Tài liệu Thực hiện chính sách pháp luật về đất đai từ thực tiễn huyện thanh liêm, tỉnh hà nam

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ CHÍ TỊNH THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT VỀ ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN THANH LIÊM, TỈNH HÀ NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG HÀ NỘI, 2016 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI LÊ CHÍ TỊNH THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT VỀ ĐẤT ĐAI TỪ THỰC TIỄN HUYỆN THANH LIÊM, TỈNH HÀ NAM Chuyên ngành: CHÍNH SÁCH CÔNG Mã số : 60 34 04 02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS. TS. HOÀNG VĂN TÚ HÀ NỘI, 2016 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là kết quả nghiên cứu độc lập của bản thân, các thông tin trích dẫn trong Luận văn đã được chỉ rõ nguồn, tài liệu nghiên cứu hoàn toàn trung thực và chưa hề được công bố ở công trình, đề tài nào. Tác giả luận văn LÊ CHÍ TỊNH MỤC LỤC MỞ ĐẦU ......................................................................................................... 1 Chương 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI ..................................................................... 7 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò thực hiện chính sách pháp luật đất đai ....... 7 1.2. Nguyên tắc, nội dung và các yếu tố ảnh hưởng tới việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai ................................................................................ 15 1.3. Thực hiện chính sách pháp luật về đất đai tại một số địa phương và những kinh nghiệm có thể kế thừa, phát triển ở huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam .. 24 Chương 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH LIÊM, TỈNH HÀ NAM ......28 2.1. Những nhân tố ảnh hưởng tới việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam ......................................... 28 2.2. Thực trạng thực hiện chính sách pháp luật về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam ............................................................................. 34 2.3. Đánh giá việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam................................................................... 49 Chương 3. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN THANH LIÊM, TỈNH HÀ NAM ................................................. 60 3.1. Phương hướng tăng cường thực hiện chính sách pháp luật về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam ...................................................... 60 3.2. Các giải pháp tăng cường thực hiện chính sách pháp luật về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam ...................................................... 65 KẾT LUẬN ................................................................................................... 75 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .................................................... 76 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CNH Công nghiệp hóa CSPL Chính sách pháp luật GCN Giấy chứng nhận HĐND Hội đồng nhân dân HĐH Hiện đại hóa KT-XH Kinh tế - xã hội KN, TC Khiếu nại, tố cáo NSDĐ Người sử dụng đất MĐMN Mặt đất mặt nước QSD Quyền sử dụng QSDĐ Quyền sử dụng đất QL Quốc lộ TN & MT Tài nguyên và môi trường SDĐ Sử dụng đất UBND Uỷ ban nhân dân DANH MỤC CÁC BẢNG BI U Bảng 2.1. Hiện trạng sử dụng đất huyện Thanh Liêm năm 2015 .................. 29 Bảng 2.2. So sánh biến động một số loại đất ở huyện Thanh Liêm ............. 31 Bảng 2.3. Kết quả cấp GCN QSD đất tại huyện Thanh Liêm ....................... 42 Bảng 2.4. Kết quả thu ngân sách huyện Thanh Liêm và nguồn thu từ đất giai đoạn 2010 - 2015 ............................................................................................ 44 Bảng 2.5. Kết quả thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm pháp luật đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm (2010 - 2015) ........................................................... 46 Bảng 2.6. Kết quả giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo, tranh chấp đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm giai đoạn 2010 - 2015 ........................................ 49 Bảng 3.1. Mục tiêu phát triển KT-XH huyện Thanh Liêm đến năm 2020 .... 60 Bảng 3.2. Phương án quy hoạch sử dụng đất đến năm 2020 ......................... 61 trên địa bàn huyện Thanh Liêm ..................................................................... 