Tài liệu Thực trạng quy trình thực thi chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp thông qua hình thức hỗ trợ lãi vay tại tphcm và các hàm ý chính sách

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ TP. HỒ CHÍ MINH __________________ CHƯƠNG TRÌNH GIẢNG DẠY KINH TẾ FULBRIGHT NGUYỄN THỊ BẢO NGHI THỰC TRẠNG QUY TRÌNH THỰC THI CHÍNH SÁCH KHUYẾN KHÍCH CHUYỂN DỊCH CƠ CẤU NÔNG NGHIỆP THÔNG QUA HÌNH THỨC HỖ TRỢ LÃI VAY TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH VÀ CÁC HÀM Ý CHÍNH SÁCH LUẬN VĂN THẠC SĨ KINH TẾ Chuyên ngành: Mã số: Chính Sách Công 603114 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. PHẠM DUY NGHĨA TP. Hồ Chí Minh, năm 2012 i LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan luận văn này hoàn toàn do tôi thực hiện. Các đoạn trích dẫn và số liệu sử dụng trong luận văn đều đƣợc dẫn nguồn và có độ chính xác cao nhất trong phạm vi hiểu biết của tôi. Luận văn này không nhất thiết phản ánh quan điểm của trƣờng Đại học Kinh tế Thành phố Hồ Chí Minh hay của Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright. TP. Hồ Chí Minh, ngày 01 tháng 06 năm 2012 Tác giả luận văn Nguyễn Thị Bảo Nghi ii LỜI CẢM ƠN Lời đầu tiên xin chân thành cảm ơn các thầy cô giáo, các anh chị nhân viên Chƣơng trình Giảng dạy Kinh tế Fulbright đã tận tình truyền đạt kiến thức và giúp đỡ tôi trong thời gian theo học tại chƣơng trình. Đặc biệt xin trân trọng cảm ơn sự quan tâm, động viên và chỉ dẫn của PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa đối với tôi trong quá trình thực hiện luận văn này. Xin đƣợc cảm ơn các cô chú, các anh chị và các bạn ở Chi cục Phát triển Nông thôn thành phố Hồ Chí Minh đã tận tình tƣ vấn và giúp đỡ tôi trong suốt thời gian thực hiện luận văn. Và sau cùng, xin đƣợc bày tỏ lòng biết ơn vô hạn đối với gia đình, luôn yêu thƣơng và khích lệ tôi. Nguyễn Thị Bảo Nghi iii TÓM TẮT Nông nghiệp có vai trò quan trọng ở phƣơng diện cung cấp hàng hóa, dịch vụ môi trƣờng và là hành lang xanh của khu vực đô thị. Hơn thế nữa, ngành này còn cung cấp nguồn thực phẩm, lợi tức, việc làm và nguồn đầu tƣ cho đa số nông dân ở khu vực ngoại thành. Chính vì vậy, chuyển dịch CCKTNN nhằm tăng hiệu quả trong sản xuất là quá trình xuyên suốt mà những ngƣời nông dân và nhà làm chính sách luôn chú trọng. Để thúc đẩy nhanh quá trình chuyển dịch CCKTNN, Chính phủ có thể thực hiện rất nhiều chính sách nông nghiệp nhƣ: (i) chính sách tín dụng; (ii) chính sách đất đai; (iii) chính sách khoa học công nghệ; (iv) chính sách khuyến nông; (v) chính sách đào tạo lao động nông nghiệp; (vi) chính sách đầu tƣ; (vii) chính sách tiêu thụ nông sản. Các chính sách này có vai trò quan trọng trong việc khai thông nguồn lực, khắc phục những hạn chế trong quá trình sản xuất, chuyển đổi cơ cấu cây trồng vật nuôi. Thời gian qua TP.HCM đã thực hiện chính sách hỗ trợ lãi suất để khuyến khích chuyển dịch CCKTNN thông qua hai Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND và Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND của UBND TP.HCM về chính sách KKCDCCNN theo hƣớng nông nghiệp đô thị nhằm giúp cải thiện công nghệ và gia tăng giá trị trong sản xuất nông nghiệp. Tham gia vào quá trình thực thi chính sách này có Ngân hàng NN&PTNT thực hiện giải ngân cho vay và bộ máy tổ chức quản lý nhà nƣớc từ cấp Thành phố đến cấp xã. Vì thế, mục tiêu của đề tài nhằm tiến hành nghiên cứu quy trình thực thi chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM trong thời gian vừa qua. Qua tìm hiểu, phân tích về thực trạng của quy trình thực thi chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM, nghiên cứu có một số nhận định nhƣ sau: Thứ nhất, quy trình phê duyệt phƣơng án sản xuất chậm và kéo dài. Thời gian phê duyệt có thể mất từ 30 – 40 ngày. Thứ hai, số tiền vay trong chính sách KKCDCCNN chủ yếu đƣợc phân bổ cho một số ít doanh nghiệp ở khu vực nông thôn (doanh nghiệp chiếm khoảng 97% lƣợng vốn vay bình quân so với hộ nông dân). Hơn thế nữa, chi phí giao dịch để thực hiện vay vốn của hộ nông dân cao hơn so với doanh nghiệp. Thứ ba, sự phân quyền từ chính quyền cấp trên đến chính quyền cấp dƣới còn hạn chế, nên mức độ tự chủ trong quá trình ra quyết định của chính quyền địa phƣơng chƣa cao. Bên cạnh đó, sự phối hợp giữa cơ quan quản lý nhà nƣớc địa phƣơng và Ngân hàng iv NN&PTNT chƣa cao, làm phát sinh một số khó khăn và mâu thuẫn trong quá trình thực thi chính sách. Thứ tƣ, hiệu quả điều tiết