Tài liệu Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sâch nhà nước.

KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC _______________________________________________ BÁO CÁO TỔNG KẾT ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2006 TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI: MAI VINH 7568 25/11/2009 Hà Nội, năm 2008 KIỂM TOÁN NHÀ NƯỚC ĐỀ TÀI NGHIÊN CỨU KHOA HỌC CẤP BỘ NĂM 2006 TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Chủ nhiệm : TS. Mai Vinh Phó chủ nhiệm : TS. Lê Đình Thăng Ths. Hoàng Quang Hàm Thư ký : Ths. Nguyễn Thuận Liên Hà Nội, năm 2008 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TT Viết tắt Viết đầy đủ 1 DNNN Doanh nghiệp nhà nước 2 HĐND Hội đồng nhân dân 3 GDP Tổng sản phẩm quốc dân 4 NSĐP Ngân sách địa phương 5 NSNN Ngân sách nhà nước 6 NSTW Ngân sách trung ương 7 INTOSAI 8 XHCN Xã hội chủ nghĩa 9 UBND Ủy ban nhân dân 10 KTV Tổ chức quốc tế các cơ quan kiểm toán tối cao Kiểm toán viên MỤC LỤC Trang Danh mục các chữ viết tắt Lời mở đầu Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Những vấn đề lý luận cơ bản về dự toán ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm dự toán ngân sách nhà nước 1.1.2 Nội dung dự toán ngân sách nhà nước 1.1.3. Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước 1.1.4. Một số phương pháp lập dự toán ngân sách nhà nước 1.1.5. Quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước 1.1.6. Các nhân tố ảnh hưởng đến lập dự toán ngân sách nhà nước 1.2. Những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 1.2.1. Vai trò của Kiểm toán Nhà nước trong quá trình xây dựng và thẩm định dự toán ngân sách nhà nước 1.2.2. Những đặc trưng cơ bản của dự toán ngân sách nhà nước chi phối đến tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 1.2.3. Nội dung tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước Chương 2: THỰC TRẠNG LẬP, THẨM ĐỊNH VÀ QUYẾT ĐỊNH DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1. 2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.2. 2.2.1. 2.2.2. 2.2.3. 2.2.4. 2.3. 2.3.1. 2.3.2. Thực trạng lập, thẩm định và quyết định dự toán ngân sách nhà nước ở Việt Nam Lập dự toán ngân sách nhà nước Thẩm định dự toán ngân sách nhà nước Phê duyệt (quyết định) dự toán ngân sách nhà nước Kiểm toán Nhà nước trong quá trình lập, thẩm định và quyết định dự toán ngân sách nhà nước Kiểm toán Nhà nước trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt dự toán ngân sách nhà nước Thực trạng thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước Đánh giá công tác thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước của Kiểm toán Nhà nước Nguyên nhân hạn chế trong thẩm tra dự toán ngân sách nhà nước Kinh nghiệm kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của một số nước trên thế giới Kiểm toán Nhà nước Hung-ga-ry trong kiểm toán dự toán Kiểm toán Cộng hòa Liên bang Đức trong kiểm toán dự toán 1 3 3 3 4 5 6 8 12 16 16 18 21 26 26 26 32 42 42 42 44 45 47 48 48 50 2.3.3. Những bài học kinh nghiệm đối với KTNN Việt Nam Chương 3: ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VIỆT NAM 3.1 Định hướng tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 3.2. Phương thức tổ chức kiểm toán dự toán NSNN 3.2.1. Tổ chức kiểm toán dự toán NSNN độc lập với kiểm toán dự toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các bộ, cơ quan trung ương 3.2.2. Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước trên cơ sở kết quả kiểm toán dự toán ngân sách của các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, các bộ, cơ quan trung ương 3.2.3. Tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách kết hợp và kế thừa kết quả kiểm toán quyết toán ngân sách 3.3. Xây dựng quy trình kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 3.3.1. Nguyên tắc, căn cứ kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 3.3.2. Nội dung kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 3.3.3. Quy trình kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 3.3.4. Trình tự kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước của KTNN 3.4. Những điều kiện nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước 3.4.1. Hoàn thiện phân cấp quản lý NSNN và định hướng phân bổ ngân sách và hệ thống thông tin về dự toán ngân sách nhà nước 3.4.2. Hoàn thiện quy trình xây dựng