Tài liệu Tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LƢU TIẾN MINH Tæ CHøC CHÝNH QUYÒN §¤ THÞ T¹I C¸C THµNH PHè TRùC THUéC TRUNG ¦¥NG §¸P øNG Y£U CÇU C¤NG NGHIÖP HãA, HIÖN §¹I HãA §ÊT N¦íC LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2017 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LƢU TIẾN MINH Tæ CHøC CHÝNH QUYÒN §¤ THÞ T¹I C¸C THµNH PHè TRùC THUéC TRUNG ¦¥NG §¸P øNG Y£U CÇU C¤NG NGHIÖP HãA, HIÖN §¹I HãA §ÊT N¦íC Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật Mã số: 62 38 01 01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: GS.TS PHẠM HỒNG THÁI HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu nêu trong luận án là trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN ÁN Lƣu Tiến Minh MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Danh mục các từ viết tắt Danh mục các bảng Danh mục các biểu đồ Danh mục các hình MỞ ĐẦU ......................................................................................................................1 Chƣơng 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN ............................................................................................9 1.1. Nhóm công trình nghiên cứu của các học giả nƣớc ngoài liên quan đến tổ chức chính quyền đô thị.......................................................................................9 1.2. Những công trình nghiên cứu của các học giả Việt Nam về tổ chức chính quyền đô thị ..................................................................................................20 1.3. Kết quả tổng quan các công trình nghiên cứu liên quan đến tổ chức chính quyền đô thị và nhiệm vụ luận án cần tiếp tục giải quyết ...........................33 1.4. Những vấn đề cần tiếp tục giải quyết .............................................................36 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ......................................................................................38 Chƣơng 2: LÝ LUẬN VỀ TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TẠI CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA ĐẤT NƢỚC .............................39 2.1. Quản lý đô thị và tổ chức chính quyền đô thị tại Việt Nam ..........................39 2.2. Những nhân tố ảnh hƣởng đến tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng ....................................................................................55 2.3. Công nghiệp hóa, hiện đại hóa và quá trình đô thị hóa tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng ...........................................................................................61 2.4. Kinh nghiệm quốc tế ở một số mô hình tổ chức chính quyền đô thị có giá trị nghiên cứu, xây dựng tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam..................78 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 ......................................................................................85 Chƣơng 3: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TẠI CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG THEO YÊU CẦU CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA ĐẤT NƢỚC .......................................86 3.1. Tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng theo các bản Hiến pháp năm 1946, 1959, 1980 và 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) ......86 3.2. Tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố Trung ƣơng theo Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa phƣơng năm 2015 ...................93 3.3. Hạn chế, bất cập trong tổ chức quản lý đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng theo yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc ..........109 3.4. Dự báo những tác động sau khi hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng theo yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc ...................................................................................119 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ....................................................................................125 Chƣơng 4: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ TẠI CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG ĐÁP ỨNG YÊU CẦU CÔNG NGHIỆP HÓA, HIỆN ĐẠI HÓA ĐẤT NƢỚC.....................................................................................................................126 4.1. Quan điểm hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc.........126 4.2. Giải pháp hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc.........127 4.3. Đề xuất mô hình tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng để đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc..............131 KẾT LUẬN CHƢƠNG 4 ....................................................................................147 KẾT LUẬN .............................................................................................................148 DANH MỤC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN.......................................................................................................151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO..............................................................152 PHỤ LỤC ............................................................................................................... 1PL Phụ lục 1: SỰ KHÁC BIỆT VỀ ĐẶC TRƢNG ĐÔ THỊ VÀ NÔNG THÔN ...... 1PL Phụ lục 2: BẢNG HỎI ĐIỀU TRA Xà HỘI HỌC ........................................... 6PL Phụ lục 3: BÁO CÁO TỔNG HỢP KẾT QUẢ ĐIỀU TRA Xà HỘI HỌC ... 15PL Phụ lục 4: BIỂU ĐỒ VỀ VỊ TRÍ, VAI TRÒ CỦA 5 THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƢƠNG SO VỚI CẢ NƢỚC ............................................... 35PL DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT CNH : Công nghiệp hóa CQĐP : Chính quyền địa phƣơng CQĐT : Chính quyền đô thị FDI : Đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài GDP : Tổng sản phẩm quốc nội HĐH : Hiện đại hoá HĐND : Hội đồng nhân dân Nxb : Nhà xuất bản UBHC : Ủy ban hành chính UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Tên bảng Trang Bảng 3.1. Số đơn vị hành ch nh tại 5 thành phố trực thuộc Trung ƣơng (t nh đến tháng 12 2016 98 Bảng 4.1. Mô tả ma trận so sánh tổ chức chính quyền 135 DANH MỤC CÁC BIỂU ĐỒ Tên biểu đồ Số hiệu Trang Biểu đồ 2.1: Tỷ trọng dân số của 5 thành phố trực thuộc Trung ƣơng và cả nƣớc 72 Biểu đổ 2.2: Tỷ lệ lao động đang làm việc qua đào tạo của 5 thành phố trực thuộc Trung ƣơng và cả nƣớc 72 Biểu đồ 2.3: Mức đóng góp GDP của 5 thành phố trực thuộc Trung ƣơng trong tổng GDP 73 Biểu đồ 2.4: Vốn FDI đăng ký lũy kế của 5 thành phố trực thuộc Trung ƣơng và cả nƣớc (số liệu t nh đến ngày 31/12/2015) 73 Biểu đồ 2.5: Thu và chi ngân sách của 5 thành phố trực thuộc Trung ƣơng và cả nƣớc 74 Biểu đồ 2.6: Tỷ trọng GDP ngành công nghiệp, dịch vụ của 5 thành phố trực thuộc Trung ƣơng và cả nƣớc 74 Biểu đồ 2.7: Tỷ trọng số sinh viên Đại học, Cao đẳng của mỗi thành phố trực thuộc Trung ƣơngvà cả nƣớc 75 Biểu đồ 2.8: Tỷ lệ thu nhập bình quân đầu ngƣời năm của 5 thành phố trực thuộc Trung ƣơng 75 DANH MỤC CÁC HÌNH Số hiệu Tên hình Trang Hình 4.1. Mô hình chung khái quát: tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ƣơng 136 Hình 4.2. Mô hình khái quát tổ chức CQĐT tại thành phố trực thuộc Trung ƣơng 136 Hình 4.3. Mô hình chung khái quát: tổ chức chính quyền thành phố trực thuộc Trung ƣơng 137 Hình 4.4. Mô hình khái quát tổ chức HĐND thành phố 137 Hình 4.5. Mô hình mối quan hệ giữa các cơ quan thuộc UBHC thành phố 139 Hình 4.6. Mô hình