Tài liệu Tính độc lập của ngân hàng trung ương trong mối quan hệ với lạm phát – nghiên cứu thực tế tại việt nam

1 Mã số:………........... TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG TRONG MỐI QUAN HỆ VỚI LẠM PHÁT - NGHIÊN CỨU THỰC TẾ TẠI VIỆT NAM i TÓM TẮT ĐỀ TÀI Lạm phát luôn được xem là mối quan tâm hàng đầu của mỗi quốc gia bởi những ảnh hưởng sâu rộng của nó đến sự tăng trưởng của nền kinh tế, gia tăng khoảng cách giàu nghèo trong xã hội và làm tiềm ẩn các nguy cơ bất ổn xã hội. Cùng với xu hướng hội nhập toàn cầu là việc nền kinh tế Việt Nam phải chịu tác động nhiều hơn từ diễn biến nền kinh tế thế giới, nguy cơ bất ổn gia tăng, từ đó dẫn đến diễn biến lạm phát phức tạp hơn. Chính sách tiền tệ của NHNN Việt Nam lúc này dần bộc lộ một số hạn chế mà xuất phát điểm là do những mâu thuẫn mục tiêu, độ trễ, cũng như sự không nhất quán trong thực hiện chính sách. Từ đó hiệu quả thực thi chính sách sụt giảm, trong đó có bình ổn mức giá (lạm phát). Bởi vậy, sự độc lập của NHNN Việt Nam trong việc thực thi chính sách tiền tệ là một vấn đề cần được quan tâm. Bài nghiên cứu trình bày tổng quan về tính độc lập của NHTW trong mối quan hệ với lạm phát, nêu lên thực trạng cũng như chỉ số độc lập của NHNN Việt Nam. Kết quả từ phương pháp định lượng sử dụng chỉ số độc lập NHTW pháp định (tính dựa trên luật định), động (theo thời gian), trong mô hình hồi quy với biến phụ thuộc là tỷ lệ lạm phát động hàng quý của Việt Nam, đã xác nhận rằng tồn tại mối quan hệ ngược chiều giữa tính độc lập của NHNN VN với tỷ lệ lạm phát. Bên cạnh đó, xuất phát từ thực trạng về tính độc lập của NHNN VN cùng với việc tham khảo mô hình tổ chức các NHTW trên thế giới, nhóm nghiên cứu đã rút ra được bài học kinh nghiệm để từ đó đề xuất những ý kiến về mức độc lập của NHNN Việt Nam thích hợp trong thời điểm hiện tại, nhằm hướng đến bình ổn mức giá và phát triển kinh tế, bao gồm: độc lập trong ngân sách, đi đôi với trách nhiệm giải trình và tách bạch chức năng điều hành và quản trị. ii MỤC LỤC DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DANH SÁCH BẢNG, ĐỒ THỊ, HÌNH VẼ LỜI MỞ ĐẦU v vii 1 Lý do chọn đề tài 1 Mục tiêu nghiên cứu 1 Phương pháp nghiên cứu 2 Nội dung nghiên cứu 2 Đóng góp của đề tài 2 Hướng phát triển của đề tài 3 1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG VÀ MỐI QUAN HỆ CỦA TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG VỚI LẠM PHÁT 4 1.1. Tổng quan về ngân hàng Trung ương 4 1.1.1. Lịch sử hình thành & khái niệm, bản chất của NHTW 4 1.1.2. Khái niệm, bản chất của NHTW 5 1.1.3. Mục tiêu, chức năng và công cụ của NHTW 6 1.1.4. Mô hình tổ chức 7 Tính độc lập của NHTW 9 1.2. 1.2.1. Cơ sở lý thuyết về tính độc lập của NHTW 1.2.2. Đo lường tính độc lập của NHTW 1.3. Lạm phát 9 12 15 1.3.1. Khái niệm về lạm phát 15 1.3.2. Phân loại lạm phát 15 1.3.3. Nguyên nhân của lạm phát 16 1.3.4. Đo lường lạm phát 16 1.4. Tổng quan các nghiên cứu trước đây về mối quan hệ giữa tính độc lập của NHTW và lạm phát 17 1.4.1. Các nghiên cứu trong nước 17 1.4.2. Các nghiên cứu ngoài nước 18 KẾT LUẬN PHẦN 1 20 iii 2. THỰC TRẠNG VỀ TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM VÀ LẠM PHÁT QUA CÁC GIAI ĐOẠN 21 2.1. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam 21 2.1.1. Lịch sử hình thành và phát triển 21 2.1.2. Vị trí, chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của NHNN Việt Nam 23 2.2. Tính độc lập của NHNN Việt Nam 26 2.3. Thực trạng lạm phát của Việt Nam 28 2.3.1. Giai đoạn 1986-1999 28 2.3.2. Giai đoạn 2000-2007 31 2.3.3. Giai đoạn 2008-2013 34 2.3.4. Hiện nay 42 KẾT LUẬN PHẦN 2 43 3. PHÂN TÍCH THỰC NGHIỆM MỐI QUAN HỆ GIỮA TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG NHÀ NƯỚC VIỆT NAM VỚI LẠM PHÁT 45 3.1. Phương pháp nghiên cứu 45 3.2. Dữ liệu nghiên cứu 45 3.2.1. Chỉ số độc lập của NHTW 45 3.2.2. Dữ liệu khác 50 3.3. Mô hình nghiên cứu 51 3.3.1. Kiểm định nghiệm đơn vị với sự phá vỡ cấu trúc 51 3.3.2. Mô hình hồi quy 53 3.4. Kết quả thực nghiệm 55 3.4.1. Kiểm định nghiệm đơn vị với những phá vỡ cấu trúc 55 3.4.2. Mô hình hồi quy 59 KẾT LUẬN PHẦN 3 60 4. BÀI HỌC KINH NGHIỆM VÀ Ý KIẾN ĐỀ XUẤT 61 4.1. Mô hình tổ chức NHTW một số quốc gia trên thế giới và bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 61 4.1.1. Cục dự trữ liên bang Mỹ 61 4.1.2. Ngân hàng trung ương châu Âu 65 4.1.3. Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc 68 4.1.4. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 69 iv 4.2. Ý kiến đề xuất 71 4.2.1. Góc nhìn tính độc lập NHNN Việt Nam của nhóm nghiên cứu 71 4.2.2. Ý kiến đề xuất 72 KẾT LUẬN PHẦN 4 73 KẾT LUẬN 75 TÀI LIỆU THAM KHẢO i v DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CBI Chỉ số độc lập của Ngân hàng Trung ương CBIP Chỉ số độc lập chính trị CBIE Chỉ số độc lập kinh tế CPI Chỉ số giá tiêu dùng CSTT Chính sách tiền tệ CSTK Chính sách tài khóa ECB European Central Bank, Ngân hàng Trung ương Châu Âu FED Federal Reserve System, Cục Dự trữ Liên bang Mỹ FOMC Ủy ban thị trường mở liên bang GDP Tổng sản phẩm quốc nội GMT Chỉ số độc lập của NHTW tính theo phương pháp của Grilli, Masciandaro, and Tabellini (1991) HĐQT Hội đồng quản trị IMF Quỹ tiền tệ quốc tế NHNN Ngân hàng Nhà nước NHTM Ngân hàng thương mại NHTW Ngân hàng Trung ương NĐ Nghị định OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế OMO Nghiệp vụ thị trường mở PCB Ngân hàng Nhân dân Trung Quốc PTA Policy Targets Agreenebt, Cam kết mục tiêu chính sách PPI Chỉ số giá hàng sản xuất USD Đô la Mỹ UNDP United Nations Development Programme, Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc TK Thế kỷ TCTD Tổ chức tín dụng TNCN Thu nhập cá nhân TNDN Thu nhập doanh nghiệp vi TOR Chỉ số doanh thu của Thống đốc NHTW VAT Thuế giá trị gia tăng VND Việt Nam đồng vii DANH SÁCH BẢNG, ĐỒ THỊ, HÌNH VẼ Hình 1: Mô hình NHTW thuộc chính phủ...................................................................... 8 Hình 2: Mô hình NHTW thuộc Quốc hội ....................................................................... 8 Hình 3: Cơ cấu của NHNN Việt Nam .......................................................................... 25 Hình 4: Đồ thị tỷ lệ lạm phát bình quân (1986 -1999) ................................................. 31 Hình 5: Đồ thị tỷ lệ lạm phát bình quân(2000 – 2007) ................................................ 32 Hình 6: Đồ thị biến động tăng trưởng GDP, lạm phát, tín dụng 2008 -2013 .............. 35 Hình 7: Biểu đồ CPI năm 2008 .................................................................................... 36 Hình 9: Biểu đồ lãi suất năm 2008 ............................................................................... 37 Hình 10: Biểu đồ CPI năm 2011 .................................................................................. 39 Hình 11: Biểu đồ lạm phát Việt Nam 2011 .................................................................. 40 Hình 12: Biến động lãi suất trong giai đoạn 2010 - 2013 ............................................ 41 Hình 13: Bảng tính chỉ số độc lập chính trị của Việt Nam theo thang đo GMT .......... 47 Hình 14: Bảng tính chỉ số độc lập kinh tế của NHNN Việt Nam theo thang đo của GMT ............................................................................................................................. 48 Hình 15: Đồ thị của kiểm định Zivot and Andrews(1992) .......................................... 56 Hình 16: Đồ thị của kiểm định Clemente et al. (1998) ................................................ 