dự toán ngân sách 3.4.3. Tăng cường số lượng và nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ, đạo đức nghề nghiệp cho KTV, chú trọng nâng cao nghiệp vụ kiểm toán NSNN, trong đó có việc thẩm định dự toán ngân sách 3.4.4. Nghiên cứu ban hành Sổ tay kiểm toán dự toán ngân sách 3.4.5. Nâng cao chất lượng kiểm toán báo cáo quyết toán NSNN, báo cáo quyết toán NSĐP và tiếp nhận đầy đủ thông tin tài liệu phục vụ cho công tác thẩm định dự toán ngân sách 3.4.6. Các điều kiện cần thiết khác để nâng cao vai trò của KTNN trong việc kiểm toán dự toán ngân sách Kết luận Tài liệu tham khảo 53 56 56 59 59 61 62 63 63 68 70 79 83 83 84 85 87 87 90 92 LỜI MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của đề tài nghiên cứu Dự toán Ngân sách nhà nước (NSNN) là bản dự trù các khoản thu, chi ngân sách theo các chỉ tiêu xác định trong một năm, được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định (Quốc hội), là cơ sở pháp lý để quản lý, điều hành thu, chi ngân sách nhà nước, là căn cứ quan trọng trong việc kiểm tra, kiểm soát, kiểm toán việc tuân thủ pháp luật trong quản lý thu, chi ngân sách nhà nước và việc sử dụng ngân sách đối với các đơn vị dự toán. Dự toán NSNN là nguồn tài liệu quan trọng làm căn cứ để xây dựng chính sách kinh tế - tài chính trung và dài hạn. Để phát huy vai trò của dự toán NSNN trong quản lý điều hành NSNN thì dự toán NSNN phải có chất lượng và đáp ứng nhu cầu thực tế. Theo thông lệ quốc tế, hầu hết các cơ quan kiểm toán nhà nước (KTNN) trên thế giới đều có chức năng, nhiệm vụ, thẩm tra, kiểm toán dự toán để tư vấn cho Quốc hội trong việc quyết định dự toán NSNN hàng năm. Điều này đã được khẳng định trong tuyên bố Lima của Tổ chức các cơ quan Kiểm toán tối cao (INTOSAI): "Kiểm toán trước một cách có hiệu quả là điều không thể thiếu được đối với một nền kinh tế công cộng lành mạnh với tư cách là một nền kinh tế thác quản - phân cấp và uỷ quyền". Điểm 4 điều 15, Luật Kiểm toán nhà nước quy định KTNN có nhiệm vụ “Trình ý kiến của KTNN để Quốc hội xem xét, quyết định dự toán NSNN, quyết định phân bổ ngân sách trung ương (NSTW), quyết định dự án, công trình quan trọng quốc gia”. Đây là một nhiệm vụ mới chưa có tiền lệ, do đó chúng ta còn thiếu cả về lý luận và thực tiễn về kiểm toán dự toán NSNN. Theo quy định trong Luật KTNN, trong hoạt động kiểm toán, kiểm toán viên (KTV) chỉ tuân thủ pháp luật, chuẩn mực và quy trình kiểm toán, nhưng đến nay, KTNN chưa ban hành quy trình kiểm toán dự toán. Do đó việc nghiên cứu đề tài: “Tổ chức kiểm toán dự toán Ngân sách nhà nước” là đòi hỏi cấp bách trước yêu cầu thực tiễn đặt ra cho KTNN. 2. Mục đích nghiên cứu của Đề tài 1 Đây là đề tài khoa học mang tính ứng dụng nên mục đích nghiên cứu của đề tài bao gồm: - Nghiên cứu cơ sở lý luận về tổ chức kiểm toán dự toán NSNN; - Khảo sát và đánh giá thực trạng lập dự toán NSNN, vai trò của KTNN trong lập dự toán NSNN; - Đề xuất định hướng và giải pháp kiểm toán dự toán NSNN ở Việt Nam. 3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu việc tổ chức xây dựng dự toán NSNN theo Luật NSNN và các văn bản quy phạm pháp luật liên quan; đồng thời khảo sát thực tiễn về tổ chức công tác kiểm toán NSNN, những kinh nghiệm trong việc tham gia ý kiến về dự toán NSNN của KTNN trong thời gian vừa qua. - Phạm vi nghiên cứu: Đây là một vấn đề hết sức mới cả về lý luận cũng như thực tiễn. Vì vậy, Đề tài nghiên cứu những vấn đề cơ bản về trình tự lập, quyết định dự toán NSNN của Việt Nam và việc tổ chức thực hiện kiểm toán NSNN của KTNN. 4. Phương pháp nghiên cứu Đề tài áp dụng các phương nghiên cứu cơ bản: Phương pháp hệ thống hoá, phân tích và tổng hợp, khảo sát đánh giá thực tiễn 5. Kết cấu của Đề tài Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung của Đề tài gồm 3 chương. Chương 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về dự toán ngân sách nhà nước và tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước Chương 2: Thực trạng lập, thẩm định và quyết định dự toán ngân sách nhà nước Chương 3: Định hướng và giải pháp tổ chức kiểm toán dự toán ngân sách nhà nước Việt Nam. 2 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ TỔ CHỨC KIỂM TOÁN DỰ TOÁN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Những vấn đề lý luận cơ bản về dự toán ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm dự toán ngân