về mặt pháp lý và khả năng kiểm tra giám sát trong chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM còn kém. Vì vậy, khả năng chính sách bị lạm dụng có thể xảy ra. Kết quả phân tích thực trạng quy trình thực thi chính sách KKCDCCNN có thể gợi ý một số chính sách nhƣ sau: (i) các văn bản pháp luật của chính sách phải có các quy định, mệnh lệnh chi tiết rõ ràng, đảm bảo ngƣời thực hiện dễ dàng chấp hành đúng theo quy định, đồng thời làm giảm thiểu tối đa chi phí giao dịch của ngƣời tham gia chính sách KKCDCCNN; (ii) tăng phân cấp quản lý và trách nhiệm của cơ quan Thành phố cho cơ quan địa phƣơng sẽ làm gọn nhẹ bộ máy tổ chức hoạt động; (iii) cần phải hoàn thiện hệ thống kiểm tra giám sát quy trình thực thi chính sách nhằm hạn chế và kiểm soát đƣợc rủi ro về những hệ quả đi ngƣợc lại với mục tiêu của Chính phủ. Theo các gợi ý chính sách trên, các khuyến nghị chính sách mà luận văn đƣa ra bao gồm: (i) xem xét và hoàn thiện các quy định về trình tự thủ tục vay vốn, về việc thực hiện kiểm tra giám sát trong chính sách KKCDCCNN; (ii) phát huy vai trò của UBND xã, phƣờng trong việc tham mƣu Hội đồng thẩm định quận, huyện phê duyệt phƣơng án vay vốn; (iii) cơ quan quản lý cấp Thành phố dần trao quyền cho cơ quan cấp dƣới nhằm giảm bớt các khâu trung gian trong quy trình thực thi chính sách; (iv) thành lập ban kiểm soát nằm trong ban điều hành chƣơng trình chuyển dịch CCKTNN để thực hiện các trách nhiệm kiểm tra, giám sát và giải trình về các hoạt động tài chính, tình hình sử dụng ngân sách trong chính sách KKCDCCNN; (v) phối hợp với Ngân hàng nhằm cải thiện quy trình thực thi chính sách; (vi) làm rõ về khả năng đóng góp của các doanh nghiệp trong quá trình chuyển đổi CCKTNN tại TP.HCM. v MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN ................................................................................................................... i TÓM TẮT .............................................................................................................................iii MỤC LỤC ............................................................................................................................. v DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ........................................................................................... vii DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ .............................................................................viii CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU.................................................................................................... 1 1.1. Bối cảnh nghiên cứu ....................................................................................................... 1 1.2. Mục tiêu nghiên cứu ....................................................................................................... 2 1.3. Câu hỏi nghiên cứu ......................................................................................................... 3 1.4. Phạm vi và thiết kế nghiên cứu ....................................................................................... 3 1.4.1. Phạm vi nghiên cứu .................................................................................................. 3 1.4.2. Thiết kế nghiên cứu .................................................................................................. 3 1.4.3. Bố cục đề tài ............................................................................................................. 4 CHƢƠNG 2: CƠ SỞ NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN THÔNG TIN ..................................... 5 2.1. Cơ sở nghiên cứu ............................................................................................................ 5 2.2. Phƣơng pháp thu thập thông tin ...................................................................................... 6 2.2.1. Thông tin sơ cấp ....................................................................................................... 6 2.2.2. Thông tin thứ cấp ..................................................................................................... 7 CHƢƠNG 3: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH KHUYẾN KHÍCH CHUYỂN DỊCH CƠ CẤU NÔNG NGHIỆP TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH .............. 