57 Hình 17: Đồ thị kiểm định Zivot and Andrews cho chuỗi lạm phát hạn chế 1996 2006 .............................................................................................................................. 58 Hình 18: Bảng kết quả mô hình hồi quy....................................................................... 59 1 LỜI MỞ ĐẦU Lý do chọn đề tài Lạm phát luôn được xem là mối quan tâm hàng đầu của mỗi quốc gia bởi lẽ nó có những tác động rất lớn không chỉ đến đời sống của người dân mà còn có ảnh hưởng sâu rộng đến sự tăng trưởng của nền kinh tế. Bên cạnh đó lạm phát cao còn làm gia tăng khoảng cách giàu nghèo trong xã hội và làm tiềm ẩn các nguy cơ bất ổn xã hội. Trải qua quá trình phát triển, vai trò quan trọng của NHNN Việt Nam trong việc điều hành CSTT kiểm soát lạm phát ngày càng thể hiện rõ nét hơn, đưa Việt Nam vượt qua được những giai đoạn vô cùng khó khăn, thử thách trong quá trình phát triển. Tuy nhiên, đi cùng với sự hội nhập, mở cửa, đồng nghĩa với việc nền kinh tế Việt Nam phải chịu tác động nhiều hơn từ diễn biến nền kinh tế thế giới, cũng như gia tăng nguy cơ bất ổn, từ đó mà diễn biến lạm phát ngày càng phức tạp. Chính sách tiền tệ của NHNN Việt Nam lúc này dần bộc lộ một số hạn chế mà xuất phát điểm là do những mâu thuẫn mục tiêu, độ trễ, cũng như sự không nhất quán trong thực hiện chính sách. Từ đó hiệu quả thực thi chính sách sụt giảm, trong đó có bình ổn mức giá (lạm phát). Bởi vậy, sự độc lập của NHNN Việt Nam trong việc thực thi chính sách tiền tệ là một vấn đề cần được quan tâm, đặc biệt trong bối cảnh đã có nhiều công trình nghiên cứu cho thấy rằng những quốc gia có NHTW độc lập cao thì sẽ duy trì được mức lạm phát ở mức hợp lý nhất thông qua việc điều hành các chính sách trở nên linh hoạt hơn, kịp thời hơn, bám sát những diễn biến phức tạp của thị trường. Hơn thế nữa, theo tìm hiểu của nhóm nghiên cứu, hiện nay chưa có nghiên cứu định lượng nào xác nhận sự tồn tại mối quan hệ giữa mức độc lập của NHNN Việt Nam với lạm phát. Chính bởi những lý do trên, nhóm nghiên cứu quyết định thực hiện đề tài: “Tính độc lập của NHTW trong mối quan hệ với lạm phát – Nghiên cứu thực tế tại Việt Nam”. Từ đó, nhóm nghiên cứu đưa ra những nhận định về mức độc lập của NHNN Việt Nam với lạm phát trong hiện tại và gợi ý những đề xuất trong thời gian sắp tới. Mục tiêu nghiên cứu Nhóm nghiên cứu có ba mục tiêu nghiên cứu cụ thể như sau: (1) Tìm hiểu về tính độc lập của NHTW và mối quan hệ của tính độc lập của NHTW với lạm phát. 2 (2) Kiểm tra xem liệu có tồn tại mối quan hệ ngược chiều giữa mức độc lập của NHNN Việt Nam và tỷ lệ lạm phát. (3) Đề xuất về tính độc lập của NHNN Việt Nam phù hợp thực tiễn hiện tại. Phương pháp nghiên cứu Đầu tiên, nhóm nghiên cứu tiến hành nghiên cứu thực nghiệm mối quan hệ giữa tính độc lập của NHNN Việt Nam với tỷ lệ lạm phát. Công việc này được thực hiện qua hai bước. Bước một, kiểm tra tác động của cải cách luật NHNN – những cải cách mà có ảnh hưởng tới chỉ số độc lập của NHNN, tới tỷ lệ lạm phát thông qua nhận diện những sự phá vỡ cấu trúc nội sinh trong chuỗi tỷ lệ lạm phát động1 bằng cách kiểm định nghiệm đơn vị, và so sánh các ngày phá vỡ thu được với những năm mà thực hiện cải cách. Bước hai, hồi quy2 tỷ lệ lạm phát động3 theo chỉ số độc lập của NHNN động để thấy được độ lớn của mối tương quan giữa chúng. Sau đó, nhóm nghiên cứu thực hiện phân tích mô hình NHTW ở những quốc gia trên thế giới nhằm rút ra được những bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Từ đó kết hợp với phương pháp suy luận để đề xuất những biện pháp nhằm tăng tính độc lập của NHNN Việt Nam phù hợp với bối cảnh hiện tại. Nội dung nghiên cứu Ngoài Lời mở đầu và Kết luận, bài nghiên cứu bao gồm 4 phần chính: Phần 1. Cở sở lý thuyết về tính độc lập ngân hàng trung ương và mối quan hệ của tính độc lập của ngân hàng trung ương với lạm