khái quát tổ chức các cơ quan hành ch nh trực thuộc thành phố 142 Hình 4.7. Mô hình các cơ quan đảng: khái quát quan hệ lãnh đạo tổ chức 144 Hình 4.8. Mô hình các tổ chức chính trị - xã hội: khái quát quan hệ lãnh đạo tổ chức 145 MỞ ĐẦU 1. Lý do chọn đề tài Nƣớc ta hiện nay có năm đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng là Thủ đô Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Hải Phòng, thành phố Đà Nẵng và thành phố Cần Thơ. Năm thành phố này là những đô thị loại đặc biệt, đô thị loại một, lớn nhất, giữ vị trí, vai trò cốt yếu nhất của từng vùng, miền về kinh tế - xã hội và an ninh quốc phòng đất nƣớc. Những năm gần đây, Đảng và Nhà nƣớc có quan điểm tập trung đầu tƣ phát triển để khai thác đúng vị thế khách quan các đô thị trực thuộc Trung ƣơng. Xác định các đô thị này phải xứng đáng là những "cực" động lực tăng trƣởng kinh tế; những trung tâm giáo dục, đào tạo, khoa học, công nghệ lớn nhất; những đầu mối giao thƣơng sôi động giữa nƣớc ta với thế giới trong thời đại công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH , mở cửa và hội nhập quốc tế. Đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đang phát triển nhanh và mạnh nhất từ năm 1945 đến nay. Sự thay đổi của những đô thị này, dù lớn hay nhỏ, nếu theo chiều hƣớng tích cực, thì đều góp phần vào việc thúc đẩy đất nƣớc phát triển; ngƣợc lại, nếu theo chiều hƣớng tiêu cực, thì không tránh khỏi là lực cản, kìm hãm sự phát triển kinh tế - xã hội của mỗi thành phố, khu vực và cả nƣớc. Các thành phố trực thuộc Trung ƣơng có sứ mệnh đi đầu dẫn dắt và chủ đạo để cả nƣớc hoàn thành sự nghiệp CNH, HĐH. Hệ thống đô thị nƣớc ta hình thành sớm, những đô thị quy mô lớn cũng đƣợc hình thành sớm, nhƣng chƣa có đủ những quy định pháp luật cụ thể về chính quyền đô thị (CQĐT thực sự. Qua phân tích quá trình phát triển CQĐT cho thấy, mặc dù nội dung và đối tƣợng quản lý đô thị đã thay đổi, nhƣng chúng ta vẫn áp đặt mô hình chung tổ chức chính quyền khu vực đô thị nông thôn, thậm ch là đồng nhất đối tƣợng, chủ thể quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng chỉ là một khái niệm chính quyền địa phƣơng (CQĐP . Trên quan điểm biện chứng, cách thức tổ chức quản lý nhà nƣớc ở đô thị nhƣ vậy mặc nhiên là không phù hợp, thiếu hiệu quả và đã gây ra sự cản trở nghiêm trọng cho sự cạnh tranh của quá trình phát triển của đô thị. 1 Việt Nam chƣa có khái niệm và mô hình CQĐT cụ thể trong thực tế là một trong những nguyên nhân cho đô thị chƣa phát triển. Những chủ trƣơng, quan điểm, chiến lƣợc phát triển đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng của Đảng và Nhà nƣớc đã có nhƣng chƣa đƣợc luật hóa đầy đủ bằng quy phạm cụ thể. Vì vậy, việc xây dựng cơ sở lý luận để thiết lập tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng này vẫn là nội dung tiếp tục phải hoàn thiện về mặt khoa học pháp lý. Trong thực tế từ góc độ khoa học pháp lý, đã có nhiều công trình, bài viết của các học giả đã nghiên cứu hoặc đề cập đến CQĐP và CQĐT. Tuy nhiên, các công trình đó đa số đƣợc tiếp cận với lý luận và quy định theo tinh thần của Hiến pháp Việt Nam trƣớc 2013. Khi đó vấn đề CQĐT chƣa đƣợc đặt ra nhƣ một chủ thể độc lập trong CQĐP nói chung. Hiến pháp năm 2013, chƣơng về CQĐP đã gợi mở cho việc hoàn thiện CQĐT. Tại Khoản 2, Điều 111: "Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định". Nhƣ vậy, trách nhiệm của khoa học pháp lý là phải xây dựng cơ sở lý luận làm nền tảng để nghiên cứu hoàn thiện pháp luật về CQĐT, trong đó đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng là một đối tƣợng cụ thể, điển hình. Những biểu hiện bất cập của đời sống đô thị từ thực tế tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đƣợc phản ánh nhiều qua tổng kết đánh giá của Đảng, Chính phủ; thông tin đại chúng và đặc biệt là trong