8 3.1. Cơ sở pháp lý thực hiện chính sách ................................................................................ 8 3.1.1. Văn bản pháp luật của trung ƣơng ........................................................................... 8 3.1.2. Văn bản pháp luật của TP.HCM về các tiến trình thực hiện chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp ................................................................. 9 3.1.3. Đánh giá chung ...................................................................................................... 11 3.2. Bộ máy tổ chức ............................................................................................................. 12 3.2.1. Cơ cấu tổ chức trong quy trình phê duyệt .............................................................. 12 3.2.2. Cơ cấu tổ chức trong quy trình cấp hỗ trợ lãi vay .................................................. 15 3.2.3. Nhận xét chung ...................................................................................................... 17 3.3. Quy trình thực thi chính sách ........................................................................................ 19 3.3.1. Quy trình phê duyệt ................................................................................................ 19 3.3.1.1. Các bƣớc tiến hành thực hiện phê duyệt ......................................................... 19 vi 3.3.1.2 Tình hình thực hiện phê duyệt .......................................................................... 21 3.3.2. Quy trình cấp hỗ trợ lãi vay ................................................................................... 24 3.3.2.1. Các bƣớc thực hiện .......................................................................................... 24 3.3.2.2. Tình hình thực hiện cấp hỗ trợ lãi suất ............................................................ 26 3.3.3. Quy trình kiểm tra giám sát .................................................................................... 27 3.4. Kết luận chƣơng 3 ......................................................................................................... 32 CHƢƠNG 4: GỢI Ý VÀ KIẾN NGHỊ CHÍNH SÁCH ...................................................... 33 4.1. Một số gợi ý chính sách ................................................................................................ 33 4.2. Kiến nghị chính sách..................................................................................................... 34 4.2.1. Về cơ cấu bộ máy tổ chức điều hành ..................................................................... 34 4.2.2. Về quy trình thực thi chính sách ............................................................................ 35 CHƢƠNG 5: KẾT LUẬN ................................................................................................... 37 DANH MỤC TÀI LIỆU KHAM THẢO ............................................................................. 39 PHỤ LỤC ............................................................................................................................ 42 Phụ lục 1: Tổng hợp tình hình phê duyệt vốn vay theo từng năm phân theo đối tƣợng ...... 42 Phụ lục 2: Tổng hợp tình hình phê duyệt vốn vay theo từng năm phân theo quận huyện .................................................................................................................................... 44 Phụ lục 3: Thống kê tình hình kinh phí hỗ trợ lãi vay từ 2006 – 2011 và dự toán 2012 ..... 47 Phụ lục 4: Trích dẫn các ý kiến phỏng vấn .......................................................................... 48 Phụ lục 5: Danh sách cán bộ đánh giá về tỷ lệ ngƣời thụ hƣởng sử dụng vốn đúng mục đích và làm ăn có hiệu quả ........................................................................................... 56 Phụ lục 6: Tóm lƣợc các nội dung cơ bản của Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND so với Quyết định 105/2006/QĐ-UBND và Quyết định 15/2009/QĐ-UBND ........................ 59 Phụ lục 7: Phiếu điều tra khảo sát “về tình hình triển khai thực hiện chính sách của Ủy ban nhân dân thành phố Hồ Chí Minh” ......................................................................... 60 Phụ lục 8: Khái niệm về trợ cấp nông nghiệp theo WTO .................................................... 