Tài liệu Thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt từ thực tiễn thành phố hà nội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI NGUYỄN DUY THẮNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DỊCH VỤ VẬN TẢI HÀNH KHÁCH CÔNG CỘNG BẰNG XE BUÝT TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ HÀ NỘI Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. ĐỖ PHÚ HẢI HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu, trích dẫn trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Tên tác giả NGUYỄN DUY THẮNG MỤC LỤC MỞ ĐẦU .............................................................................................................. 1 Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng....................................................................... 9 1.1. Khái niệm chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt .......................................................................................................... 9 1.2. Nội dung chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt hiện nay .................................................................................................... 12 1.3. Tổ chức thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt ................................................................................................. 20 1.4. Trách nhiệm của chủ thể thực hiện chính sách .............................................. 25 1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến thực hiện chính sách phát triển .......................... 27 Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt từ thực tiễn thành phố Hà Nội ............. 31 2.1. Kết quả thực hiện mục tiêu chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt tại thành phố Hà Nội ........................................... 31 2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt tại Hà Nội ............................................................ 36 2.3. Đánh giá chung về tổ chức thực hiện chính sách dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt tại Hà Nội ............................................................ 62 Chương 3: Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt tại Hà Nội .................................. 66 3.1. Mục tiêu thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt ................................................................................................. 66 3.2. Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt tại Hà Nội ............................................................ 67 3.3. Giải pháp tăng cường đầu tư nâng cao chất lượng cơ sở vật chất kỹ thuật phục vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt ........................................... 73 KẾT LUẬN .......................................................................................................... 79 Danh mục tài liệu tham khảo ............................................................................. 81 DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1.1.a. Bảng 2.1.1.b. Bảng 2.1.1.c. Bảng 2.1.1.d. Khối lượng vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt tại Hà Nội (Giai đoạn 2011 - 2015) Hiện trạng các tuyến xe buýt trên địa bàn Hà Nội (Giai đoạn 2011 - 2015) Kinh phí hỗ trợ chi phí hoạt động trên các tuyến xe buýt tại Hà Nội (Giai đoạn 2011 - 2015) Hiện trạng phương tiện vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt tại Hà Nội (Giai đoạn 2011 - 2015) DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT .......33 ......33 ......34 ......34 ATGT BGTVT GTVT GTCC HK NKT NQ-CP QĐ -UBND QCVN TP UBND VTHK VTHKCC Tiếng Việt An toàn giao thông Bộ Giao thông vận tải Giao thông vận tải Giao thông công cộng Hành khách Người khuyết tật Nghị quyết Chính phủ Quyết định Ủy ban nhân dân Quy chuẩn Việt Nam Thành phố Ủy ban nhân dân Vận tải hành khách Vận tải hành khách công cộng Tiếng Anh GPS Global Positioning System ITS Intelligent Transport System Hệ thống định vị toàn cầu Hệ thống giao thông thông minh MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Việt Nam đang đô thị hóa nhanh chóng, không gian và dân số tại các đô thị tăng nhanh. Nhiều đô thị được mở rộng, các thành phố đang trở nên đông đúc hơn. Cảnh quan đô thị ở hai thành phố lớn là Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh đang phát triển nhanh hơn nhiều so với tất cả các thành phố khác. Hai thành phố này mở rộng thêm rất nhiều nhưng giao thông vẫn còn rất chật chội. Nếu chúng ta cấm các phương tiện như vậy thì hàng triệu người sẽ không có việc làm, GDP bị ảnh hưởng và nhiều vấn đề khác. Vận tải hành khách công cộng (VTHKCC) bằng xe buýt hiện vẫn là phương thức vận tải công cộng chủ đạo tại Việt Nam (cùng với các hình thức vận tải hành khách khác như taxi, xe ôm v.v...), ngay cả đối với các đô thị loại đặc biệt như Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh vẫn đang trong giai đoạn xây dựng hệ thống đường sắt đô thị. Hiện nay, VTHKCC bằng xe buýt tại Hà Nội và TP. Hồ Chí Minh đã đáp ứng được 6% - 7% nhu cầu đi lại của người dân, góp phần giảm ùn tắc và nhu cầu sử dụng phương tiện cá nhân. Thông điệp đưa ra là ưu tiên cơ chế, chính sách phát triển vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt nhưng ngoài trợ giá trực tiếp cho hành khách đi xe buýt thì việc ưu tiên xây dựng nền tảng cho xe buýt ở Hà Nội hiện nay mới chỉ dừng ở thông điệp. Phó Chủ tịch chuyên trách Ủy ban An toàn giao thông Quốc gia Khuất Việt Hùng đưa ra số liệu chứng minh, năm 2001, Hà Nội có 197 xe buýt vận chuyển được 15 triệu lượt hành khách, đến nay, số lượng xe buýt đã phát triển lên 1500 phương tiện, vận chuyển được 496 triệu lượt hành khách. Như vậy trong vòng 15 năm số lượng xe buýt của thành phố đã tăng gấp 7,5 lần còn số lượng hành khách vận chuyển được cao gấp hơn 30 lần. Đây là bước nhảy ngoạn mục của xe buýt Thủ đô không chỉ về số lượng mà chất lượng dịch vụ cũng không thua xe buýt của nhiều đô thị khác. Thành phố Hà Nội là nơi tập trung dân số đông, nơi diễn ra các hoạt động nói chung cũng như hoạt động giao thông vận tải nói riêng. Phương tiện giao thông thuận tiện là cơ sở cho các hoạt động khác được thực hiện tốt và là điều kiện quan trọng để tăng trưởng và phát triển kinh tế. Hà Nội là thủ đô của Việt Nam, nơi tập trung hầu hết các cơ quan của Đảng và Nhà nước, nơi diễn ra các 1 hoạt động ngoại giao quan trọng của đất nước. Do vậy việc sử dụng dịch vụ vận tải hành khách công cộng là một nhu cầu cấp thiết, không thể tách rời với cuộc sống của công dân thủ đô, tạo cảnh quan đô thị. Những năm qua, Hà Nội đã có những bước phát triển đáng kể về các dịch vụ vận tải, đặc biệt là dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt. Tuy nhiên, với sự phát triển của nền kinh tế, sức ép tăng dân số, sự gia tăng của các phương tiện giao thông cá nhân, sự mất cân đối giữa mạng lưới giao thông và lưu lượng phương tiện tham gia, hạn chế trong quản lý đô thị đã gây nên nạn ùn tắc giao thông, đặc biệt là ở giờ tan tầm và tai nạn giao thông vẫn đang là vấn đề nan giải gây thiệt hại về kinh tế. Chính vì vậy, việc nâng cao chất lượng và phát triển hệ thống vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt là rất cần thiết để giải quyết vấn đề nêu trên. Tuy nhiên, hầu hết các cơ chế chính sách này mới chỉ tập trung vào việc mở rộng mạng lưới và gia tăng số lượng phương tiện tham gia của VTHKCC. Bên cạnh đó, một bộ phận hành khách tiềm năng như công chức, viên chức, nhân viên văn phòng vẫn chưa sử dụng VTHKCC bằng xe buýt như phương thức đi lại hàng ngày do nhiều bất cập về chất lượng dịch vụ, việc không đảm bảo thời gian, lượng hành khách trong giờ cao điểm quá lớn v.v... Thực tế, Thành phố chưa có quy hoạch tổng thể phát triển VTHKCC làm cơ sở để triển khai phát triển các dự án đầu tư một cách đồng bộ mang tính hiệu quả; Tính kết nối của hệ thống xe buýt với mạng lưới đường sắt hiện tại và qui hoạch phát triển hệ thống đường sắt đô thị còn chưa cao. Tại các nước có hệ thống vận tải hành khách công cộng phát triển, xe buýt được ưu tiên vận hành trên đường dành riêng, điển hình như Thủ đô Seoul của Hàn Quốc , Singapore. Nhưng ở Hà Nội thì ngược lại, xe buýt đang “loay hoay”, “vật lộn” giữa một rừng phương tiện”. Những khó khăn đó là: - Đường dành riêng cho xe buýt hiện nay ở Thủ đô Hà Nội gần như bằng con số không. - Về điều kiện vận hành của xe buýt cũng không có tổ chức giao thông ưu tiên và phân làn cho xe buýt, làm giảm vận tốc lữ hành của phương tiện, kéo dài thời gian đi lại của hành khách, hạn chế sức hấp dẫn. 2 - Xe buýt còn gặp khó khăn khác về hạ tầng như hạ tầng điểm đầu cuối chưa đảm bảo an toàn giao thông và điều kiện dịch vụ tối thiểu cho hành khách và nhân viên phục vụ. - Thiếu các điểm dừng đón trả khách trên tuyến. Đây chính là những nguyên nhân quan trọng làm giảm khả năng thu hút người dân đi xe buýt. - Giao thông trên hầu hết các tuyến phố theo hình thức hỗn hợp, xe máy đi chung làn với ô tô, xe buýt. Trong điều kiện giao thông như vậy, người lái xe buýt luôn trong trạng thái hết sức căng thẳng khi phải liên tục điều khiển xe buýt chuyển làn. Có thể thấy rõ một vấn đề cơ bản là xe cộ không tuân thủ đèn giao thông. Xe nào cũng muốn lao lên giành quyền đi, làm đông cứng toàn bộ các dòng xe. - Một số thói quen của cả xã hội gây ảnh hưởng nghiêm trọng đến việc ùn tắc giao thông cần phải thay đổi: Thói quen đầu tiên là văn hóa tiểu thương. Thói quen này là rào cản lớn nhất của các phương tiện công cộng. Một thói quen khác cần phải thay đổi là chuyện đưa đón học sinh đi học. Khu vực cổng các trường cấp 1, 2 là những nơi "bát nháo" nhất vào giờ cao điểm. Trước tình hình đó, một số cơ chế chính sách được ban hành nhằm đưa ra các giải pháp nâng cao chất lượng dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt. Tuy nhiên, hầu hết các giải pháp mới chỉ giới hạn trong phạm vi một tuyến buýt hoặc một đô thị chứ chưa có nghiên cứu tổng thể cho toàn bộ hệ thống VTHKCC bằng xe buýt trên phạm vi toàn quốc. Cùng với đó là điều kiện hoạt động của VTHKCC bằng xe buýt trong thời gian qua cũng như sắp tới có nhiều thay đổi (Đưa đường sắt đô thị vào khai thác, các địa phương chủ yếu phát triển xe buýt nội tỉnh hoặc buýt kế cận, các loại hình VTHK mới ứng dụng công nghệ thông tin như grab car, grab bike v.v...). Mặc dù đã đạt được những thành công vượt bậc cả về sản lượng và chất lượng dịch vụ nhưng năm nay số người đi xe buýt ở Thủ đô giảm sút và đang đứng trước nguy cơ tiếp tục giảm sút. Để xe buýt tiếp tục phát triển cần phải giải quyết nhiều vấn đề, Trên cơ sở những số liệu thực tế, những tài liệu tham khảo của chính sách, chủ trương phát triển giao thông vận tải hành khách công cộng, đó cũng là tính cấp thiết mà tác giả chọn đề tài “Thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt từ thực tiễn thành 3 phố Hà Nội” là hết sức cần thiết, góp phẩn tổng kết những lý luận và đúc rút kết quả thực tiễn để đưa ra những biện pháp xử lý nhằm góp phần cải thiện tình trạng ùn tắc giao thông, mang lại hiệu quả về môi trường và kinh tế. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Liên quan đên chủ đề này đã có một số công trình nghiên cứu khoa học, các bài viết được đăng tải như: - Lâm Quang Cường, “Đề xuất các giải pháp khả thi hạn chế ách tắc giao thông trên địa bàn thành phố Hà Nội (2005-2010)”; - Đo lường và đánh giá hiệu quả quản lý hành chính nhà nước, những thành tựu trên thế giới và ứng dụng ở Việt Nam, NXB Lao động; - TS. Nguyễn Thị Doan (1996), Các học thuyết quản lý, NXB Chính trị QG; - Đoàn Dũng, “Tổ chức quản lý vận tải hành khách công cộng ở thủ đô Hà Nội”, Luận văn Cao học, bảo vệ năm 1996, tại Học viện Chính trị Quốc gia HCM; - Nguyễn Thanh Cao Huy, “Khuyến khích đầu tư phát triển vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt ở thủ đô Hà Nội”, Luận văn Cao học, bảo vệ năm 1998, tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh; - TS. Nguyễn Đức Lợi, Giáo trình Khoa học quản lý, ĐH Công nghệ và quản lý Hữu Nghị; - Nguyễn Thị Hồng Mai (2014), Nâng cao hiệu quả hoạt động của hệ thống VTHKCC trong đô thị, Luận án tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học GTVT; - Đề tài khoa học cấp Thành Phố, MS: TC - ĐT/07.02-2. Các công trình trên nghiên cứu ở các góc độ khác nhau cả về lý luận và thực tiễn. Song ở đây tác giả nghiên cứu chủ đề ở góc độ kinh tế chính trị đi sâu làm rõ vị trí, vai trò của nó trong đời sống của dân cư đô thị và đưa ra một số giải pháp chủ yếu phát triển nó trong điều kiện hội nhập kinh tế quốc tế. - Vũ Thế Phú (1999), Quản Trị Học, ĐH Mở bán công - Thành phố Hồ Chí Minh; - Nguyễn Hồng Thái (1999), Những biện pháp nâng cao chất lượng dịch vụ vận tải hành khách bằng ô tô, Luận án tiến sỹ kinh tế, Trường Đại học Kinh tế quốc dân Hà Nội; 4 - Vũ Qúy Trị, “Dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt tại Hà Nội”, Luận văn Thạc Sĩ kinh tế, bảo vệ năm 2006, tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh; - Hội thảo “Nâng cao chất lượng và phát triển vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt ở Thủ đô Hà Nội giai đoạn 2016 - 2020, định hướng đến năm 2025 do Sở Giao thông Vận tải phối hợp với Tổng Công ty Vận tải Hà Nội tổ chức ngày 16/9. Thông điệp đưa ra là ưu tiên cơ chế, chính sách phát triển vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt nhưng ngoài trợ giá trực tiếp cho hành khách đi xe buýt thì việc ưu tiên xây dựng nền tảng cho xe buýt hiện nay mới chỉ dừng ở thông điệp; - Doddy Hendra Wijaya (2009), Study of service quality in public bus transport: customer complaint danling and service standards design: Case study TransJakarta bus way and varmlandstrafik AB bus, Karlstads University. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở nghiên cứu làm rõ những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách phát triển các loại hình dịch vụ VTHKCC nói chung và khảo sát, đánh giá chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt ở Thủ đô Hà Nội nói riêng, luận văn làm rõ thực trạng hoạt động dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt ở Hà Nội thời gian qua. Từ đó, đánh giá những kết quả đạt được và những vấn đề còn tồn tại, đề xuất giải pháp chủ yếu về các chính sách để phát triển loại hình dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt. Đề xuất các giải pháp nhằm tăng cường thực hiện chính sách phát triển giao thông VTHKCC từ thực tiễn thành phố Hà Nội, nhằm phát triển hệ thống dịch vụ VTHKCC đa phương thức, hiệu quả, thân thiện môi trường hấp dẫn hành khách chuyển từ các phương tiện cá nhân sang sử dụng VTHKCC. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: - Vận dụng lý thuyết về chính sách công để nghiên cứu, phân tích, đánh giá tính hình thực hiện chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC ở Hà Nội mục tiêu, giải pháp và công cụ, vai trò của các chủ thể tham gia thực hiện chính sách, các yếu tố ảnh hưởng đến việc tổ chức thực hiện chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC Hà Nội. 5 - Nghiên cứu cơ sở về chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC; tổng quan và nhận xét chính sách hiện hành về phát triển dịch vụ VTHKCC. - Do đó, cần triển khai nghiên cứu xây dựng nhằm tập trung vào việc đưa ra các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách VTHKCC bằng xe buýt. - Luận văn đề xuất một số giải pháp về chính sách cụ thể nhằm phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt tại Hà Nội. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu của đề tài là thực hiện chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt từ thực tiễn thành phố Hà Nội. - Phạm vi nghiên cứu: Thủ Đô Hà Nội. - Thời gian nghiên cứu: Năm 2011 đến 2016. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận: Luận văn nghiên cứu và vận dụng cách tiếp cận đa ngành, liên ngành khoa học xã hội, quản lý học và đô thị học, vận dụng phương pháp nghiên chính sách công, đó là cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, thực hiện và đánh gia chính sách công có sự tham gia của chủ thể chính sách. Kết hợp với các phương pháp chuyên ngành như phương pháp so sánh, phân tích, chỉ số, toán học để nghiên cứu, thực hiện. Lý thuyết chính sách công được soi sáng qua thực tiễn giúp hình thành lý luận về chính sách chuyên ngành. 5.2. Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phương pháp nghiên cứu phân tích và tổng hợp thu thập thống kê và so sánh được sử dụng và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm dữ liệu sơ cấp, thứ cấp, phương pháp so sánh, phân tích, sử lý số liệu, toán học, các văn kiện, Nghị quyết, Quyết định của Đảng, Nhà nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương; các tài liệu, công trình nghiên cứu, các báo cáo, thống kê của chính quyền, ban ngành đoàn thể, tổ chức cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới vấn đề chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC ở nước ta nói chung và thực tế thành phố Hà Nội nói riêng. Đồng thời thu thập các tài liệu của các tổ chức và học giả quốc tế liên quan đến đề tài trong thời gian qua. 6 Phương pháp thực địa: Khảo sát tình hình thực tế thực hiện chính sách vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt, hoạt động đô thị quy hoạch và quản lý VTHKCC bằng xe buýt tại Hà Nội. Ngoài ra: Đề tài nghiên cứu dựa theo phương pháp luận nói chung của kinh tế chính trị, đặc biệt phương pháp trừu tượng hóa khoa học, kết hợp sử dụng các phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, điều tra, khảo sát thực tế để làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận: Đề tài này cung cấp lý luận về thực hiện chính sách công để nghiên cứu góp phần làm rõ một số vấn đề lý luận thực hiện chính sách VTHKCC làm cơ sở định hình cho việc đề xuất các giải pháp chính sách dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả chính sách đã ban hành. - Làm rõ cơ sở lý luận về DVCC và dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt. - Phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt trong những năm gần đây. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Cung cấp những vấn đề có tính thực tiễn trong việc vận dụng các lý thuyết về chính sách công để xem xét giữa lý thuyết và thực tiễn về chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC tại Hà Nội. Thông qua việc thu thập các dữ liệu sơ cấp và các dữ liệu thứ cấp, sử dụng các phương pháp và công cụ để đánh giá tình hình phát triển VTHKCC nói chung và đánh giá thực trạng chính sách phát triển đối với VTHKCC bằng xe buýt trên địa bàn thành phố Hà Nội nói riêng. Từ đó đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện các chính sách quản lý nhà nước trong việc hỗ trợ và phát triển dịch vụ đối với VTHKCC bằng xe buýt. - Đưa ra một số giải pháp có tính khả thi về chính sách nhằm phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt tại Hà Nội. - Góp phần cung cấp thêm những cơ sở khoa học và thực tiễn cho các cơ quan ban ngành quản lý dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt tại thành phố có hiệu lực và hiệu quả trong công cuộc phát triển kinh tế - xã hội của Thủ đô Hà Nội. Đóng góp của đề tài: - Phát triển hoạt động VTHKCC bằng xe buýt nhằm nâng cao thị phần đảm nhận của loại hình vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt theo hướng tiện 7 nghi, an toàn, nhanh chóng với chi phí hợp lý, xây dựng hình ảnh xe buýt văn minh, thân thiện, góp phần kiềm chế tiến tới giảm thiểu ùn tắc giao thông, tai nạn giao thông và ô nhiễm môi trường; - Đề ra một số chính sách nhằm phát triển mạng lưới tuyến vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt đảm bảo kết nối đến tất cả các khu vực có nhu cầu đi lại và tăng độ bao phủ đến các khu vực có nhu cầu đi lại lớn. Đồng thời kết nối thuận tiện với các công trình đầu mối (Nhà ga, sân bay, bến xe,…) và các loại hình vận tải công cộng, cá nhân khác (Đường sắt đô thị, taxi, xe khách tuyến cố định,…); - Đề ra cơ cấu mức giá vé hợp lý, phù hợp với thu nhập của người dân. - Từng bước nâng cao chất lượng và giảm tuổi đời đoàn phương tiện xe buýt; chú trọng đổi mới đoạn phương tiện theo hướng hiện đại, tiện nghi, an toàn; ưu tiên đầu tư phương tiện sử dụng nhiên liệu sạch, thân thiện với môi trường và phương tiện hỗ trợ người khuyết tật tiếp cận đến dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt; - Có chính sách chú trọng phát triển kết cấu hạ tầng (điểm đầu cuối, điểm trung chuyển, điểm dừng, nhà chờ) phục vụ hoạt động VTHKCC bằng xe buýt đảm bảo cự ly tiếp cận thuận tiện của hành khách và cung cấp đầy đủ thông tin về hoạt động VTHKCC bằng xe buýt. - Tiếp tục đề ra các chính sách nhằm đẩy mạnh ứng dụng khoa học công nghệ trong quản lý, điều hành và cung cấp thông tin dịch vụ. Nâng cao chất lượng nguồn nhân lực quản lý điều hành; tăng cường đào tạo đội ngũ lái, phụ xe theo hướng chuyên nghiệp hóa. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn có kết cấu bao gồm 3 chương: Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt từ thực tiễn thành phố Hà Nội Chương 3: Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt tại Hà Nội 8 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁT TRIỂN DỊCH VỤ VẬN TẢI HÀNH KHÁCH CÔNG CỘNG 1.1. Khái niệm chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt Khái niệm Chính sách công được diễn đạt khái quát như sau: “Chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu xác định của đảng chính trị cầm quyền”(Đỗ Phú Hải, 2012). Ở nước ta, chính sách công là chính sách của Nhà nước, là kết quả của việc cụ thể hoá chủ trương đường lối của Đảng Cộng sản Việt Nam thành các quyết định, với mục tiêu, giải pháp và công cụ thực hiện cụ thể nhằm giải quyết các vần đề thuộc chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, duy trì sự tồn tại và phát triển của Nhà nước, phát triển kinh tế xã hội và phục vụ người dân. Chủ thể ban hành chính sách là Nhà nước thông qua các cơ quan quyền lực, cơ quan hành chính (Quốc hội, Chính phủ), các bộ ngành thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Chính sách công được biểu hiện bằng nhiều cấp độ khác nhau: Hiến pháp, Luật, Nghị quyết, Nghị định, Quyết định. Mục đích cuối cùng là để phát triển và quản lý sự phát triển của xã hội. Cấu trúc của chính sách gồm 3 bộ phận: Quan điểm và định hướng chính sách; biện pháp thực hiện chính sách, các công cụ của chính sách; mục tiêu mà chính sách hướng tới. Vận tải là sản xuất vật chất thực hiện vận chuyển hàng hóa và người. Vận tải được chia làm vận tải đường bộ (thường gọi tắt là vận tải bộ), vận tải đường thủy (vận tải thủy), vận tải đường không và vận tải đường sông. Vận tải đường bộ bao gồm tàu hỏa, ô tô và hệ thống đường sá. Do có một số đặc thù riêng nên đôi khi được xem là một phương thức riêng biệt với vận tải đường bộ. Vận tải thủy gồm vận tải đường biển và vận tải đường sông. Vận tải đường không sử dụng máy bay. Các lĩnh vực có thể được chia thành cơ sở hạ tầng, phương tiện và hoạt động. Giao thông vận tải là rất quan trọng vì nó cho phép thương mại giữa người và người, điều này là điều cần thiết cho sự phát triển của nền văn 9 minh.Theo nhiều nghiên cứu trong và ngoài nước có thể đưa ra khái niệm về VTHKCC như sau: Vận tải hành khách công cộng là một bộ phận cấu thành trong hệ thống vận tải đô thị, nó là loại hình vận chuyển trong đô thị có thể đáp ứng khối lượng lớn nhu cầu đi lại của mọi tầng lớp dân cư một cách thường xuyên, liên tục theo thời gian xác định, theo hướng và theo tuyến cố định trong từng thời kỳ nhất định. Hành khách chấp nhận chi trả mức giá theo quy định. Giao thông công cộng là hệ thống giao thông trong đó người tham gia giao thông không sử dụng các phương tiện giao thông thuộc sở hữu cá nhân. Các dạng giao thông công cộng trong thành phố thường gặp bao gồm: Xe buýt, Taxi, Tàu Hỏa. Dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt là tổng hợp các yếu tố có thể thỏa mãn nhu cầu di chuyển của hành khách từ nơi này đến nơi khác và các nhu cầu khác (trước, trong và sau quá trình di chuyển) nhằm phục vụ cho quá trình di chuyển (đúng thời gian, không gian, thuận tiện, an toàn nhanh chóng, tạo cảm giác thoải mái...), phù hợp với công dụng vận tải hành khách bằng xe buýt. Từ các khái niệm trên, có thể chỉ ra “Chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt là tập hợp các quyết định có liên quan của nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện để giải quyết vấn đề phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt". Giao thông về cả nghĩa đen, nghĩa bóng đều là mạch máu nên chúng ta đảm bảo chống ùn tắc nhưng giao thông vẫn di chuyển được bình thường đó mới là hiệu quả và đây mới là bài toán cần đặt ra, bởi đây là mạch máu của nền kinh tế. Vì vậy, VTHKCC có tầm quan trọng rất lớn đối với xã hội, nó là loại dịch vụ thỏa mãn nhu cầu thiết yếu của người dân - nhu cầu đi lại, là cơ sở đảm bảo chất lượng cuộc sống của người dân, đảm bảo trật tự xã hội nói chung và tạo điều kiện cho các hoạt động kinh tế, hoạt động sản xuất, nhằm phát triển nền kinh tế xã hội. Hơn thế nữa, quá trình phát triển của các đô thị lớn trên thế giới đã khẳng định xu thế giao thông công cộng từng bước thay thế giao thông cá nhân, giảm mật độ phương tiện lưu thông trong đô thị, giải quyết nạn ách tắc và tai nạn giao thông, đảm bảo trật tự an toàn giao thông và mỹ quan đô thị, phù hợp với mục 10 tiêu phát triển bền vững. Trên quan điểm kinh tế, phát triển VTHKCC sẽ tiết kiệm chi phí cho xã hội, thu hút được nhiều thành phần kinh tế tham gia và đầu tư cho cơ sở hạ tầng đô thị, tiết kiệm được vốn đầu tư cho đô thị. Còn đối với cá nhân người dân thì giảm được thời gian đi lại, đảm bảo sức khoẻ và an toàn đồng thời tiết kiệm chi phí đi lại cho nhân dân. Chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt bao gồm chính sách mang lại hiệu quả xã hội có Ưu điểm, như: - VTHKCC bằng xe buýt có tính cơ động cao, ít cản trở, hòa nhập với các loại hình vận tải giao thông đường bộ khác. Có thể hoạt động trong điều kiện khó khăn về đường sá, thời tiết nên có thể tiếp cận đến các vùng chưa có hạ tầng phát triển một cách dễ dàng; - Khai thác điều hành đơn giản, thuận lợi. Có thể nhanh chóng điều chỉnh chuyến lượt, hành trình, dễ dàng thay xe trong thời gian ngắn mà không ảnh hưởng hoạt động của tuyến; - Khai thác hợp lý và kinh tế với dòng khách nhỏ và trung bình. Cũng có thể tăng giảm chuyến đi khi số lượng hành khách thay đổi; - VTHKCC bằng xe buýt có thể hoạt động ở những nơi độ dốc lớn mà các hình thức VTHKCC bằng phương tiện bánh sắt khác không đi được; - VTHKCC bằng xe buýt cho phép phân chia nhu cầu đi lại ra các tuyến khác nhau trên cơ sở mạng lưới đường thực tế để điều tiết mức độ đi lại; - Chi phí đầu tư ít vì có thể tận dụng được tuyến đường hiện có, chi phí khai thác thấp hơn các loại hình khác, mang lại hiệu quả KT-XH cao nhất; - Góp phần đảm bảo trật tự an ninh chính trị; - Tiết kiệm thời gian đi lại, giảm chi phí cho cá nhân và cho xã hội trong việc đi lại, góp phần tăng năng suất lao động và tái sản xuất sức lao động; - Phát triển giao thông công cộng, tiến tới hạn chế dần xe cá nhân; - Chất lượng phục vụ tốt không gây mệt mỏi cho hành khách; - Tiết kiệm chi phí đầu tư, khai thác, bảo vệ môi trường sống cho đô thị; - Góp phần tạo được mạng lưới thống nhất, trực tiếp thông thương với các tuyến nội tỉnh, liên tỉnh, xuyên quốc gia. Việc thực hiện chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt là việc hiện thực hóa các văn bản pháp lý chung về phát triển VTHKCC nói chung và 11 VTHKCC bằng xe buýt nói riêng. Đây là khâu đặc biệt quan trọng trong chu trình chính sách phát triển VTHKCC bằng xe buýt. Nó có nhiệm vụ hiện thực hóa chính sách phát triển VTHKCC bằng xe buýt của Nhà nước, đưa chính sách phát triển VTHKCC bằng xe buýt của Nhà nước vào cuộc sống.Tuy nhiên, VTHKCC bằng xe buýt có nhược điểm: - VTHKCC bằng xe buýt có năng lực vận chuyển không cao, năng suất vận chuyển thấp, tốc độ khai thác thấp; - Khả năng vượt tải thấp trong giờ cao điểm; - Thường không đáp ứng được nhu cầu của hành khách về tính tiện nghi, độ tin cậy. Do tính cơ động, linh hoạt cao nên cũng thường dẫn đến tùy tiện, khó quản lý; - An toàn không cao, phụ thuộc nhiều vào chất lượng xe. 1.2. Nội dung chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt hiện nay 1.2.1. Vấn đề chính sách Xác định vấn đề chính sách là giai đoạn khởi đầu trong quy trình xây dựng chính sách công, bao gồm từ bước phát hiện những vấn đề xã hội, mâu thuẫn nảy sinh trong đời sống xã hội, đến mức cần phải có giải pháp giải quyết bằng chính sách cho đến khi hoàn thành những mục tiêu của chính sách công. Những vấn đề đó thường là những mâu thuẫn trong xã hội, những khó khăn, vướng mắc trong quá trình phát triển hoặc là nhu cầu phát triển ở mức độ cao hơn.Vì vậy, vấn đề của chính sách luôn luôn gắn liền với sự phát triển của xã hội.“Việc xác định vấn đề chính sách được bắt đầu bằng cảm nhận vấn đề so với cấu trúc vấn đề, đó là cảm nhận về các trở ngại, khó khăn, vướng mắc trong xã hội cần được giải quyết bằng chính sách hoặc các bất hợp lý gây mâu thuẫn, mất cân bằng, mất ổn định về kinh tế xã hội, cản trở tăng trưởng kinh tế hoặc những nhu cầu trong tương lai cần đạt được bằng chính sách. Theo quy luật vận động, vấn đề chính sách mang cả tính hiện thực và tương lai, các hiện tượng đang tồn tại thực tế sẽ làm nảy sinh những vấn đề trong tương lai”[19, tr.39]. (Đỗ Phú Hải (2014) “Quá trình xây dựng chính sách công tại các nước đang phát triển”, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 4). Việc xác định rõ quy mô và mức độ nghiêm trọng của vấn đề của xã hội để định rõ phạm vi và mức độ can thiệp của chính sách là 12 hết sức quan trọng và cần được xem xét cụ thể thông qua các chỉ số đáng tin cậy và biện pháp đo lường khoa học. Phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt là vấn đề rất rộng lớn trong đó bao gồm nhiều vấn đề, vì thế khi xem xét một vấn đề cần phải đặt nó trong mối quan hệ với các vấn đề khác mới thấy được hết những bất cập và nguyên nhân của nó, cũng từ đó đưa ra được các giải pháp và công cụ khắc phục bất cập một cách hoàn thiện nhất. Chính sách phát triển dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt nước ta cũng đã đạt được một số thành công nhất định góp phần vào sự phát triển chung của đất nước, song nó đã và đang có nhiều bất cập có thể tổng hợp trong một số nội dung chính như sau: a) Các nhóm yếu tố về kết cấu hạ tầng Đây là nhóm yếu tố quan trọng có ảnh hưởng rất lớn đến chất lượng trong quá trình vận tải. Nó bao gồm: hệ thống giao thông tĩnh và hệ thống giao thông động. Tức là: hệ thống đường giao thông, hệ thống biển báo, đèn tín hiệu, điểm đầu cuối, điểm dừng đỗ trên đường… tác động trực tiếp tới tốc độ phương tiện, sự an toàn thoải mái của hành khách khi ngồi trên phương tiện. Nếu hệ thống đường sá có chất lượng kém, nhiều ổ gà và tình trạng kỹ thuật của phương tiện không tốt sẽ ảnh hưởng đến độ êm dịu của phương tiện và hành khách trên xe. b) Nhóm các yếu tố về con người Con người là chủ thể của mọi hoạt động, là nhân tố quyết định mọi vấn đề, yếu tố con người đóng vai trò quan trọng và ảnh hưởng lớn đến chất lượng dịch vụ vận tải. Con người ở đây muốn đề cập tới những người trực tiếp tham gia sản xuất vận tải như lái xe, nhân viên bán vé, người quản lý và tổ chức vận tải. Chất lượng và hiệu quả làm việc của họ quyết định tới sự an toàn và chất lượng dịch vụ vận VTHKCC bằng xe buýt liên tỉnh. Trình độ dân trí, thu nhập của người dân là yếu tố quyết định đến lượng hành khách đi lại bằng phương tiện vận tải xe buýt, thêm vào đó là thói quen đi lại của người dân; từ đó có