phát. Phần 2. Thực trạng về tính độc lập của ngân hàng Nhà nước Việt Nam và lạm phát qua các giai đoạn. Phần 3. Phân tích thực nghiệm mối quan hệ giữa tính độc lập của ngân hàng Nhà nước Việt Nam với lạm phát. Phần 4. Bài học kinh nghiệm và ý kiến đề xuất Đóng góp của đề tài Cả về ý nghĩa khoa học lẫn thực tiễn ứng dụng Ý nghĩa khoa học: Đề tài thực hiện nghiên cứu bằng phương pháp định lượng đầu tiên trong kiểm tra mối quan hệ giữa tính độc lập của NHNN với lạm phát. Bên cạnh đó, 1 Chuỗi tỷ lệ lạm phát động từ năm 1996 – 2013. Do hạn chế số liệu, các biến trong mô hình hồi quy được lấy từ năm 2000 – 2013. 3 Tỷ lệ lạm phát động là chuỗi tỷ lệ lạm phát theo thời gian. 2 3 bài nghiên cứu cũng sử dụng kiểm định nghiệm đơn vị với phá vỡ cấu trúc để xác định mối quan hệ này (từ đề tài của Arnone and Romelli, 2013 chỉ áp dụng trên các nước OECD), áp dụng tại một quốc gia đang phát triển là Việt Nam. Ý nghĩa thực tiễn: Bài nghiên cứu khẳng định mối quan hệ giữa lạm phát với sự độc lập của NHNN Việt Nam, từ đó đưa ra những ý kiến đề xuất nhằm cải thiện mức độ độc lập của NHNN hiện tại, hướng tới bình ổn giá cả, phát triển kinh tế. Hướng phát triển của đề tài Do hạn chế của việc thu thập số liệu, chỉ số độc lập mà nhóm sử dụng để đánh giá mức độ độc lập của NHNN Việt Nam là chỉ số độc lập pháp định. Tuy nhiên, như lập luận trong một số các nghiên cứu trước đây ủng hộ chỉ số độc lập thực tế, hạn chế trong luật pháp cũng như thể chế ở các nước đang phát triển chính là nguyên nhân làm chỉ số độc lập pháp định không diễn tả chính xác mức độ độc lập của NHTW. Bởi vậy, khi giải quyết được vấn đề số liệu để đo lường chỉ số độc lập thực tế thì các nghiên cứu tiếp theo nên sử dụng chỉ số độc lập thực tế để xác nhận lại xem liệu kết quả về việc tồn tại mối quan hệ này là có còn đúng hay không. Nghị định 156/2013/NĐ-CP có hiệu lực từ tháng 12/2013, đã nới lỏng hơn trong việc NHNN Việt Nam có quyền quyết định việc sử dụng các công cụ chính sách nào để thực hiện mục tiêu của mình. Đây là một cải tiến hết sức rõ rệt trong mức độc lập của NHNN Việt Nam và điều này gợi ý đến việc phát triển nghiên cứu sau vài năm nữa, nhằm đánh giá sự thay đổi mức độ độc lập này có tác động tích cực đến công tác điều hành chính sách tiền tệ và kiểm soát lạm phát của Việt Nam hay không? 4 1. CƠ SỞ LÝ THUYẾT VỀ TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG VÀ MỐI QUAN HỆ CỦA TÍNH ĐỘC LẬP CỦA NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG VỚI LẠM PHÁT 1.1. Tổng quan về ngân hàng Trung ương 1.1.1. Lịch sử hình thành & khái niệm, bản chất của NHTW Thời kỳ thứ nhất: sơ khai hình thành nghề ngân hàng. Khoảng 3500 trước Công nguyên, trên thế giới, các nền văn minh đã bắt đầu phát triển rực rỡ. Con người bắt đầu sử dụng kim tệ (tiền kim loại đúc bằng đồng, bạc, vàng) trong lưu thông. Tuy nhiên, các thương nhân thời bấy giờ lại gặp rắc rối với việc làm sao để bảo vệ an toàn tiền bạc của mình trong khi cướp bóc và chiến tranh xảy ra thường xuyên, rủi ro trong vận chuyển tiền trên những khoảng cách địa lý lớn, hay xử lý thế nào với những đồng tiền bị hao mòn để có thể lưu thông bình thường... Để giải quyết vấn đề này, họ đi tới những chùa chiền, nhà thờ, những người quyền quý trong xã hội,… Nghề ngân hàng ra đời ban đầu với những nghiệp vụ hết sức đơn giản: nhận bảo quản tiền và thu thù lao bảo quản, đổi chác tiền đúc và ăn hoa hồng,… Thuật ngữ Ngân hàng bắt đầu xuất hiện (Bank) cùng với hình ảnh những chiếc bàn dài nhiều ngăn để cất giữ tiền, sổ sách, giấy tờ… (theo tiếng Latin là Bancus). Nghề ngân hàng sơ khai như vậy xuất hiện ở Hy Lạp và lan rộng ra những nước khác. Thời kỳ thứ hai: Những nghiệp vụ ngân hàng cơ bản xuất hiện. Cùng với sự phát triển của nền kinh tế, các nghiệp vụ ngân hàng cũng dần phát triển. Các