các cuộc tiếp xúc cử tri, các diễn đàn hội nghị, hội thảo về thực trạng đô thị trong giai đoạn hai thập kỷ gần đây. Những bất cập nhƣ: vấn đề quy hoạch đô thị; phân cấp trong quản lý đô thị; giao thông đô thị; chỉnh trang đô thị; môi trƣờng đô thị; kinh tế - văn hóa đến dân cƣ đô thị đều có bất cập đến mức trầm trọng yêu cầu cấp thiết phải giải quyết. Tất cả những bất cập đó dẫn đến bức xúc trong đời sống xã hội; cản trở phát triển của mỗi thành phố nếu không bắt đầu đƣợc giải quyết, cải thiện từ vấn đề quản lý đô thị mà trung tâm là tổ chức CQĐT. Quản lý đô thị theo nghĩa rộng hay hẹp thì vấn đề cốt lõi cần đƣợc nghiên cứu là hoàn thiện thiết chế nhà nƣớc về tổ chức CQĐT. Mô hình tổ chức CQĐT đƣợc nghiên cứu hoàn thiện cả mặt lý luận và thực tiễn sẽ là cơ sở quan trọng cho việc hoàn thiện CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng sớm cải thiện, phát triển vững 2 chắc và hoàn thành sự nghiệp CNH, HĐH đất nƣớc trƣớc một bƣớc so với các địa phƣơng khác trong cả nƣớc. Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 ra đời nhằm luật hóa quy định Chƣơng CQĐP của Hiến pháp năm 2013. Tuy nhiên, mô hình ch nh quyền luật quy định áp dụng cho các thành phố trực thuộc Trung ƣơng chƣa rõ nét, chƣa thiết thực. Có những quy định giống nhau về cấp chính quyền trong mỗi đơn vị hành chính cho cả nông thôn và đô thị; cơ cấu các cơ quan trong mỗi cấp và trong CQĐP đô thị. Nhu cầu quản lý đô thị hiện nay hƣớng đến xây dựng chính quyền điện tử, thành phố thông minh, nền hành chính phục vụ nhƣng thực tế tổ chức bộ máy chƣa phù hợp, còn hạn chế, bất cập (nhƣ: hệ thống cơ quan quản lý cồng kềnh, nhiều tầng nấc, cắt khúc); hoạt động còn trì trệ, kém hiệu lực, hiệu quả thì mục tiêu xây dựng thành phố hiện đại, phát triển bền vững khó đạt đƣợc. Từ nhận định và cách tiếp cận nhƣ nêu trên cho thấy, việc nghiên cứu xây dựng tổ chức CQĐT, đặc biệt là các đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng trở thành nhu cầu cấp thiết xét trên cả phƣơng diện lý luận và thực tiễn. Xây dựng hệ thống luận cứ thuyết phục để hoàn thiện mô hình tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng không chỉ có ý nghĩa cho sự phát triển đô thị, mà còn là nhân tố để mỗi thành phố sớm hoàn thành sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nƣớc và cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang diễn ra. Những lý do đó xác định cho hƣớng nghiên cứu chính mà tác giả lựa chọn làm chủ đề nghiên cứu của luận án "Tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước". 2. Mục tiêu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu Làm rõ những vấn đề lý luận về tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nƣớc; đánh giá thực trạng tổ chức chính quyền độ thị tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng, trên cơ sở đó đƣa ra những luận cứ, quan điểm, kiến giải phƣơng hƣớng xây dựng mô hình tổ chức CQĐT trực tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nƣớc. 3 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Ở mức độ khái quát chung nhất thì nhiệm vụ của Luận án phải thực hiện đầy đủ nhiệm vụ của chuyên ngành Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật. Có nghĩa là, những vấn đề cơ bản về đối tƣợng nghiên cứu, nội dung nghiên cứu về tổ chức chính quyền đô thị (mặt nhà nƣớc) và hệ thống pháp luật quy định về tổ chức chính quyền đô thị (mặt pháp luật) phải đƣợc làm rõ những cơ sở hình thành, quá trình phát triển chính quyền đô thị thông qua hệ thống các quy luật, nguyên tắc; xu hƣớng vận động và mối liên hệ mật thiết của hai mặt vấn đề trong quá trình vận động. Các nhiệm vụ cụ thể: - Khảo cứu, khát quát kết quả nghiên cứu để kế thừa tri thức khoa học pháp lý từ các công trình, tài liệu khoa học có liên quan đến đề tài luận án; - Luận giải và hệ thống hóa