ảnh hưởng nhất định đến chất lượng dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt. - Trình độ lái xe và nhân viên phục vụ xe Nhân viên lái phụ xe là người trực tiếp tham gia vào việc điều khiển các hoạt động và điều khiển phương tiện lưu thông trên đường, là lực lượng sản xuất 13 chính của doanh nghiệp vận tải. Là người ảnh hưởng lớn nhất đến chất lượng dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt. Do vậy đòi hỏi lái xe và nhân viên phục vụ xe phải có trình độ tay nghề, văn hóa, kinh nghiệm, đạo đức nghề nghiệp, tính điềm tĩnh, cẩn thận, không nóng nảy… - Công tác tổ chức quản lý và điều hành Công tác này ảnh hưởng nhiều tới chất lượng sản phẩm vận tải. Chất lượng của công tác này là giảm thiểu các chuyến đi không thực hiện được hoặc không thực hiện đúng thời gian quy định, đảm bảo được biểu đồ chạy xe… Làm tốt công tác tổ chức, điều hành vận tải sẽ tạo ra sự nhịp nhàng, thông thoáng, liên thông giữa các phương thức đón trả khách tạo cho hành khách sự thuận tiện trong đi lại của mình, đặc biệt là trong việc hành khách phải thay đổi phương tiện trong hành trình đi lại của mình. c) Nhóm các yếu tố về kỹ thuật Yếu tố kỹ thuật ở đây chính là về phương tiện vận tải, tức là nói về chất lượng phương tiện, chủng loại phương tiện như thế nào, điểm dừng đỗ, bến bãi… Để đảm bảo nhóm yếu tố này tốt là phụ thuộc vào chủ quan của doanh nghiệp kinh doanh vận tải. Trong quá trình vận tải, chất lượng phương tiện (kỹ thuật, tuổi thọ, mức độ tiện nghi) có ảnh hưởng trực tiếp và quyết định đến chất lượng vận tải, là yếu tố tạo nên sự an toàn, tiện nghi, thoải mái… cho hành khách trong quá trình vận tải. Về chủng loại phương tiện thì có phù hợp với điều kiện đường xá và nhu cầu đi lại hay không. Để đảm bảo cho phương tiện luôn ở trong tình trạng kỹ thuật tốt luôn sẵn sàng tham gia vào quá trình vận tải, thì yếu tố quan trọng là chất lượng công tác bảo dưỡng sửa chữa phương tiện. Công việc này phải đảm bảo thường xuyên liên tục, khắc phục ngay các sự cố của phương tiện. d) Các nhóm yếu tố khác - Cơ chế chính sách của nhà nước đối với doanh nghiệp kinh doanh VTHKCC: chính sách thuế, các chính sách ưu tiên khác; - Điều kiện môi trường (thời tiết, khí hậu, môi trường kinh doanh) và điều kiện khai thác: mạng lưới giao thông, điều kiện hành khách; - Các vùng thu hút hành khách; 14 - Tình hình an ninh trật tự trên tuyến đi qua, an ninh trật tự của toàn xã hội, đều ảnh hưởng trực tiếp hay gián tiếp đến chất lượng dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt. Những yếu tố này có ảnh hưởng không nhỏ đến chất lượng dịch vụ VTHKCC bằng xe buýt, là những yếu tố nằm ngoài khả năng của doanh nghiệp. 1.2.2. Các giải pháp và công cụ thực hiện chính sách phát triển dịch vụ vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt a. Giải pháp chính sách phát triển mạng lưới vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt - Rà soát, điều chỉnh, phê duyệt quy hoạch phát triển mạng lưới VTHKCC bằng xe buýt trên địa bàn Thành phố Hà Nội theo từng giai đoạn phù hợp tốc độ tăng dân số và tốc độ đô thị hóa, mạng lưới giao thông vận tải, quy hoạch khu dân cư, khu công nghiệp, khu kinh tế của Thủ đô, đồng bộ với quy hoạch các điểm đỗ, bãi đỗ xe công cộng. - Hoàn thiện kết cấu hạ tầng phục vụ VTHKCC bằng xe buýt trên cơ sở quy hoạch mạng lưới tuyến đã được duyệt, xác định những hạng mục cần xây dựng trong hệ thống kết cấu hạ tầng của từng tuyến và tiến độ thực hiện để tập trung thực hiện. - Thực hiện đổi mới phương tiện không đúng quy chuẩn, tiêu chuẩn theo quy định; kiên quyết đình chỉ và chấm dứt hoạt động các phương tiện không đúng quy chuẩn, tiêu chuẩn quy định. Khuyến khích các doanh nghiệp đầu tư xe buýt sàn thấp, xe buýt có thiết bị hỗ trợ người tàn tật, xe buýt sử dụng nhiên liệu giảm ô nhiễm môi trường. - Xây dựng các tiêu chí xe buýt theo đúng quy định; thống nhất màu sơn xe buýt hoạt động; các đơn vị kinh doanh xe buýt phải bảo đảm các yêu cầu văn minh, lịch sự nhằm nâng cao chất lượng phục vụ hành khách. - Mở thêm một số tuyến buýt nội đô, tuyến đường Quận, huyện để tăng tính kết nối, hỗ trợ hiệu quả cho các tuyến buýt đang hoạt động, phục vụ tốt nhu cầu đi lại của người dân, góp phần giảm ùn tắc và tai nạn giao thông trên địa bàn. - Tiến hành rà soát công tác lập, điều chỉnh và thực hiện quy hoạch VTHKCC bằng xe buýt tại các tỉnh, thành phố và triển khai xây dựng kế hoạch cụ thể phát triển mạng lưới vận tải hành khách công cộng bằng xe buýt giai đoạn 2016-2020 cho từng địa phương. 15