chủ ngân hàng đã bắt đầu biết sử dụng sử dụng số hiệu tài khoản để ghi chép. Từ đó, nghiệp vụ bù trừ và chuyển ngân phục vụ cho thanh toán các giao dịch được diễn ra một cách tiện lợi và nhanh chóng hơn. Các chứng thư do ngân hàng phát hành giúp các thương nhân có thể dễ dàng nhận tiền ở một ngân hàng khác liên quan. Các hoạt động trả tiền trước cho thương phiếu chưa đáo hạn theo cách chiết khấu tiền lãi (ngày nay còn gọi là nghiệp vụ chiết khấu, nghiệp vụ bảo lãnh) bắt đầu xuất hiện. Thời kỳ thứ ba: Định hình và phát triển hệ thống ngân hàng, hình thành NHTW. Từ thế kỷ XVI đến nay, cũng với những bước tiến vượt bậc trong nền văn minh nhân loại, ngành ngân hàng cũng phát triển và đã, đang là một bộ phận có vai trò vô cùng 5 quan trọng trong nền kinh tế. Bắt đầu từ đây, hệ thống ngân hàng đã được định hình qua 3 giai đoạn: Từ thế kỷ XV đến thế kỷ XVII, các ngân hàng thương mại đã bắt đầu sử dụng kỳ phiếu và mỗi ngân hàng thương mại sẽ phát hành một loại kỳ phiếu riêng, gây ra tình trạng khó khăn và cản trở lưu thông hàng hóa do một nước lại có quá nhiều kỳ phiếu ngân hàng cùng được sử dụng. Sự cạnh tranh giữa các ngân hàng xảy ra, các kỳ phiếu của những ngân hàng có quy mô lớn, uy tín ngày càng chiếm ưu thế và lưu thông rộng rãi. Những ngân hàng vừa và nhỏ lúc này phải sử dụng các kỳ phiếu của các ngân hàng lớn phát hành, dần dần xuất hiện sự phân hóa giữa các ngân hàng thương mại phát hành kỳ phiếu (ngân hàng phát hành) và các ngân hàng thương mại không phát hành kỳ phiếu. Giai đoạn II (khoảng từ đầu TK XVIII đến đầu TK XX): lúc này quá trình cạnh tranh giữa các ngân hàng ngày càng mạnh mẽ và gay gắt. Bên cạnh quy luật kẻ mạnh thắng người yếu thì sự tác động, trợ giúp của chính quyền nhà nước cũng giữ vai trò rất quan trọng. Thậm chí nhà nước còn can thiệp trực tiếp bằng các ra những sắc luật cho phép ngân hàng nào được quyền phát hành, tạo nên ngân hàng phát hành độc quyền. Lúc này hệ thống ngân hàng ở mỗi quốc gia phân hóa thành 2 cấp rõ rệt: - Hệ thống ngân hành phát hành: chỉ giao dịch với các ngân hàng thương mại, các tổ chức tín dụng. - Hệ thống các ngân hàng trung gian (gồm các ngân hàng thương mại, các định chế tài chính phi ngân hàng): giao dịch trực tiếp với khác hàng. Giai đoạn III: Sau chiến tranh thế giới lần thứ 2, hầu hết các nước bắt đầu quốc hữu hóa ngân hàng phát hành để hợp pháp vị trí độc tôn của ngân hàng phát hành, đồng thời củng cố quyền lực và quyền lợi của nó trong xã hội. Theo đó, nhà nước sẽ mua lại toàn bộ số cổ phần của ngân hàng phát hành, biến ngân hàng phát hành thuộc sở hữu tư nhân thành ngân hàng phát hành thuộc sở hữu nhà nước (Ngân hàng công), và từ đây, hình thành ngân hàng Trung ương. 1.1.2. Khái niệm, bản chất của NHTW Sách Nghiệp vụ ngân hàng Trung ương trường ĐH Kinh tế TP.HCM đã đưa ra khái niệm về NHTW như sau: “NHTW là ngân hàng phát hành tiền của một quốc gia, là cơ quan quản lý và kiểm soát lĩnh vực tiền tệ ngân hàng trong phạm vi toàn quốc. NHTW 6 là bộ máy tài chính tổng hợp, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về tiền tệ và hoạt động ngân hàng, đồng thời là ngân hàng của các ngân hàng và tổ chức tín dụng khác trong nền kinh tế.” Bản chất của NHTW thể hiện qua những nội dung sau: - Là ngân hàng phát hành độc quyền của nhà nước. - Là thể chế bậc cao của hệ thống ngân hàng thương mại và là nơi cho vay cuối cùng của các ngân hàng thương mại. - Là một bộ máy của nhà nước, thực hiện việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ - ngân hàng. - Là cơ quan quản lý kinh tế tài chính tổng hợp, là trung tâm tiền tệ, trung tâm tín dụng và trung tâm thanh toán của toàn bộ nền kinh tế. 1.1.3. Mục tiêu, chức năng và công cụ của NHTW Mục tiêu của NHTW Là cơ quan thực thi chính sách tiền tệ, NHTW cũng có 5 mục tiêu chính như các