu Âu theo chiều sâu. Kết quả là Hiệp ƣớc Amsterdam đƣợc thông qua vào 18 năm 1997 và có hiệu lực vào năm 1999. Mặc dù trọng tâm của Hiệp ƣớc Amsterdam không phải là mở rộng quyền hạn của Nghị viện châu Âu, nhƣng hiệp ƣớc đã tăng đáng kể quyền hạn cho Nghị viện nhƣ: Thứ nhất, thủ tục đồng quyết định đƣợc đơn giản hoá và mở rộng ngoài các chính sách nông nghiệp và cạnh tranh, thủ tục đồng quyết định đƣợc áp dụng cho tất cả các lĩnh vực mà Hội đồng Bộ trƣởng quyết định thông qua đa số phiếu. Thủ tục đồng quyết định yêu cầu sự nhất trí của Hội đồng. Nếu Hội đồng và Nghị viện không có khả năng nhất trí hoà giải, dự thảo luật đƣơng nhiên là bị huỷ bỏ và toàn bộ quá trình cần đƣợc tiến hành lại với một sáng kiến mới của Uỷ ban châu Âu. Điều này vô cùng quan trọng đối với EP, bởi nó nhấn mạnh tính bình đẳng giữa Nghị viện và Hội đồng trong hoà giải. Thứ hai, vai trò kiểm soát của Nghị viện. Nghị viện có quyền bỏ phiếu thông qua chức danh Chủ tịch của Uỷ ban châu Âu. Thứ ba, Hiệp ƣớc Amsterdam đã chính thức khống chế số Nghị sỹ của Nghị viện ở con số 700 Nghị sỹ. Hiệp ƣớc Amsterdam cũng quy định số Nghị sỹ của mỗi quốc gia thành viên theo tỷ lệ tƣơng ứng với dân số của họ và tổng số Nghị sỹ của Nghị viện không đƣợc vƣợt con số 700 ngƣời. Điều này có nghĩa là Nghị viện vẫn cần phải phân bổ lại số ghế giữa các thành viên trong các lần mở rộng tiếp theo. Ngày 1 tháng 5 năm 2004, Liên minh châu Âu kết nạp thêm 10 nƣớc thành viên mới từ các nƣớc Trung và Đông Âu. Mở rộng EU đã làm tăng số lƣợng Nghị sỹ Nghị viện tăng từ 626 lên 732 Nghị sỹ. Đồng thời, quá trình mở rộng của EU sang phía Đông, Nghị viện châu Âu cũng đƣợc hiệp ƣớc Nice mở rộng thẩm quyền về lập pháp và giám sát hoạt động các thể chế khác ở Liên minh châu Âu. 19 Nhƣ vậy, sau hơn 30 năm kể từ lần gia tăng quyền hạn quan trọng lần đầu tiên (Đạo luật Ngân sách 1970), Nghị viện châu Âu đã chuyển từ một Nghị viện có tính chất tham vấn thành một cơ quan Lập pháp thực sự. Nghị viện thực sự đạt đƣợc những thành công trong quá trình cải cách trong suốt thời gian dài: bầu cử trực tiếp, có quyền trì hoãn, sửa đổi, bổ sung và quyền phủ quyết quá trình lập pháp và Hiệp ƣớc Maastricht quy định Nghị viện châu Âu còn đƣợc giao quyền gián tiếp sáng kiến lập pháp. Mặc dù Nghị viện đạt đƣợc những thành tựu đáng kể trong việc gia tăng quyền hạn của mình, nhƣng Nghị viện châu Âu vẫn là một đối tác “yếu” trong quy trình lập pháp của Liên minh châu Âu. 1.1.2. Cơ cấu và chức năng của Nghị viện châu Âu. Nghị viện châu Âu là một thể chế chính trị đại diện quyền lợi cho các tầng lớp xã hội ở Liên minh châu Âu do công dân của 25 nƣớc thành viên của Liên minh châu Âu bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, đầu phiếu, trực tiếp và bỏ phiếu kín. Hiện nay, Nghị viện châu Âu bao gồm 732 Nghị sỹ, nhiệm kỳ hoạt động của Nghị viện châu Âu là 5 năm (Xem thêm bảng 1.2). Nghị viện châu Âu có 1 Chủ tịch và 14 phó Chủ tịch, 20 Uỷ ban chuyên môn và 35 Đoàn Nghị sỹ. Trụ sở làm việc của Nghị viện châu Âu đƣợc đặt tại Strasbourg. Nghị viện châu Âu đã xây dựng cơ cấu tổ chức thích hợp để đảm nhận các chức năng nhiệm vụ của mình [8]. 1.1.2.1. Cơ quan điều hành của Nghị viện châu Âu. 1.1.2.1.1. Chủ tịch Nghị viện châu Âu. Chủ tịch Nghị viện châu Âu có nhiệm kỳ 2 năm 6 tháng và có thể đƣợc bầu lại. Điều này có nghĩa nhiệm kỳ của Chủ tịch Nghị viện có thời gian bằng ½ nhiệm kỳ của Nghị viện. Chủ tịch và phó Chủ tịch Nghị viện đƣợc bầu theo đa số phiếu từ trong số các Nghị sỹ trong Nghị viện. 20