67 vii DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ADB : (Asian Development Bank) Ngân hàng Phát triển Châu Á CCPTNT : Chi cục Phát triển nông thôn CCKTNN : Cơ cấu kinh tế nông nghiệp KHĐT : Kế hoạch đầu tƣ KKCDCCNN : Khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp NN&PTNT : Nông nghiệp và Phát triển nông thôn PRA : (Participatory rural appraisal) Đánh giá nông thôn có sự tham gia TP.HCM : Thành phố Hồ Chí Minh UBND : Ủy ban nhân dân viii DANH MỤC CÁC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ Hình 3.1: Giản đồ Venn ....................................................................................................... 14 Hình 3.2: Bộ máy tổ chức cấp trả lãi vay ............................................................................ 16 Hình 3.3: Sơ đồ quy trình phê duyệt phƣơng án trong chính sách KKCDCCNN ............... 19 Hình 3.4: Phê duyệt vốn vay qua các năm ........................................................................... 21 Hình 3.5: Vốn vay bình quân theo đối tƣợng ...................................................................... 22 Hình 3.6: Tình hình chi cấp hỗ trợ lãi vay qua các năm ...................................................... 26 Hình 3.7: Cây vấn đề về tình hình sử dụng vốn không đúng mục đích ............................... 29 Hình 3.8: Số lần kiểm tra vốn vay có hỗ trợ trong năm....................................................... 30 1 CHƢƠNG 1: GIỚI THIỆU 1.1. Bối cảnh nghiên cứu Có thể hiểu đơn giản chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp (CCKTNN) nghĩa là dƣới sự tác động của nhiều nhân tố thì tỷ trọng và vai trò của từng ngành cấu thành kinh tế nông nghiệp và trong nội bộ từng ngành đó có sự thay đổi và sự thay đổi này tạo ra một CCKTNN mới hiệu quả hơn. Chuyển dịch CCKTNN từ chỗ nặng về trồng trọt, chủ yếu là cây lƣơng thực, sang sản xuất các cây trồng vật nuôi có giá trị hàng hóa cao; từ chỗ chủ yếu làm nông nghiệp sang phát triển các ngành công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp và dịch vụ. Trong đó phải giải quyết tốt các mối quan hệ cơ bản, nhƣ quan hệ trồng trọt với chăn nuôi; giữa nông nghiệp với lâm nghiệp, giữa nông lâm nghiệp với công nghiệp và dịch vụ; giữa đẩy mạnh sản xuất hàng hóa với mở rộng thị trƣờng tiêu thụ sản phẩm; nhằm tạo ra thế chủ động và hành lang an toàn lƣơng thực, nâng cao thu nhập, xóa đói giảm nghèo, xây dựng xã hội nông thôn nƣớc ta văn minh và hiện đại1. Hiện nay, tại thành phố Hồ Chí Minh (TP.HCM) đã xác định xu hƣớng chuyển dịch CCKTNN là phát triển nông nghiệp Thành phố theo hƣớng nông nghiệp đô thị. Từng bƣớc hình thành và phát triển những vùng sản xuất giống chất lƣợng cao, khu nông nghiệp công nghệ cao; đẩy mạnh ứng dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật và công nghệ mới, nhất là công nghệ sinh học để lai tạo giống, nâng cao năng suất, chất lƣợng, đảm bảo vệ sinh an toàn thực phẩm và khả năng cạnh tranh nông sản. Để thực hiện cho những mục tiêu về chuyển dịch CCKTNN, trong thời gian vừa qua Ủy ban nhân dân (UBND) TP.HCM đã ban hành các chính sách về khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp (KKCDCCNN) nhằm thúc đẩy nhanh quá trình chuyển dịch CCKTNN theo định hƣớng của TP.HCM. Xét về diễn biến thời gian ban hành, chính sách KKCDCCNN trên địa bàn TP.HCM (nội dung chính là hỗ trợ lãi vay) đƣợc ban hành lần đầu tiên từ năm 2006 (theo Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND) nhằm phục vụ chƣơng trình chuyển dịch CCKTNN của Thành phố giai đoạn 2006 - 2010. Trong quá trình triển khai thực hiện, do có một số điểm chƣa phù hợp với tình hình thực tiễn nên đã đƣợc điều chỉnh lần thứ nhất vào năm 2009 (theo Quyết định số 15/2009/QĐ-UBND). Giai đoạn thực hiện từ 2006 – 2010, chính sách có một số hạn chế nhƣ 1 Bộ chính trị (1998), Nghị Quyết 10 về chủ trương thực hiện “việc chuyển đổi cơ cấu kinh tế nông nghiệp, nông thôn theo hướng công nghiệp hóa – hiện đại hóa”. 