sách nhà nước Mỗi quốc gia luôn phải đối mặt với nhu cầu chi tiêu ngày càng lớn trong khi khả năng nguồn lực luôn bị hạn chế. Từ đó đặt ra cho mỗi quốc gia luôn phải có những phương thức, biện pháp nhằm giải quyết mâu thuẫn này. Để quản lý hiệu quả, tiết kiệm nguồn lực khan hiếm của mình, mỗi quốc gia đều phải sử dụng những cách thức nhất định để soạn lập và phân bổ NSNN vào những mục tiêu, ngành, lĩnh vực nhất định. Đây là công việc có ý nghĩa hết sức quan trọng trong quy trình ngân sách của mỗi quốc gia. Lập dự toán sát với thực tế không những là tiền đề của chấp hành và quyết toán ngân sách mà còn là tiêu chuẩn, thước đo để đánh giá chính xác mức độ tăng thu, chi NSNN, phục vụ điều hành vĩ mô nền kinh tế. Lập dự toán ngân sách đảm bảo việc phân bổ kinh phí NSNN vốn eo hẹp vào những mục tiêu nhất định đã được định trước theo thứ tự ưu tiên, phát huy được hiệu quả tối đa sử dụng nguồn lực công. Lập dự toán NSNN còn thể hiện mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế xã hội của mỗi quốc gia thông qua việc phân bổ nguồn lực vào các ngành, vùng phục vụ phát triển kinh tế xã hội theo mục tiêu đã được xác định. Dự toán NSNN là việc tính toán các khoản thu từ nền kinh tế sẽ huy động vào NSNN và dự tính các khoản chi mà Nhà nước phải sử dụng trong một năm để đảm bảo thực hiện các nhiệm vụ của Nhà nước và được cơ quan có thẩm quyền quyết định. Khi lập dự toán ngân sách, nếu các nguồn thu huy động vào ngân sách không đáp ứng đủ nhu cầu chi tiêu trong năm sẽ phải dự tính các khoản vay để bù đắp. Trong trường hợp này người ta gọi là xác định mức bội chi hay thâm hụt ngân 3 sách dự tính. Ngược lại nếu khả năng huy động từ nền kinh tế không chỉ đáp ứng đầy đủ các nhiệm vụ chi tiêu mà còn có thặng dư (hay bội thu) thì người ta gọi là xác định mức thặng dư dự tính và sẽ trình cơ quan có thẩm quyền để có biện pháp sử dụng hợp lý khoản thặng dư dự tính này. Vị trí của lập dự toán NSNN trong chu trình NSNN: Dự toán ngân sách là khâu đầu tiên của chu trình NSNN quyết định đến chất lượng quản lý ngân sách. Khi lập dự toán NSNN dựa trên căn cứ chính xác khoa học, được xem xét một cách thận trọng bởi các cơ quan có thẩm quyền có liên quan sẽ đảm bảo cho việc xác định chính xác mức huy động từ nền kinh tế vào quỹ NSNN cũng như mức chi từ quỹ NSNN cho các hoạt động kinh tế xã hội của Chính phủ. Lập dự toán NSNN đầy đủ, chính xác sẽ là điều kiện để thực hiện ngân sách một cách chính xác, đảm bảo cho việc thực hiện các kế hoạch kinh tế xã hội trong năm kế hoạch. Lập dự toán ngân sách đầy đủ, độ tin cậy cao sẽ là căn cứ để Chính phủ tổ chức thực hiện ngân sách, quyết toán ngân sách một cách đầy đủ, căn cứ để Quốc hội giám sát ngân sách một cách có hiệu quả. 1.1.2. Nội dung dự toán ngân sách nhà nước Dự toán NSNN gồm các nội dung cơ bản sau đây: (1) Xác định các khoản thu NSNN dự tính sẽ huy động từ nền kinh tế. Các khoản thu sẽ huy động từ nền kinh tế chủ yếu là các khoản thu từ thuế, phí; các khoản thu tài trợ, viện trợ; các khoản thu tư bán tài sản và thu từ hoạt động đầu tư của nhà nước. (2) Xác định mức chi trong năm của nhà nước: Dự toán NSNN có nhiệm vụ xác định mức chi của nhà nước bao gồm chi đầu tư của nhà nước; chi đảm bảo nuôi dưỡng bộ máy nhà nước và chi đảm bảo an sinh xã hội theo trách nhiệm của Chính phủ; chi trả lãi đối với các khoản vay của Chính phủ và các nghĩa vụ chi theo trách nhiệm đạo đức của Chính phủ. Quy mô, cơ cấu chi của NSNN tuỳ thuộc vào từng Nhà nước và mục tiêu phát triển của quốc gia trong từng thời kỳ. 4 (3) Cân đối ngân sách: Một trong những nhiệm vụ quan trọng của dự toán ngân sách là xác định cân đối ngân sách. Đây chính là so sánh giữa các khoản thu dự tính sẽ huy động và các khoản chi dự tính sẽ chi trả. Nếu số thu dự tính lớn hơn số chi dự tính sẽ là khoản thặng dư ngân sách dự tính. Nếu các khoản thu dự tính nhỏ hơn các khoản chi dự tính người ta xác định đây là thâm hụt ngân sách dự tính. Trong trường hợp phát sinh thâm hụt dự tính thì nhiệm vụ của dự toán NSNN là xác định nguồn bù đắp. Trong trường hợp này Nhà nước có thể phát hành công trái để vay nợ trong nước, nước ngoài. Trong một số trường hợp, Nhà nước có thể phát hành tiền để bù đắp thâm hụt của NSNN. Việc xác định các khoản vay nợ được xác định theo nguyên tắc lấy vay mới trừ đi trả nợ cũ sẽ xác định được số vay thuần. Tuy nhiên, ở Việt