những nội dung lý luận về tổ chức CQĐT. Nội dung lý thuyết về các khái niệm công cụ, phân tích mối liên hệ giữa tổ chức CQĐT với CNH, CNH đất nƣớc và yêu cầu của CNH, HĐH đối với tổ chức CQĐT; nghiên cứu mô hình tổ chức CQĐT của một số quốc gia trên thế giới từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam; - Khái quát và có nhận định khách quan thực trạng tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng nƣớc ta hiện nay qua khảo sát thực tiễn. Từ đó phân tích nguyên nhân của những thành công, hạn chế, bất cập của mô hình hiện có; những thách thức khi đổi mới tổ chức CQĐT; - Đề xuất phƣơng hƣớng, giải pháp hoàn thiện tổ chức CQĐT ở thành phố trực thuộc Trung ƣơng hiện nay đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nƣớc. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu a) Đối tượng nghiên cứu Đề tài nghiên cứu hệ thống các quan điểm, tƣ tƣởng, khái niệm, bản chất vàquy luật trên nền tảng tri thức pháp lý (trong đó có hệ thống quy phạm pháp luật thực định làm cơ sở thiết lập nên tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nƣớc. Trong quá trình nghiên cứu sẽ làm rõ tiềm năng, lợi thế ngoài vị trí là các thành phố trực thuộc Trung ƣơng còn xem xét đặc thù mỗi thành phố. 4 Nội dung của những vấn đề đƣợc nghiên cứu nhƣ: Các khái niệm, phạm trù và nguồn gốc hình thành nên tổ chức CQĐT; bản chất, cơ cấu, vị trí, chức năng của mỗi thành tố trong cơ cấu tổ chức CQĐT. Tổ chức CQĐT đƣợc nghiên cứu trên cơ sở khoa học pháp lý và có điều kiện xã hội cụ thể của yêu cầu CNH, HĐH đất nƣớc. b) Phạm vi nghiên cứu - Về không gian: Luận án tập trung nghiên cứu năm thành phố trực thuộc Trung ƣơng hiện nay với tƣ cách là CQĐP cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng. Để có cơ sở kế thừa các giá trị khoa học truyền thống về tổ chức CQĐT, nguồn gốc lịch sử và cơ sở hình thành phát triển của các thành phố cũng đƣợc khái lƣợc và phân tích. - Về thời gian: Đề tài ƣu tiên vào những vấn đề phát sinh trong giai đoạn có Hiến pháp Việt Nam ở thời ký bối cảnh của sự nghiệp CNH, HĐH, cách mạng công nghiệp 4.0, nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập quốc tế đang diễn ra. Để tăng phần minh hoạ thực tiễn, nội dung khái quát về lịch sử đô thị Việt Nam cũng đƣợc đề cập xa hơn cả các bản Hiến pháp Việt Nam. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu Bằng cách tiếp cận truyền thống, tác giả nghiên cứu đề tài trên cơ sở phƣơng pháp luận cơ bản của triết học Mác - Lênin về lịch sử duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; quan điểm, lý luận của Đảng và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa (XHCN). Giải quyết những nội dung cụ thể, tác giả chọn những phƣơng pháp nghiên cứu phù hợp. Các phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể đƣợc chọn lựa áp dụng cho từng phần nội dung: Phƣơng pháp phân t ch và tổng hợp, phƣơng pháp thống kê đƣợc lựa chọn để làm nổi bật các luận cứ, luận điểm đƣợc đặt ra trong luận án. Về mặt lý thuyết, qua phân tích sẽ làm nổi bật các vấn đề mang tính quy luật; mối liên hệ tƣơng tác trong xã hội, giá trị truyền thống văn hóa và bối cảnh cụ thể từng thành phố và Việt Nam trong suốt chiều dài lịch sử đấu tranh bảo vệ và xây dựng Tổ quốc. Phƣơng pháp lịch sử đƣợc sử dụng trong nghiên cứu quá trình hình thành, vận động và phát triển của các đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng qua 5 các giai đoạn lịch sử; đặt các nghiên cứu gắn với bối cảnh, điều kiện lịch sử cụ thể. Phƣơng pháp logic đƣợc thể hiện quán xuyến quá trình nghiên cứu, chi phối đến lựa chọn nội dung, kết cấu tổng quan cũng nhƣ xử lý từng vấn đề cụ thể của đối tƣợng nghiên cứu để rút ra bản chất, hiện tƣợng và các quy luật hình thành và phát triển của đô thị và quản lý đô thị ở Việt Nam. Phƣơng pháp Xã hội học đô thị và điều tra Xã hội học đã đƣợc vận dụng nghiên cứu ở các đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Hai hình thức chủ yếu mang tính kỹ thuật đƣợc sử dụng phổ biến ở đây là phƣơng pháp phỏng vấn sâu và phƣơng pháp điều tra mẫu. Điều tra mẫu đƣợc tiến hành gắn liền với thiết kế bảng hỏi Phiếu trƣng cầu ý kiến. Nội dung bao gồm hệ thống các câu hỏi mang tính giả thuyết theo phƣơng án phù hợp với mục tiêu nghiên cứu. Quy mô, địa bàn khảo sát lựa chọn có đến tính hợp lý, yêu cầu lựa chọn phạm vi, đối tƣợng để đảm bảo tính tập trung, tính khách quan của kết quả điều tra. Trong xử lý kết quả điều tra, đề tài tận dụng tối đa sự hỗ trợ của phần mềm chuyên dụng, đặc biệt là chƣơng trình thống kê kinh tế - xã hội SPSS. Phƣơng pháp chuyên gia đƣợc sử dụng nhằm thu thập các thông tin, ý kiến đánh giá của những ngƣời có kinh nghiệm về đô thị và quản lý đô thị, bao gồm cả các nhà khoa học và các nhà quản lý. Ngoài giá trị thu thập thông tin, phƣơng pháp này còn cho phép xác minh, kiểm chứng mức độ tin cậy của các thông tin có đƣợc thông qua kênh thu thập, phân tích hồ sơ, các phiếu điều tra và phỏng vấn. Trong quá trình nghiên cứu, căn cứ vào đối tƣợng nghiên cứu cụ thể, tác giả chọn một hoặc nhiều phƣơng pháp cho phù hợp; đối tƣợng nghiên cứu luôn đƣợc đặt trong mối quan hệ tổng thể để có nhận định khách quan, toàn diện toàn bộ quá trình hình thành, quy luật vận động, các chiều tác động ở đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng. Vì vậy, phƣơng pháp nghiên cứu liên ngành cũng đƣợc sử dụng nhƣ một phƣơng pháp chủ công của luận án. 5. Những đóng góp mới của luận án Kết quả nghiên cứu đề tài "Tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc trung ương đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước" nhằm đến những cống hiến về mặt lý luận và thực tiễn khoa học pháp lý nhƣ sau: 6 Thứ nhất, trên cơ sở nền tảng lý luận của các vấn đề liên quan đến chủ đề tổ chức CQĐT đƣợc phân tích, liên hệ và hệ thống nhƣ: tổ chức, các nguyên lý về tổ chức, CQĐP, CQĐT, quản lý đô thị, tổ chức CQĐT, yêu cầu của CNH, HĐH với việc hoàn thiện Tổ chức CQĐT (cả mặt nhà nƣớc và pháp luật). Khái niệm về tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc trung ƣơng. Kết quả nghiên cứu tổng quan các công trình khoa học có liên quan đến đề tài đƣợc hệ thống làm nguồn dữ liệu khoa học quan trọng cho quá trình tiếp tục nghiên cứu khác. Thứ hai, luận án đƣa ra những khuyến nghị khoa học nhằm hoàn thiện chính quyền đô thị và pháp luật về tổ chức CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nƣớc. Những quan điểm, giải pháp xây dựng mô hình tổ chức CQĐT đƣợc phân tích làm cơ sở lý thuyết cho việc xây dựng mô hình tổ chức CQĐT cụ thể của các thành phố trực thuộc Trung ƣơng hiện nay. Mô hình tổ chức chính quyền đƣợc đề xuất hƣớng đến các tiêu chí cụ thể của một thành phố hiện đại ngày nay là: thành phố thông minh hơn; chính quyền điện tử; nền hành chính phục vụ; đô thị văn minh, xanh, sạch và phát triển bền vững. 6. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn Ý nghĩa khoa học Luận án góp phần làm phong phú thêm những nhận thức khoa học về CQĐT nói chung và tổ chức CQĐT tại thành phố trực thuộc Trung ƣơng trƣớc yêu cầu CNH, HĐH đất nƣớc nói riêng. Luận án cũng hy vọng là nguồn tham khảo hữu ích cho các nhà khoa học, quản lý để tiếp tục hoàn thiện khái niệm, quan niệm về đô thị và quản lý nhà nƣớc về đô thị trong bối cảnh hiện nay. Đặc biệt, từ yêu cầu thực tiễn, mô hình tổ chức CQĐT do tác giả đề xuất nhƣ bƣớc gợi mở ban đầu cho quá trình hoàn thiện cơ sở lý luận về CQĐT tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đáp ứng yêu cầu CNH, HĐH đất nƣớc với cuộc cách mạng công nghiệp 4.0 đang diễn ra. Ý nghĩa thực tiễn Luận án là tài liệu nghiên cứu có giá trị tham khảo, phục vụ cho những ngƣời