Tài liệu Tổ chức chính quyền huyện thực trạng và đổi mới từ thực tiễn tỉnh bà rịa vũng tàu

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH HỒ QUANG PHÁT TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN: THỰC TRẠNG VÀ ĐỔI MỚI TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÀ RỊA - VŨNG TÀU LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2009 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT TP. HỒ CHÍ MINH HỒ QUANG PHÁT ĐỀ TÀI: TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN: THỰC TRẠNG VÀ ĐỔI MỚI TỪ THỰC TIỄN TỈNH BÀ RỊA - VŨNG TÀU LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC Chuyên ngành: Luật Hành chính - Mã số: 60.38.20 Người hướng dẫn khoa học: TS. TRẦN THỊ HỒNG LIÊN TP. HỒ CHÍ MINH, NĂM 2009 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Kết quả khảo sát và số liệu nêu trong luận văn là trung thực, chính xác. Tác giả: Hồ Quang Phát DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Hội đồng nhân dân: HĐND Tòa án nhân dân: TAND Viện kiểm sát nhân dân: VKSND Ủy ban nhân dân: UBND Ủy ban hành chính: UBHC Ủy ban kháng chiến-hành chính: UBKC-HC Ủy ban kháng chiến: UBKC Ủy ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam: UBMTTQVN MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 NỘI DUNG CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN 1.1. Khái quát hệ thống chính quyền địa phương 1.1.1. Khái niệm về chính quyền 6 1.1.2. Sự phân chia quyền lực 8 1.2. Sơ lược về sự hình thành và phát triển của chính quyền huyện 1.2.1. Tổ chức chính quyền huyện ở nước ta 10 1.2.2. Tổ chức chính quyền huyện ở một số nước trên thế giới. 23 1.2.3. Các mô hình tổ chức chính quyền huyện trong lịch sử 25 CHƯƠNG 2 THỰC TRẠNG VÀ PHƯƠNG HƯỚNG ĐỔI MỚI TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN Ở TỈNH BÀ RỊA – VŨNG TÀU 2.1. Thực trạng tổ chức chính quyền huyện ở tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu 2.1.1. Thực trạng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện. 28 2.1.2. Thực trạng tổ chức Uỷ ban nhân dân huyện. 42 2.2. Đánh giá chung về thực trạng tổ chức chính quyền huyện hiện nay ở tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. 2.2.1. Những đóng góp của tổ chức chính quyền huyện 55 2.2.2. Những hạn chế của tổ chức chính quyền huyện 56 2.3. Phương hướng đổi mới tổ chức chính quyền huyện ở tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu 2.3.1. Nhu cầu khách quan về đổi mới tổ chức chính quyền huyện 62 2.3.2. Quan điểm của Đảng và Nhà nước về đổi mới tổ chức chính quyền huyện 64 2.3.3. Một số kiến nghị về đổi mới tổ chức chính quyền huyệnhiện nay 66 KEÁT LUAÄN 71 PHỤC LỤC 1 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Trong những năm của thập kỷ 70 – 80 thế kỷ trước, Đảng và Nhà nước ta đã ban hành hàng loạt các văn bản để tăng cường chính quyền cấp huyện như: Chỉ thị số 33/CT-TW năm 1978 của Bộ Chính trị “về xây dựng cấp huyện và tăng cường cấp huyện”, Nghị quyết số 50/HĐBT của Hội đồng Bộ trưởng năm 1983 “về tăng cường cấp huyện và xây dựng cấp huyện”…Đảng ta đã đánh giá chính quyền cấp huyện là cấp chính quyền cơ bản, là địa bàn trọng yếu để thực hiện sản xuất lớn xã hội chủ nghĩa. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV của Đảng Cộng sản Việt Nam đã chỉ đạo: “Xây dựng huyện vững mạnh, thật sự trở thành đơn vị kinh tế nông – công nghiệp; lấy huyện làm địa bàn tổ chức lại sản xuất, tổ chức và phân công lại lao động một cách cụ thể và kết hợp công nghiệp với nông nghiệp, kinh tế toàn dân với kinh tế tập thể, công nhân với nông dân. Xây dựng chính quyền huyện thành một cấp Nhà nước quản lý kế hoạch toàn diện và có ngân sách, một cấp quản lý sản xuất, quản lý lưu thông và đời sống ở huyện”1. Như vậy, huyện vừa là một cấp quản lý hành chính, vừa là một cơ quan quản lý kinh tế địa phương….. Mô hình này, ngay trong thời ấy đã bộc lộ nhiều vướng mắc, bất hợp lý. Vì nói là cấp chính quyền quản lý các đơn vị kinh tế nằm trên địa bàn huyện, thế nhưng các đơn vị, xí nghiệp sản xuất kinh doanh thường không trực thuộc huyện nên thường không chấp hành mệnh lệnh của chính quyền huyện. Bước vào thời kỳ đổi mới, mô hình tổ chức chính quyền này càng trở nên bất hợp lý. Chính vì thế, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 2 Ban Chấp hành trung ương Đảng khoá VII, Hiến pháp 1992, các luật về tổ chức Hội đồng nhân dân 1 Đảng cộng sản Việt Nam, Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IV, NXB. Sự thật, H.1978, tr.59. 2 (HĐND) và Uỷ ban nhân dân năm (UBND) 1994, 2003 và các văn bản của Chính phủ ban hành tiếp theo sau đã chuyển chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của chính quyền cấp huyện về vị trí cũ của nó – quản lý hành chính Nhà nước là chính; và mô hình tổ chức chính quyền huyện được thu gọn lại. Mặc dù đã có nhiều thay đổi, cải cách tuy nhiên, hiện nay cơ cấu, tổ chức và cơ chế hoạt động của chính quyền huyện vẫn còn nhiều bất cập, chưa được đổi mới căn bản, nhất là sự hiện diện của Hội đồng nhân dân cấp huyện. “Hội đồng nhân dân huyện vốn đã mờ nhạt càng trở nên mờ nhạt hơn”2. Trong bối cảnh Đảng và Nhà nước ta tiến hành công cuộc đổi mới toàn diện trên mọi lĩnh vực như: đổi mới sự lãnh đạo của Đảng, đổi mới về kinh tế, tư pháp, hành chính…thì việc tìm ra mô hình và phương thức hoạt động phù hợp đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ mới của bộ máy nhà nước mà trong đó có chính quyền địa phương nói chung chính quyền huyện nói riêng là yêu cầu mang tính đồng bộ, là một đòi hỏi khách quan. Báo cáo Chính trị tại Đại hội Đảng lần thứ IX đã đề ra việc “tổ chức hợp lý Hội đồng nhân dân, kiện toàn các cơ quan chuyên môn của Ủy ban nhân dân”3; Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X đã nhận định: “mô hình chính quyền địa phương nhất là Hội đồng nhân dân, còn những điểm bất hợp lý”4, “ cần phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao chất lượng hoạt động cùa HĐND và UBND”5. Vì những lẽ trên, việc nghiên cứu tổ chức chính quyền cấp huyện là một yêu cầu hết sức cần thiết trong giai đoạn hiện nay. Đặc biệt, Bà Rịa – Vũng Tàu là tỉnh nằm trong vùng kinh tế trọng điểm phía Nam đóng vai trò tích cực 2 Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới-hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, NXB Tư pháp, Hà Hội, tr 454. 3 Đảng cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX , NXB.Chính trị quốc gia, Hà Nội -2001, tr 33. 4 Đảng cộng sản Việt Nam,Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, NXB. Chính trị quốc gia, Hà Nội2006, tr.64 5 Sđd. tr.292 3 đối với sự phát triển kinh tế chung cho cả nước cho nên chúng tôi muốn chọn đề tài này để nghiên cứu. 2. Mục đích nghiên cứu: Mục đích nghiên cứu đề tài là nhằm: - Góp phần vào việc xây dựng, tổ chức lại cơ cấu bộ máy cũng như phân định lại chức năng, thẩm quyền và nhiệm vụ của chính quyền huyện, nhằm tạo điều kiện cho bộ máy chính quyền huyện hoạt động có hiệu quả hơn, làm cho chính quyền cấp huyện thực sự trở thành cấp hành chính Nhà nước trung gian quản lý kinh tế – xã hội. Đặc biệt, là trong điều kiện nền kinh tế nước ta thực sự trở thành nền kinh tế thị trường. - Góp phần làm phong phú thêm kho tàng lý luận, nền tản pháp lý nói chung, chuyên ngành luật Hành chính nói riêng. Đồng thời, làm sở cho việc triển khai thực hiện, phát huy dân chủ xã hội chủ nghĩa, hoàn thiện hệ thống pháp luật Hành chính của nước ta hiện nay. 3. Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt được mục tiêu nghiên cứu, đề tài có nhiệm vụ: - So sánh mô hình chính quyền huyện qua các thời kỳ lịch sử ở nước ta cũng như mô hình chính quyền huyện ở một số nước trên thế giới để từ đó có nhận định ưu, khuyết điểm của chính quyền cấp huyện ở nước ta nói chung, chính quyền huyện ở tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu nói riêng hiện nay; - Khảo sát quá trình hoạt động của chính quyền huyện hiện nay ở tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu, đặt ra việc phải phân biệt giữa chính quyền cấp huyện đô thị với chính quyền cấp huyện nông thôn thì việc đổi mới chính quyền huyện có ý nghĩa vô cùng quan trọng. - Phân tích tính chất, địa vị pháp lý; cơ cấu tổ chức; hình thức hoạt động; chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền huyện theo hệ thống pháp lý tổ chức chính quyền địa phương qua các thời kỳ khác nhau để tìm ra những 4 hạn chế, bất cập của chính quyền huyện hiện nay, từ đó đưa ra giải pháp điều chỉnh của pháp luật đối với chính quyền huyện trong giai đoạn đổi mới hiện nay, đồng thời tác giả cũng trình bày những kiến nghị nhằm góp phần hoàn thiện sự điều chỉnh của pháp luật về tổ chức chính quyền huyện. Hy vọng đề tài sẽ góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới chính quyền huyện hiện nay. 4. Đối tượng nghiên cứu: Tổ chức chính quyền huyện: Tổ chức chính quyền huyện: Thực trạng và đổi mới. 5. Phạm vi nghiên cứu: Đề tài chỉ tập trung nghiên cứu tổ chức chính quyền huyện trên địa bàn tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. 6. Phương pháp nghiên cứu: Để giải quyết những vấn đề trên, đề tài sử dụng các phương pháp như: so sánh, phân tích, khảo sát và tổng hợp. 7. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài: Về mặt lý luận, đề tài khẳng định tính khoa học của việc tổ chức lại chính quyền huyện. Từ đó, đề tài sẽ góp phần xây dựng, bổ sung vào kho tàng lý luận về quản lý Nhà nước, lý luận về xây dựng bộ máy chính quyền huyện; Về mặt thực tiễn, đề tài đưa ra phương hướng cho việc cải cách bộ máy chính quyền huyện, đặc biệt là bộ máy chính quyền huyện ở tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu. Đồng thời, đề tài có thể được nhân rộng ra cho việc tổ chức lại mô hình chính quyền huyện trên qui mô toàn quốc nhằm đáp ứng yêu cầu công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. 8. Tình hình nghiên cứu: Việc nghiên cứu bộ máy nhà nước nói chung, chính quyền đại phương nói riêng (trong đó có chính quyền huyện) thì đã có nhiều công trình nghiên cứu. Riêng đối với chính quyền cấp huyện trong thời gian qua trong các sách chuyên khảo, các tạp chí khoa học pháp lí có nhiều bài viết đề cập đến sự cần 5 thiết phải đổi mới tổ chức chính quyền huyện như: chuyên khảo “Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương lịch sử và hiện tại” của PGS-TS Nguyễn Đăng Dung (1997); “Một số vấn đề cơ bản về hoàn thiện bộ máy nhà nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam” của GS-TS Nguyễn Duy Gia (1997); “Chính quyền địa phương với việc đảm bảo thi hành Hiến pháp và pháp luật” của TS Trương Đắc Linh (2003); “Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương trong nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế” của đồng tác giả Nguyễn Ký, TS Nguyễn Hữu Đức và Th.S Đinh Xuân Hà (2006), chuyên đề về “Tổ chức và hoạt động chính quyền địa phương” của Viện nghiên cứu khoa học pháp lí – Bộ Tư pháp (2001); Luận văn thạc sỹ của Lê Quang Hòa về “ Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện – từ thực tiễn của tỉnh Quảng Nam” (2007)…Nhưng những nghiên cứu này là ở cấp độ chung nhất, chưa đi sâu nghiên cứu, giải quyết vấn đề một cách chi tiết hoặc chỉ nghiên cứu trên một phạm vi lãnh thổ nhất định còn trên địa bàn tỉnh Bà Rịa – Vũng Tàu chưa có công trình nào nghiên cứu về đổi mới chính quyền huyện. Mặt khác, trong thời điểm hiện nay Nhà nước ta chủ trương thực hiện cải cách bộ máy chính quyền huyện là không tổ chức Hội đồng nhân dân thì việc nghiên cứu về đổi mới chính quyền huyện càng trở nên mới mẻ. 9. Kết cấu của đề tài: Ngoài phần mở đầu, lời cam đoan, danh mục các chữ viết tắt, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục thì nội dung của đề tài gồm 2 chương, 6 tiết được trình bày trong 72 trang. 6 CHƯƠNG 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN HUYỆN 1.1. Khái quát hệ thống chính quyền địa phương 1.1.1. Khái niệm về chính quyền Trong lịch sử về chính trị - pháp lý, khái niệm chính quyền được hiểu theo nghĩa chung nhất đó là toàn bộ cơ quan nhà nước đóng trên một đơn vị lãnh thổ nhất định nhằm thực hiện việc quản lý nhà nước đối với xã hội. Cho nên khái niệm chính quyền được hiểu bao gồm cơ quan quyền lực, cơ quan chấp hành – điều hành và cả cơ quan tư pháp đóng trên đơn vị lãnh thổ nào đó. Tự điển Tiếng Việt có ghi: “chính quyền là quyền điều khiển bộ máy nhà nước”6 Bất kỳ quốc gia nào khi tổ chức và phân chia các cấp chính quyền đều dựa trên sự phân chia các đơn vị lãnh thổ để thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên phạm vi lãnh thổ đó. Việc phân chia các cấp chính quyền dựa trên sự phân chia các đơn vị lãnh thổ là nhằm để công tác quản lý nhà nước phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, tính chất dân cư, trình độ quản lý…của vùng đó. Như vậy, việc quản lý nhà nước đối với xã hội không thể thực hiện bởi một cấp chính quyền mà phải được thực hiện bởi nhiều cấp. Thường phân thành: chính quyền trung ương và chính quyền địa phương. Ở chính quyền địa phương có thể phân thành nhiều cấp nữa như ở nước ta hiện nay, chính quyền địa phương gồm ba cấp: cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Chính quyền địa phương ở nước ta được thành lập ngay sau khi nhân dân ta giành được độc lập năm 1945. Chủ tịch nước Việt Nam dân chủ cộng hòa ban hành sắc lệnh: “để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong 6 Viện ngôn ngữ học, Từ điển Tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng-2000, tr.163 7 nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính”7. Như vậy chính quyền địa phương từ năm 1945 chỉ đề cập đến hai loại cơ quan đó là HĐND và UBHC (từ Hiến pháp 1980 UBHC đổi thành UBND). Quan niệm này tồn tại cho đến ngày nay và hai loại cơ quan này hợp thành bộ máy chính quyền địa phương ba cấp ở nước ta. Sở dĩ khái niệm chính quyền, nội hàm chỉ bao gồm HĐND và UBND mà không có cơ quan tư pháp (TAND và VKSND) mặc dù cơ quan tư pháp cũng là cơ quan nhà nước hoạt động trên cùng đơn vị lãnh thổ của HĐND và UBND là vì TAND và VKSND chưa thể hiện được vai trò quản lý nhà nước ở địa phương mà chỉ thực hiện chức năng xét xử và chức năng kiểm sát là