Nam hiện nay, vẫn xác định số vay mới là khoản thu ngân sách và trả nợ cũ lại là khoản chi ngân sách. 1.1.3. Căn cứ lập dự toán ngân sách nhà nước Thực chất của dự toán NSNN là sự phản ánh nhu cầu động viên, phân phối và sử dụng nguồn NSNN nhằm đáp ứng một cách tích cực các dự án phát triển kinh tế xã hội và nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nước. Vì vậy, để dự toán NSNN trở thành hiện thực, khi lập dự toán dựa vào các căn cứ sau: (1) Dự toán NSNN hàng năm được lập dựa trên cơ sở những nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm vững chắc quốc phòng an ninh. Việc xây dựng các chỉ tiêu thu ngân sách phải được xác định trên cơ sở tăng trưởng kinh tế và phù hợp với quy định của pháp luật. Dựa vào căn cứ này để xác định được mục tiêu, nhiệm vụ cần động viên và khai thác nguồn thu của NSNN cũng như việc phân phối, sử dụng quỹ NSNN có trọng tâm, trọng điểm, theo những mục tiêu mà quốc gia đang theo đuổi. Các chỉ tiêu của kế hoạch phát triển kinh tế xã hội của Nhà nước là căn cứ hết sức quan trọng, giúp cho việc lập dự toán NSNN xác định được khả năng và mức độ, lĩnh vực cần động viên, khai thác nguồn thu, đồng thời xác định được nhu cầu cần phân phối và sử dụng NSNN. 5 (2) Căn cứ vào chế độ tiêu chuẩn, định mức thu, chi NSNN. Việc động viên nguồn lực vào NSNN phải căn cứ vào hệ thống pháp luật cũng như chế độ, chính sách về thu NSNN hiện hành. Đồng thời các khoản chi trong dự toán được xác định phải căn cứ vào kết quả hoạt động, định mức tiêu chuẩn và chính sách chi NSNN; phù hợp với quy mô và tốc độ tăng trưởng kinh tế cũng như chính sách chi tiêu của Chính phủ trong từng thời kỳ. (3) Ngoài ra, lập dự toán NSNN còn căn cứ vào kết quả thực hiện NSNN trong thời gian qua. Đây không những là căn cứ quan trọng bổ sung kinh nghiệm cần thiết cho việc lập dự toán mà còn là cơ sở để bố trí nguồn kinh phí cho những dự án, chương trình đang hoạt động, tránh bị gián đoạn do thiếu kinh phí. 1.1.4. Một số phương pháp lập dự toán ngân sách nhà nước Để quản lý chi tiêu NSNN, tất cả các quốc gia đều phải sử dụng những phương thức nhất định để phân bổ nguồn lực có hạn của NSNN vào các lĩnh vực và các ngành kinh tế xã hội. Tuỳ thuộc vào trình độ quản lý, trình độ phát triển của nền kinh tế và luật pháp của từng nước, người ta sử dụng một phương pháp lập dự toán ngân sách hoặc sử dụng kết hợp một vài phương pháp khác nhau. Sau đây là một số phương pháp lập thông dụng đang được áp dụng. (1) Lập dự toán NSNN theo phương pháp truyền thống Lập dự toán ngân sách theo phương pháp truyền thống vốn phù hợp với nền kinh tế chỉ huy. Khi lập dự toán ngân sách, người ta căn cứ vào nguồn lực đầu vào để bố trí các khoản chi. Nói cách khác, lập dự toán ngân sách theo phương pháp truyền thống căn cứ vào kết quả đầu vào, dựa trên nguồn lực đầu vào có sẵn hoặc sẽ huy động để bố trí nhu cầu chi tiêu cho phù hợp. Phương pháp lập này theo kiểu “liệu cơm gắp mắm”, người ta quan tâm đến khả năng đầu vào và ít chú trọng đến kết quả đầu ra. Nói cách khác, căn cứ vào số thu và mức bội chi dự tính để xác định nhu cầu chi mà không căn cứ nhiều vào công việc phải tiến hành trong năm. Cách làm này không phù hợp với nền kinh tế thị trường, thiếu chiến lược rõ ràng, không cho phép đạt được các mục tiêu đề ra. (2) Lập dự toán NSNN theo chương trình 6 Là việc lập dự toán ngân sách trên cơ sở các chương trình lớn và gắn với các kết qủa cuối cùng như chỉ số về hiệu quả hoạt động. Trên cơ sở kế hoạch hoá tổng thể nguồn lực của quốc gia trong từng thời kỳ, có phân chia theo từng năm; thực hiện phân chia các hoạt động của Chính phủ thành các chức năng, các chương trình và các hoạt động; xây dựng các chỉ số hiệu quả hoạt động cho từng hoạt động và xác định chi phí và kết quả cuối cùng. Lập dự toán ngân sách theo chương trình là hình thức lập dự toán ngân sách trên cơ sở hiệu quả hoạt động tập trung vào việc phân loại theo chương trình đã xác định theo các mục tiêu chính sách của Chính phủ; trên cơ sở phân loại chương trình theo thứ tự ưu tiên để phân bổ các nguồn lực khan hiếm vào các mục tiêu ưu tiên theo thứ tự đã được hoạch định trong chiến lược. Phương pháp lập này đã gắn phân bổ ngân sách với kế hoạch, chương trình theo một chiến lược được hoạch định rõ ràng và thứ tự ưu tiên được xác định. Cách thức lập này còn cho phép chuyển một số dịch vụ công