2 sau: (i) việc ban hành hƣớng dẫn trình tự thực hiện chính sách theo Quyết định 105/2006/QĐUBND còn chậm, do đó hầu hết các quận huyện còn gặp nhiều lúng túng trong việc giải quyết hồ sơ vay vốn; (ii) công tác xây dựng kế hoạch về dự toán ngân sách hỗ trợ lãi vay tại các quận, huyện chƣa đƣợc thực hiện đồng bộ. Vì vậy, Sở KHĐT và Sở Tài chính rất khó phân bổ vốn hỗ trợ lãi suất cho các quận, huyện; (iii) cán bộ của ấp, xã, huyện làm theo chế độ kiêm nhiệm nên tiến độ phê duyệt các quyết định và trình tự thủ tục tại một số quận, huyện vẫn còn chậm và kéo dài thời gian; (iv) chƣa có sự phối hợp chặt chẽ giữa hệ thống các Ngân hàng trên địa bàn các quận, huyện và các Phòng Nông nghiệp, Phòng Tài chính – Kế hoạch. Vào năm 2011, chính sách này đã đƣợc rà soát toàn bộ và ban hành mới (theo Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND), áp dụng trong giai đoạn 2011- 2015. So với chính sách cũ, Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND có quy định cụ thể hơn về quy trình vay vốn, đồng thời mức hỗ trợ lãi suất cũng cao hơn. Tuy nhiên, vấn đề chính sách đặt ra là liệu chính sách KKCDCCNN hiện hành có đƣợc thực thi tốt hay không? Theo nhƣ quy định trong chính sách KKCDCCNN hiện hành chủ yếu tập trung ƣu đãi vào 4 lĩnh vực sau: (i) hỗ trợ lãi vay để cải tạo đồng ruộng; (ii) hỗ trợ lãi vay sản xuất nông nghiệp kỹ thuật cao theo tiêu chuẩn GAP; (iii) hỗ trợ lãi vay sản xuất giống; (iv) hỗ trợ xây dựng vùng nguyên liệu, cơ sở bảo quản, chế biến sản phẩm và có ký kết hợp đồng tiêu thụ sản phẩm Trong thời gian qua, từ năm 2006 đến ngày 31/12/2011, UBND TP.HCM đã giải ngân từ ngân sách địa phƣơng hỗ trợ bù lãi vay theo chính sách KKCDCCNN là 101,5 tỷ đồng (Phụ lục 3, bảng 1). Rõ ràng, số tiền UBND TP.HCM đã chi để KKCDCCNN không nhỏ. Vì vậy, chính sách phải đƣợc thực thi tốt nhằm đảm bảo cho các mục tiêu CDCCNN của TP.HCM thành công và có hiệu quả. 1.2. Mục tiêu nghiên cứu Đề tài đánh giá các quy định và quá trình thực thi chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM qua các giai đoạn. Đồng thời, qua đó đề xuất các giải pháp hoàn thiện chính sách phù hợp với những mục tiêu mà TP.HCM đặt ra nhƣ sau: - Đánh giá về thủ tục và quy trình xét duyệt phƣơng án, cấp hỗ trợ lãi suất và kiểm tra giám sát trong chính sách KKCDCCNN. - Đánh giá về hiện trạng quản lý và triển khai thực thi chính sách KKCDCCNN của các cơ quan quản lý nhà nƣớc địa phƣơng. 3 - Đề xuất các giải pháp cụ thể về các quy định và quy trình thực thi chính sách KKCDCCNN. 1.3. Câu hỏi nghiên cứu Những thành công và hạn chế trong quy trình thẩm định phê duyệt phƣơng án, cấp hỗ trợ lãi suất và kiểm tra giám sát của chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM là gì? 1.4. Phạm vi và thiết kế nghiên cứu 1.4.1. Phạm vi nghiên cứu Phạm vi đề tài: Đề tài chỉ nghiên cứu trong phạm vi chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM. Phạm vi của chính sách KKCDCCNN chủ yếu tập trung vào 3 Quyết định của UBND TP.HCM bao gồm: (i) Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND ngày 17/07/2006 về việc ban hành quy định về khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp giai đoạn 2006 – 2010; (ii) Quyết định 15/2009/QĐ-UBND về sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Quyết định 105/2006/QĐ-UBND của UBND TP.HCM về chính sách KKCDCCNN trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2006-2010; (iii) Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND về việc ban hành quy định về chính sách KKCDCCNN theo hƣớng nông nghiệp đô thị trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2011 – 2015. 1.4.2. Thiết kế nghiên cứu Nghiên cứu tiến hành thu thập dữ liệu thứ cấp về các văn bản pháp luật, là cơ sở để TP.HCM thực hiện chính sách KKCDCCNN. Từ việc nắm rõ thực trạng chính sách KKCDCCNN qua các số liệu thứ cấp, nghiên cứu sẽ phát hiện ra một số vấn đề chính sách cần tập trung phân tích. Từ đó tiến hành các phƣơng pháp thu thập số liệu sơ cấp, kết hợp với phỏng vấn chuyên gia, phỏng vấn sâu những ngƣời am hiểu. Qua đó, chứng minh và tìm hiểu các bất hợp lý trong tiến trình thực thi chính sách này. Đồng thời đƣa ra các giải pháp hợp lý nhất cho chính sách hiện hành. Đề tài sử dụng phƣơng pháp phân tích định tính, thống kê mô tả kết hợp với phƣơng pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia của ngƣời dân; phỏng vấn chuyên gia để làm rõ các nội dung cần phân tích. 4 1.4.3. Bố cục đề tài Nội dung của luận văn đƣợc trình bày theo 5 chƣơng nhƣ sau: Chƣơng 1: Giới thiệu Chƣơng 2: Cơ sở lý luận và sơ lƣợc về tình hình trợ cấp nông nghiệp của các nƣớc trên thế giới Chƣơng 3: Phân tích thực trạng chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp tại TP.HCM. Chƣơng 4: Gợi ý và kiến nghị chính sách Chƣơng 5: Kết luận 5 CHƢƠNG 2: CƠ SỞ NGHIÊN CỨU VÀ NGUỒN THÔNG TIN 2.1. Cơ sở nghiên cứu Thành phố Hồ Chí Minh cùng với tốc độ tăng trƣởng kinh tế và đô thị hóa đã tác động làm cho diện tích đất nông nghiệp giảm khá nhanh. Nhƣ vậy, để đảm bảo tính bền vững cho sự phát triển của nông nghiệp TP. HCM, nhà nƣớc cần phải can thiệp để thực hiện chuyển dịch CCKTNN theo mô hình nông nghiệp đô thị với diện tích đất canh tác ít, hàm lƣợng khoa học kỹ thuật cao và vốn đầu tƣ nhiều, mang lại giá trị kinh tế cao. Nhận thức rõ về vấn đề trên, TP. HCM chủ trƣơng thực hiện chính sách hỗ trợ lãi suất khuyến khích chuyển dịch CCKTNN theo hƣớng nông nghiệp đô thị. Vì vậy để đảm bảo về tính thành công của chính sách khuyến khích chuyển dịch CCKTNN, TP. HCM cần phải thực hiện tốt thể chế thực thi chính sách. Đây là một trong những điều kiện tiên quyết nhất để đảm bảo đƣợc vai trò và các mục tiêu của chính sách trong vấn đề chuyển dịch CCKTNN. Và đây cũng chính là cơ sở cho việc nghiên cứu và đánh giá quy trình thực thi chính sách của luận văn. Đứng trên quan điểm của tác giả, việc đánh giá về thể chế thực thi chính sách có thể đƣợc khái quát nhƣ sau: Thứ nhất, đánh giá về các cơ sở pháp lý thực hiện chính sách bởi vì các văn bản pháp lý là nền tảng nhằm điều tiết hành vi của các chủ thể tham gia và cũng là cơ sở để minh chứng cho sự ra đời của chính sách. Việc đánh giá cơ sở pháp lý để hiểu đƣợc chính sách đƣợc quy định trong các văn bản pháp luật nào. Đồng thời các quy định và nền tảng pháp lý có tạo điều kiện rộng rãi cho các đối tƣợng tham gia thực hiện không? Thứ hai, đánh giá về bộ máy tổ chức thực thi chính sách bởi vì bộ máy tổ chức là một trong những điều kiện quan trọng để đảm bảo rằng chính sách đƣợc quản lý và thực hiện tốt. Việc đánh giá bộ máy tổ chức nhằm làm rõ về vai trò của các cơ quan quản lý nhà nƣớc tham gia thực thi chính sách; đồng thời chỉ ra các cơ quan có vai trò quan trọng nhất trong quá trình thực thi chính sách. Thứ ba, đánh giá về quy trình thực thi chính sách bởi vì thực trạng quy trình thực thi chính sách sẽ chỉ ra rõ về những thành công và hạn chế của chính sách trong thời gian 6 vừa qua. Việc đánh giá quy trình thực thi chính sách nhằm nắm bắt đƣợc tình hình thực hiện chính sách. Đồng thời, đánh giá những tác động của chính sách đối với các đối tƣợng hƣởng ƣu đãi của chính sách nhƣ thế nào? 2.2. Phƣơng pháp thu thập thông tin 2.2.1. Thông tin sơ cấp Thông tin sơ cấp đƣợc tiến hành qua phƣơng pháp PRA, phỏng vấn chuyên gia và phỏng vấn sâu những ngƣời am hiểu. Thông qua đó nắm bắt sâu về các vấn đề chính sách và tiến hành phân tích. Định nghĩa một cách đơn giản, PRA là 3 chữ viết tắt của Participatory rural appraisal (Đánh giá nông thôn có sự tham gia), là một phƣơng pháp thu thập thông tin theo hình thức có sự tham gia đóng góp, nghĩa là có sự tham gia của những ngƣời dân mà chúng ta muốn lấy thông tin. Trong quá trình tiến hành phƣơng pháp PRA, ngƣời ta có thể sử dụng nhiều công cụ và kỹ thuật khác nhau. Trong đó, một số công cụ sau đây đƣợc xác định để tiến hành phân tích nghiên cứu trong đề tài: - Cây vấn đề: Cây vấn đề đƣợc sử dụng để thể hiện những nguyên nhân của hiện trạng sử dụng vốn sai mục đích. Cây vấn đề đƣợc thực hiện thông qua hình thức thảo luận nhóm (gồm khoảng 15 – 20 nông dân) tại hai huyện Củ Chi và Hóc Môn. Những nguyên nhân này đƣợc đại diện bởi một nhánh cây và mức độ của mỗi vấn đề ngày càng gia tăng. - Giản đồ Venn: Giản đồ Venn đƣợc thực hiện bằng việc thảo luận về mức độ quan trọng và tác động của các cơ quan chủ yếu trong quy trình ra Quyết định phê duyệt phƣơng án cho vay. Để thực hiện giản đồ Venn, ngƣời tham gia liệt kê các đơn vị tổ chức trong quy trình ra quyết định phê duyệt phƣơng án cho vay, và thảo luận cùng với nhóm (khoảng 15 – 20 nông dân) về mức độ gần gũi và tầm quan trọng của các cơ quan này. Sở dĩ phƣơng pháp PRA đƣợc tiến hành thực hiện ở hai huyện Củ Chi và Hóc Môn bởi vì: (i) Củ Chi là huyện không những chiếm tỷ lệ vốn vay cao trong chính sách KKCDCCNN, mà còn chiếm tỷ lệ lớn về số lƣợng doanh nghiệp tham gia vay vốn trong chính sách. Tuy nhiên, ở Củ Chi vấn đề giải quyết phê duyệt phƣơng án vay vốn là khó khăn và phức tạp nhất; (ii) Hóc Môn là huyện có tỷ lệ vay vốn thấp trong chính sách KKCDCCNN nhƣng lại có khả năng giải quyết về các thủ tục vốn vay nhanh nhất. Ngoài ra, đề tài sẽ tận dụng số liệu sơ cấp thông qua bảng hỏi điều tra khảo sát của Chi cục Phát triển nông thôn (CCPTNT) TP.HCM “về tình hình triển khai thực hiện chính 7 sách của UBND TP.HCM” đƣợc thực hiện vào tháng 10/2011. Số mẫu thu về từ điều tra là 57 mẫu, đối tƣợng đƣợc điều tra là cán bộ quản lý địa phƣơng nhƣ: Cán bộ Hội phụ nữ, Hội nông dân, cán bộ phụ trách kinh tế, phó chủ tịch xã, phó bí thƣ. Mẫu điều tra đƣợc thực hiện ngẫu nhiên tại các xã ở 6 quận, huyện: Củ Chi, Hóc Môn, Bình Chánh, Nhà Bè, Cần Giờ, Quận 12. 2.2.2. Thông tin thứ cấp Đề tài sẽ sử dụng các thông tin thứ cấp về tình hình vay vốn và giải ngân trong chính sách KKCDCCNN tại TP.HCM. 8 CHƢƠNG 3: PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CHÍNH SÁCH KHUYẾN KHÍCH CHUYỂN DỊCH CƠ CẤU NÔNG NGHIỆP TẠI THÀNH PHỐ HỒ CHÍ MINH 3.1. Cơ sở pháp lý thực hiện chính sách 3.1.1. Văn bản pháp luật của trung ương Chính sách KKCDCCNN đƣợc quy định trong nhiều văn bản pháp luật của các cơ quan trung ƣơng. Ví dụ nhƣ sau: Quyết định số 150/2005/QĐ-TTg ngày 20 tháng 6 năm 2005 của Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch chuyển đổi cơ cấu sản xuất nông, lâm nghiệp, thủy sản cả nƣớc đến năm 2010 và tầm nhìn năm 2020 quy định về các nội dung nhƣ: (i) quan điểm quy hoạch; (ii) mục tiêu phát triển, trong đó xác định mục tiêu chung và một số chỉ tiêu cụ thể cần phải thực hiện; (iii) định hƣớng quy hoạch chuyển đổi cơ cấu sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp, thủy sản theo ngành hàng đến năm 2010 và tầm nhìn năm 2020; (iv) một số giải pháp chủ yếu nhƣ giải pháp về thị trƣờng tiêu thụ nông lâm, thủy sản, giải pháp về nghiên cứu và chuyển giao khoa học công nghệ, giải pháp về phát triển cơ sở hạ tầng đáp ứng yêu cầu chuyển đổi cơ cấu nông lâm nghiệp và thủy sản, giải pháp về tiếp tục đổi mới và tổ chức lại sản xuất nông, lâm nghiệp và thủy sản, giải pháp về chính sách đất đai. Nghị định 41/2010/NĐ-CP, ngày 12 tháng 4 năm 2010 của Chính phủ về việc Chính sách tín dụng phục vụ phát triển nông nghiệp, nông thôn quy định về việc thực hiện vốn vay theo tín chấp trên cơ sở có đảm bảo của các tổ chức chính trị ở nông thôn. Trong đó xác định các lĩnh vực cho vay phục vụ phát triển nông nghiệp nông thôn nhƣ: (i) cho vay các chi phí sản xuất trong lĩnh vực nông, lâm, ngƣ, diêm nghiệp; (ii) cho vay phát triển ngành nghề tại nông thôn; (iii) cho vay đầu tƣ xây dựng cơ sở hạ tầng ở nông thôn; (iv) cho vay chế biến, tiêu thụ các sản phẩm nông, lâm, thủy sản và muối; (v) cho vay để kinh doanh các sản phẩm, dịch vụ phục vụ nông, lâm, diêm nghiệp và thủy sản; (vi) cho vay phục vụ sản xuất công nghiệp, thƣơng mại và cung ứng các dịch vụ phi nông nghiệp trên địa bàn nông thôn; (vii) cho vay tiêu dùng nhằm nâng cao đời sống nhân dân ở nông thôn; (viii) cho vay theo các chƣơng trình kinh tế của Chính phủ. Quyết định số 63/2010/QĐ-TTg ngày 15 tháng 10 năm 2010 của Thủ tƣớng Chính phủ về chính sách hỗ trợ nhằm giảm tổn thất sau thu hoạch đối với nông sản, thủy sản quy định về hỗ trợ lãi suất vốn vay để mua máy móc thiết bị sản xuất trong nƣớc nhằm giảm 9 tổn thất sau thu hoạch. Theo đó, mức hỗ trợ là 100% lãi suất vay 2 năm đầu và từ năm thứ 3 là 50% lãi suất đối với các loại máy móc trong sản xuất nông nghiệp do các tổ chức, cá nhân sản xuất có giá trị sản xuất trong nƣớc trên 60%. Nghị định 61/2010/NĐ-CP, ngày 04 tháng 6 năm 2010 của Chính phủ về việc quy định Chính sách khuyến khích doanh nghiệp đầu tƣ vào nông nghiệp nông thôn với mục đích ƣu đãi cho các doanh nghiệp về miễn, giảm tiền thuê đất, mặt nƣớc, miễn giảm tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng đất, đồng thời hỗ trợ doanh nghiệp đào tạo nguồn nhân lực, phát triển thị trƣờng, dịch vụ tƣ vấn, khoa học công nghệ và phí vận tải. 3.1.2. Văn bản pháp luật của TP.HCM về các tiến trình thực hiện chính sách khuyến khích chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp Tình hình một số chính sách về chuyển dịch CCKTNN tại TP.HCM đƣợc tóm lƣợc qua các Quyết định sau: Quyết định số 97/2006/QĐ-UBND về phê duyệt chƣơng trình chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2006 – 2010 quy định các nhiệm vụ, mục tiêu và kế hoạch cụ thể về chuyển dịch CCKTNN giai đoạn 2006 – 2010. Đồng thời, giới thiệu các giải pháp và biện pháp thực hiện nhằm hoàn thành kế hoạch đặt ra. Quyết định số 97/2006/QĐ-UBND đã hết hiệu lực vào ngày 31/12/2010. Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND ngày 17/07/2006 về việc ban hành quy định về KKCDCCNN giai đoạn 2006 – 2010 với nội dung chính là quy định về các mức hỗ trợ lãi suất đối với các lĩnh vực nông nghiệp TP.HCM khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế trong giai đoạn 2006 - 2010. Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND đã hết hiệu lực vào ngày 31/12/2010. Quyết định 15/2009/QĐ-UBND về sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Quyết định 105/2006/QĐ-UBND của UBND TP.HCM về chính sách KKCDCCNN trên địa bàn TP.HCM giai đoạn 2006-2010 chủ yếu điều chỉnh về mức lãi suất hỗ trợ lãi vay, danh mục các lĩnh vực cần hỗ trợ, và bổ sung thêm một số điều khoản trong Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND nhằm hoàn thiện chính sách KKCDCCNN giai đoạn 2006 – 2010. Quyết định 15/2009/QĐ-UBND đã hết hiệu lực cùng với Quyết định số 105/2006/QĐUBND vào ngày 31/12/2010. Quyết định số 13/2011/QĐ-UBND ngày 9 tháng 3 năm 2011 về phê duyệt chƣơng trình chuyển dịch CCKTNN theo hƣớng nông nghiệp đô thị trên địa bàn Thành phố giai 10 đoạn 2011 – 2015. Quyết định nhằm ban hành về chƣơng trình chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp theo hƣớng nông nghiệp đô thị giai đoạn 2011 – 2015. Trong đó bao gồm 4 phần. Phần I nêu về sự cần thiết và cơ sở pháp lý của chƣơng trình chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp theo hƣớng nông nghiệp đô thị giai đoạn 2011 – 2015. Phần II nêu về một số dự báo về nông nghiệp TP.HCM. Phần III nói về định hƣớng nhiệm vụ, mục tiêu giai đoạn 2011 – 2015. Phần IV nêu ra các giải pháp chủ yếu để thực hiện chuyển dịch cơ cấu nông nghiệp. Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND về việc ban hành quy định về chính sách KKCDCCNN theo hƣớng nông nghiệp đô thị trên địa bàn Thành phố giai đoạn 2011 – 2015 chủ yếu quy định về các mức hỗ trợ lãi suất và các điều khoản thi hành nhằm khuyến khích chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hƣớng nông nghiệp đô thị giai đoạn 2011 – 2015 tại TP.HCM. Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND ra đời nhằm thay thế cho Quyết định số 105/2006/QĐ-UBND đã hết hiệu lực (xem phụ lục 6 về tóm lƣợc các nội dung cơ bản của Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND so với Quyết định 105/2006/QĐUBND và Quyết định 15/2009/QĐ-UBND) Nhìn chung, các điều chỉnh của Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND tập trung ƣu đãi trong các lĩnh vực đầu tƣ sản xuất nông nghiệp kỹ thuật cao, sản xuất giống và các dịch vụ sơ chế biến, bao tiêu sản phẩm nông nghiệp, từng bƣớc hình thành nền nông nghiệp đô thị theo định hƣớng của UBND TP.HCM. Rút kinh nghiệm từ việc triển khai Chƣơng trình 105, Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND có quy định rõ hơn về quy trình thực hiện vay vốn. Đồng thời, các mức hỗ trợ lãi suất của Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND cũng cao hơn so với chính sách cũ. 11 Bảng 3.1: Mức lãi suất đƣợc hỗ trợ theo Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND Thời gian Mức Nội dung hỗ Mức tối đa trợ lãi đƣợc hỗ trợ vay hỗ trợ (theo chu kỳ sản xuất) Đầu tƣ cơ sở hạ tầng, cải tạo đồng ruộng, cơ sở bảo quản, sơ chế biến, cơ giới hoá 100% sản xuất, ngành nghề nông thôn. kiệm bằng tiền 60% nông thôn,… Sản xuất nông nghiệp kỹ thuật cao; nông nghiệp theo tiêu chuẩn GAP Sản xuất giống ≤ 5 năm suất huy động tiết Đầu tƣ phát triển sản xuất, ký kết hợp đồng sản xuất và tiêu thụ, phát triển ngành nghề Không vƣợt quá lãi đồng ≤ 1 hay 3 12 tháng bình quân năm 4 ngân hàng cộng 100% 100% phí quản lý 2%. ≤ 1 hay 3 năm ≤ 5 năm Nguồn: Tóm tắt các mức hỗ trợ lãi suất theo Quyết định số 36/2011/QĐ-UBND. 3.1.3. Đánh giá chung Cơ sở pháp lý nhằm định hƣớng hành vi của các chủ thể, trong đó có các cơ quan quản lý nhà nƣớc tiến hành triển khai thực hiện chính sách KKCDCCNN. Vì vậy cơ sở pháp lý là bƣớc tiền đề quan trọng và có ảnh hƣởng đến kết quả của quy trình thực thi chính sách sau này. Nhìn nhận một cách khái quát, tất cả các Quyết định của Chính phủ và địa phƣơng về lĩnh vực nông nghiệp trong thời gian gần đây chủ yếu tập trung vào các chính sách ƣu đãi tín dụng nhằm thu hút nguồn lực và các nhà đầu tƣ vào hoạt động sản xuất kinh doanh ở khu vực nông thôn, chuyển đổi cơ sở hạ tầng và CCKTNN theo hƣớng sản xuất công nghệ cao. Đồng thời gia tăng các dịch vụ hàng hóa nông nghiệp nhằm nâng cao giá trị sản phẩm nông sản trong giai đoạn tiếp theo. Để đảm bảo cho sự phát triển bền vững của nền nông nghiệp ở TP.HCM trong điều kiện đất nông nghiệp đang bị thu hẹp, thời gian qua các văn bản pháp luật của TP.HCM có nhiều ƣu đãi để phát triển các dịch vụ nông nghiệp và sản xuất nông nghiệp có kỹ thuật cao theo hƣớng nông nghiệp đô thị. Điều này đƣợc thể hiện rõ trong các lĩnh vực đƣợc ƣu đãi