chính. HĐND với tính chất là cơ quan đại diện, cơ quan hoạt động theo hình thức tập thể, làm việc theo kỳ họp để bàn bạc giải quyết các vấn đề quan trọng của địa phương. Mặc dù, HĐND không phải là cơ quan quản lý thường xuyên, trực tiếp nhưng có vai trò định hướng chiến lược cho UBND thực hiện nên cũng được xem là có chức năng quản lý. UBND là cơ quan hoạt động quản lý thường xuyên có trách nhiệm cùng với Thường trực HĐND, các Ban của HĐND tổ chức thực hiện các nghị quyết của HĐND theo quyết định của pháp luật được HĐND giao giải quyết giữa hai kỳ họp của HĐND. Mặt khác, UBND còn có nhiệm vụ tổ chức thực hiện các quyết định hành chính của cấp trên. Với tính chất như vậy, UBND tồn tại với tính chất là cơ quan quản lý hành chính nhà nước ở địa phương. Xác định chính quyền chỉ bao gồm HĐND và UBND là xu hướng phổ biến hiện nay. Chính vì vậy, trong nội dung của luận văn này, chúng tôi chỉ tập trung nghiên cứu chính quyền huyện thông qua hai cơ quan: HĐND và UBND. 7 Điều 1 Sắc lệnh số 63-SL ngày 23/11/1945 8 1.1.2. Sự phân chia quyền lực nhà nước Lãnh thổ của một quốc gia thường tương đối rộng nên các quyết định của nhà nước cũng như chính sách quản lý của chính quyền trung ương muốn triển khai có hiệu quả thì chỉ có cách phân chia lãnh thổ thành các đơn vị lãnh thổ nhỏ và xây dựng nhiều cấp chính quyền trên đó để quản lý. Việc phân chia cấp quản lý nó không chỉ thể hiện tính khoa học mà còn thể hiện tính dân chủ và tính sâu sát hơn. Tuy nhiên, việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước trong mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương lại đặt ra nhiều vấn đề khó khăn, phức tạp cần tập trung giải quyết đó là việc giải quyết mối quan hệ quyền lực tập trung thống nhất với vai trò tự quản của địa phương; giữa dân chủ đại diện với dân chủ trực tiếp đã làm cho tổ chức chính quyền địa phương luôn được quan tâm ở tất cả các nước trên thế giới. Chính quyền địa phương là một trong những mắt xích cơ bản của mối quan hệ giữa nhân dân với các cơ quan nhà nước. Chính quyền địa phương có nhiệm vụ thay mặt nhân dân, căn cứ vào nguyện vọng của nhân dân địa phương quyết định những vấn đề có liên quan đến đời sống của nhân dân ở địa phương trong phạm vi pháp luật cho phép. Chính quyền địa phương là trung tâm tổ chức việc thực hiện các quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên, trung tâm điều hòa phối hợp hoạt động của tất cả các cơ quan nhà nước ở địa phương và các cơ quan nhà nước cấp trên đóng trên lãnh thổ của địa phương. Việc phân chia quyền quyền lực nhà nước: giữa trung ương với địa phương hoặc giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau ở nước ta cũng như ở các quốc gia khác trên thế giới từ xưa đến nay, nhìn chung đều thể hiện dưới hai hình thức cơ bản đó là: tản quyền hoặc phân quyền. 9 Tản quyền có nghĩa là quyền lực nhà nước được tập trung vào trung ương, cấp trên. Nhà nước trung ương, cấp trên cử đại diện về các lãnh thổ trực thuộc để tổ chức thực hiện quản lý nhà nước tại địa phương đó. Theo cách này, quyền lực nhà nước luôn luôn tập trung ở trung ương, cấp trên; cấp trên thực hiện quyền lực của mình ngay tại địa phương thông qua các công chức do mình trực tiếp bổ nhiệm; nguyên tắc thủ trưởng điều hành, chi huy được thực hiện một cách thông suốt. Nguyên tắc phân chia quyền lực này thường phổ biến ở các kiểu nhà nước chiếm hữu nô lệ, phong kiến hoặc đối với các nước theo chế độ độc tài. Có nghĩa là hình thức phân chia quyền lực này thiếu dân chủ. Phân quyền có nghĩa là quyền