sang lĩnh vực tư thông qua các hợp đồng đối với những lĩnh vực nhà nước không cần nắm giữ, nhằm giảm bớt sự cồng kềnh của bộ máy nhà nước. (3) Lập dự toán NSNN theo kết quả đầu ra Phương pháp này gắn kết các khoản phân bổ ngân sách với các đầu ra cụ thể, chi tiết hoặc không tuỳ thuộc vào năng lực hành chính và lĩnh vực liên quan. Trên cơ sở kế hoạch hoá tổng thể nguồn lực của quốc gia; thực hiện phân bổ nguồn lực cho đầu ra cụ thể thông qua xây dựng các hợp đồng cụ thể giữa các chính trị gia (với tư cách là người chủ) với các cán bộ quản lý nhà nước (với tư cách là người đại diện). Nói chung, lập dự toán ngân sách theo kết quả đầu ra cũng gần tương tự như lập dự toán ngân sách theo chương trình. (4) Lập dự toán NSNN theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn Lập ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn là một hình thức lập dự toán ngân sách hàng năm luôn gắn kết với với kế hoạch tài chính trung hạn, dài hạn. Kế hoạch ngân sách do Chính phủ, các bộ, ngành, địa phương lập luôn căn cứ và được đặt trong khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Kế hoạch chi tiêu trung hạn đòi hỏi các nguồn 7 lực phải được phân bổ và tái phân bổ trên cơ sở các thứ tự ưu tiên của Chính phủ, ưu tiên của các bộ, ngành. Cơ sở của phương pháp là việc thừa nhận rằng nguồn lực là hạn chế và không thể tăng thêm về mặt trung hạn. Vì vậy cần phải tập trung vào việc đạt được các kết quả lớn hơn từ mức độ nguồn lực hiện có. Phương pháp này không làm cho nguồn lực tăng lên. Thay vào đó, nó là công cụ xác định các nguồn lực sẵn có và phân bổ các nguồn lực này theo thứ tự ưu tiên của Nhà nước. Khi trình Quốc hội, kế hoạch ngân sách hàng năm luôn gắn với kế hoạch trung hạn, qua đó có thể biết được kế hoạch chi tiêu của các năm tiếp theo. Điểm khác biệt với lập ngân sách truyền thống là khi lập dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn thì việc thông qua ngân sách hàng năm không tách rời với các năm tiếp theo mà được gắn kết với nhau khi xây dựng dự toán. Ngân sách hàng năm luôn được cập nhật theo kiểu cuốn chiếu căn cứ vào các dự báo về những biến động và phát triển của kinh tế vĩ mô, trên cơ sở đó bổ sung những yêu cầu chi tiêu. Một khuôn khổ chi tiêu trung hạn đánh giá đầy đủ khả năng về thu và chi của Chính phủ về chi thường xuyên và chi đầu tư cho cả một thời kỳ trung hạn. Chúng được thể hiện trong một kế hoạch tài chính trung hạn có phản ánh các mục tiêu của Chính phủ. 1.1.5. Quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước Bất cứ công việc nào cũng cần tiến hành theo trình tự nhất định. Trình tự này đảm bảo cho công việc hoàn thành một cách tốt nhất và tốn ít thời gian nhất. Quản lý NSNN nói chung và lập dự toán NSNN nói riêng cũng phải thực hiện theo những trình tự nhất định. 1.1.5.1. Khái niệm và đặc trưng của quy trình lập dự toán NSNN Quy trình lập dự toán NSNN có thể hiểu là trình tự các bước công việc để thực hiện việc lập dự toán NSNN. Quy trình phải bao quát được các bước công việc từ việc chuẩn bị soạn lập đến khi thảo luận, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và phân bổ nhiệm vụ thu, chi cho các đơn vị có nhiệm vụ thu, chi ngân sách, các cấp ngân sách. Có thể thấy đặc trưng của Quy trình gồm những nội dung sau: 8 - Quy trình lập dự toán chỉ rõ rằng những cơ quan nào tham gia quá trình lập dự toán, từ cơ quan hoạch định chiến lược đến cơ quan thụ hưởng ngân sách. Quy trình chỉ rõ nhiệm vụ của từng cơ quan trong từng khâu của quá trình lập ngân sách. Thông qua quy trình, mỗi cơ quan nhà nước, đơn vị có liên quan sẽ biết được yêu cầu cũng như khối lượng công việc của qúa trình hình thành ngân sách mà mình phải thực hiện. - Quy trình lập dự toán chỉ rõ về mặt thời gian và cách thức tiến hành của các cơ quan nhà nước trong quá trình lập dự toán. Đặc trưng này đòi hỏi quy trình phải quy định trình tự thời gian cho từng bước công việc một cách khoa học, tránh trùng lắp hoặc không đủ thời gian sẽ ảnh hưởng đến chất lượng dự toán. Quy trình sẽ chỉ rõ thời gian lập dự toán của các đơn vị, cơ quan thụ hưởng ngân sách; thời gian tổng hợp dự toán của Bộ Tài chính; thời gian đàm phán ngân sách; thảo luận ở Chính phủ, thảo luận và phê chuẩn của Quốc hội. Quy định này tuỳ thuộc vào từng quốc gia. - Quy trình lập dự toán phải quy định đầy đủ nguyên tắc, cách thức lập và các tài