Tài liệu Tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước (nghiên cứu trường hợp chi cục kiểm lâm thành phố hồ chí minh)

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ….……… ………..... CÙ THỊ MAI MINH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC (Nghiên cứu trƣờng hợp Chi cục Kiểm lâm TP.HCM) LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2012 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH ----- ----- CÙ THỊ MAI MINH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC (Nghiên cứu trƣờng hợp Chi cục Kiểm lâm TP.HCM) Chuyên ngành: Kinh tế tài chính – ngân hàng Mã số: 60.31.12 LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS SỬ ĐÌNH THÀNH Thành phố Hồ Chí Minh, năm 2012 LỜI CAM ĐOAN “Tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước (nghiên cứu trường hợp Chi cục Kiểm lâm TP.HCM)” là công trình nghiên cứu khoa học, độc lập của tôi. Đây là đề tài Luận văn Thạc sĩ kinh tế, chuyên ngành Kinh tế tài chính – ngân hàng. Luận văn này chưa được ai công bố dưới bất kỳ hình thức nào. Tác giả Cù Thị Mai Minh DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT CCKL Chi cục Kiểm lâm Thành phố Hồ Chí Minh CBCC Cán bộ công chức TP.HCM Thành phố Hồ Chí Minh PTNT Phát triển nông thôn PCCC Phòng cháy chữa cháy UBND Ủy ban nhân dân HĐND Hội đồng nhân dân NSNN Ngân sách nhà nước SNCT Sự nghiệp có thu TCTC Tự chủ tài chính Nghị định 130 Nghị định số 130/2005/NĐ-CP Nghị định 43 Nghị định số 43/2006/NĐ-CP Nghị định 10 Nghị định 10/2002/NĐ-CP DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU Số hiệu bảng, biểu Biểu 2.1 Biểu 2.2 Biểu 2.3 Biểu 2.4 Biểu 2.5 Tên bảng, biểu Trang Sơ đổ tổ chức Chi cục Kiểm lâm TP.HCM Quy trình hoạt động của Chi cục Kiểm lâm TP.HCM Phân bổ chỉ tiêu biên chế của Chi cục Kiểm lâm giai đoạn 2008-2010 Định mức khoán kinh phí thực hiện tự chủ tài chính giai đoạn 2008-2010 41 42 44 Quyết toán và dự toán thực hiện tự chủ tài chính giai 48 47 đoạn 2008-2010. Biểu 3.1 Bảng 2.1 Bảng 2.2 Bảng 2.3 Quy trình quản trị dựa vào kết quả Dự toán kinh phí thực hiện tự chủ tài chính 2008-2010 Tỷ lệ ngân sách thực hiện tự chủ phân bổ cho các mục chi thường xuyên giai đoạn 2008-2010 Mức thu nhập tăng thêm của Chi cục Kiểm lâm giai đoạn 2008-2010 66 46 48 49 MỤC LỤC Trang TRANG PHỤ BÌA LỜI CAM ĐOAN MỤC LỤC DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC CÁC BẢNG, BIỂU PHẦN MỞ ĐẦU .................................................................................................. 1 CHƢƠNG 1- CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC .............................................................. 5 1.1 Những thay đổi về phương thức quản lý tài chính trong khu vực công ......... 5 1.1.1 Giới thiệu.................................................................................................. 5 1.1.2 Mô hình quản trị công cổ điển ................................................................. 7 1.1.3 Mô hình quản trị công mới....................................................................... 8 1.1.4 Mô hình quản trị công hiện đại .............................................................. 10 1.2 Tự chủ tài chính và quản trị công mới .......................................................... 11 1.2.1 Khái niệm tự chủ tài chính ..................................................................... 11 1.2.2 Tự chủ tài chính và quản trị công mới ................................................... 11 1.3 Nội dung tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước ................... 13 1.3.1 Một số đặc điểm .................................................................................... 13 1.3.2 Nội dung tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước ............ 19 1.4 Tự chủ tài chính và trách nhiệm giải trình của các đơn vị hành chính nhà nước ..................................................................................................................... 23 Kết luận chƣơng 1 ............................................................................................. 26 CHƢƠNG 2- TÌNH HÌNH TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC (NGHIÊN CỨU TRƢỜNG HỢP CHI CỤC KIỂM LÂM TP.HCM) ..................................................................................... 27 2.1 Những thay đổi quan trọng trong quản lý tài chính của các đơn vị hành chính, sự nghiệp. ................................................................................................. 27 2.1.1 Bối cảnh ................................................................................................. 27 2.1.2 Những thay đổi quan trọng trong quản lý tài chính của các đơn vị hành chính, sự nghiệp.......................................................................................... 28 2.1.3 Khảo sát tình hình thực hiện tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước trong thời gian qua .................................................................... 32 2.1.4 Một số nhận định về tình hình tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước .................................................................................................... 33 2.2 Đánh giá kết quả thực hiện tự chủ tài chính: nghiên cứu ở Chi cục Kiểm lâm TP.HCM ....................................................................................................... 36 2.2.1 Giới thiệu Chi cục Kiểm lâm ................................................................. 37 2.2.2 Quy trình hoạt động Chi cục Kiểm lâm TP.HCM ................................. 41 2.2.3 Kết quả và những thay đổi khi thực hiện tự chủ tài chính ..................... 51 2.3 Những tồn tại của tự chủ tài chính ................................................................ 58 2.3.1 Khoảng trống 1....................................................................................... 58 2.3.2 Khoảng trống 2 ...................................................................................... 59 2.3.3 Khoảng trống 3....................................................................................... 59 2.3.4 Khoảng trống 4....................................................................................... 61 2.3.5 Khoảng trống 5....................................................................................... 61 2.3.6 Khoảng trống 6....................................................................................... 62 2.3.7 Khoảng trống 7....................................................................................... 63 2.3.8 Khoảng trống 8....................................................................................... 63 Kết luận chƣơng 2 ............................................................................................. 65 CHƢƠNG 3- CÁC GIẢI PHÁP CẢI THIỆN TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC (TRƢỜNG HỢP CHI CỤC KIỂM LÂM TP.HCM) ........................................................................... 66 3.1 Sự thay đổi quản trị công của các đơn vị hành chính nhà nước ................... 66 3.1.1 Giới thiệu................................................................................................ 66 3.1.2 Mô hình quản trị theo kết quả ................................................................ 67 3.2 Xử lý các khoảng trống đối với cơ chế tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước ........................................................................................... 73 3.2.1 Xử lý khoảng trống 1 ............................................................................. 70 3.2.2 Xử lý khoảng trống 2 ............................................................................. 70 3.2.3 Xử lý khoảng trống 3 ............................................................................. 71 3.2.4 Xử lý khoảng trống 4 ............................................................................. 72 3.2.5 Xử lý khoảng trống 5 ............................................................................. 72 3.2.6 Xử lý khoảng trống 6 ............................................................................. 73 3.2.7 Xử lý khoảng trống 7 ............................................................................. 73 3.2.8 Xử lý khoảng trống 8 ............................................................................. 73 3.3 Các giải pháp tăng cường giao quyền tự chủ tài chính cho các đơn vị hành chính nhà nước .................................................................................................... 74 3.3.1 Tăng cường chất lượng nguồn nhân lực ................................................ 74 3.3.2 Tăng cường giao quyền quản lý, sử dụng biên chế ............................... 76 3.3.3 Tăng cường phân cấp quản lý cho các đơn vị hành chính nhà nước ..... 76 3.3.4 Tăng cường tính đồng bộ ....................................................................... 76 3.4 Giám sát và đánh giá thực hiện tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước ............................................................................................................. 77 3.4.1 Giám sát chi, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí................................. 77 3.4.2 Giám sát nội bộ đơn vị ........................................................................... 78 3.5 Hạn chế của nghiên cứu và hướng nghiên cứu tiếp theo .............................. 78 Kết luận chƣơng 3 ............................................................................................. 81 PHẦN KẾT LUẬN ............................................................................................ 82 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................ 83 PHỤ LỤC ........................................................................................................... 86 1 PHẦN MỞ ĐẦU 1. ĐẶT VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU Trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế, quản trị công ở Việt Nam đã có nhiều thay đổi nhất định. Đặc biệt, bước vào những năm đầu của thế kỷ 21, Chính phủ cũng bắt đầu nhận ra hệ thống cũ, các phương thức cũ đã trở nên lạc hậu; khiến khu vực công kém hiệu quả và tiến hành thực hiện những thay đổi cần thiết để đẩy mạnh cạnh tranh toàn cầu. Theo đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17 tháng 9 năm 2001 nhằm hoạch định Chương trình cải cách tổng thể hành chính công giai đoạn 2001-2010. Lần đầu tiên trong quá trình cải cách, Chính phủ đưa ra một chương trình có tính chiến lược dài hạn, xác định rõ bốn lĩnh vực cải cách là: cải cách thể chế, cải cách tổ chức bộ máy hành chính, xây dựng phát triển đội ngũ cán bộ, công chức và cải cách tài chính công. Cải cách tài chính công cũng là một công tác trọng tâm của cải cách nền hành chính trong điều kiện nước ta tiếp tục chuyển đổi mạnh mẽ từ cơ chế tập trung quan liêu bao cấp sang nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, đặc biệt điều này càng cần thiết hơn bao giờ hết khi nước ta đã trở thành thành viên chính thức của Tổ chức thương mại thế giới WTO. Định hướng của cải cách tài chính công là phải tiến hành nghiên cứu và áp dụng cơ chế phân bổ kinh phí mới, dần dần xóa bỏ chế độ cấp kinh phí theo số lượng biên chế của đơn vị hành chính thay thế bằng tính toán kinh phí hoạt động trên cơ sở kết quả và chất lượng hoạt động. Một trong những vấn đề được quan tâm hiện nay để thực hiện tốt việc cải cách tài chính công là thực hiện cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc quản lý hành chính đối với đơn vị hành chính nhà nước. Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 130/2005/NĐ-CP ngày 17/10/2005 quy định về chế độ tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí 2 quản lý hành chính đối với các cơ quan quản lý Nhà nước (gọi tắt là cơ chế tự chủ hay chế độ tự chủ). Cơ chế tự chủ tài chính là một phương tiện nhằm nâng cao hiệu quả và tính bền vững tài chính. Mục đích chính của chế độ tự chủ là phải thực sự trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho đơn vị trong việc tổ chức công việc, sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao; phát huy mọi khả năng của đơn vị để cung cấp dịch vụ công với chất lượng cao cho xã hội; nhằm từng bước giải quyết thu nhập cho đội ngũ CBCC và cơ chế tự chủ tài chính đã thể hiện được những mặt tích cực trong công cuộc cải cách nền tài chính công của Chính phủ. Tuy nhiên, qua thời gian thực hiện tự chủ tài chính tại các đơn vị hành chính nhà nước đã đặt ra nhiều câu hỏi cần phải trả lời dựa trên cơ sở những luận cứ khoa học hơn đó là, vì sao phải thực hiện tự chủ tài chính ở các đơn vị hành chính nhà nước; những khó khăn gặp phải trong quá trình triển khai và thực hiện; làm thế nào để mở rộng hơn nữa việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính cho các đơn vị hành chính nhà nước và việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính có cải thiện được cách thức hoạt động của các đơn vị hành chính nhà nước hay không?! 2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU Đề tài “Tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước” được nghiên cứu với mục đích đưa ra các giải pháp giải quyết các khoảng trống của tự chủ tài chính nhằm sử dụng hiệu quả nguồn lực phân bổ, tổ chức công việc sắp xếp lại bộ máy, sử dụng lao động và nguồn lực tài chính để hoàn thành nhiệm vụ được giao, phát huy mọi khả năng của đơn vị để cung cấp dịch vụ công với chất lượng cao cho xã hội, đồng thời từng bước giải quyết thu nhập cho người lao động. Từ đó, mang lại ý nghĩa để Chính phủ tiếp tục quan tâm 3 đến cải cách tài chính công, nhằm mở rộng đối tượng thực hiện và quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính trong khu vực công. 3. ĐỐI TƢỢNG NGHIÊN CỨU Dữ liệu nghiên cứu: các văn bản pháp luật, báo cáo tài chính 2008-2010 và các báo cáo tổng kết tình hình thực hiện tự chủ tài chính theo quý, năm của Chi cục Kiểm Lâm Thành phố HCM. Đối tượng nghiên cứu: đối tượng nghiên cứu là cơ chế tự chủ tài chính ở các đơn vị hành chính nhà nước, trong đó đi sâu vào thực tiễn tự chủ tài chính ở Chi cục Kiểm lâm TP.HCM 4. PHƢƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU Luận văn sử dụng các phương pháp nghiên cứu sau đây: Dựa vào các quy định, nguyên tắc liên quan đến tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước để mô tả tình hình thực hiện tự chủ tài chính thông qua các công việc của các cán bộ công chức tại các phòng, ban, đơn vị trực thuộc của Chi cục Kiểm lâm TP.HCM theo từng nhiệm vụ, số lượng công việc mô tả chủ yếu tập trung vào các nhiệm vụ như tuyên truyền phổ biến pháp luật; quản lý bảo vệ và phòng cháy chữa cháy rừng; thanh tra kiểm tra quản lý lâm sản và động vật hoang dã; quản lý gây nuôi cứu hộ động vật hoang dã. Đồng thời, căn cứ số liệu về tình hình thu chi, quyết toán NSNN và các báo cáo tổng kết tình hình hoạt động từ năm 2008-2010 để tác giả tiến hành phân tích, đánh giá những tồn tại của tự chủ tài chính; từ đó tìm ra những khoảng trống cần điều chỉnh để hướng đến tăng cường quyền tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước trong tương lai. 5. CẤU TRÚC LUẬN VĂN Ngoài phần mở đầu, kết luận và nội dung luận văn được thiết kế gồm 3 chương: 4 Chương 1: Cơ sở lý luận về tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước. Chương 2: Tình hình thực hiện tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước (nghiên cứu trường hợp Chi cục Kiểm lâm TP.HCM) Chương 3: Các giải pháp cải thiện tự chủ tài chính của các đơn vị hành chính nhà nước (nghiên cứu trường hợp Chi cục Kiểm lâm TP.HCM) 5 CHƢƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỰ CHỦ TÀI CHÍNH CỦA CÁC ĐƠN VỊ HÀNH CHÍNH NHÀ NƢỚC 1.1 NHỮNG THAY ĐỔI VỂ PHƢƠNG THỨC QUẢN LÝ TÀI CHÍNH TRONG KHU VỰC CÔNG 1.1.1 Giới thiệu Phương thức quản lý truyền thống chủ yếu dựa trên cơ chế kiểm soát theo đầu vào hoặc quy trình. Có nghĩa là khi ban hành một chính sách, các cơ quan quản lý thiên về kiểm soát, theo dõi xem việc thực hiện chính sách của các đơn vị có phù hợp với các quy định hiện hành hay không, khống chế các khoản chi tiêu cho các chính sách đó theo các khoản mục chi (chi bao nhiêu, chế độ và chính sách chi tiêu…). Cách quản lý này một mặt đã “trói chặt” tay của những người quản lý, khiến họ trở thành những người tuân thủ thụ động mà không phải chịu trách nhiệm về kết quả đầu ra. Cụ thể, trong phương thức quản lý này, vấn đề quan trọng là khối lượng sản phẩm dịch vụ cung ứng cho xã hội là bao nhiêu, so với chi phí chi ra như thế nào (hiệu quả) chưa được đánh giá một cách chính xác. Bên cạnh đó, chất lượng của các loại hàng hóa, dịch vụ công được cung cấp có đáp ứng được yêu cầu của người sử dụng dịch vụ không và mức độ đáp ứng đến đâu (hiệu lực) cũng không thực sự được quan tâm. Điều đó đặt ra yêu cầu phải chuyển từ quản lý theo đầu vào/quy trình sang quản trị theo kết quả. Việc thay đổi phương thức quản lý tài chính trong khu vực công theo kết quả nhằm hướng hoạt động của khu vực công xích lại gần với cách thức quản lý của khu vực tư nhân. Lúc này, các nhà hoạch định chính sách sẽ không quá chú trọng đến việc đề ra các quy định chi tiết, chặt chẽ về đầu vào (như nguồn 6 tài chính, nguồn nhân lực v.v…) hay quy trình (cách thức triển khai) mà quan tâm đến kết quả đạt được sau khi chính sách được thực hiện. Biểu hiện cụ thể của phương thức quản lý này là tính hiệu quả và hiệu lực đối với vấn đề ban hành và thực thi các chính sách, vấn đề thiết lập và thực thi hệ thống luật pháp, cung cấp các dịch vụ công cần thiết cho xã hội bằng nguồn kinh phí từ ngân sách nhà nước. Bằng cách đó, một mặt phương thức quản trị theo kết quả sẽ làm tăng tính linh hoạt, quyền tự chủ của các đối với thực thi chính sách để tìm ra phương thức thực hiện chính sách có hiệu quả nhất (trong khuôn khổ luật pháp cho phép), tăng cường tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức công, mặt khác hướng các cơ quan kiểm tra, giám sát vào đánh giá xem chính sách có thực hiện được mục tiêu đề ra hay không, và liệu có cách nào cùng đạt được mục tiêu nhưng ít tốn kém hơn không. Như vậy, có thể nói rằng vấn đề hiệu lực, hiệu quả của chính sách trong phương thức quản trị theo kết quả trở thành vấn đề trọng tâm trong việc theo dõi, phân tích, đánh giá các chính sách của nhà nước. Một lý do khác dẫn đến cần thiết phải thay đổi về phương thức quản lý trong khu vực công, nhất là tại các nước đang phát triển như Việt Nam, là vấn đề sức ép của tính dân chủ, của trình độ phát triển kinh tế – xã hội. Hoạt động của các cơ quan, tổ chức thuộc khu vực công ngày càng chịu sự kiểm tra, kiểm soát chặt chẽ hơn, nghiêm ngặt hơn bởi người dân, các nhà đầu tư, các nhà tài trợ trong và ngoài nước. Nhu cầu được cung cấp các dịch vụ công có chất lượng cao, chi tiêu ngân sách phải có hiệu quả cao và vấn đề tính minh bạch, rõ ràng trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước ngày càng tăng lên. Kể từ sau cuộc khủng hoảng tài chính châu Á năm 1997, vấn đề sự minh bạch và hiệu quả hoạt động, chất lượng của các dịch vụ công mà Chính phủ cung cấp là yếu tố tiên quyết trong các quyết định đầu tư vào một quốc gia. Có thể nói rằng, ngày nay vấn đề xếp hạng chất lượng (hiệu quả) hoạt 7 động của Chính phủ đó trở thành một vần đề phổ biến, yêu cầu tối thiểu trên các thị trường tài chính; điều này cũng giống như hệ thống xếp hạng rủi ro trên các thị trường tài chính. Thay đổi phương thức quản lý tài chính theo hướng quản trị theo kết quả là một yêu cầu tất yếu khách quan của quá trình phát triển nền kinh tế - xã hội, xuất phát từ yêu cầu thực tiễn cần phải nâng cao hiệu quả của chính sách công và nguồn ngân sách nhà nước phân bổ cho việc thực hiện các chính sách đó[18]. Trong vòng 20 năm trở lại đây, những thay đổi về phương thức quản lý tài chính trong khu vực công ở Việt Nam có ba vấn đề lớn. Thứ nhất, việc tăng cường phân cấp quản lý ngân sách nhà nước cho cơ sở đã tạo ra sự thay đổi khá lớn trong phương thức hoạt động của bộ máy nhà nước. Việc phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách bước đầu đã được thực hiện theo nguyên tắc dịch vụ công được phân cấp cho cấp nào có khả năng đáp ứng nhanh nhất, tiện lợi nhất cho người dân. Thứ hai, đổi mới cơ chế tài chính với đơn vị hành chính và đơn vị sự nghiệp. Việc trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về tài chính cho các đơn vị sử dụng ngân sách và đơn vị sự nghiệp công lập đã tạo ra sự linh hoạt nhất định cho các đơn vị này trong sử dụng kinh phí để thực thi các hoạt động cung cấp dịch vụ công nhằm đáp ứng những nhu cầu của xã hội. Thứ ba, việc mở rộng công khai ngân sách và kiểm toán ngân sách bước đầu đi vào nề nếp và phát huy được hiệu quả, qua đó tăng cường công tác kiểm tra nội bộ, cấp trên với cấp dưới và phát huy mạnh mẽ vai trò giám sát của đoàn thể trong việc thu chi ngân sách, chống thất thoát. 1.1.2 Mô hình quản trị công cổ điển Mô hình quản trị công cổ điển có các đặc trưng: người quản lý hạn chế trong trao quyền ra quyết định; cơ chế trách nhiệm giải trình chỉ chú trọng vào quản lý các yếu tố đầu vào; phân bổ ngân sách không gắn với mục tiêu và 8 kết quả. Các đơn vị chỉ quan tâm đến bộ máy hành chính; tách rời giữa quyền lực, kiểm tra và cân bằng. Người quản lý chỉ tập trung vào tối đa hóa ngân sách và bị ràng buộc phải tuân thủ luật pháp và kiểm tra tài chính. Vai trò chính của quản lý tài chính là thực hiện chính sách tài khóa, vay mượn và đầu tư. Có 2 quy định chính trong mô hình quản lý tài chính công cổ điển là Chính phủ nên cân bằng ngân sách và những đơn vị của chính phủ không được chi tiêu vượt quá sự phân bổ của mình. Những luật này được luật hóa thành luật và những quy định. Trong vấn đề tuân thủ các quy định, Bộ tài chính có nhiều quy định và thông tư về sự chuẩn bị; sự phê chuẩn và sự điều hành ngân sách; ngay cả vấn đề về chi tiêu tiền mặt. Quản lý tài chính sử dụng các nguồn lực ngân sách sẵn có để thực hiện những mục tiêu đã được xác định. Mô hình quản lý tài chính cổ điển không thể giải quyết 2 vấn đề là thâm hụt ngân sách và hoạt động không hiệu quả. Chính phủ điều hành thâm hụt một cách tùy tiện, đeo đuổi một chính sách tài khoá: chi vượt thu, không có những hành động cụ thể để thực hiện cắt giảm chi phí, nâng cao hiệu quả. Quản lý tài chính là một chức năng của bộ máy hành chính, mà nó không liên quan gì đến việc hoạch định chính sách, không tiếp cận đến việc lập ngân sách. Mô hình cổ điển còn gọi là quản lý ngân sách theo khoản mục. Quản lý tài chính công theo nghĩa rộng được hỗ trợ bởi ngân sách, kế toán và kiểm toán. Về ngân sách: thực hiện ngân sách theo các khoản mục đầu vào. Về kế toán: tập trung tính toán ngân sách và tài chính. Về kiểm toán: kiểm tra tập trung vào tính tuân thủ và kiểm toán tài chính. 1.1.3 Mô hình quản trị công mới (NPM: New Public Management) Mô hình quản trị công mới có sự tương đồng giữa quản trị công và quản trị doanh nghiệp, các bộ phận hành chính chính phủ được xem như là từng bộ 9 phận kinh doanh và hoạt động theo chiến lược cạnh tranh; công dân được xem là khách hàng. Các cơ quan khu vực công hoạt động không chỉ theo pháp luật quy định mà còn theo quy luật tổng thể của thị trường: kinh tế và hiệu quả. Các nguyên lý của mô hình quản trị công mới mang đặc tính chủ yếu hướng về thị trường, kết quả và khách hàng. Hướng về thị trường: Mô hình NPM dựa vào giả thiết cơ bản là cấu trúc thị trường sẽ dẫn đến việc quản trị hiệu quả hơn và cung cấp dịch vụ chất lượng hơn. Mô hình NPM áp dụng một số phương pháp quản lý của khu vực tư như: chi tiêu công và thuê ngoài cung cấp dịch vụ công theo phương thức đấu thầu. Qua đó, thu hẹp lại khu vực công và tăng cường mối quan hệ giữa bên mua dịch vụ (công dân) và người cung cấp dịch vụ (tổ chức công). Như thế, tạo cơ chế cạnh tranh giữa khu vực tư và khu vực công, sẽ hạn chế sự độc quyền không có hiệu quả, cải tiến chiến lược phục vụ dịch vụ công. Theo nguyên lý này, tính hiệu quả được đặt ở trung tâm của giá trị của NPM thông qua việc xây dựng các cơ quan quản lý Nhà nước dạng công ty kinh doanh. Hướng về kết quả: Chức năng trung tâm của NPM là nhấn mạnh đến việc đo lường kết quả thực hiện bằng những chỉ số định lượng. Thay đổi này đã dẫn đến việc nâng cao tính trách nhiệm là phải trả lời cho đầu ra thông qua việc đòi hỏi phải có tường trình rõ ràng về mục tiêu, mục đích và các số đo thành công. Hướng về khách hàng: xuất phát từ khái niệm “sự thỏa mãn của khách hàng”, mô hình NPM lấy sự hài lòng của khách hàng như là mục tiêu sau cùng trên cả lợi nhuận. Trong khi quản trị công truyền thống coi công dân chỉ là người nhận dịch vụ được cấp phát từ cơ quan Nhà nước, thì mô hình NPM chấp nhận triết lý điều hành kinh doanh đối với công dân như là những khách hàng. Nguyên lý NPM này bao gồm việc nhấn mạnh đến việc cải thiện chất 10 lượng dịch vụ và xác định phương cách để tổ chức đáp ứng trách nhiệm và báo cáo cách như thế nào. Như vậy, mô hình NPM hướng đến cả ba khía cạnh: chiến lược phát triển theo nguyên lý thị trường, kết quả và sự thỏa mãn của công dân đối với dịch vụ công[19]. Tuy nhiên, mô hình NPM không phải là một lý thuyết có hệ thống, còn bộc lộ một số những hạn chế như: đã bỏ qua sự khác biệt giữa quản trị khu vực công và khu vực tư; chỉ chú trọng đến kết quả, hiệu quả và thực tiễn của dịch vụ công, nhưng lại bỏ qua việc đạt được sứ mệnh của khu vực công và các mục đích dài hạn để đáp ứng những nhu cầu thật sự của công chúng; không phân biệt được sự khác nhau giữa công dân trong khu vực công và khách hàng trong khu vực tư. Mặc dù vậy, nó vẫn còn giá trị nhất định trong quản trị công ngày nay, đặc biệt là đối với những quốc gia mới phát triển như Việt Nam thì các nguyên lý của mô hình NPM vẫn có giá trị để kế thừa có chọn lọc vào quản trị công. 1.1.4 Mô hình quản trị công hiện đại (mô hình quản trị công của Barnard-Simon) Trong mô hình này, nhiệm vụ chủ yếu là duy trì một khối lượng đầu vào cần thiết để đảm bảo khả năng của tổ chức cung cấp dịch vụ. Vai trò tổ chức của người quản lý tài chính là: cân bằng sự thay đổi liên quan đến tài chính, hướng quản lý vào những vấn đề thay đổi đó và giám sát sự thực hiện tài chính của tất cả các bên có liên quan. Mô hình quản trị công của BarnardSimon được thực hiện với sự tương tác giữa khu vực công, các tổ chức bên ngoài và công dân với những đặc điểm sau đây: Về nội dung quản lý: có ba nội dung chủ yếu sau: phát triển mạng lưới liên kết bên ngoài để đạt kết quả; thực hiện mục tiêu quản lý trong mối liên kết với các tổ chức; thực hiện mối quan hệ tổ chức từ nhiều phía. Về giám sát và đánh giá: kiểm tra tập trung vào