mục tiêu chính của CSTT bao gồm: (1) Ổn định giá cả. (2) Ổn định tỷ giá. (3) Ổn định hệ thống tài chính. (4) Tăng trưởng kinh tế. (5) Tỷ lệ việc làm cao. Tuy nhiên, có nhiều lý do khiến một NHTW không thể cùng lúc theo đuổi tất cả các mục tiêu trên, như vì: - Một số mục tiêu là không tương thích với nhau. Ví dụ như trong trường hợp “bộ ba bất khả thi”, cụ thể một quốc gia không thể cùng lúc đạt được cả ba mục tiêu tự do hóa tài chính – Chính sách tiền tệ độc lập – Tỷ giá ổn định. - Việc theo đuổi nhiều mục tiêu cùng lúc trong một số trường hợp còn có thể là không cần thiết. Theo lý thuyết tăng trưởng kinh tế và việc làm có tương quan chặt chẽ với nhau, nghĩa là một nền kinh tế tăng trưởng nhanh sẽ tạo ra được nhiều việc làm mới, nên NHTW không cần phải theo đuổi cả hai mục tiêu trên. 7 - Đồng thời theo đuổi nhiều mục tiêu còn có thể làm hạn chế hiệu quả của chính sách. Hiện nay, trước tình hình kinh tế trong và ngoài nước, các biến vĩ mô ngày càng biến động linh hoạt hơn. Do đó việc theo đuổi nhiều mục tiêu có thể khiến cho hiệu quả về mặt chính sách bị sụt giảm. Do những lý do này, các NHTW phải rất thận trọng trong việc lựa chọn mục tiêu cũng như thứ tự ưu tiên của chúng. Chức năng của NHTW - Quản lý nhà nước trong lĩnh vực tiền tệ - ngân hàng - Phát hành tiền và điều tiết lưu thông tiền tệ. - Thực hiện chức năng ngân hàng của các ngân hàng. - Thực hiện chức năng ngân hàng của Chính phủ. Công cụ - Tỷ lệ dự trữ bắt buộc. - Lãi suất tái chiết khấu. - Hạn mức tín dụng. - Nghiệp vụ thị trường mở. 1.1.4. Mô hình tổ chức Tùy theo đặc điểm của từng nước, cũng như hệ thống pháp chế của các quốc gia, NHTW được tổ chức theo một trong hai mô hình sau đây: Mô hình NHTW trực thuộc Chính phủ QUỐC HỘI CHÍNH PHỦ BỘ VÀ CÁC CƠ QUAN NGANG BỘ (Tài chính, Kế hoạch Đầu tư, Thương mại, Công nghiệp, Nông nghiệp,…) NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG CÁC MỤC TIÊU KINH TẾ - XÃ HỘI 8 Hình 1: Mô hình NHTW thuộc chính phủ NHTW là một bộ máy của Chính phủ, là cơ quan ngang bộ, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Chính phủ trong việc điều hành chính sách tiền tệ quốc gia Ưu điểm: hoạt động của NHTW nằm trong sự kiểm tra và giám sát trực tiếp của Chính phủ, vì vậy nó sẽ góp phần thực hiện các nhiệm vụ về kinh tế - xã hội mà Quốc hội đã giao cho Chính phủ trong từng thời kỳ. Nhược điểm: làm mất tính độc lập của NHTW trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ. NHTW có thể thành nơi phát hành tiền để bù đắp thiếu hụt trong ngân sách nhà nước, khiến cho hoạt động phát hành tiền không tuân thủ nguyên tắc và có thể dẫn tới lạm phát. Phần lớn các quốc gia trên thế giới đang áp dụng mô hình này, trong có đó Việt Nam. Mô hình NHTW trực thuộc quốc hội QUỐC HỘI NGÂN HÀNG TRUNG ƯƠNG CHÍNH PHỦ BỘ VÀ CÁC CƠ QUAN NGANG BỘ (Tài chính, Kế hoạch Đầu tư, Thương mại, Công nghiệp, Nông nghiệp,…) CÁC MỤC TIÊU KINH TẾ - XÃ HỘI Hình 2: Mô hình NHTW thuộc Quốc hội NHTW có vị trí độc lập so với Chính phủ, được tổ chức và chỉ đạo trực tiếp từ Quốc hội. Đây là mô hình tiên tiến, phù hợp với xu thế của thời đại, từng bước nâng cao vị trí NHTW trong nền kinh tế thị trường. 9 Ưu điểm: NHTW thể hiện tính độc lập cao trong việc điều hành chính sách tiền tệ, đồng thời có thể ngăn ngừa hiện tượng phát hành tiền do sự thiếu hụt của ngân sách nhà nước. Nhược điểm: thiếu sự phối hợp giữa chính phủ và NHTW, khiến cho các mục tiêu kinh tế - xã hội không được thực hiện một cách nhất quán. Mô hình này hiện được áp dụng tại Mỹ, Anh, Đức, Canada, Nhật Bản…. và một số nước khác. 1.2. Tính độc lập của NHTW 1.2.1. Cơ sở lý thuyết về tính độc lập của NHTW Không có một khái niệm tuyệt đối nào khi nói về tính độc lập của NHTW. Theo Carl E. Walsh, 2005, tính độc lập của NHTW liên quan đến sự tự do của chính sách tiền