liệu để lập, các tài liệu mà cơ quan, đơn vị thụ hưởng ngân sách phải chuẩn bị; cơ quan tổng hợp dự, cơ quan hành pháp phải chuẩn bị để Quốc hội thảo luận và quyết định dự toán NSNN. - Các quy định mang tính kỹ thuật lập dự toán: Đây là một vấn đề quan trọng của khâu lập dự toán bao gồm từ việc ban hành các căn cứ lập dự toán, ban hành số kiểm tra; hệ thống mẫu biểu, tài liệu về dự toán NSNN; quy định về trình tự gửi báo cáo, tổng hợp dự toán, trình dự toán, thảo luận và quyết định, quy trình giao dự toán. Các quy định về kỹ thuật chặt chẽ đảm bảo cho việc lập dự toán một cách đúng đắn, hợp lý và có tính khả thi. 1.1.5.2. Nội dung quy trình lập dự toán ngân sách nhà nước Lập dự toán ngân sách phải bao gồm toàn bộ hoạt động của của các cơ quan nhà nước từ khâu chuẩn bị lập dự toán đến khi Quốc hội phê chuẩn ngân sách và các cơ quan nhà nước phân bổ cho các đơn vị sử dụng ngân sách để làm cơ sở cho 9 việc thực hiện ngân sách. Theo đó, quy trình lập dự toán NSNN có thể gồm các bước sau: Bước 1: Chuẩn bị lập dự toán ngân sách Hàng năm, trên cơ sở dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô, cơ quan hành pháp chỉ đạo các cơ quan liên quan trong việc lập kế hoạch (dự toán) ngân sách. Công việc chuẩn bị lập dự toán đảm bảo cung cấp cho các cơ quan, các bộ, ngành và địa phương những thông tin dự báo vĩ mô và các chiến lược ưu tiên của Chính phủ trong năm kế hoạch để định hướng cho lập dự toán một cách sát thực theo chỉ đạo của Chính phủ. Căn cứ vào chỉ đạo của Chính phủ, những dự báo về kinh tế vĩ mô, Bộ Tài chính ban hành số kiểm tra cho các cơ quan trung ương và các địa phương để làm căn cứ lập dự toán. Bước 2: Lập dự toán ngân sách Các cơ quan trung ương và các địa phương căn cứ vào chỉ đạo của Chính phủ, hướng dẫn của Bộ Tài chính và số kiểm tra tiến hành lập dự toán cho năm tiếp theo. Dự toán bao gồm nguồn thu mà đơn vị được hưởng là các khoản thu phát sinh theo luật, các khoản được hưởng khác; các khoản chi để thực hiện nhiệm vụ trong năm và nguồn bù đắp các khoản chi nếu nguồn thu không đảm bảo. Bước 3: Đàm phán ngân sách Đây là các buổi làm việc giữa cơ quan tài chính và các cơ quan nhà nước có liên quan về dự toán ngân sách của từng cơ quan riêng biệt. Quá trình đàm phán để thống nhất được tổng số thu, chi và các lĩnh vực thu, chi của từng cơ quan. Quốc gia khác nhau thì việc đàm phán ngân sách cũng khác nhau. Chẳng hạn như Hoa Kỳ, sau khi kế hoạch chi tiêu được rà soát và lập kế hoạch sẽ phải chuyển cho Văn phòng Tài chính quản trị của Tổng thống (OMB). OMB sẽ làm việc với từng đơn vị để thảo luận về ngân sách nhằm thống nhất kế hoạch chi tiêu. Trong trường hợp có ý kiến bất đồng thì các đơn vị được quyền báo cáo trực tiếp cho Tổng thống. [2, Tr 557]. Ở Việt Nam, việc đàm phán quy định, cơ quan tài chính tiến hành làm 10 việc về dự toán ngân sách với các cơ quan, đơn vị cùng cấp và Uỷ ban nhân dân (UBND) cấp dưới. Trong trường hợp có bất đồng ý kiến thì cơ quan tài chính báo cáo chủ tịch UBND tỉnh, Bộ Tài chính báo cáo Thủ tướng Chính phủ xem xét quyết định. Bước 4: Tổng hợp dự toán NSNN Sau khi đàm phán ngân sách kết thúc, Bộ Tài chính tổng hợp dự toán trên cơ sở các dự toán của các đơn vị để lập dự toán NSNN. Dự toán ngân sách phải bao gồm đầy đủ các khoản thu phát sinh theo luật trong năm kế hoạch, các khoản kết dư dự kiến và các khoản bù đắp bội chi, phương án bù đắp nếu có. Dự toán NSNN sẽ đệ trình Chính phủ thảo luận. Bước 5: Thảo luận ngân sách ở Chính phủ Căn cứ vào dự toán do Bộ Tài chính trình, Nội các sẽ thảo luận ngân sách cho năm kế hoạch. Các vấn đề thảo luận chủ yếu là dự toán đã bố trí đầy đủ các khoản chi theo mục tiêu ưu tiên của Chính phủ đề ra hay chưa. Sau khi thảo luận nếu có sự tán đồng sẽ trình Quốc hội. Trong trường hợp cần điều chỉnh sẽ yêu cầu Bộ Tài chính và các cơ quan có liên quan điều chỉnh trước khi trình Quốc hội. Bước 6: Thẩm định độc lập Để dự toán NSNN đảm bảo khả thi, các nguồn lực quốc gia được động viên và phân bổ vào những mục tiêu mà quốc gia theo đuổi. Mặt khác cũng tránh được những sai sót và gian lận trong quá trình lập dự toán. Dự toán các bộ, các ngành và dự toán ngân sách Chính phủ lập và thảo luận trước khi trình Quốc hội phê chuẩn cần được thẩm định, đánh giá bởi một cơ quan độc lập. Cơ quan thẩm định đánh giá độc lập có trách nhiệm xem xét lại toàn bộ dự toán, phương án phân bổ dự toán từ cơ sở lập, phân bổ cho đến xem xét các dự báo về tăng trưởng kinh tế và các thông tin dự báo khác trong năm kế hoạch. bằng kinh nghiệm của mình, cơ quan này phải đưa ra ý kiến của mình một cách độc lập. Trên thế giới, đa số các nước sử dụng cơ quan kiểm toán tối cao để thẩm định độc lập. Một số nước như Cộng hoà Ấn Độ sử dụng Văn phòng Quốc hội để thẩm định độc lập. Dự toán sau khi thẩm 11 định sẽ trình Quốc hội kèm theo ý kiến đánh giá của cơ quan thẩm định làm cơ sở để Quốc hội thảo luận và quyết định. Bước 7: Thảo luận và quyết định của Quốc hội Căn cứ vào dự toán NSNN, Quốc hội sẽ thảo luận và quyết định ngân sách cho năm ngân sách tiếp theo. Trên cơ sở ý kiến đánh giá của cơ quan thẩm định độc lập, dự toán ngân sách do Chính phủ trình, các cơ quan chuyên môn của Quốc hội sẽ thảo luận và tham luận trước Quốc hội về ý kiến của mình. Trên cơ sở đó, Quốc hội thảo luận và quyết định ngân sách. Tuỳ thuộc vào quy định của từng nước mà quyết định của Quốc hội về ngân sách cũng khác nhau. Nhìn chung, Quốc hội ở mỗi quốc gia đều quyết định tổng số thu (nguồn lực) cần huy động trong năm, các phương án bù đắp bội chi nếu có; quyết định tổng số chi và mức phân bổ ngân sách cho từng lĩnh vực; mức phân bổ ngân sách cho từng bộ, cơ quan trung ương. Bước 8: Phân bổ ngân sách (Giao dự toán ngân sách) Trên cơ sở nghị quyết của Quốc hội về dự toán dự toán NSNN, Chính phủ, các cơ quan chức năng của Nhà nước thực hiện phân bổ ngân sách cho các đơn vị sử dụng. Thực chất của việc phân bổ chính là chia nhỏ nhiệm vụ thu, chi NSNN mà Quốc hội đã quyết định để giao cho các đơn vị có nhiệm vụ thu, chi thực hiện. Việc phân bổ ngân sách tuỳ thuộc vào mỗi quốc gia và được thực hiện theo các cách thức khác nhau. Đối với một số nước như Hoa kỳ, Ôxtrâylia, Niu-di-lân, Malai-xi-a, Quốc hội thực hiện quyền phân bổ ngân sách cho từng bộ, cơ quan trung ương, do vậy việc phân bổ ngân sách ở cấp Chính phủ và thấp hơn chỉ là chia nhỏ số ngân sách được phân bổ theo mục tiêu và thứ tự ưu tiên đã xác định. 1.1.6. Các nhân tố ảnh hưởng đến lập dự toán ngân sách nhà nước (1) Thông tin Hệ thống thông tin đóng vai trò hết sức quan trọng, chi phối đến chất lượng dự toán NSNN. Nếu hệ thống thông tin đầy đủ, tin cậy cung cấp kịp thời cho các cơ quan chức năng của Nhà nước thì có thể nâng cao chất lượng dự toán, giảm thời 12 gian lập dự toán. Ngược lại nếu thông tin không đảm bảo độ tin cậy, không kịp thời và đầy đủ thì chất lượng dự toán sẽ hạn chế. Hệ thống thông tin phục vụ cho lập dự toán chủ yếu là dự báo. Việc dự báo bao gồm dự báo các chỉ tiêu kinh tế vĩ mô như tốc độ tăng trưởng, sự phát triển của các ngành, tiểu ngành, quy mô dân số theo ngành, vùng. Các thông tin cung cấp cho lập dự toán còn bao gồm số liệu dự báo về tình hình thực hiện các chỉ tiêu kinh tế xã hội và ngân sách của năm hiện tại. Đây là cơ sở quan trọng để xây dựng dự toán năm tiếp theo. Ngoài việc cung cấp các thông tin về kinh tế vĩ mô còn phải chú ý đến các thông tin về phát triển, dự báo nhu cầu cung cấp hàng hoá công cộng mang tính dài hạn của ngành, lĩnh vực, vùng, tiểu vùng làm cơ sở cho việc xác định thứ tự ưu tiên cho việc phân bổ ngân sách. Các thông tin về kế hoạch phát triển kinh tế xã hội mang tính dài hạn cũng cần được cập nhật và cung cấp kịp thời. Đây sẽ là cơ sở cho việc xây dựng kế hoạch chi tiêu trung và dài hạn gắn với chi tiêu hàng năm. (2) Cơ chế phân cấp quản lý ngân sách Cơ chế phân cấp quản lý NSNN liên quan mật thiết đến quy trình lập dự toán NSNN. Nếu phân cấp đơn giản thì quy trình lập đơn giản hơn và thời gian, chất lượng dự toán sẽ cao hơn. Đối với những nước có cấu trúc Nhà nước theo kiểu liên bang thì cơ chế phân cấp quản lý ngân sách cũng đơn giản hơn. Giữa các bang và liên bang có ngân sách riêng biệt, không có sự lồng ghép. Các cơ quan liên bang cũng như Chính phủ, Quốc hội chỉ lập và thảo luận và quyết định ngân sách liên bang; ngân sách của các bang do các bang lập một cách độc lập với ngân sách liên bang, từ đó quy trình ngân sách cũng đơn giản hơn, các cơ quan liên bang có thể tập trung nhiều thời gian cho việc lập và thảo luận ngân sách. Những nước có cấu trúc Nhà nước theo kiểu Nhà nước đơn nhất thường tổ chức bộ máy thành hai cấp lớn là cấp trung ương và cấp địa phương. Tương ứng là việc tổ chức hệ thống NSNN cũng thường được chia thành NSTW và ngân sách địa phương (NSĐP), tập trung quyền lực cao vào cấp chính quyền nhà nước ở trung ương. Theo đó quy 13 trình lập ngân sách cũng được thực hiện ở cả các cấp chính quyền, nếu cơ chế phân cấp càng nhiều cấp chính quyền thì quy trình lập ngân sách càng phức tạp; dự toán NSNN có khả năng chứa đựng nhiều sai sót hơn. NSNN Việt Nam là một điển hình cho ngân sách của kiểu Nhà nước đơn nhất. Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách được thực hiện theo 4 cấp trung ương, tỉnh, huyện, xã; theo đó quy trình lập dự toán cũng theo 4 cấp và tổng hợp thành dự toán NSNN. Một quy trình rất phức tạp và luôn có khả năng chứa đựng những sai sót trong quá trình lập dự toán NSNN. (3) Sự phối hợp của các cơ quan nhà nước Sự phối hợp của các cơ quan nhà nước bao gồm sự phối kết hợp giữa các cơ quan quản lý tổng hợp như các cơ quan có trách nhiệm lập kế hoạch chiến lược với các cơ quan có trách nhiệm soạn lập ngân sách hàng năm; sự phối hợp giữa các bộ, cơ quan nhà nước trong việc soạn lập ngân sách với Bộ Tài chính trong việc lập ngân sách tổng thể. Một khi có sự phối hợp nhịp nhàng, giảm bớt các khâu trung gian trong quá trình lập dự toán thì quy trình sẽ đơn giản hơn và chất lượng dự toán sẽ cao hơn. Ngược lại, nếu quy trình lập dự toán NSNN phải qua nhiều vòng đàm phán, thảo luận, qua nhiều khâu trung gian và đôi khi có sự trùng lắp, sự phối hợp giữa các khâu không nhịp nhàng sẽ làm quy trình trở nên phức tạp do có sự đối đầu về quyền lợi, không thống nhất trong cách giải quyết. (4) Mối quan hệ giữa dự toán NSNN với thể chế ngân sách Thể chế ngân sách được hiểu là toàn bộ các quy định của nhà nước về tổ chức quản lý NSNN. Với cách hiểu này, thể chế ngân sách bao gồn toàn bộ các quy định về bộ máy quản lý ngân sách, các quy định về kỷ luật ngân sách và những quy định khác có liên quan đến công tác quản lý ngân sách. Giữa dự toán NSNN và thể chế ngân sách có mối liên hệ chặt chẽ, chi phối lẫn nhau. Ngay cả khi chúng ta có thể xác định được cách thức phân bổ chi tiêu tối ưu cho các ngành, các địa phương thì thể chế ngân sách hiện hành có thể lại không cho phép việc thực hiện dự toán đã được lập và phân bổ. Ngay cả khi xây dựng dự toán 14 theo đúng nhu cầu chi thực tế thì có thể vẫn không đem lại các đầu ra và kết quả cuối cùng mong muốn vì những yếu kém của thể chế. Ngược lại, khi cải tiến thể chế chúng ta vẫn cần phải đánh giá việc phân bổ chi tiêu. Do đó, sự kết hợp giữa phân tích các khoản phân bổ và phân tích các thể chế ngân sách có tác dụng đến chất lượng dự toán ngân sách, đảm bảo cho tính khả thi của dự toán khi đã được phê chuẩn. Mức độ chi tiêu ngân sách đóng vai trò quan trọng, không phải bởi có một mức độ chi tiêu tối ưu mà bởi vì thâm hụt ngân sách do chi tiêu quá mức có thể gây ra khủng hoảng kinh tế vĩ mô. Do đó cần phải quan tâm đến mức độ chi tiêu trong phạm vi nguồn lực tài chính có thể đáp ứng. Khi lập ngân sách luôn phải đảm bảo tính toán các khoản chi tiêu dự kiến trong phạm vi tổng thể mà nguồn lực tài chính có thể. Điều đó tạo ra một sức ép đòi hỏi phải lập và phân bổ ngân sách theo các thứ tự ưu tiên để đạt được mục tiêu đề ra mà vẫn giữ được kỷ luật tài chính tổng thể. Nếu không có thứ tự ưu tiên thì sẽ nảy sinh một thực trạng là các Bộ, ngành được hưởng khoản ngân sách được phân bổ cao hơn cho hoạt động của mình trong khi đó các chi phí như lạm phát cao, nợ Chính phủ hoặc thất nghiệp lại do xã hội nói chung gánh chịu. Cần phải đảm bảo thể chế nghiêm ngặt về ngân sách trên cơ sở đó duy trì các cân đối vĩ mô. (5) Quy trình thẩm định của cơ quan thẩm định độc lập Ngoài các yếu tố mang tính chủ quan trọng khâu soạn lập thì quy trình thẩm định của cơ quan thẩm định độc lập cũng tác động tới quy trình lập dự toán. Cơ quan thẩm định độc lập với chức năng của mình, xem xét tính hợp lý, khả thi của dự án ngân sách do các cơ quan của Chính phủ soạn thảo trước khi đệ trình Quốc hội. Cơ quan này sẽ cung cấp những thông tin đáng giá mang tính ngược chiều, các khía cạnh về mục tiêu, tính tiết kiệm, hiệu quả được xem xét. Một khi quy trình thẩm định hợp lý, đơn giản tiết kiệm thời gian thì quy trình lập dự toán NSNN sẽ đơn giản hơn, giảm được thời gian từ khâu lập dự toán của các bộ, ngành, địa phương đến việc xem xét của Chính phủ, Quốc hội. (6) Chất lượng thảo luận ngân sách của Chính phủ 15