học tập và giảng dạy về tổ chức bộ máy nhà nƣớc, cụ thể cho trƣờng hợp CQĐP, CQĐT. Mô hình tổ chức CQĐT đƣợc đề xuất là một nguồn tham khảo cho việc nghiên cứu, hoàn thiện các quy định của pháp luật và triển khai trong thực tế mô hình tổ chức CQĐT tại thành phố trực thuộc Trung ƣơng trong giai đoạn hiện nay. 7 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục. Nội dung của luận án gồm 4 chƣơng: Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận án. Chương 2: Lý luận về tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Chương 3: Thực trạng tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng theo yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. Chương 4: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện tổ chức chính quyền đô thị tại các thành phố trực thuộc Trung ƣơng đáp ứng yêu cầu công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nƣớc. 8 Chƣơng 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI LUẬN ÁN 1.1. Nhóm công trình nghiên cứu của các học giả nƣớc ngoài liên quan đến tổ chức chính quyền đô thị 1.1.1. Nhóm công trình nghiên cứu liên quan đến chính quyền đô thị, xã hội đô thị hóa và phát triển kinh tế - hội đô thị Tác giả Liên Ngọc Minh trong cuốn Lý luận và thực tiễn quản lý đô thị, Nxb Kinh tế thời đại, Bắc Kinh, 2009, cho rằng, quản lý đô thị nói chung và quản lý xã hội đô thị nói riêng vừa là một vấn đề có lịch sử lâu đời vừa là vấn đề luôn có tính mới trong mọi thời đại. Cuộc cách mạng công nghiệp đã khởi đầu cho tiến trình đô thị hóa mạnh mẽ diễn ra, đồng thời nó cũng đem lại cho xã hội đô thị hàng loạt các vấn đề phát sinh nhƣ: dân số, giao thông, ô nhiễm môi trƣờng, bạo loạn xã hội, phát triển kinh tế, dịch vụ xã hội, phúc lợi xã hội… Những vấn đề phát sinh thuộc quy luật khách quan đặt ra cho mọi đô thị đều phải nghiên cứu để tìm ra phƣơng pháp quản lý cho phù hợp. Những câu hỏi trong cuốn sách cũng gợi mở: thành thị nhƣ thế nào mới là "thành thị lý tƣởng?" Làm sao để xây dựng và quản lý các vấn đề xã hội mới phát sinh? Theo tác giả lý giải, muốn xã hội đô thị phát triển thì Nhà nƣớc đóng vai trò quan trọng trong việc quản lý và định hƣớng. Tuy nhiên, cơ sở định hƣớng, tiến tới các thiết chế quản lý đô thị thì phải bám sát và xuất phát từ tình hình thực tiễn kinh tế - xã hội, đặc thù của mỗi đô thị và đặc biệt là trƣờng hợp cụ thể của các đô thị lớn. Tài liệu của tác giả Liên Ngọc Minh đã đƣa ra những phân tích và nhận định có liên hệ với đô thị hóa ở Việt Nam. Bên cạnh hệ thống đô thị ở Việt Nam đã có nhiều chuyển biến tích cực; đô thị hóa tăng nhanh ở các khu vực xung quanh các thành phố lớn, lan tỏa và phân bố đồng đều hơn trên cả nƣớc; là những bất cập cần xem xét xử lý nếu muốn trách sự lãng phí và bất ổn xã hội. Những bất cập đƣợc đƣa ra, nhƣ: việc sử dụng đất đai chƣa hiệu quả, hạ tầng đô thị chƣa đáp ứng nhu cầu của ngƣời dân, tính cạnh tranh của các đô thị không cao… Những bất cập trên đang 9 gây ra tác động tiêu cực đến chất lƣợng cuộc sống của ngƣời dân và sản lƣợng kinh tế của khu vực đô thị. Đó là những thách thức mà CQĐT phải đủ năng lực để lãnh đạo và đối phó tình huống mới, hạn chế bất lợi cho quá trình đô thị hóa. Trong cuốn Lý luận và thực tiễn quản lý đô thị, Nxb Văn hiến khoa học xã hội, 2013, của tác giả Tống Nghênh Xƣơng lại thiên về việc tổng kết, kế thừa những kinh nghiệm và tƣ tƣởng quản lý đô thị trong quá trình đô thị hóa. Ý tƣởng của tác giả cho rằng, việc hoàn thiện một mô hình tổ chức CQĐT trong quá trình đô thị hóa thì phải kế thừa một cách linh hoạt kinh nghiệm của các đô thị phát triển các nƣớc công nghiệp phát triển, kết hợp với tình hình thực tiễn Trung Quốc. Những vấn đề quản lý quy hoạch đô thị, quản lý kinh tế, quản lý dân số, quản lý môi trƣờng, quản lý dịch vụ xã hội, quản lý khu đô thị, quản lý phúc lợi