61 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tài nguyên quý giá của mỗi quốc gia và mỗi địa phương; nó là yếu tố quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật trên trái đất. Bởi vậy, nếu không có đất đai thì không có ngành sản xuất nào, con người không thể tiến hành sản xuất ra của cải vật chất để duy trì cuộc sống và duy trì nòi giống đến ngày nay. Trải qua một quá trình lịch sử lâu dài, con người chiếm hữu đất đai biến đất đai từ một sản vật tự nhiên thành một tài sản của cộng đồng, của một quốc gia. Luật Đất đai năm 1993 của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam có ghi: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hoá xã hội, an ninh quốc phòng. Trải qua nhiều thế hệ nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay” [22, tr. 1]. Bất kỳ quốc gia nào, nếu có những chính sách pháp luật về đất đai tốt, phù hợp thì nguồn tài nguyên này được bảo vệ và mang lại hiệu quả, lợi ích to lớn, thiết thực phục vụ cho mỗi con người và cả cộng đồng. Một trong những điều kiện để sử dụng hiệu quả đất đai là phải có chính sách đồng bộ, hợp lý. Huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam là huyện bán sơn địa, nằm ở phía Tây Nam tỉnh Hà Nam, phía Bắc và phía Tây Bắc giáp huyện Kim Bảng, thành phố Phủ Lý và huyện Duy Tiên; phía Đông giáp huyện Bình Lục; phía Nam giáp huyện Ý Yên (tỉnh Nam Định) và huyện Gia Viễn (tỉnh Ninh Bình). Diện tích đất tự nhiên khoảng 175km2; với dân số gần 140.000 người. Với những đặc điểm về tự nhiên, tài nguyên thiên nhiên và các điều kiện kinh tế - xã hội đó, huyện có nhiều điều kiện thuận lợi cho đầu tư phát triển kinh tế. Trong những năm vừa qua, kinh tế của huyện Thanh Liêm đã đạt được nhiều bước phát triển đáng kể (bình quân 5 năm 2010 - 2015 tăng gần 15%) và có sự phát triển tương đối ổn định và bền vững. Với những điều kiện như vậy, việc thực hiện CSPL về đất đai đảm bảo sự phù hợp với điều kiện ở huyện Thanh Liêm trở nên vô cùng cấp thiết và đòi hỏi 1 phải khoa học để sử dụng nguồn tài nguyên này một cách có hiệu quả. Cũng như các địa phương khác trên cả nước, đất đai ở huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam không những có ý nghĩa to lớn về giá trị sử dụng mà đất đai còn cung cấp nguồn vốn đầu tư rất quan trọng cho quá trình CNH - HĐH của huyện. Từ thực tiễn tại huyện Thanh Liêm cho thấy, việc thực hiện CSPL về đất đai trong những năm qua, bên cạnh những mặt tích cực, nhưng cũng tồn tại không ít hạn chế, ảnh hưởng đến việc phát huy nguồn lực đất đai để phát triển kinh tế và nâng cao đời sống vật chất của nhân dân, một trong những hạn chế đó là việc thực hiện CSPL về đất đai còn chưa bám sát thực tiễn hoặc chưa phù hợp nên tình trạng vi phạm pháp luật về đất đai còn diễn ra phổ biến và chưa được xử lý dứt điểm, tình trạng sử dụng đất đai còn lãng phí, không hiệu quả ở nhiều nơi, nhiều vụ việc khiếu kiện tập thể về đất đai trở nên phức tạp. Bên cạnh đó các thông tin CSPL về đất đai, ý thức chấp hành và hiểu biết pháp luật về đất đai của người dân còn hạn chế... Chính vì thế nguồn lực đất đai của huyện là khá lớn nhưng chưa được khai thác và sử dụng một cách có hiệu quả. Để việc thực hiện CSPL về đất đai ở huyện Thanh Liêm trong những năm tới phát huy được những thế mạnh đồng thời khắc phục được những hạn chế hiện nay cần tiến hành nghiên cứu một cách có hệ thống về lĩnh vực này. Với mong muốn góp sức nhỏ bé của mình vào công trình nghiên cứu đó, đề tài: “Thực hiện chính sách pháp luật về đất đai từ thực tiễn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam” được chọn làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn này. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Hiện nay, việc thực hiện CSPL về đất đai đã và đang thu hút được sự quan tâm đông đảo của nhiều nhà khoa học và các cơ quan nghiên cứu với nhiều công trình nghiên cứu chất lượng đem lại hiệu quả thiết thực tại nhiều địa phương, đơn vị. Một số công trình nghiên cứu liên quan đến đất đai, tiêu biểu như: - Đào Thị Bạch Liên (Chủ biên), Nghiên cứu đánh giá thực trạng và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý công tác nghiên cứu khoa học, công nghệ trong lĩnh vực quản lý đất đai. Công trình đánh giá thực trạng quản lý các đề tài 2 nghiên cứu khoa học, công nghệ hiện nay; thực trạng nghiên cứu của các đề tài khoa học, công nghệ thuộc lĩnh vực đất đai và đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý công tác nghiên cứu khoa học, công nghệ trong lĩnh vực quản lý đất đai. - Nguyễn Ngọc Lưu (2006), Hoàn thiện quản lý nhà nước về quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn tỉnh Khánh Hòa, Luận