tệ dưới những tác động trực tiếp từ chính trị hoặc chính phủ trong việc điều hành chính sách. Hầu hết những thảo luận về tính độc lập của NHTW tập trung vào hai phương diện chính. Phương diện đầu tiên bao gồm những đặc điểm thể chế ngăn cách các NHTW khỏi ảnh hưởng chính trị trong việc xác định các mục tiêu chính sách của mình. Phương diện thứ hai bao gồm những vấn đề liên quan đến việc NHTW được phép tự do thi hành các chính sách để theo đuổi các mục tiêu của chính sách tiền tệ. Grilli, Masciandaro and Tabellini (1991) gọi hai phương diện này là "sự độc lập chính trị" và "sự độc lập kinh tế". Tuy nhiên một thuật ngữ phổ biến hơn theo cách gọi của Debelle and Fischer (1994) là "sự độc lập trong mục tiêu" và "độc lập trong công cụ". Sự độc lập mục tiêu đề cập đến khả năng NHTW có thể xác định các mục tiêu của chính sách mà không bị tác động trực tiếp của cơ quan chính phủ. Ví dụ, ở Vương quốc Anh, Ngân hàng Anh thiếu sự độc lập trong mục tiêu vì mục tiêu lạm phát được thiết lập bởi Chính phủ. Tại Hoa Kỳ, mục tiêu của Cục dự trữ Liên bang (FED) được thiết lập trong điều lệ pháp lý của nó, nhưng các mục tiêu được mô tả bởi những điều khoản không cụ thể (ví dụ như tỷ lệ việc làm tối đa), từ đó FED có thể đề ra các mục tiêu hoạt động. Bởi vậy FED có một mức độ độc lập mục tiêu cao. Cũng như đối với Ngân hàng Trung ương Châu Âu (ECB), ổn định giá cả là một mục 10 tiêu bắt buộc, nhưng ECB có thể lựa chọn cách giải thích mục tiêu này với việc tự định nghĩa về ổn định giá cả và chỉ số giá cụ thể. Sự độc lập trong công cụ chỉ đề cập đến khả năng của NHTW trong tự do thay đổi các công cụ chính sách của mình để theo đuổi các mục tiêu của chính sách tiền tệ. Ngân hàng Anh mặc dù thiếu sự độc lập trong mục tiêu nhưng lại có sự độc lập trong công cụ. Cụ thể, việc thiết lập nhiệm vụ lạm phát là của Chính phủ, nhưng nó có thể tự do quyết định công cụ sử dụng. Tương tự như vậy, phạm vi mục tiêu lạm phát của Ngân hàng Dự trữ New Zealand được thiết lập trong Cam kết mục tiêu chính sách (Policy Targets Agreement – PTA) với Chính phủ, nhưng theo PTA, nó có quyền sử dụng công cụ mà không có sự can thiệp. Theo cánh phân định các khía cạnh độc lập khác được trình bày trong những công trình nghiên cứu của những tác giả Đặng Hữu Mẫn (2007), Vũ Thành Tự Anh (2013)…, thì sự độc lập của NHTW được thể hiện trên những khía cạnh chính sau: (i) độc lập về nhân sự, cơ cấu tổ chức và quản lý; (ii) độc lập về chính sách, và (iii) độc lập về tài chính. Độc lập về nhân sự, cơ cấu tổ chức, quản lý: Khía cạnh đầu tiên của sự độc lập được thể hiện thông qua quyền hạn của Thống đốc NHTW trong việc quyết định các vấn đề liên quan đến nhân sự bên trong tổ chức của mình như bổ nhiệm và miễn nhiệm nhân sự, phân công nhiệm vụ và quyền hạn, chế độ lương bổng và trợ cấp... Bên cạnh đó, nhiệm kỳ của thống đốc và các nhân sự chủ chốt của NHTW nếu lệch so với nhiệm kỳ của Quốc hội và Chính phủ, thì mức độ lộc lập của NHTW cũng sẽ được tăng cường. Đối với một số quốc gia, các vị trí chủ chốt khác của NHTW có chu kỳ bầu/bổ nhiệm khác nhau, điều này vừa giúp cho công việc của NHTW được trôi chảy và có tính kế thừa, vừa đảm bảo cho các thành viên được chỉ định bởi các nhiệm kỳ Quốc hội hay Chính phủ khác nhau. Độc lập về chính sách: 11 Khía cạnh độc lập về chính sách lại được chia ra làm hai mức cụ thể, bao gồm độc lập trong việc quyết định các mục tiêu trung gian và độc lập trong việc lựa chọn các công cụ chính sách. Lưu ý rằng ở hầu hết các quốc gia hiện nay, những mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ hay NHTW như ổn định giá cả, ổn định hệ thống tài chính, ổn định việc làm,… đều được quy định trong luật NHTW và do Quốc hội quyết định. Việc quyết định mục tiêu trung gian của chính sách tiền tệ có sự khác biệt ở các quốc gia khác nhau. Ví dụ như ở Úc và Anh thì mục tiêu này được quyết định do Bộ Tài Chính cùng với NHTW, còn ở Mỹ hay EU thì mục tiêu này do NHTW quyết định hoàn toàn. Cơ quan nào ra quyết định thì cơ quan đó phải chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội về chính sách và kết quả chính sách. Ví dụ nếu cả Bộ Tài chính và NHTW cùng tham gia vào việc xác lập mục tiêu trung gian của chính sách tiền tệ thì về nguyên tắc, hai tổ chức này phải cùng chịu trách nhiệm về việc giải trình này. Sau khi đã xác định được mục tiêu trung gian thì ngay sau đó NHTW cần quyết định các công cụ để thực hiện những mục tiêu đó. Các công cụ thường là lãi suất cơ bản trên thị trường liên ngân hàng, mức tỷ giá trung bình (như Việt Nam là tỷ giá bình quân liên ngân hàng) hay biên độ dao động tỷ giá. Độc lập về tài chính Khía cạnh thứ ba là khía cạnh độc lập về tài chính. Điều này được thể hiện đầu tiên ở việc NHTW có quyền tự chủ quyết định phạm vi và mức độ tài trợ cho chi tiêu Chính phủ trực tiếp hay gián tiếp bằng nguồn vốn tín dụng của mình hay không. Đây là một cơ sở quan trọng cho việc thực hiện mục tiêu cuối cùng là ổn định giá cả. Thứ hai, nó cũng thể hiện qua việc NHTW có nguồn tài chính đủ lớn để không phụ thuộc vào sự cấp phát tài chính của Chính phủ, cụ thể là từ Bộ Tài chính. Lưu ý rằng điều này không có nghĩa là NHTW có thể tùy tiện chi tiêu nhất là khi đa số các NHTW đều có thặng dư từ hoạt động của mình. Trên thực tế ở nhiều quốc gia cũng như Việt Nam, khoản thặng dư này thường phải chuyển vào ngân khố quốc gia. Thứ ba, Thống đốc có quyền quyết định hầu hết các khoản chi tiêu của NHTW trong khuôn khổ dự toán ngân sách đã được phê duyệt. 12 1.2.2. Đo lường tính độc lập của NHTW Để đo lường mức độ độc lập của NHTW và tìm kiếm mối liên hệ của nó với các chỉ số vĩ mô quan trọng như lạm phát, tăng trưởng GDP, đầu tư …các nhà nghiên cứu đã đo lường mức độc lập của NHTW trên cả ba khía cạnh nhân sự, chính sách, và tài chính như đã trình bày ở phần 1.2.1. Trên thực tế, vì khái niệm độc lập của NHTW chỉ có tính tương đối và đa chiều nên nhiều khi không thể đo lường một cách trực tiếp. Do đó, các khía cạnh độc lập của NHTW sẽ được đánh giá thông qua các chỉ tiêu gián tiếp. Có nhiều phương pháp đo lường mức độ độc lập của NHTW được sử dụng phổ biến. Đầu tiên là thang đo của Bade và Parkin (1982) gồm 4 cấp độ đo lường cho 12 nước dựa trên sự độc lập về mặt chính trị. Và sau đó vào năm 1988 Alesina đã bổ sung đo lường thêm 4 nước khác dựa vào thang đo này. Độc lập về chính trị được định nghĩa theo các tác giả này là liên quan đến mối quan hệ có tính thể chế giữa Chính phủ và NHTW, về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm của các nhân sự cấp cao của NHTW bởi Thủ tướng, hay khả năng chi phối về các mục tiêu và công cụ chính sách của các thành viên Chính phủ trong NHTW. Hiện nay, hai phương pháp đo lường tính độc lập của NHTW phổ biến nhất là do Grilli, Masciandaro, and Tabellini (GTM) xây dựng năm 1991và do Cukierman đề xuất năm 1992. GMT phân biệt khía cạnh độc lập về chính trị (quyền hạn của NHTW trong việc xây dựng mục tiêu của chính sách tiền tệ) và độc lập về kinh tế (quyền hạn của NHTW trong việc lựa chọn công cụ để thực hiện mục tiêu của chính sách tiền tệ). Trong khi đó, Cukierman quan tâm về mức độ độc lập về việc bổ nhiệm thống đốc NHTW, việc hình thành mục tiêu và chính sách của NHTW, và những giới hạn trong việc NHTW cho chính phủ vay được quy định trong luật. GMT – Grilli, Masciandaro, and Tabellini (1991) đánh giá mức độ độc lập của NHTW trên hai phương diện: độc lập về chính trị và độc lập về kinh tế: - Độc lập về chính trị là khả năng của NHTW trong việc lựa chọn mục tiêu cuối cùng của chính sách tiền tệ. Sự độc lập về chính trị được đo lường theo tám chỉ tiêu bao gồm: