VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGÔ VĂN PHÁT
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG TRỢ GIÚP PHÁP LÝ
TỪ THỰC TIỄN TỈNH NINH THUẬN
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2017
VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
NGÔ VĂN PHÁT
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG TRỢ GIÚP PHÁP LÝ
TỪ THỰC TIỄN TỈNH NINH THUẬN
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 60.38.01.02
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN VĂN THUẬN
HÀ NỘI - 2017
MỤC LỤC
MỞ ĐẦU .....................................................................................................................1
Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP
PHÁP LÝ ....................................................................................................................8
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của trợ giúp pháp lý ...................................8
1.2. Các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý ......16
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng .................................................................................26
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG TRỢ GIÚP
PHÁP LÝ TẠI TỈNH NINH THUẬN ....................................................................30
2.1. Các đặc điểm về tự nhiên và dân cư liên quan đến tổ chức và hoạt động
trợ giúp pháp lý tại Ninh Thuận .................................................................................30
2.2. Các quy định của pháp luật về trợ giúp pháp lý ........................................33
2.3. Thực tiễn tổ chức và hoạt động về trợ giúp pháp lý tại Ninh Thuận .........38
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HIỆU QUẢ, CHẤT
LƢỢNG TRỢ GIÚP PHÁP LÝ ..............................................................................61
3.1. Nhu cầu bảo đảm hiệu quả, chất lượng trợ giúp pháp lý ...........................61
3.2. Các quan điểm bảo đảm hiệu quả, chất lượng trợ giúp pháp lý .................64
3.3. Các giải pháp bảo đảm hiệu quả, chất lượng trợ giúp pháp lý ...................67
KẾT LUẬN ...............................................................................................................76
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................77
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CTVTGPL:
Cộng tác viên trợ giúp pháp lý
HĐPHLN:
Hội đồng phối hợp liên ngành
TGPL:
Trợ giúp pháp lý
TGVPL:
Trợ giúp viên pháp lý
XHCN:
Xã hội chủ nghĩa
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Chế độ trợ giúp pháp lý (TGPL) là một loại trợ giúp tư pháp được đại đa số
các nước trên thế giới áp dụng (khoảng 150 nước). Nó là kết quả tất yếu của sự phát
triển trong xã hội, là công cụ để Nhà nước thực hiện nghĩa vụ đối với công dân của
mình, Nhà nước ban hành pháp luật, buộc người dân phải tuân theo, do vậy Nhà
nước cũng phải có cơ chế bảo đảm để pháp luật bảo vệ được quyền lợi của nhân
dân. Nếu không làm được điều này, tất yếu sự hoài nghi của công chúng đối với
pháp luật sẽ này sinh và đó sẽ là nguy cơ lớn đối với khả năng thực thi pháp luật.
Nhiều cuộc tranh luận trên thế giới đã đi đến khẳng định rằng, TGPL là cần
thiết. Nó cần thiết đối với việc củng cố luật pháp, với việc xây dựng Nhà nước pháp
quyền và có tầm quan trọng như một bộ phận không thể tách rời của việc thực thi
công lý và bảo đảm công bằng xã hội.
Từ những năm 50 của thế kỷ 20, đã có ý kiến từ các luật gia tư sản cho rằng
việc tiếp cận luật pháp của người nghèo là cần thiết đối với việc duy trì trật tự pháp
luật, do đó cần phải tư vấn và đại diện pháp lý phù hợp cho những người mà cuộc
sống, tài sản, danh dự bị đe dọa nhưng không có khả năng chi trả dịch vụ pháp lý…
Sẽ là rất vô nghĩa nếu quyền được bào chữa chỉ áp dụng đối với người có khả
năng trả chi phí dịch vụ. Vì vậy, việc khẳng định vị trí TGPL là một yêu cầu mang
tính thủ tục cần thiết để bổ sung ý nghĩa cho Nhà nước pháp quyền. Nếu thừa nhận
trật tự xã hội trong Nhà nước pháp quyền là một mục tiêu cần hướng tới thì việc
thừa nhận TGPL rất quan trọng, có thể coi như một phương tiện để đạt được mục
tiêu ấy.
Thực hiện Nghị quyết của Đảng về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, với mục tiêu dân giàu, nước
mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Ở nước ta hoạt động TGPL ra đời năm 1997
trên cơ sở Quyết định số 734/TTg ngày 6/09/1997 của Thủ tướng Chính phủ về việc
thành lập tổ chức TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách. Tháng 6/2006,
1
Quốc hội thông qua Luật TGPL (có hiệu lực thi hành ngày 01/01/2007) và một loạt
các văn bản hướng dẫn thi hành Luật. Có thể nói đây được xem là một bước tiến
của công tác lập pháp khi đúc rút kinh nghiệm của việc thực hiện một Quyết định
của Thủ tướng Chính phủ về TGPL, một lĩnh vực còn mới mẽ được thể chế ổn định
trong văn bản có hiệu lực cao. Luật này còn là tuyên ngôn nhân quyền của Nhà
nước Việt Nam về các vấn đề công lý khi khẳng định quyền được TGPL của người
nghèo và các nhóm dân cư thiệt thòi, dễ bị tổn thương được Nhà nước có trách
nhiệm bảo đảm để họ có quyền bình đẳng tiếp cận dịch vụ pháp lý có chất lượng
như các công dân khác.
Ở tỉnh Ninh Thuận, sau khi có Quyết định số 734/TTg ngày 6/09/1997 của
Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập tổ chức TGPL cho người nghèo và đối
tượng chính sách. Ngày 03/3/1998, Chủ tịch Ủy ban nhân dân tỉnh có Quyết định số
445/QĐ-TH về việc thành lập Trung tâm Trợ giúp pháp lý người nghèo và đối tượng
chính sách trực thuộc Sở Tư pháp. Khi luật TGPL năm 2006 được Quốc hội thông qua
và có hiệu lực từ ngày 01/01/2007, trong đó, có quy định cơ cấu tổ chức bộ máy của
Trung tâm TGPL, các đối tượng thuộc được trợ giúp pháp lý miễn phí. Đây là cơ sở
pháp lý quan trọng để tiếp tục kiện toàn tổ chức của Trung tâm TGPL. Trên cơ sở đó,
ngày 04/7/2007, Ủy ban nhân dân tỉnh có Quyết định số 152/2007/QĐ-UBND về việc
đổi tên Trung tâm Trợ giúp pháp lý người nghèo và đối tượng chính sách thành Trung
tâm Trợ giúp pháp lý nhà nước tỉnh Ninh Thuận. Tiếp đó, Chủ tịch Ủy ban nhân dân
tỉnh Ninh Thuận đã ban hành Chỉ thị số 35/2000/CT-UBND ngày 27/9/2000 về việc
tăng cường công tác trợ giúp pháp lý, trong đó giao cho Sở Tư pháp xây dựng
phương án bố trí cán bộ cho Trung tâm Trợ giúp pháp lý, đồng thời giúp Ủy ban
nhân dân tỉnh quản lý, chỉ đạo về công tác cán bộ, công tác trợ giúp pháp lý, đưa
công tác này từng bước phát triển lớn mạnh, phục vụ tốt nhiệm vụ chính trị tại địa
phương.
Hiến pháp năm 2013, tại điều 14 quy định “Ở nước Cộng hòa xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, các quyền con người, quyền công dân về chính trị, dân sự, kinh tế,
văn hóa, xã hội được công nhận, tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm theo Hiến pháp và
2
pháp luật. Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định
của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự,
an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng” [49].
Để đảm bảo thực hiện đầy đủ quyền con người, quyền và nghĩa vụ của công
dân theo Hiến pháp, thì vai trò của Nhà nước càng hết sức quan trọng. Bởi TGPL là
trách nhiệm của Nhà nước đối với nhân dân, Nhà nước ban hành và tổ chức thực
hiện pháp luật, do đó Nhà nước phải có trách nhiệm thực hiện tốt công tác tuyên
truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật, tư vấn pháp luật, để đưa pháp luật đi vào cuộc
sống, mà hoạt động TGPL là một trong những chính sách hiệu quả để đưa pháp luật
đến với nhân dân.
Gần 20 năm hình thành và phát triển, hệ thống TGPL Việt Nam đã và đang
không ngừng lớn mạnh về quy mô, ổn định về tổ chức với đội ngũ Trợ giúp viên
pháp lý (TGVPL), cộng tác viên TGPL là Luật sư và các cộng tác viên khác không
ngừng phát triển về số lượng cũng như năng lực, trình độ, đạo đức nghề nghiệp và
kỹ năng TGPL. Công tác TGPL đạt được những kết quả tích cực, góp phần không
nhỏ trong việc nâng cao hiểu biết pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích của người dân
nhất là người nghèo, người dân tộc thiểu số, người có công với cách mạng, người
khuyết tật và những người có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn khác. Đồng thời, là cầu
nối quan trọng giữa Nhà nước với nhân dân, tạo sự đoàn kết gắn bó giữa chính
quyền địa phương với nhân dân, xây dựng và gìn giữ khối đại đoàn kết dân tộc, ổn
định an ninh trật tự an toàn xã hội, góp phần củng cố niềm tin của nhân dân vào sự
lãnh đạo của Đảng và Nhà nước.
Tuy nhiên, hoạt động TGPL vẫn còn nhiều bất cập như đối tượng được thụ
hưởng dịch vụ pháp lý miễn phí còn bị hạn chế, chưa đảm bảo tất cả các đối tượng
yếu thế trong xã hội được TGPL; hệ thống pháp luật về TGPL chưa đồng bộ, còn
chồng chéo; đội ngũ người thực hiện TGPL còn thiếu về số lượng và yếu về chất
lượng chuyên môn; chưa phát huy tích cực vai trò tham gia TGPL của các tổ chức
xã hội, nhất là vai trò của luật sư trong việc tham gia thực hiện hoạt động
3
TGPL…Vì vậy, hiệu quả và chất lượng hoạt động TGPL cho người dân không đáp
ứng nhu cầu thực tế.
Trên cơ sở thực tế đó, ngày 01/06/2015 Thủ tướng Chính phủ đã ban hành
Quyết định số 749/QĐ-TTg phê duyệt đề án Đổi mới công tác trợ giúp pháp lý giai
đoạn 2015-2025. Mục tiêu tổng quát “ Đổi mới công tác TGPL theo hướng đẩy
mạnh xã hội hóa với lộ trình phù hợp với đặc thù từng vùng, miền, khu vực tiến tới
sau năm 2025 người thực hiện trợ giúp pháp lý là luật sư hành nghề, bảo đảm cho
các đối tượng thuộc diện được TGPL được cung cấp dịch vụ pháp lý kịp thời, chất
lượng tương đương với dịch vụ mà luật sư cung cấp trên thị trường; chuyển các
Trung tâm TGPL nhà nước theo hướng từ việc chủ yếu cung cấp dịch vụ TGPL hiện
nay thành cơ quan thực hiện quản lý nhà nước về TGPL, tinh giảm tổ chức, bộ máy
và biên chế; cải cách mạnh mẽ thủ tục hành chính trong việc tiếp cân dịch vụ TGPL
nhà nước” [30].
Xuất phát từ thực tế khách quan nêu trên, tác giả đã chọn đề tài “Tổ chức và
hoạt động trợ giúp pháp lý từ thực tiễn tỉnh Ninh Thuận” là cần thiết cả về phương
diện lý luận cũng như phương diện thực tiễn để làm luận văn thạc sĩ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Trợ giúp pháp lý là một nhiệm vụ mới của ngành Tư pháp thể hiện sự quan
tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước đối với những người nghèo và đối tượng chính
sách, những người yếu thế trong xã hội trên phương diện pháp luật, tạo điều kiện
cho họ tiếp cận pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp, công bằng trước pháp
luật, góp phần thực hiện chính sách xóa đói, giảm nghèo, đền ơn đáp nghĩa mà
Đảng và Nhà nước ta đã đề ra. Đến nay, đã có một số đề tài nghiên cứu tiến sĩ, thạc
sĩ, đề tài cấp bộ và các bài báo, tạp chí, chuyên đề nghiên cứu làm sáng tỏ các vấn
đề lý luận và thực tiễn liên quan đến TGPL miễn phí cho người nghèo, đối tượng
chính sách và các đối tượng yếu thế khác trong xã hội. Đó là:
- Các luận án, luận văn: Luận án tiến sĩ “ Điều chỉnh pháp luật về TGPL ở
Việt Nam trong điều kiện đổi mới” của Tiến sĩ Tạ Thị Minh Lý; Luận văn thạc sĩ “
Hoàn thiện pháp luật về người thực hiện TGPL ở Việt Nam” của tác giả Vũ Hồng
4
Tuyến; Luận văn thạc sĩ “ Hoàn thiện các hình thức tiếp cận pháp luật của người
nghèo ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Đỗ Xuân Lân; Luận văn
thạc sĩ “ Phát triển TGPL ở cơ sở” của tác giả Đặng Thị Loan; Luận văn thạc sĩ “
Bảo đảm quyền được TGPL” của tác giả Phan Thị Thu Hà; Luận văn thạc sĩ “ Chất
lượng TGPL của Trung tâm TGPL tỉnh Bắc Ninh” của tác giả Nguyễn Đức Trực;
Luận văn thạc sĩ “ Thực hiện pháp luật về TGPL cho người nghèo ở Việt Nam” của
tác giả Vũ Thị Hoàng Hà;….
- Đề tài nghiên cứu cấp Bộ: “Mô hình tổ chức và hoạt động TGPL, phương
hướng thực hiện trong điều kiện hiện nay”; bài viết “ Luận cứ khoa học và thực tiễn
xây dựng pháp lệnh TGPL”; bài viết “ Chất lượng vụ việc TGPL” Ts.Tạ Thị Minh
Lý, Tạp chí Dân chủ pháp luật, Bộ Tư Pháp, số chuyên đề tháng 10/2009, tr.2-8;
Bài viết “ Đánh giá chất lượng vụ việc TGPL là hình thức giám sát hiệu quả nhất về
thi hành pháp luật TGPL” Ts. Tạ Thị Minh Lý, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp - Văn
phòng Quốc Hội; Bài viết “ Chất lượng vụ việc TGPL và các yếu tố ảnh hưởng đến
chất lượng vụ việc TGPL” của Đỗ Xuân Lân; Tạp chí Dân chủ pháp luật, Bộ Tư
Pháp , số 1/2008, tr.22-29; Bài viết “ Chất lượng vụ việc TGPL” của Nguyễn Hải
Anh, Tạp chí Dân chủ pháp luật, Bộ Tư Pháp, số 5/2008; bài viết “ Tiêu chí đánh
giá chất lượng vụ việc TGPL” chuyên đề của Cục TGPL, Bộ Tư Pháp, 2008; Bài
viết “ Tiêu chí đánh giá chất lượng cung ứng dịch vụ công tại các cơ quan hành
chính nhà nước” của PGS.Ts Nguyễn Hữu Hải, Ths. Lê Văn Hòa, Học viện hành
chính, Tạp chí Tổ chức nhà số 3/2010; Báo cáo Tổng kết 08 năm triển khai Luật
TGPL năm 2006 của Bộ Tư Pháp năm 2015….
Hầu hết các công trình nghiên cứu TGPL nêu trên đều ở tầm vĩ mô, chiến
lược khi Nhà nước bước đầu thực hiện TGPL với tư cách là dịch vụ công trên phạm
vi toàn quốc. Với đề tài “ Tổ chức và hoạt động TGPL từ thực tiễn tỉnh Ninh
Thuận” trong phạm vi luận văn, tác giả sẽ đi sâu phân tích làm sáng tỏ các vần đề
có liên quan đến hoạt động TGPL trên cả hai khía cạnh lý luận và thực tiễn tại Ninh
Thuận, góp phần tìm ra giải pháp khoa học đưa hoạt động TGPL trong thời gian tới
gần với người dân, đảm bảo tốt nhất quyền và lợi ích chính đáng của người dân nhất
5
là những người yếu thế trong xã hội; bảo đảm mọi tầng lớp người dân đều công
bằng trước pháp luật, góp phần đưa chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật
của Nhà nước đi vào cuộc sống, góp phần xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
Mục tiêu của Luận văn là nghiên cứu một cách toàn diện, có hệ thống những
vần đề lý luận và thực tiễn về mô hình hoạt động TGPL bao gồm khái niệm, mục
tiêu, đặc điểm, thực trạng hoạt động của Trung tâm TGPL nhà nước trên địa bàn
tỉnh Ninh Thuận trong thời gian qua; trên cở sở đó đề xuất một số giải pháp nhằm
tăng cường hiệu quả hoạt động TGPL, giúp người dân nhất là những người “yếu
thế” trong xã hội tiếp cận pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho họ.
Để thực hiện mục tiêu trên, đề tài có nhiệm vụ:
- Làm rõ cơ sở lý luận, pháp lý và cơ sở thực tiễn về hoạt động TGPL;
- Phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động TGPL trên địa bàn tỉnh
Ninh Thuận. Làm rõ nguyên nhân những kết quả đạt được, những tồn tại, hạn chế
bất cập cũng như tình hình quản lý, đánh giá trong hoạt động TGPL trên địa bàn
tỉnh Ninh Thuận.
- Đề xuất các giải pháp, kiến nghị để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt
động TGPL trên địa bàn tỉnh Ninh Thuận.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Luận văn tập trung nghiên cứu về những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp lý
về hoạt động TGPL dưới gốc độ Luật Hiến Pháp và Luật Hành Chính.
- Đề tài nghiên cứu công tác TGPL, tổ chức thực hiện TGPL, người thực
hiện TGPL và đối tượng được TGPL trên địa bàn tỉnh Ninh Thuận.
- Thời gian nghiên cứu, khảo sát trong khoảng thời gian kể từ ngày Luật
TGPL có hiệu lực (1/7/2007) đến năm 2016.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
Luận văn được nghiên cứu trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác- Lê Nin, tư
tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước, pháp luật; quan điểm chủ trương, chính sách của
6
Đảng, pháp luật của Nhà nước về vấn đề bảo đảm quyền con người, quyền công
dân.
Luận văn nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện
chứng, duy vật lịch sử, luật học, phân tích - tổng hợp, thống kê, so sánh…
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn
Luận văn góp phần làm rõ các vần đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và hoạt
động TGPL ở tỉnh Ninh Thuận. Từ đó đề xuất một số giải pháp, kiến nghị nhằm
góp phần bảo đảm và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động TGPL trong thời
gian tới.
Luận văn góp phần khẳng định sự quan tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước
về mặt pháp luật- công lý cho người dân nhất là những người yếu thế trong xã hội.
Kết quả nghiên cứu có thể sử dụng làm tài liệu tham khảo cho việc hoàn thiện các
quy định pháp luật và nâng cao hiệu quả thực tiễn hoạt động TGPL cho Ninh Thuận
và các địa phương khác.
7. Cơ cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo thì nội dung
của Luận văn bao gồm 03 chương như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận và pháp luật về trợ giúp pháp lý.
Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý tại Ninh Thuận.
Chương 3: Quan điểm, giải pháp đảm bảo hiệu quả, chất lượng trợ giúp pháp lý
tại Ninh Thuận.
7
Chƣơng 1
NHỮNG VẦN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ
1.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của trợ giúp pháp lý
1.1.1. Khái niệm trợ giúp pháp lý
Dưới góc độ ngôn ngữ học, “trợ giúp pháp lý” (TGPL) được sử dụng phổ
biến từ giữa thế kỷ XX từ tiếng Anh là “Legal aid”. Đó là việc cung cấp cho những
người không đủ khả năng có được đại diện pháp lý khi tiếp cận với hệ thống tư
pháp. Nó được coi là trụ cột của tiếp cận công lý để bảo đảm mọi công dân đều bình
đẳng trước pháp luật, có quyền được tư vấn và quyền được xét xử một cách công
bằng.
Về dịch thuật, “legal aid” được dịch là “bảo trợ tư pháp”; “ hỗ trợ pháp lý”,
khía cạnh “hỗ trợ”, “bảo trợ” gắn liền với tính chất “giúp đỡ” hoặc “trợ giúp”. Thuật
ngữ “trợ giúp pháp lý” thể hiện khái quát nhất nội dung chính của các hoạt động
này. Theo Đại từ điển tiếng việt, “trợ giúp” là sự giúp đỡ, bảo trợ, hỗ trợ, giúp cho
ai việc gì, đem lại cho ai cái gì đang lúc khó khăn, đang cần đến [44].
Thuật ngữ “pháp lý” được hiểu là lý lẽ, lẽ phải theo pháp luật; pháp lý là lý luận,
luận điểm cơ bản đối với pháp luật của một chế độ [55].
Dưới góc độ luật định, pháp luật của một số nước định nghĩa về TGPL không
đồng nhất như là [35, tr.10]:
- “Sự trợ giúp trong việc sử dụng bất kỳ biện pháp nào mà một người có thể
sử dụng, hơn cả các biện pháp đối với thủ tục tố tụng, liên quan đến việc áp dụng
pháp luật” (Điều 2 Luật về TGPL năm 1988 của Anh);
- Là hoạt động có mục đích tạo điều kiện cho người gặp khó khăn về tài
chính có cơ hội tiếp cận với dịch vụ pháp lý (Québec -Canada);
- Là tạo sự công bằng khi tiếp cận pháp luật của các cá nhân không thể thuê
mướn luật sư, tạo cơ hội cho những người có thu nhập thấp (điều 1001 Luật về công
ty dịch vụ pháp lý của Hoa Kỳ sửa đổi năm 1977);
8
- Là việc giúp đỡ một phần hoặc toàn bộ tài chính cho những người không có
khả năng thanh toán cho các chi phí về tư vấn pháp luật, đại diện hoặc bào chữa
trước tòa án (Đức).
- Ở các nước ASEAN, TGPL được hiểu là hoạt động giúp đỡ pháp luật dành
cho những đối tượng nhất định không có khả năng chi trả về tài chính.
Ở Việt Nam, thuật ngữ “TGPL” chính thức được quy định trong Quyết định
số 734/TTg ngày 06/9/1997 của Thủ tướng Chính phủ,về việc thành lập tổ chức
TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách. Từ đó, thuật ngữ “TGPL” xuất
hiện phổ biến trong các văn bản pháp luật, sách báo và tạp chí. Trong quá trình xây
dựng luật TGPL, các nhà nghiên cứu đã tham khảo khái niệm TGPL của một số
nước trên thế giới.
Dưới gốc độ khoa học ở Việt Nam, TGPL được hiểu “ là sự cung cấp dịch
vụ pháp lý của Nhà nước và xã hội cho người nghèo, đối tượng chính sách và đồng
bào dân tộc thiểu số qua các hình thức tư vấn pháp luật, đại diện, bào chữa nhằm
bảo đảm cho mọi công dân đều bình đẳng trước pháp luật và thực hiện công bằng
xã hội” (nghĩa rộng) hoặc “ là sự giúp đỡ của các tổ chức TGPL của Nhà nước cho
người nghèo, đối tượng chính sách và đồng bào dân tộc thiểu số tiếp cận với các
dịch vụ pháp lý (tư vấn pháp luật, đại diện, bào chữa), nhằm bảo đảm cho mọi công
dân đều bình đẳng trước pháp luật và thực hiện công bằng xã hội” (nghĩa hẹp) [53].
Như vậy, hiện còn có nhiều ý kiến về TGPL, tuy nhiên, khái niệm được thể
hiện trong luật TGPL là phù hợp hơn cả. Tại điều 3 Luật TGPL quy định: “ TGPL
là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được TGPL bảo vệ quyền, lợi
ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành
pháp luật; góp phần vào việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo vệ công lý, bảo đảm
công bằng xã hội, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật”[45, tr.3].
Cùng với khái niện đó, luật TGPL cũng xác định trách nhiệm nhà nước trong việc
thực hiện TGPL tại điều 6 quy định: “ TGPL là trách nhiệm của Nhà nước, Nhà
nước giữ vai trò nòng cốt trong việc thực hiện, tổ chức thực hiện TGPL; khuyên
khích, tạo điều kiện để mặt trận tổ quốc việt nam và các tổ chức thành viên, tổ chức
9
hành nghề luật sư và luật sư, cơ quan, tổ chức, cá nhân khác tham gia thực hiện,
đóng góp, hỗ trợ hoạt động TGPL”.
Từ khái niệm TGPL được thể hiện cụ thể như sau:
Thứ nhất, từ góc độ nghề nghiệp, TGPL là dịch vụ pháp lý thuộc phạm trù
nghề luật, có lịch sử ra đời và phát triển gắn với nghề luật sư. Nghể luật sư không
phát triển thì khó có thể khởi động và phát triển TGPL, trừ khi Nhà nước có đủ điều
kiện về nhân lực cung ứng. Chất lượng TGPL phụ thuộc chủ yếu vào nguồn lực
nhân lực có chất lượng nên đòi hỏi người thực hiện TGPL có trình độ pháp lý, kỹ
năng hành nghề cao, chuyên môn hóa, có đạo đức nghề nghiệp, có thời gian tích lũy
kinh nghiệm và uy tín nghề nghiệp. Người thực hiện TGPL thường là luật sư (Nhà
nước hoặc hành nghề tự do), chuyên gia pháp lý…hình thức TGPL là tư vấn, đại
diện, bào chữa trong phạm vi và theo trình tự luật định.
Thứ hai, từ góc độ chính trị, TGPL là phương thức tổ chức thực hiện đường
lối của Đảng đã được thể chế hóa trong pháp luật, thông qua vận dụng pháp luật vào
từng trường hợp cụ thể. Qua đó, đưa chủ trương, đường lối của Đảng vào cuộc
sống, khắc phục sự bất cập trong hoạt động công vụ, tăng niềm tin của dân vào pháp
luật. Nó còn là cơ chế để phát huy vai trò, tính đúng đắn của đường lối, chính sách
đã được luật hóa. Công dân với tư cách là chủ thể của quyền lực nên họ phải đảm
bảo về mặt pháp lý để họ được hưởng công bằng trong giải quyết tranh chấp, khiếu
kiện hoặc xét xử. Qua TGPL, Nhà nước điều tiết, giải quyết các mối quan hệ xã hội
đang có sự bất ổn, nhằm khắc phục bất cập của công vụ hoặc tình trạng quẫn bách
phải tự “xử lý”, phải “chạy chọt” tốn kém. TGPL chính là công cụ góp phần khắc
phục sự bất bình đẳng do phân tầng giàu nghèo, làm giảm bớt mâu thuẫn giai cấp,
từ đó thiết lập sự ổn định chính trị, trật tự an toàn xã hội, bảo vệ chế độ và định
hướng các quan hệ xã hội theo ý chí của Nhà nước.
Thứ ba, từ gốc độ kinh tế, TGPL là việc Nhà nước và xã hội tạo cơ chế để
một người được nhận tư vấn pháp luật, được đại diện bảo vệ quyền lợi hoặc được
bào chữa miễn phí hoặc giảm phí. Nhà nước có thể cung cấp kinh phí cho tổ chức
nghề nghiệp (văn phòng luật sư, công ty luật…) hoặc lập ra các tổ chức hưởng
10
lương (Trung tâm TGPL) … Sự cung ứng tài chính của Nhà nước thực tế có giá trị
xã hội và lợi ích kinh tế lớn khi góp phần giữ ổn định trật tự xã hội, tránh được chi
phí giải quyết khiếu kiện không cần thiết để người dân yên tâm lao động sản xuất
tạo ra nhiều của cải, vất chất cho xã hội [35, tr.13].
Cần phân biệt trợ giúp pháp lý so với một số hình thức trợ giúp khác như:
- Trợ giúp pháp lý khác với trợ giúp người khuyết tật
Theo Quyết định số 1019/QĐ-TTg, ngày 05/8/2012 của Thủ tướng Chính
phủ về phê duyệt đề án trợ giúp người khuyết tật giai đoạn 2012-2020, mục tiêu:
“Hỗ trợ người khuyết tật phát huy khả năng của mình để đáp ứng nhu cầu bản thân;
tạo điều kiện để người khuyết tật vươn lên tham gia bình đẳng vào các hoạt động
kinh tế - xã hội, góp phần xây dựng cộng đồng và xã hội” [ 27, tr.3].
Như vậy, hoạt động trợ giúp người khuyết tật là trợ giúp về cả vật chất và
tinh thần trên nhiều lĩnh vực của đời sống xã hội, từ y tế, văn hóa, giáo dục, việc
làm…và TGPL chỉ là một trong nhiều lĩnh vực trợ giúp đối với người khuyết tật.
- Trợ giúp pháp lý khác với tư vấn pháp luật trong các dịch vụ có thu phí.
Tư vấn pháp luật trong các dịch vụ pháp lý có thu phí được hiểu là việc giải
đáp pháp luật, hướng dẫn cá nhân, tổ chức trong nước và nước ngoài xử sự đúng
pháp luật; cung cấp dịch vụ pháp lý giúp cho các cá nhân, tổ chức thực hiện và bảo
vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình, cũng có thể hiểu là việc hướng dẫn, đưa ra ý
kiến, giúp khách hàng soạn thảo các giấy tờ liên quan đến việc thực hiện quyền và
nghĩa vụ của họ [39]. Xét về mục đích TGPL và tư vấn pháp luật là cung cấp thông
tin pháp lý cho các đối tượng, giúp họ hiểu được quyền và nghĩa vụ của mình trong
các quan hệ pháp luật mà xử sự cho đúng. Tuy nhiên, tư vấn pháp luật trong các
dịch vụ pháp lý có thu phí thì người được tư vấn pháp luật phải trả một khoản chi
phí nhất định theo quy định của pháp luật hoặc theo sự thỏa thuận của hai bên
không trái với quy định pháp luật còn TGPL thì người được TGPL được miễn phí
hoàn toàn. Xét về đối tượng và lĩnh vực được tư vấn pháp luật trong các dịch vụ
pháp lý có thu phí thì đối tượng rộng rãi, trên mọi các lĩnh vực mà pháp luật điều
chỉnh so với TGPL thì đối tượng là những người “yếu thế” trong xã hội thuộc diện
11
người nghèo, người có công, người khuyết tật, người dân tộc) và lĩnh vực pháp luật
bị hạn chế (chẳng hạn không được tư vấn pháp luật, thực hiện TGPL trong lĩnh vực
kinh doanh thương mại).
1.1.2. Đặc điểm của trợ giúp pháp lý
TGPL là một trong những chủ trương, chính sách lớn của Đảng và Nhà nước
ta, nhằm góp phần chăm lo cho người dân thuộc các đối tượng yếu thế trong xã hội,
những đối tượng không có điều kiện về mặt kinh tế để thuê các dịch vụ pháp lý có
thu phí. Do khả năng hiểu biết pháp luật còn hạn chế, nên các đối tượng yếu thế
trong xã hội không thể tự mình bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình khi bị
xâm hại, do đó nhà nước phải có trách nhiệm bảo vệ họ, đồng thời khuyên khích
toàn thể xã hội tham gia vào hoạt động TGPL.
Về người được trợ giúp pháp lý:
Ở các nước, người được TGPL có điểm chung là người nghèo và người
không có khả năng thanh toán chi phí khi tiếp cận dịch vụ pháp luật (Canada, Hàn
Quốc, Philippine, Thái Lan) hoặc đối tượng yếu thế (phụ nữ, vị thành niên, người
già cô đơn không nơi nương tựa, người khuyết tật). Theo Luật Nam úc, người được
TGPL là người nghèo, người khuyết tật, người bị thiệt thòi. Một số nước lại TGPL
cho người có hoàn cảnh khó khăn (Trung Quốc, Đức), người không có điều kiện
thuê luật sư (Singapore) hoặc bao gồm tất cả công dân (Thụy Điển, Nam Phi) [35,
tr.13].
Ở Việt Nam, với bản chất Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân,
do dân và vì dân. Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành Trung ương Đảng
khóa VIII khẳng định: “tạo điều kiện cho người nghèo được hưởng dịch vụ tư vấn
pháp luật miễn phí...” [1] để cụ thể hóa những chủ trương, chính sách của Đảng,
ngày 06/07/1997, Thủ tướng Chính phủ ban hành Quyết định số 734/TTg về việc
thành lập tổ chức TGPL cho người nghèo và đối tượng chính sách. Luật TGPL ra
đời thể hiện nguyên tắc mọi người đều bình đẳng trước pháp luật, sống và làm việc
theo pháp luật, tăng cường pháp chế XHCN, khẳng định Nhà nước ta là Nhà nước
của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Đối tượng được hưởng các quyền và lợi ích
12
từ TGPL phần lớn là những người yếu thế trong xã hội như: “người nghèo, người có
công với cách mạng, người già cô đơn, người khuyết tật, trẻ em không nơi nương
tựa và người dân tộc thiểu số sống tại vùng có điều kiện kinh tế-xã hội đặc biệt khó
khăn” [45].
TGPL là hoạt động hoàn toàn miễn phí, do ngân sách nhà nước chi trả,
không thu bất kỳ một khoản phí hay lệ phí nào từ người được TGPL, cũng như
người thực hiện TGPL không được đòi hỏi bất kỳ lợi ích nào từ phía người được
TGPL. Điều đó, thể hiện vai trò, trách nhiệm của Nhà nước đối với nhân dân, nhất
là các đối tượng yếu thế trong xã hội.
Về cơ cấu tổ chức trợ giúp pháp lý
Hầu hết các nước đều có hệ thống TGPL bao gồm: TGPL của nhà nước và
các tổ chức TGPL phi chính phủ (TGPL xã hội). Hệ thống TGPL của Nhà nước
được tổ chức từ Trung ương đến địa phương, có nhiệm vụ thực hiện miễn phí cho
những đối tượng nhất định mà chủ yếu là người nghèo. Hoạt động của hệ thống này
do Nhà nước cấp kinh phí và chịu trách nhiệm báo cáo về hoạt động của mình. Ở
Trung Quốc hệ thống TGPL của Nhà nước được tổ chức tương ứng với hệ thống tòa
án (cấp trung ương, cấp đặc khu, cấp tỉnh và cấp huyện). Ở một số nước tồn tại song
song với hệ thống TGPL của nhà nước là các tổ chức TGPL phi Chính phủ và
TGPL của luật sư tư. Ví dụ ở Canada gồm tổ chức TGPL cộng đồng, hội TGPL sinh
viên, tổ chức TGPL thổ dân...[35, tr.17].
Về người thực hiện trợ giúp pháp lý
Nhìn chung ở các nước, hoạt động TGPL chủ yếu được thực hiện bởi đội ngũ
luật sư chuyên nghiệp. Ngoài ra, một số nhóm người khác như sinh viên, cán bộ
pháp luật nhà nước, người có kiến thức pháp luật được thu hút khuyến khích làm
TGPL. Như ở Hàn Quốc, có ba nhóm người được thực hiện TGPL: (i) Luật sư do tổ
chức TGPL tuyển dụng-Cục trợ giúp pháp lý tuyển dụng luật sư để thực hiện vụ
việc TGPL; (ii) Ủy viên TGPL, Cục trợ giúp pháp lý chỉ định luật sư làm ủy viên
TGPL để thực hiện các vụ việc đại diện, bào chữa, khi các luật sư đều bận hoặc
13
không có luật sư; (iii) Luật sư công là người được Bộ trưởng Bộ Tư pháp chỉ định
thực hiện TGPL nhưng không phải luật sư mà chỉ là người có am hiểu về luật.
Về phạm vi và hình thức trợ giúp pháp lý
Hầu hết các quốc gia đều xác định tư vấn pháp luật thuộc phạm vi TGPL.
Một số quốc gia, phạm vi TGPL còn bao gồm đại diện, bào chữa, cung cấp thông
tin tài liệu pháp luật, trung gian hòa giải, trợ giúp trong hoạt động điều tra, vào trại
giam, TGPL lưu động (Philippine, Úc…). Tuy nhiên, mỗi nước đều quy định một
số điều kiện để được TGPL. Theo pháp luật của Đức và Úc, vụ việc phải thỏa mãn
ba điều kiện: tình hình tài chính của đối tượng xin trợ giúp có khó khăn, có cơ sở
cho rằng có khả năng thắng kiện, yêu cầu trợ giúp pháp lý phải hợp lý và hợp pháp.
Ở Việt Nam các hình thức hoạt động TGPL như: tổ chức các đợt TGPL lưu
động về cơ sở để tuyên truyền, tư vấn pháp luật; tổ chức sinh hoạt câu lạc bộ TGPL
để giải quyết những vướng mắc pháp luật, cung cấp thông tin pháp lý nhằm nâng
cao nhận thức, hiểu biết pháp luật và ý thức pháp luật; TGPL được thực hiện trên tất
cả các lĩnh vực pháp luật trừ lĩnh vực kinh doanh thương mại (đa số các nước không
TGPL trong vụ việc kinh doanh thương mại bởi đối tượng tham gia kinh doanh
thương mại là những người giàu có, đủ khả năng chi trả chi phí cho dịch vụ pháp lý
có thu phí, trong khi đó bản chất của hoạt động TGPL mang tính nhân đạo, dành
cho một số đối tượng đặc biệt, có hoàn cảnh khó khăn) [35, tr.17- 21].
1.1.3. Vai trò của trợ giúp pháp lý
Gần 20 năm hình thành (từ năm 1997-2016) và phát triển công tác TGPL có
một vị trí, vai trò rất quan trọng trong sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền
XHCN đồng thời TGPL là một bộ phận bảo đảm thực hiện chức năng xã hội của
Nhà nước, thể hiện bản chất Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân và
là bản chất của chế độ ta. Nhà nước không chỉ là công cụ bạo lực, bảo vệ lợi ích của
giai cấp cầm quyền, mà nó còn là tổ chức đại diện cho toàn thể dân cư trong lãnh
thổ quốc gia. Vì vậy, bản chất của Nhà nước thể hiện qua tính giai cấp và tính xã
hội. Khi đã là dân cư trong lãnh thổ quốc gia, mọi người dân đều phải có trách
nhiệm trong việc duy trì sự tồn tại của Nhà nước thông qua việc thực hiện các nghĩa
14
vụ nhất định. Tuy nhiên, không chỉ người dân có nghĩa vụ đối với Nhà nước, mà
Nhà nước cũng phải có trách nhiệm duy trì trật tự xã hội, bảo đảm an ninh và bảo vệ
các lợi ích chính đáng của người dân. Để thực hiện nghĩa vụ đó, Nhà nước dùng
pháp luật và những công cụ cần thiết khác, trong đó có những cơ chế bảo đảm thực
thi các quyền đó giúp người dân hiểu biết pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp
pháp của họ khi những quyền lợi ích đó bị xâm hại và vi phạm, nói cách khác, nhà
nước phải có trách nhiệm giữ gìn, duy trì và bảo đảm sự công bằng cho người dân,
nhất là những người nghèo và một số đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt.
- TGPL là một bộ phận quan trọng cấu thành chính sách xã hội, gắn tăng
trưởng kinh tế với bảo đảm công bằng xã hội; chính sách xóa đói, giảm nghèo, đền
ơn đáp nghĩa và chính sách dân tộc của Đảng và Nhà nước ta. Một trong những
nhiệm vụ quan trọng của Nhà nước ta là xóa đói giảm nghèo, thực hiện dân chủ và
công bằng xã hội. Hiện nay, mục tiêu xóa đói giảm nghèo đã được coi là một trong
những quyết sách quan trọng trong đường lối phát triển kinh tế xã hội của đất nước.
TGPL cho người nghèo và đối tượng được hưởng chính sách ưu đãi là nội dung
quan trọng của chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xóa đói giảm nghèo quốc gia.
- TGPL thuộc chế định tư pháp bảo trợ gắn với bảo đảm quyền con người,
quyền công dân nhằm thực thi dân chủ, tăng cường pháp chế, bảo đảm công bằng
xã hội để mọi người công dân không phân biệt giàu nghèo đều bình đẳng trước pháp
luật, được tiếp cận với dịch vụ pháp luật như nhau trong điều kiện phát triển nền
kinh tế thị trường.
- TGPL là một trong những hình thức đưa chủ trương, chính sách xóa đói
giảm nghèo, đển ơn đáp nghĩa và bảo đảm công bằng xã hội của Đảng và Nhà nước
đi vào cuộc sống, nhằm tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, góp phần hoàn thiện
bộ máy nhà nước, hoàn thiện pháp luật và nâng cao trách nhiệm công vụ, góp phần
thiết thực bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân.
- TGPL góp phần nâng cao ý thức pháp luật và trình độ dân trí để cho nhân
dân tự mình biết cách ứng xử phù hợp với quy định của pháp luật, góp phần lành
mạnh hóa quan hệ xã hội và xây dựng nếp sống văn minh “sống và làm việc theo
15
pháp luật”; thực sự là địa chỉ đáng tin cậy để người nghèo và các đối tượng có hoàn
cảnh đặc biệt tìm đến mỗi khi có vướng mắc về pháp luật.
- TGPL là một bộ phận của công tác dân vận, góp phần củng cố lòng tin của
người dân vào Đảng và Nhà nước cũng như chính sách, pháp luật, thực sự là cầu nối
giũa nhân dân với Đảng và Nhà nước với nhân dân, góp phần ổn định chính trị, giữ
gìn trật tự, an toàn xã hội và thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội, nâng cao trách nhiệm
trong thực thi công vụ và hoàn thiện hệ thống pháp luật.
1.2. Các quy định của pháp luật về tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý
1.2.1. Các quy định pháp luật về tổ chức trợ giúp pháp lý
Từ khi thành lập tổ chức TGPL vào năm 1997 đến nay, Nhà nước ta đã ban
hành hệ thống pháp luật về TGPL khá đầy đủ và đồng bộ, đảm bào cho TGPL đạt
hiệu quả. Cụ thể như sau:
Để thành lập tổ chức TGPL ở Việt Nam, ngày 06/09/1997, Thủ tướng Chính
phủ ban hành Quyết định số 734/TTg về việc thành lập hệ thống tổ chức TGPL cho
người nghèo, đối tượng chính sách. Theo đó, ở Trung ương thành lập Cục TGPL
thuộc Bộ Tư pháp, ở địa phương thành lập Trung tâm Trợ giúp pháp lý nhà nước
thuộc Sở Tư pháp. Nhằm tăng cương quản lý nhà nước về công tác TGPL, ngày
01/3/2000, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 05/2000/CT-TTg về việc
tăng cường công tác TGPL, theo đó chỉ đạo Bộ Tư pháp là đầu mối phối hợp với
các bộ, ngành, cơ quan, tổ chức hữu quan có trách nhiệm thực hiện tốt chức năng
quản lý nhà nước về công tác TGPL; tập trung chỉ đạo các cơ quan tư pháp địa
phương và tổ chức TGPL đẩy mạnh các hoạt động nghiệp vụ TGPL, tạo điều kiện
thuận lợi cho nhân dân tiếp cận dịch vụ pháp lý miễn phí của nhà nước. Tiếp tục
xây dựng và hoàn thiện thể chế về TGPL, ngày 29/6/2006, Quốc hội đã thông qua
Luật TGPL để nâng tầm thể chế từ Quyết định của Thủ tướng Chính phủ thành luật.
Luật TGPL ra đời đã mở rộng đối tượng được TGPL, quy định cơ cấu tổ chức, chức
năng nhiệm vụ của Trung tâm và các chi nhánh TGPL, người thực hiện TGPL, cơ
chế quản lý nhà nước và cơ chế phối hợp thực hiện TGPL, từ đó tạo cơ sở pháp lý
vững chắc cho hoạt động TGPL đạt hiệu quả. Cùng với luật TGPL, ngày
16
- Xem thêm -