lực nhà nước của chính quyền trung ương với chính quyền địa phương; giữa cấp trên với cấp dưới có tính độc lập tương đối. Chính quyền ở các địa phương chủ động giải quyết các vấn đề theo quy định của pháp luật. Địa phương có ngân sách, tài chính riêng. Dân cư sống trên lãnh thổ địa phương trực tiếp bầu ra những cơ quan hoặc những người thay mặt nhân dân quản lý địa phương. Cơ chế này tạo nên tính tự trị ở các lãnh thổ địa phương, thậm chí trong một chừng mực nhất định các lãnh thổ địa phương này có quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp ( như thể chế liên bang) ở giới hạn cho phép. Hình thức phân chia quyền lực này thể hiện xu hướng dân chủ hiện nay trên thế giới. Ở Việt Nam tổ chức chính quyền địa phương được chia thành 3 cấp: Tỉnh – Huyện – Xã. Trong đó chính quyền huyện được xem là cấp chính quyền trung gian ở địa phương. Chính quyền huyện có trách nhiệm tiếp thu ý kiến chỉ đạo của chính quyền cấp tỉnh để triển khai tổ chức thực hiện trên địa bàn huyện một cách có hiệu quả, đồng thời báo cáo kết quả về cấp tỉnh. Trong thời kỳ bao cấp việc xin ý kiến chỉ đạo của cấp trên và chỉ đạo cấp dưới thể 10 hiện khá rõ nét, đây là đặc trưng của nền hành chính mệnh lệnh và ảnh hưởng của nó cho đến ngày nay. Tuy là cấp chính quyền trung gian giữa tỉnh và xã, nhưng trong cả chiều dài lịch sử dân tộc Việt Nam, chính quyền huyện tồn tại với tư cách là một đơn vị hành chính lãnh thổ có điều kiện kinh tế - xã hội, đặc điểm lãnh thổ, dân cư, truyền thống … riêng nên không thể thiếu vắng cấp chính quyền huyện trong hệ thống chính quyền của nước ta. Mặc dù, có thời kỳ chính quyền huyện là cấp chính quyền không hoàn chỉnh, chỉ có UBHC, không tổ chức hội HĐND. 1.2. Sơ lược về sự hình thành và phát triển của chính quyền huyện 1.2.1. Tổ chức chính quyền huyện ở nước ta Ngay từ khi thành lập Nhà nước Việt Nam dân chủ công hòa, Đảng và Nhà nước ta đã quan tâm đến việc củng cố và xây dựng chính quyền địa phương. Đây là nhiệm vụ đầy khó khăn và phức tạp. Vì củng cố và xây dựng chính quyền đòi hỏi phải dựa trên cơ sở pháp lý, lịch sử… Chính quyền địa phương trước hết là sản phẩm của lịch sử. 1.2.1.1. Giai đoạn trước năm 1945. Đơn vị hành chính huyện trong lịch sử cũng được xác định là đơn vị hành chính lãnh thổ nhân tạo. Ở loại đơn vị hành chính này, nhà nước phong kiến đã đặt ra các chức quan để cai trị. Qua nghiên cứu lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam chúng ta thấy “dưới thời Lý - Trần, lần đầu tiên chính quyền tự chủ có các cấp chính quyền”8. Để quản lý mọi hoạt động tại huyện, chính quyền trung ương đặt các chức quan như Lệnh úy, giúp việc cho Lệnh úy có Chủ bạ. Huyện chia thành các xã, đứng đầu xã có Xã quan do triều đình bổ nhiệm. 8 Nguyễn Minh Tuấn, Tổ chức chính quyền thời phong kiến Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội-2006, tr. 46. 11 Đến thời nhà Lê tính hoàn chỉnh của chính quyền địa phương được thể hiện rất rõ. Điều này cho phép chính quyền trung ương quản lý và kiểm soát chính quyền địa phương một cách có hiệu quả. Người đứng đầu huyện là Tuần sát, về sau gọi là Chuyển vận sứ rồi là Tri huyện. Trong việc đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở triều Lê, đặc biệt là dưới thời của Lê Thánh Tông cấp huyện ít được quan tâm mà chỉ quan tâm đến cấp đạo và cấp xã. Giai đoạn Trịnh – Nguyễn phân tranh, chính quyền huyện cũng không có thay đổi nhiều, cấp huyện là cấp thứ hai trong hệ thống chính quyền địa phương, sau cấp phủ. Người đứng đầu huyện vẫn gọi là Tri huyện. Đến