đầu ra, kết quả, kinh tế, 11 hiệu quả và tính hợp lý. Tóm lại, mô hình quản trị công hiện đại, các đơn vị công thực hiện nhiệm vụ của mình trong một liên minh tổ chức lớn hơn. Kết quả là, cơ quan công quyền không chỉ phải giỏi về quản lý hệ thống bên trong tổ chức mình, quản lý tài chính, quản lý nguồn nhân lực, công nghệ thông tin mà còn phải quản lý các nhóm có lợi ích liên quan bên ngoài để đạt kết quả chính sách mong đợi và chất lượng cao của dịch vụ công. Mô hình này được xem là nền tảng lý thuyết để hướng đến nâng cao chất lượng dịch vụ công thông qua việc thuê các đơn vị bên ngoài thực hiện trong điều kiện nguồn lực đơn vị có hạn[20]. 1.2 TỰ CHỦ TÀI CHÍNH VÀ QUẢN TRỊ CÔNG MỚI Do xuất phát từ nền quản lý hành chính tập trung, quan liêu, bao cấp chuyển sang quản lý hành chính trong nền kinh tế thị trường, một số những nguyên tắc mang tính tập trung, quan liêu vẫn chưa thể xóa bỏ triệt để, các nguyên lý hướng về khách hàng, thị trường và hướng về kết quả trong mô hình quản trị công mới có thể được kế thừa cải thiện để quản lý tài chính công ngày càng tốt hơn. Tự chủ tài chính là một đòi hỏi khách quan và phù hợp với các điều kiện đảm bảo tính khả thi của quản lý tài chính công. 1.2.1 Khái niệm tự chủ tài chính Tự chủ tài chính là cơ chế quản lý nhằm tăng cường quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị về các mặt hoạt động tài chính, tổ chức bộ máy và sắp xếp lao động qua đó làm tăng chất lượng hoạt động và cung cấp dịch vụ của đơn vị. 1.2.2 Tự chủ tài chính và quản trị công mới Xuất phát từ thực trạng tài chính công hiện nay và yêu cầu về cải cách hành chính nhà nước, trong những năm tới sẽ trao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm cho các đơn vị trong khu vực công để gắn hoạt động của nó với cơ chế 12 thị trường, ngày càng nâng cao chất lượng và hiệu quả cung cấp dịch vụ công đáp ứng nhu cầu phát triển không ngừng của xã hội; đồng thời phải tăng cường các hoạt động giám sát toàn diện đối với các đơn vị này, nhất là đối với việc cung cấp và bảo đảm chất lượng các dịch vụ công. Việc thực hiện tự chủ, tự chịu trách nhiệm về sử dụng biên chế và kinh phí quản lý hành chính đối với các cơ quan nhà nước là cơ sở cho việc hoàn thiện phương thức quản trị công theo hướng tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí, ngăn chặn tham nhũng, tạo điều kiện cho các đơn vị hành chính, sự nghiệp công lập thực hiện việc kiểm soát chi tiêu nội bộ, phát huy tính dân chủ, chủ động, sáng tạo của người lao động; tạo quyền tự chủ, chủ động cho đơn vị trong việc quản lý chi tiêu tài chính. Nhờ đó, thu nhập của người lao động từng bước được cải thiện. Đồng thời, đây cũng là điều kiện để từng bước vững chắc tiến đến mô hình quản trị công mới. Tuy nhiên, sự trao quyền tự chủ và trách nhiệm xã hội của các đơn vị công chưa có gắn kết chặt chẽ với nhau. Quản trị của các đơn vị công không thoát ra khỏi phương thức tập trung kiểm soát các yếu tố đầu vào. Kiểm tra nội bộ hay bên ngoài chủ yếu tập trung vào đánh giá tính tuân thủ các khoản mục chi tiêu hơn cải thiện kết quả hoạt động. Các đo lường đầu ra cũng như đánh giá kết quả thực hiện không được quan tâm đúng mực. Người quản lý và đội ngũ CBCC không có đủ thông tin về kết quả trong quá trình phân bổ nguồn lực. Quản trị công mới với phương thức quản trị theo kết quả chính là chuyển từ việc chú trọng đến đầu vào hoặc các hoạt động được triển khai để thực hiện chính sách sang các cấp kết quả (đầu ra, kết quả, tác động) mà chính sách nhằm đạt tới. Tuy nhiên, cũng cần lưu ý rằng, quản trị theo kết quả không phải là từ bỏ hoàn toàn việc kiểm soát đầu vào và hoạt động để chuyển sang kiểm soát đầu ra, kết quả mà là giảm bớt sự chú trọng đến đầu vào/hoạt động và tạo một sân chơi cởi mở, linh hoạt hơn cho các đơn vị thực hiện chính sách