Tài liệu Tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện từ thực tiễn huyện hoài đức, thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI CAO VĂN TÂM TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA HUYỆN TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số: 60.38.01.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS Nguyễn Minh Phương HÀ NỘI, 2016 HÀ NỘI, 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN CAO VĂN TÂM MỤC LỤC Mở đầu Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA HUYỆN 1.1 1.2 1.3 Vị trí, vai trò của Thanh tra huyện Đặc điểm về tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Các yếu tố tác động đến tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Chương 2 THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH PHỐ HÀ NỘI 2.1 Khái quát đặc điểm kinh tế - xã hội của huyện Hoài Đức, Thành phố Hà Nội 2.2 Quá trình hình thành và phát triển của pháp luật về tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện 2.3 Thực tiễn tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội giai đoạn 2011 - 2015 Chương 3 QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA HUYỆN 3.1 3.2 3.3 3.4 01 08 08 17 22 27 27 28 35 58 Nhu cầu hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của thanh tra huyện Quan điểm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Các giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của Thanh tra huyện Các giải pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả tổ chức, hoạt động của Thanh tra huyện Hoài Đức, Thành phố Hà Nội 58 Kết luận Danh mục tài liệu tham khảo 79 81 61 64 71 BẢNG CHỮ VIẾT TẮT 1. ANCT An ninh chính trị 2. ANQP An ninh quốc phòng 3. BCH Ban chấp hành 4. BTV Ban Thường vụ 5. CTQG Chính trị quốc gia 6. HĐND Hội đồng nhân dân 7. KNTC Khiếu nại, tố cáo 8. MTTQ Mặt trận Tổ quốc 9. NQ/TU Nghị quyết Thành uỷ 10. NQ-TW Nghị quyết Trung ương 11. NXB Nhà xuất bản 12. PCTN Phòng, chống tham nhũng 13. QĐ-TW Quyết định Trung ương 14. ST Sự thật 15. THCS Trung học cơ sở 16. UBKT Ủy ban kiểm tra 17. UBND Uỷ ban nhân dân 18. GPMB Giải phóng mặt bằng 19. BHXH Bảo hiểm xã hội 20. CNH, ĐTH Công nghiệp hóa, đô thị hóa 21. VH-XH Văn hóa, xã hội MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Từ những ngày đầu xây dựng chính quyền nhân dân, Chủ tịch Hồ Chí Minh và Chính phủ Việt Nam Dân chủ Cộng hoà đã rất quan tâm đến vấn đề giải quyết đơn thư của nhân dân. Vì vậy, ngày 23/11/1945, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số 64-SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Ngay khi ra đời, ngành Thanh tra đã khẳng định được vai trò, vị trí của mình trong bộ máy chính quyền nhân dân. Sau khi Pháp lệnh Thanh tra được ban hành năm 1990, tiếp theo là Luật Thanh tra năm 2004, Luật Thanh tra năm 2010, ngành Thanh tra Việt Nam đã góp phần quan trọng vào việc PCTN; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hoặc kiến nghị xử lý những sai phạm liên quan tới các lĩnh vực quản lý nhà nước; làm tốt công tác giải quyết đơn thư, nhất là các vụ đông người, phức tạp; đề xuất với Đảng và nhà nước có chủ trương, biện pháp để khắc phục những hạn chế, khiếm khuyết về cơ chế, chính sách trong các lĩnh vực quản lý nhà nước…qua đó góp phần quan trọng ổn định tình hình chính trị, giữ vững kỷ cương, luật pháp, đảm bảo an ninh trật tự xã hội để thực hiện mục tiêu phát triển đất nước. Bên cạnh những kết quả đạt được, hoạt động của ngành thanh tra nói chung và cấp huyện nói riêng vẫn còn những bất cập, hạn chế trong tổ chức và hoạt động, chưa đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi của xã hội và nhân dân, cụ thể: Hệ thống văn bản về tổ chức, hoạt động của ngành thanh tra còn chưa đồng bộ, thiếu tính kịp thời; cơ cấu, tổ chức chưa hợp lý dẫn đến hoạt động hiệu quả chưa cao; công tác thanh tra trách nhiệm, giải quyết đơn thư có lúc chưa kịp thời, chất lượng thấp; việc thực hiện các quyết định, kết luận có hiệu lực pháp luật còn nhiều hạn chế; công tác PCTN chưa đem lại hiệu quả thiết thực. Đối với Thanh tra huyện Hoài Đức, là huyện nằm ở phía tây của Thủ đô Hà Nội, có dân số đông, đang có sự chuyển biến mạnh mẽ trong quá trình CNH, ĐTH, thu hồi đất, GPMB nhiều dự án, bối cảnh đó đã tác động không 1 nhỏ đến tổ chức, hoạt động của công tác thanh tra. Bên cạnh những kết quả tích cực, công tác Thanh tra của huyện Hoài Đức vẫn còn nhiều bất cập, hạn chế như: Biên chế, cơ cấu tổ chức của cơ quan thanh tra thường xuyên biến động; chưa phát huy hết vị trí, vai trò theo quy định; đội ngũ cán bộ năng lực còn hạn chế, kinh nghiệm thực tiễn chưa nhiều; trong tổ chức, hoạt động vẫn chưa phát huy được tính độc lập; sự phối hợp giữa các ngành trong hoạt động thanh tra còn thiếu chặt chẽ; kết quả các cuộc thanh tra trách nhiệm hiệu quả chưa cao; việc thực hiện các quyết định, kết luận có hiệu lực pháp luật chưa dứt điểm; thanh tra huyện không có biên chế cho cán bộ chuyên trách PCTN nên công tác này còn gặp nhiều khó khăn; công tác giải quyết đơn thư phụ thuộc vào nhiều yếu tố nên kết quả giải quyết chưa thực sự đi tới gốc của vấn đề cần xử lý. Từ thực tế trên đã đặt ra những yêu cầu cho quản lý nhà nước về công tác thanh tra nói chung và ở huyện Hoài Đức nói riêng một thiết chế thanh tra hoàn chỉnh, thực sự là một cơ quan bảo vệ pháp luật, nhằm phát hiện sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng quy định của pháp luật; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Từ những lý do này, học viên chọn đề tài “Tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện từ thực tiễn huyện Hoài Đức, Thành phố Hà Nội” làm luận văn thạc sĩ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Thời gian gần đây, đã có khá nhiều công trình, đề tài khoa học nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra, cụ thể như: - Sách chuyên khảo: + “Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra nhằm tăng cường năng lực phòng, chống tham nhũng” của Viện khoa học Thanh tra 2 (năm 2011), NXB Chính trị - Hành chính. Cuốn sách gồm 2 phần: Phần 1: Một số vấn đề chung về công tác thanh tra - cơ sở thiết lập tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra, vị trí, vai trò, đặc điểm của công tác thanh tra; chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan thanh tra; yêu cầu đối với công tác thanh tra trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và cải cách hành chính. Phần 2: Việc đổi mới tổ chức, hoạt động của ngành Thanh tra góp phần PCTN, trong đó đề cập đến Tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra trong giai đoạn thực hiện pháp lệnh thanh tra năm 1990, Luật Thanh tra năm 2004 và Luật Thanh tra năm 2010. + “Những vấn đề pháp lý cơ bản của việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước Việt Nam” của TS. Phạm Tuấn Khải (năm 1998). Cuốn sách đưa ra một số quan điểm và phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của thanh tra phù hợp với yêu cầu của cải cách nền hành chính trong giai đoạn hiện nay. Tác giả đã đưa ra một số giải pháp về mặt khoa học cho quá trình hoàn thiện cơ chế thanh tra, kiểm tra, giám sát, đóng góp thiết thực vào việc nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra. - Đề tài khoa học cấp Bộ +“Đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra theo hướng đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính”, Trần Đức Lượng - Vụ trưởng Vụ thanh tra kinh tế II, Thanh tra nhà nước làm chủ nhiệm đề tài (năm 1996); + “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thanh tra trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo”, Bùi Nguyên Súy (chủ nhiệm đề tài), Thanh tra Chính Phủ, 2007. Đề tài đã phân tích, làm rõ một số các khái niệm về thanh tra, kiểm tra trách nhiệm giải quyết KNTC; làm rõ vai trò, vị trí và nội dung thanh tra trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước về giải quyết KNTC; đánh giá những kết quả đạt được và những hạn chế trong công tác thanh tra trách nhiệm về giải quyết KNTC và rút ra những nguyên nhân của hạn chế; đề xuất những giải pháp cụ thể nhằm nâng 3 cao chất lượng, hiệu quả của các cuộc thanh tra trách nhiệm giải quyết KNTC nói chung của toàn ngành Thanh tra. + “Đổi mới tổ chức và hoạt động của ngành thanh tra trong cơ chế thị trường định hướng Xã hội chủ nghĩa - Luận cứ khoa học phục vụ sửa đổi Luật thanh tra và hoàn thiện pháp luật về thanh tra”, Trần Văn Truyền-Tổng Thanh tra Chính phủ (chủ nhiệm đề tài), Thanh tra Chính phủ 2009. Đề tài đã nghiên cứu một cách sâu rộng về tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra, làm sáng tỏ nhiều vấn đề lý luận, thực tiễn, đưa ra những nhóm giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra, qua đó xác lập những luận cứ khoa học cho việc sửa đổi Luật Thanh tra và hoàn thiện pháp luật về thanh tra. +“Tăng cường mối quan hệ chỉ đạo, phối hợp trong hệ thống các tổ chức thanh tra nhà nước nhằm nâng cao hiệu quả, hiệu lực của công tác thanh tra”, Nguyễn Văn Thanh (chủ nhiệm đề tài). Đề tài đưa ra một số vấn đề lý luận về tính hệ thống của các cơ quan thanh tra nhà nước và tính tất yếu của việc tăng cường mối quan hệ trong hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước; nội dung mối quan hệ trong hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước và biện pháp nhằm tăng cường mối quan hệ đó. +“Đổi mới công tác tổ chức cán bộ Thanh tra nhà nước”, Nguyễn Khắc Hường (năm 2008). Đề tài nêu một số vấn đề lý luận về công tác tổ chức cán bộ; thực trạng công tác cán bộ của ngành thanh tra và đưa ra một số giải pháp, kiến nghị nhằm đổi mới công tác tổ chức cán bộ của ngành thanh tra. - Luận án Tiến sĩ: “Hoàn thiện pháp luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay” (Nguyễn Thị Thương Huyền - Viện Nhà nước và Pháp luật, 2009); “Một số vấn đề lý luận và thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra Việt Nam” (Lê Thị Thu Oanh, Viện nghiên cứu Nhà nước và Pháp luật, 2004). - Luận văn thạc sĩ: Luận văn của tác giả Nguyễn Văn Kim năm 2004 “Vai trò của các cơ quan Thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam”; luận văn của tác giả Trần Thị Ngọc Hoan, năm 2011 về “Tổ chức và 4 hoạt động của thanh tra ngành thông tin và truyền thông”; Luận văn thạc sĩ luật của Vũ Văn Đức, năm 2013 “Tổ chức và hoạt động của Thanh tra tỉnh - từ thực tiễn tỉnh Thanh Hóa”; luận văn của tác giả Trương Văn Trường, năm 2013 về “Tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính cấp huyện từ thực tiễn huyện Lý Nhân, tỉnh Hà Nam”. - Ngoài ra còn một số bài viết, bài nghiên cứu đăng tải trên các tạp chí chuyên ngành liên quan đến tổ chức và hoạt động của ngành Thanh tra nói chung và của Thanh tra cấp huyện nói riêng. Những công trình nghiên cứu trên phần lớn là nghiên cứu ở tầm vĩ mô, mang tính tổng thể, ở không gian rộng hoặc ở chuyên ngành nhất định. Việc nghiên cứu cụ thể đối với hoạt động và tổ chức của thanh tra cấp huyện trên địa bàn Thành phố Hà Nội chưa có công trình nào đề cập tới. Do vậy việc nghiên cứu đề tài “Tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện từ thực tiễn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội” tiếp tục góp phần bổ sung và làm sâu sắc hơn cơ sở lý luận cũng như thực tiễn về tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Trên cơ sở hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức, hoạt động của thanh tra và đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của Thanh tra huyện Hoài Đức, luận văn đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện tổ chức bộ máy và nâng cao hiệu quả hoạt động của thanh tra cấp huyện ở nước ta hiện nay. 3.2. Nhiệm vụ Luận văn có nhiệm vụ nghiên cứu các nội dung chính sau đây: - Làm sáng tỏ những vấn đề cơ sở lý luận về tổ chức, hoạt động thanh tra cấp huyện. - Phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội; chỉ ra những kết quả, hạn chế, vướng mắc và nguyên nhân. 5 - Đề xuất các quan điểm, giải pháp hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của thanh tra cấp huyện. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đề tài nghiên cứu tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ và phương thức hoạt động của thanh tra huyện ở Hoài Đức, thành phố Hà Nội. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Cơ quan Thanh tra của Việt Nam gồm cơ quan Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành, luận văn tập trung khảo sát, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của cơ quan Thanh tra cấp huyện (thanh tra hành chính) ở huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội từ khi Luật Thanh tra năm 2010 có hiệu lực đến nay, từ đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện giai đoạn 2016-2020. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn được thực hiện dựa trên quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước và pháp luật, về công tác thanh tra. Luận văn sử dụng các phương pháp phân tích và tổng hợp tài liệu; thống kê số liệu, khảo sát và phân tích tình hình thực tiễn tại địa phương; so sánh, lịch sử. Ngoài ra, tác giả cũng có sự tiếp thu, kế thừa thành tựu nghiên cứu của các công trình thực hiện trước về vấn đề này. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn Trong phạm vi của một luận văn thạc sĩ luật học, luận văn góp phần hệ thống hóa, phân tích làm sáng tỏ cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra hành chính cấp huyện - Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện qua thực tiễn tại huyện Hoài Đức, Thành phố Hà Nội khi Luật Thanh tra có hiệu lực 6 (01/07/2011) đến nay; chỉ ra những kết quả và bất cập, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của thanh tra cấp huyện. - Đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện quy định pháp luật về tổ chức, hoạt động thanh tra cấp huyện đáp ứng yêu cầu nâng cao hiệu quả hoạt động của cơ quan thanh tra cấp huyện 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Cơ sở lý luận về tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện Chương 2: Thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra huyện Hoài Đức, Thành phố Hà Nội Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện tổ chức và nâng cao hiệu quả hoạt động của thanh tra huyện 7 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA THANH TRA HUYỆN 1.1. Vị trí, vai trò của Thanh tra huyện 1.1.1. Khái niệm về thanh tra Thuật ngữ “thanh tra”: Trong tiếng Anh là Inspect được xuất phát từ gốc Latinh là Inspetare có nghĩa là “nhìn vào bên trong”, chỉ một sự kiểm tra, xem xét từ bên ngoài vào hoạt động của một số đối tượng nhất định. Theo Từ điển pháp luật Anh - Việt, thuật ngữ thanh tra là sự kiểm soát, kiểm kê đối với đối tượng bị thanh tra [54, tr.203]. Cụ thể hơn, Từ điển Tiếng Việt định nghĩa thanh tra là kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan xí nghiệp [63,tr.882]. Theo Từ điển giải thích thuật ngữ luật học của Trường Đại học Luật Hà Nội, thanh tra được hiểu là hoạt động kiểm tra, giám sát việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch nhà nước của cơ quan, tổ chức cá nhân và giám sát việc giải quyết KNTC của cơ quan, người có thẩm quyền [53, tr.106]. Tuy nhiên thực tế trong hoạt động quản lý nhà nước, nhiều người vẫn đồng nhất và hiểu đơn thuần kiểm tra cũng là thanh tra do gắn liền với hoạt động quản lý. Để tránh nhầm lẫn, chúng ta cần phân biệt rõ hai khái niệm này. Khái niệm Thanh tra như đã nêu ở phần trên, còn kiểm tra là “xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét” [63,tr.504]. Thực chất nếu hiểu theo nghĩa hẹp, kiểm tra là hoạt động của chủ thể quản lý nhằm tiến hành xem xét, xác minh một việc gì đó của đối tượng quản lý xem có phù hợp hay không với chương trình, kế hoạch được đưa ra trước đó. Kiểm tra vốn là chức năng của người quản lý, không phân biệt họ làm gì ở cấp bậc nào trong bộ máy quản lý nói chung và bộ máy quản lý nhà nước nói riêng. Có thể nói giữa hoạt động thanh tra và hoạt động kiểm tra có mối quan hệ chặt chẽ, gần gũi và có nhiều điểm tương đồng nhau. Tuy nhiên với tư cách là một hoạt động độc lập, kiểm tra có nhiều điểm khác biệt với thanh tra như: về chủ thể tiến hành hoạt động kiểm tra rộng hơn hoạt động thanh tra 8 nhưng mục đích của hoạt động thanh tra lại rộng hơn, sâu hơn hoạt động kiểm tra; phương pháp tiến hành của hoạt động thanh tra sâu hơn, đi vào thực chất đến tận cùng của vấn đề hơn hoạt động kiểm tra. Theo từng giai đoạn lịch sử, khái niệm về thanh tra cũng được nhận thức khác nhau. Đó là sự phản ánh về mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước; về sự kiểm soát đối với hoạt động của bộ máy hành chính nhà nước: Thời kỳ phong kiến, ở các triều đại Lý, Trần, Lê có cơ quan “Ngự sử đài”, người đứng đầu là “Quan ngự sử” với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra hiện nay. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Quan ngự sử đời nhà Trần có quyền tiền trảm hậu tấu và là chức quan duy nhất có quyền can gián vua. Thời nhà Lê có hàm “Gián nghị đại phu” phong tặng cho bề tôi nào dám nói thẳng, nói đúng sự thật. Năm 1945, ngay sau khi Nhà nước dân chủ nhân dân được thành lập, ngày 23 tháng 11 năm 1945, Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt. Sắc lệnh nêu rõ: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban Thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của UBND và các cơ quan của Chính phủ”, từ đây thuật ngữ “Thanh tra” xuất hiện, được chỉ một cơ quan cụ thể, quyền thanh tra được xác định và chính thức giao cho Chính phủ. Theo Pháp lệnh Thanh tra năm 1990; Thanh tra được coi là một chức năng thiết yếu của quản lý Nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý Nhà nước, thực hiện quyền dân chủ XHCN. Trên cơ sở kế thừa và phát triển Luật Thanh tra năm 2004, Luật Thanh tra năm 2010 đã phân biệt Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhân dân. Tuy nhiên lại không quy định nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nước mà quy định cụ thể cho từng cơ quan thanh tra nhà nước, nhưng có thể khái quát nhiệm vụ, quyền hạn chung của các cơ quan thanh tra nhà nước là: quản lý nhà nước về công tác thanh tra; thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp; thực hiện nhiệm vụ giải quyết 9 KNTC; PCTN theo quy định của pháp luật và theo dõi, đôn đốc việc thực hiện các quyết định, kết luận có hiệu lực pháp luật. Theo khoản 1 Điều 26 Luật thanh tra năm 2010, Thanh tra huyện được hiểu: là cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện, có trách nhiệm giúp UBND cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra, giải quyết KNTC và PCTN; tiến hành thanh tra, giải quyết KNTC và PCTN theo quy định của pháp luật. 1.1.2. Vị trí của thanh tra huyện Luật Thanh tra năm 2010 đã không chia thành hai phân hệ như Luật Thanh tra năm 2004 mà hệ thống cơ quan thanh tra được tổ chức thống nhất theo chiều dọc từ trên xuống dưới theo cấp bậc. Việc quy định lại tổ chức hoạt động của bộ máy thanh tra nhà nước thống nhất từ trên xuống dưới đã tạo cho cơ quan thanh tra nói chung và cơ quan thanh tra các cấp nói riêng có sự nhất quán trong hoạt động, có sự chỉ đạo chung thống nhất và tạo độc lập tương đối cho cơ quan thanh tra khi thực hiện nhiệm vụ. Theo quy định của pháp luật thanh tra hiện nay, thanh tra cấp huyện là thanh tra hành chính, tại Khoản 2, Điều 3 luật Thanh tra năm 2010 quy định “Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn được giao”. Theo khái niệm này, thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra trong nội bộ bộ máy nhà nước; là thanh tra của cơ quan cấp trên đối với cơ quan, đơn vị, cá nhân cấp dưới (thuộc quyền quản lý trực tiếp); là thanh tra của chủ thể quản lý này với chủ thể quản lý khác. Thanh tra hành chính vì vậy mang tính kiểm soát nội bộ Còn “Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định về chuyên môn – kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó” (khoản 3, Điều 3). Cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành không thành lập cơ quan thanh tra chuyên ngành độc lập và khi tiến hành thanh tra, người được 10 giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành được xử phạt vi phạm hành chính và thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn khác theo quy định của pháp luật. Như vậy thanh tra chuyên ngành chỉ mang tính kiểm soát lĩnh vực chuyên môn thuộc ngành đó phụ trách. Qua phân tích nêu trên cho thấy, thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành có nhiều điểm khác biệt sâu sắc, thể hiện: - Về chủ thể ra quyết định thanh tra, đối với thanh tra hành chính là Chánh thanh tra nhà nước (hoặc thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước) còn thanh tra chuyên ngành là Chánh Thanh tra bộ, Chánh Thanh tra sở, Thủ trưởng cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành (hoặc Bộ trưởng, Giám đốc sở). - Về đối tượng thanh tra: Thanh tra hành chính là cá nhân, cơ quan, tổ chức phải có quan hệ về mặt tổ chức với cơ quan quản lý. Còn đối tượng của hoạt động thanh tra chuyên ngành là tất cả các cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện hoạt động thuộc thẩm quyền quản lý ngành, lĩnh vực, chuyên môn. - Về phạm vi thanh tra: Đối với hoạt động thanh tra hành chính phạm vi thanh tra mang tính toàn diện, mọi mặt của đối tượng hoặc thanh tra, đánh giá một mặt của đối tượng. Còn hoạt động thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra trong phạm vi ngành, lĩnh vực, hoạt động chuyên môn. - Về trình tự, thủ tục, cách thức tiến hành thanh tra: Hoạt động thanh tra hành chính được tiến hành bởi các Đoàn thanh tra. Khi cơ quan có thẩm quyền ra quyết định thanh tra hành chính sẽ thành lập Đoàn thanh tra để tiến hành hoạt động thanh tra theo trình tự, thủ tục thời hạn theo quy định. Còn hoạt động thanh tra chuyên ngành do các Thanh tra viên, người được giao thực hiện hoạt động thanh tra chuyên ngành thực hiện trong phạm vi, nhiệm vụ, thời hạn được giao. Trong hệ thống các cơ quan thanh tra, Thanh tra cấp huyện có vị trí vừa là cơ quan thanh tra được giao nhiệm vụ thực hiện hoạt động thanh tra hành chính đối với các đối tượng thuộc quyền quản lý trực tiếp của UBND cấp huyện, 11 đồng thời vừa là bộ phận tham mưu, giúp việc cho UBND cấp huyện về công tác thanh tra, giải quyết KNTC và PCTN. Cơ quan Thanh tra cấp huyện cũng là đơn vị thấp nhất trong hệ thống các cơ quan Thanh tra hành chính. Quan hệ của cơ quan Thanh tra huyện với Chủ tịch UBND huyện: Trong quan hệ công tác giữa thanh tra cấp huyện với Chủ tịch UBND cấp huyện thì thanh tra huyện chịu sự chỉ đạo trực tiếp và toàn diện của Chủ tịch UBND cấp huyện. Thanh tra huyện là cơ quan tham mưu giúp Chủ tịch UBND huyện trong quản lý nhà nước về công tác Thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng. Trực tiếp tham mưu giải quyết KNTC và kiến nghị xử lý tố cáo giúp Chủ tịch UBND cấp huyện. Quan hệ của thanh tra cấp huyện với các cơ quan chuyên môn cấp huyện: là quan hệ phối hợp tham mưu giúp việc UBND huyện trong việc nắm thông tin và xử lý các thông tin liên quan đến hoạt động thanh tra, giải quyết KNTC và PCTN. Thanh tra huyện thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được UBND huyện giao, tiến hành thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật nhiệm vụ của cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện. Quan hệ của cơ quan Thanh tra huyện với UBKT cùng cấp: Đảng ta đề ra đường lối, chủ trương để Nhà nước cụ thể hóa bằng chính sách, pháp luật; Đảng bồi dưỡng, đào tạo đảng viên để bầu và bổ nhiệm vào các cương vị lãnh đạo của Nhà nước. Vì thế, cùng với công tác kiểm tra của UBKT Huyện ủy, Thanh tra cấp huyện sẽ góp phần bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng, cụ thể là của BCH Đảng bộ, BTV Huyện ủy đối với cơ quan nhà nước và công chức, đảng viên. Trong quan hệ với UBKT huyện ủy thì Thanh tra có vai trò phối hợp, đồng chí Chánh thanh tra huyện đồng thời là Ủy viên UBKT Huyện ủy. Đối với Thanh tra cấp tỉnh, Thanh tra cấp huyện là cấp dưới trực tiếp, chịu sự chỉ đạo của Thanh tra cấp tỉnh về chuyên môn, nghiệp vụ trong công tác thanh tra, giải quyết KNTC, PCTN và đôn đốc các quyết định, kết luận có hiệu lực pháp luật. Thanh tra cấp huyện hàng tháng, quý, năm có trách nhiệm báo cáo công tác với Thanh tra cấp tỉnh và các báo cáo chuyên đề theo yêu 12 cầu của thanh tra cấp tỉnh. Thực hiện việc chỉ đạo, tập huấn nghiệp vụ, chuyên môn của Thanh tra cấp tỉnh. 1.1.3. Vai trò của Thanh tra huyện a. Thanh tra là phương thức bảo đảm pháp chế Xã hội chủ nghĩa Một trong những nguyên tắc cơ bản phải được tuân thủ của hệ thống chính trị và bộ máy nhà nước ta là nguyên tắc pháp chế XHCN. Nội dung của nguyên tắc pháp chế là sự bảo đảm cho pháp luật được tuân thủ một cách tuyệt đối, không có một thực thể nào đứng trên hay đứng ngoài pháp luật. Nguyên tắc pháp chế hiện hữu ở việc chấp hành pháp luật cả từ phía các cơ quan nhà nước và từ phía các cá nhân, tổ chức là đối tượng chịu sự quản lý của nhà nước. Tầm quan trọng của hoạt động thanh tra được Thủ tướng Phạm Văn Đồng nhấn mạnh: “Vị trí, tầm quan trọng của công tác thanh tra là ở chỗ nó phát hiện cho mình những cái mà mình cần, nó thường xuyên là tai mắt của mình, nó biết nhìn, biết thấy, biết phát hiện và biết chỉ cho mình thấy những cái mà mình cần biết” [55, tr.93]. Tại Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 đã khẳng định: “Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước”. Phát triển hơn đến Luật Thanh tra 2004 và đặc biệt đến Luật Thanh tra năm 2010, cơ quan thanh tra thực hiện chức năng quản lý nhà nước được thể hiện cụ thể hóa trong quy định của từng cấp thanh tra. Thanh tra cấp huyện: “có trách nhiệm giúp UBND cùng cấp quản lý nhà nước về công tác thanh tra…” Hoạt động thanh tra cấp huyện không chỉ tìm ra những sơ hở, yếu kém trong công tác quản lý, phát hiện những nội dung trong chủ trương, chính sách chưa phù hợp với yêu cầu thực tế khách quan mà còn phải phát huy những nhân tố tích cực, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân trên phạm vi thuộc quản lý của UBND cấp huyện. Có như vậy, hiệu quả công tác thanh tra mới đáp ứng được yêu cầu phát triển trong hoàn cảnh thực tiễn của địa phương, hiệu quả của công tác quản lý nhà nước mới được nâng lên. 13 Sự vi phạm pháp luật đã, đang và sẽ còn là một thực tế với nhiều lý do khác nhau. Để giải quyết vấn đề này, chủ thể quản lý có thể áp dụng nhiều biện pháp từ giáo dục, thuyết phục đến cưỡng chế. Các biện pháp đó đều có thể được thực hiện thông qua công tác thanh tra, qua thanh tra có thể đánh giá được một cơ quan, tổ chức, cá nhân nào đó chấp hành pháp luật ra sao, có vi phạm pháp luật hay không, vi phạm ở mức độ nào... Từ đó đề ra những biện pháp xử lý thích hợp. b. Thanh tra là một biện pháp phòng ngừa, phát hiện, ngăn chặn và xử lý những hành vi vi phạm pháp luật Chủ tịch Hồ Chí Minh cho rằng: lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành, quản lý mà thiếu sự kiểm tra, thanh tra là nguyên nhân của bệnh quan liêu, dẫn đến tham ô, lãng phí. Để chống bệnh quan liêu, Người cho rằng chỉ có một cách, đó là phải kiểm tra, kiểm soát. Ngay từ năm 1945, Sắc lệnh số 64/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 23/11/1945 về thành lập Ban thanh tra đặc biệt đã quy định quyền hạn của Ban thanh tra đặc biệt là: “Đình chức, bắt giam bất cứ nhân viên nào trong UBND hay Chính phủ đã phạm lỗi”. Mặt khác, theo Bác muốn ngăn chặn và xử lý được những hành vi vi phạm của người khác thì trước tiên chính cán bộ thanh tra phải là người gương mẫu. Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XII đã xác định phải “lấy bản lĩnh chính trị, phẩm chất đạo đức, năng lực, hiệu quả thực thi nhiệm vụ để đánh giá, đề bạt, bổ nhiệm cán bộ. Xây dựng cơ chế, chính sách đãi ngộ, thu hút, trọng dụng nhân tài.” Văn kiện cũng đưa ra một trong những biện pháp đẩy mạnh cuộc đấu tranh chống tham nhũng là “Tiếp tục kiện toàn tổ chức bộ máy các cơ quan có chức năng đấu tranh phòng, chống tham nhũng, lãng phí. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra, kiểm toán, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án để nâng cao hiệu lực, hiệu quả công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí. Xây dựng cơ chế phòng ngừa, ngăn chặn quan hệ “lợi ích nhóm”, chống đặc quyền, đặc lợi, khắc phục “tư duy nhiệm kỳ” ”. 14 Luật Thanh tra và nhiều văn bản pháp luật khác đã quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan thanh tra và các cơ quan có chức năng kiểm tra, giám sát khác trong việc đấu tranh phòng chống những hành vi vi phạm pháp luật. Tuy nhiên, vai trò của thanh tra không chỉ và không phải chủ yếu là phát hiện và xử lý mà quan trọng hơn, thanh tra đóng vai trò như một biện pháp phòng ngừa hữu hiệu các hành vi vi phạm pháp luật. Đối với cấp huyện, thông qua hoạt động thanh tra cấp huyện, những sai sót trong việc thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật trong phạm vi huyện được phát hiện và khắc phục kịp thời; những lỗ hổng, sự vướng mắc trong các chính sách, pháp luật được kiến nghị điều chỉnh hợp lý. Bên cạnh đó, thông qua hoạt động thanh tra, các chủ thể quản lý thu thập nhiều thông tin góp phần phát hiện sự thay đổi và dự báo những vấn đề sẽ phát sinh để có biện pháp phòng ngừa thích hợp. Điều này có ý nghĩa đặc biệt quan trọng trong quá trình đất nước đang đẩy mạnh công cuộc đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay. c. Thanh tra giúp bảo đảm việc thực hiện các quyền tự do của công dân Nhà nước XHCN Việt Nam mang bản chất nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, nhân dân là cội nguồn, là chủ thể của quyền lực nhà nước. Tại Điều 2 Hiến pháp năm 2013 đã ghi nhận: “1. Nhà nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân”. Với quy định trên đã đặt ra yêu cầu là hoạt động của bộ máy nhà nước phải luôn hướng tới lợi ích của nhân dân. Hoạt động toàn ngành thanh tra nói chung trong đó có Thanh tra cấp huyện đã góp phần bảo đảm quyền làm chủ của nhân dân thông qua hoạt động giải quyết KNTC và thanh tra. Nhờ có phạm vi hoạt động rộng khắp trong tất cả các lĩnh vực nên thanh tra đã góp phần đấu tranh phòng, chống các hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm, bảo vệ các quyền tự do cơ bản của công dân, lợi ích của Nhà nước và cộng đồng. Đúng là“Chúng ta có chính sách đúng, có pháp luật phù hợp với thực tiễn nhưng nếu 15 không thanh tra, kiểm tra việc thực hiện thì các chủ trương, pháp luật đó sẽ không đi vào đời sống và nạn tham nhũng, sách nhiễu, phiền hà dân vẫn sẽ xảy ra” [18, tr.52]. Trong quá trình thực hiện quyền tự do, dân chủ của mình, công dân có quyền tố cáo đối với những cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức vi phạm pháp luật khi thực thi công vụ; khiếu nại đối với quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức nếu quyết định hành chính, hành vi hành chính đó xâm hại trực tiếp đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ. Với vị trí, vai trò là cơ quan tham mưu UBND huyện, trực tiếp là Chủ tịch UBND huyện trong giải quyết KNTC thuộc thẩm quyền, cơ quan Thanh tra có trách nhiệm tham mưu UBND huyện tiến hành xác minh, ban hành kết luận tố cáo, quyết định giải quyết khiếu nại hành chính và gửi công dân. Bảo đảm đơn thư KNTC của công dân đều được xem xét giải quyết, bảo vệ tốt quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, đồng thời kiến nghị việc xử lý đối với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm pháp luật. Thanh tra cấp huyện còn có vai trò quan trọng, thể hiện là phương tiện phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm nảy sinh trong quản lý nhà nước; các thông tin và kết quả thanh tra có tác dụng giáo dục và phòng ngừa tội phạm trên địa bàn. Tuy nhiên tác dụng này chỉ có được khi các kết luận, kiến nghị thanh tra được đưa ra trên cơ sở tôn trọng sự thật khách quan, đúng pháp luật, hợp lý và cán bộ thanh tra là người không chỉ giỏi về chuyên môn nghiệp vụ mà còn là tấm gương sáng về phẩm chất đạo đức. Thanh tra còn là phương tiện hoàn thiện bản thân chủ thể quản lý nhà nước là UBND cấp huyện. Thông qua hoạt động thanh tra sẽ giúp UBND cấp huyện hoàn thiện các phương tiện quản lý nhà nước đặc biệt là sự chỉ đạo, điều hành và hoạt động của UBND cũng như đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức. Bên cạnh đó, hoạt động thanh tra cấp huyện giúp cho UBND cấp huyện ra các quyết định áp dụng chính xác, đúng đắn, khách quan và phù hợp hơn với thực tế. 16