khi phong trào khởi nghĩa Tây Sơn phát triển nhanh, biểu hiện sự thắng thế tuyệt đối của chính quyền Đàng trong trong việc giải quyết các mâu thuẫn xã hội. Sau khi cuộc khởi nghĩa Tây Sơn thành công Nguyễn Huệ lên ngôi vua lấy hiệu là Quang Trung, ông đã có một số cải cách trong hệ thống chính quyền địa phương. Đó là đứng đầu huyện gồm có hai quan: quan văn gọi là Phân trị; quan võ gọi là Phân xuất. Tổ chức chính quyền địa phương dưới thời nhà Nguyễn, đặc biệt là dưới thời của vua Minh Mạng9. Lần đầu tiên trong lịch sử, khái niệm chính quyền “tỉnh” chính thức được hình thành. Ở các huyện (châu) có nhiều dân tộc thiểu số, nhà nước tiếp tục đẩy mạnh thực hiện chủ trương cải cách bằng việc bãi bỏ chế độ thế tập, bỏ thổ quan mà đặt lưu quan. Bên cạch các chức quan thổ Tri huyện hoặc thổ Tri châu do nhà nước bổ nhiệm. Với chủ trương này khi chế độ thổ quan chuyển sang chế độ lưu quan sẽ không đột ngột, không gây nên những xáo động ở địa phương mà chế độ thổ tri, châu mục thế tập đã được xem như một hình thức quản lý truyền thống trong lịch sử. Tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam dưới thời đô hộ của thực dân Pháp (1858 – 1945): 9 Vào năm 1931 12 Năm 1883 – 1884 thực dân Pháp đã buộc triều đình nhà Nguyễn ký các hiệp ước10 chính thức thừa nhận nền bảo hộ của Pháp trên lãnh thổ Việt Nam. Sau khi thiết lập được nền bảo hộ, thực dân Pháp nghĩ ngay đến việc cải tổ nền hành chính địa phương. Thực dân Pháp đã chia nước Việt Nam thành 3 kì, với quy chế pháp lý khác nhau. Cụ thể: Nam kỳ là xứ thuộc địa Pháp nên thực hiện theo quy chế thuộc địa lãnh thổ; Bắc kỳ và Trung kỳ chỉ đặt dưới quyền bảo hộ của Pháp nên thực hiện theo quy chế bảo hộ lãnh thổ. Ở cả 3 Kỳ đều được chia thành tỉnh; dưới tỉnh chia thành phủ, huyện, châu (gọi chung là cấp huyện) đứng đầu huyện là quan cai trị người Việt. Riêng ở Nam kỳ, dưới tỉnh chia thành quận11. Sau khi thiết lập được chế độ cai trị trên toàn lãnh thổ Việt Nam, bên cạnh việc duy trì và sử dụng bộ máy quan lại cũ của triều đình Nguyễn để quản lý các cấp chính quyền ở địa phương thì thực dân Pháp còn thiết lập thêm nhiều chức vụ và nhiều quan cai trị mới nhằm để người Pháp nắm các quyền hành chính ở các cấp địa phương. Do vậy, về nguyên tắc “quyền nội trị thuộc về các nhà chức trách hành chính Việt, còn các nhà chức trách hành chính Pháp chỉ còn giữ quyền kiểm soát mà thôi. Nhưng trong thực tế, các nhà chức trách hành chính Pháp tại hai địa phương Bắc và Trung kỳ, nhất là Bắc Kỳ đã nằm gọn trong tay quyền cai trị ở địa phương và biến nhà chức trách Việt thành những thừa hành ngoan ngoãn”12. Những thay đổi này tạo cơ sở pháp lý cho thực dân Pháp tổ chức bộ máy chính quyền địa phương một cách có hệ thống nhằm triển khai chính sách khai thác thuộc địa. 1.2.1.2. Giai đoạn từ năm 1945 đến nay Giai đoạn 1945 - 1959: 10 Hiệp ước Herman và hiệp ước Pa tơ nôt Danh từ phủ, huyện châu không còn được sử dụng 12 Vũ Quốc Thông, Pháp chế sử, Nxb Tủ sách Đại học Sài Gòn-1968, tr. 160. 11 13 Sau khi Cách mạng Tháng Tám thành công, ngày 02/09/1945 tại Quảng trường Ba Đình - Hà Nội, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã đọc bản tuyên ngôn độc lập khai sinh ra nước Việt Nam dân chủ cộng hòa; là nhà nước công – nông đầu tiên của Châu Á, đánh dấu một mốc son trong lịch sử đấu tranh cách mạng của nhân dân Việt Nam. Đảng và quân dân ta đã bắt tay vào công cuộc xây và củng cố chính quyền nhân dân. Cùng với việc thiết lập bộ máy nhà nước ở trung ương thì tổ chức chính quyền nhân dân tại các địa phương cũng được khẩn trương xây dựng và củng cố. Khi chúng ta chưa giành được chính quyền từ tay thực dân Pháp thì Đảng ta cũng thiết lập các Ủy ban giải phóng, Ủy ban quân sự cách mạng để lãnh đạo khởi nghĩa giành chính quyền ở các huyện, các làng. Đây là hình thức chính quyền “tiền chính phủ” của nhân dân các địa phương. Khi Cách mạng Tháng 8 thành công, các Ủy ban giải phóng được đổi thành UBHC. UBHC huyện là tổ chức chính quyền tiền thân của chính quyền huyện sau này gồm cả HĐND và UBHC (UBND), do Chính phủ quy định. Hiến pháp 1946 ra đời, là bản hiến pháp đầu tiên của chính thể công hòa đã tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức và xây dựng bộ máy nhà nước kiểu mới. Việc thiết lập chính quyền địa phương ở thời điểm này đã thể hiện được bản chất của chế độ mới, thể hiện tính đoàn kết dân tộc rộng rãi, để thực hiện mục tiêu dân chủ mà mục tiêu của cuộc Cách mạng Tháng 8 đã vạch ra. Quan điểm này đã được thể hiện qua Sắc lệnh số 63- SL ngày 23/11/1945 và Sắc lệnh số 77- SL ngày 21/11/1945 của Chủ tịch Chính Phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa. Theo đó, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức ở bốn cấp : kỳ, tỉnh, huyện, xã (ở thành phố trực thuộc trung ưng chỉ tổ chức hai cấp). Có thể nói cơ sở pháp lý về mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta sau Cách mạng Tháng 8 năm 1945 đã tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức và hoạt động của hệ thống chính quyền địa phương trên cả nước; tạo 14 nên cơ sở để nhằm thực hiện mục tiêu củng cố và xây dựng chính quyền vững mạnh ngăn chặn và trấn áp những âm mưu phá hoại của địch. Theo Sắc lệnh số 63-SL thì cấp tỉnh và cấp xã có HĐND và UBHC; còn ở cấp kì và cấp huyện chỉ có UBHC. UBHC huyện do Hội viên HĐND của các xã trong huyện bầu ra13. UBHC gồm 3 ủy viên chính thức (một Chủ tịch, một Phó Chủ tịch và một thư ký) và hai ủy viên dự khuyết. UBHC huyện chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp tỉnh với sự chỉ đạo thống nhất của Chính phủ; kiểm soát các UBHC xã và HĐND xã; hủy bỏ hoặc giao về HĐND xã sửa chữa các nghị quyết mà HĐND xã đã ban hành; duyệt ý kiến về cho thuê hoặc không cho thuê bất động sản trong thời hạn không quá 3 năm…. Như vậy, UBHC huyện được tổ chức theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc”. Ở nông thôn thời kỳ 1945 – 1946, chính quyền cấp tỉnh và cấp xã là các cấp chính quyền hoàn chỉnh có cả HĐND và UBHC. HĐND được xác định là cơ quan đại diện ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra. HĐND tỉnh và xã có quyền quyết định tất cả các vấn đế thuộc phạm vi quản lý của tỉnh và xã miễn không trái với tinh thần chỉ đạo của cấp trên. HĐND có quyền bầu, bãi nhiệm các thành viên của UBHC, bãi bỏ những quyết định trái với nghị quyết của HĐND cùng cấp. Cuối tháng 12/1946 thực dân Pháp đẩy mạnh cuộc chiến tranh xâm lược, chúng ta muốn hòa bình nhưng “thực dân Pháp càng lấn tới vì chúng quyết tâm cướp nước ta một lần nữa”14. Trước tình hình đó, để bảo vệ đất nước, bảo vệ nhân dân, Chủ tịch Chính phủ Việt Nam dân chủ cộng hòa đã ký Sắc lệnh số 01-SL ngày 20/12/1946 quy định việc đặt tại mỗi khu quân sự, mỗi đơn vị hành chính từ cấp tỉnh trở xuống một ủy ban gọi là Ủy ban bảo vệ. Ở huyện, Ủy ban bảo vệ “có nhiệm vụ trên mọi phương diện, hợp với tình hình địa phương để thi hành những mệnh lệnh và chỉ thị của cấp trên về việc bảo vệ 13 14 Điều 1 Sắc lệnh số 63- SL Lê Mậu Hãn-Chủ biên, Đại cương lịch sử Việt Nam, tập 3, Nxb Giáo dục, Hà Nội-2005, tr 49.