xã hội… luôn đƣợc các nƣớc công nghiệp phát triển thực hành tốt thì cần nghiên cứu áp dụng ngay trong thực tiễn mới đảm bảo có xã hội đô thị phát triển bền vững. Tác phẩm Quá trình hình thành những thành phố trung tâm kinh tế thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1998, của tác giả Thái Lai Hưng lƣợc sử khá chi tiết quá trình hình thành phát triển các đô thị lớn trên thế giới - những trung tâm kinh tế thế giới. Từ đó, tác giả rút ra nhận định về quy luật hình thành các đô thị lớn. Tác giả cho rằng, kinh tế vừa là động lực, vừa là mục tiêu cho đô thị phát triển; không một quốc gia phát triển nào mà lại không có một hoặc nhiều đô thị là trung tâm kinh tế thế giới. Việc quy hoạch các thành phố lớn của Việt Nam, trong đó có nhiệm vụ, mục tiêu trở thành trung tâm kinh tế của vùng, quốc gia và khu vực hoặc quốc tế trong tƣơng lai. Nội dung đáng có giá trị tham khảo cao liên quan đến quy hoạch và xây dựng CQĐT, đó là, để trở thành thành phố trung tâm cần có ba đặc trƣng: là trung tâm tiền tệ; trung tâm thông tin quốc tế và trung tâm văn hóa quốc tế. Tác giả đã đƣa ra các tiêu ch để phân tích, làm rõ các chức năng đó. Cụ thể về chức năng trung tâm kinh tế, có thể đƣợc xác định bằng bốn tiêu chí: trung tâm tiền tệ quốc tế; trung tâm của ngành chế tạo; hải cảng quốc tế quan trọng; cảng hàng không quốc tế quan trọng. Theo tác giả, cách mạng khoa học - kỹ thuật là động lực chủ yếu. Cách mạng khoa học - kỹ thuật là cách mạng công nghiệp đã tạo nên những ngành sản 10 xuất mới, chủ lực; các ngành sản xuất chủ lực mới này đã thúc đẩy toàn bộ nền kinh tế phát triển liên tục với tốc độ cao. Nội dung này phù hợp với quan điểm phát triển các đô thị Việt Nam phải gắn liền với sự nghiệp CNH, HĐH đất nƣớc. Năm 2016, tập tài liệu báo cáo quốc gia với "Hội nghị của Liên hợp quốc về nhà ở và phát triển đô thị bền vững" của tổ chức UN-Habitas (Chƣơng trình định cƣ Con ngƣời của Liên hợp quốc tại Việt Nam) xuất bản tháng 8/2016 có giá trị thông tin khoa học thực tiễn, cung cấp thông tin góp phần cho việc hoạch định, xây dựng chiến lƣợc phát triển khu vực xã hội đô thị Việt Nam hƣớng đến bền vững. Nội dung tài liệu tổng hợp, khái quát dữ liệu từ thực tế các chủ đề nhƣ: vấn đề nhân khẩu học đô thị, kinh tế đô thị, giảm nghèo và các chính sách xã hội, nhà ở, tiếp cận và dịch vụ đô thị, môi trƣờng và đô thị hóa, quy hoạch và quản lý đô thị, cuối cùng là quản trị và pháp luật về đô thị. Các nội dung đƣợc khái quát cho mục đ ch "đánh giá quá trình đô thị hóa ở Việt Nam trong hơn 20 năm qua, phân tích các vấn đề tồn tại và các thách thức mới để đưa ra định hướng cho quá trình đô thị hóa trong tương lai" (Lời nói đầu của tài liệu . Đặc biệt, tài liệu có nội dung phân tích và nhấn mạnh ba vấn đề then chốt đề xuất trong phát triển kinh tế - xã hội ở khu vực đô thị, cụ thể: Nhà và đất cho người nghèo; Dịch vụ xã hội và cơ sở hạ tầng thân thiện với môi trường; và Quản lý đô thị và quy hoạch đô thị. Trong quản lý và quy hoạch đô thị, có điểm nhấn nhận định quan trọng: với sự tham gia của cộng đồng sẽ thúc đẩy quá trình đô thị hóa bền vững [25]. 1.1.2. Nhóm các tác giả, công trình nghiên cứu về quản trị công khu vực đô thị và phân cấp trong chính quyền đô thị Một cuốn sách rất đáng tham khảo, nghiên cứu vì những lập luận sắc bén; nhiều ví dụ minh họa; những phân tích, liên hệ vừa toàn diện vừa sát thực với điều kiện kinh tế - xã hội Việt Nam. Sách do Nhà xuất bản Chính trị quốc gia phát hành năm 2003 với sự tài trợ của Ngân hàng Phát triển Châu Á. Tác giả của cuốn sách là S.Chiavo-Campo và P.S.A.Sundaram do nhóm dịch giả Việt Nam chuyển ngữ từ tiếng Anh, sách tham khảo có tựa đề: Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế thế giới cạnh tranh. Tập sách dày đến gần 900 trang, tại Lời nói đầu và cảm ơn của cuốn sách có 11