văn thạc sỹ, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh. Công trình nghiên cứu trên đã đưa ra được những vấn đề chung nhất về lý luận của quản lý về đất đai, nêu được thực trạng công tác quản lý đất đai ở các địa phương, đề xuất những giải pháp để hoàn thiện công tác quản lý nhà nước về đất đai trên địa bàn các địa phương được nghiên cứu. - Nguyễn Cảnh Quý năm (2012): Nhận thức và thực hiện pháp luật đất đai của các bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền ở Việt Nam hiện nay. Nxb Chính trị quốc gia - sự thật. Trong đó tác giả đã đưa ra một số vấn đề lý luận về nhận thức và thực hiện chính sách pháp luật đất đai của cán bộ lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền ở Việt Nam; phân tích, đánh giá các kết quả điều tra, khảo sát về nhận thức và thực hiện pháp luật đất đai của cán bộ, lãnh đạo, quản lý các cấp chính quyền thuộc 9 tỉnh, thành trong cả nước,... nêu lên những thành tựu đạt được, những hạn chế, yếu kém và nguyên nhân của nó; đồng thời đề xuất các giải pháp khả thi nhằm tăng cường nhận thức và thực hiện pháp luật đất đai. - Ngoài ra, còn có các Luận án tiến sỹ, Luận văn thạc sỹ nghiên cứu về đất đai, cụ thể như: Đào Xuân Mùi (2002), Nâng cao hiệu quả quản lý Nhà nước về đất đai ở ngoại thành thành phố Hà Nội, Luận án tiến sĩ kinh tế, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Đặng Hùng Võ (2003), Hoàn thiện pháp luật về đất đai đáp ứng yêu cầu công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, Báo Nhân dân số ra ngày 06/5/2003; Nguyễn Văn Sửu (2010), Đổi mới chính sách đất đai ở Việt Nam - từ lý thuyết đến thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia; Các công trình nghiên cứu trên đề cập đến nhiều khía cạnh khác nhau về thực hiện CSPL về đất đai trên phạm vi cả nước và ở một số địa phương. Tuy nhiên, 3 hiện nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu về thực hiện CSPL về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam. Do vậy, việc nghiên cứu việc thực hiện CSPL về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm là vấn đề mà thực tiễn đang đòi hỏi, cần có những nghiên cứu để tìm ra giải pháp nhằm nâng cao chất lượng hiệu quả trong việc thực hiện CSPL về đất đai nhằm đáp ứng yêu cầu phát triển của huyện Thanh Liêm trong thời gian tới. Trong quá trình nghiên cứu luận văn, sẽ tiếp thu và kế thừa các thành quả của các công trình nghiên cứu đi trước nhằm luận giải những vấn đề thực tiễn đặt ra và hướng đổi mới việc thực hiện CSPL về đất đai của huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu đề tài luận văn là nhằm tăng cường thực hiện chính sách pháp luật về đất đai tại huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam. Để đạt được mục đích, đề tài luận văn sẽ có các nhiệm vụ cơ bản sau đây: - Làm rõ một số vấn đề lý luận về thực hiện chính sách pháp luật đất đai. - Phân tích, đánh giá thực trạng việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai tại huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam trong 5 năm gần đây, chỉ rõ những thành công, những hạn chế, yếu kém và nguyên nhân của nó. - Đề xuất tăng cường thực hiện chính sách pháp luật về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam trong thời gian tới. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu đề tài Thực hiện chính sách pháp luật về đất đai ở huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam, cụ thể là nghiên cứu giải pháp và công cụ chính sách pháp luật về đất đai dưới góc độ khoa học chính sách công. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu tại huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam, nghiên cứu tình hình thực hiện CSPL về đất đai từ năm 2010 đến năm 2015 và đề ra các giải pháp nhằm tăng cường CSPL về đất đai của huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam trong thời gian tới. Thời gian nghiên cứu: Giai đoạn 2010 đến 2015. 4 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn vận dụng cách tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học và triệt để vận dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Lý thuyết chính sách công được soi sáng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình thành lý luận về chính sách chuyên ngành. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Phương pháp thu thập thông tin: Phân tích và tổng hợp, được sử dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên cứu, bao gồm các Văn kiện, Tài liệu, Nghị quyết, Quyết định của Đảng, Nhà nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của chính quyền, ban ngành đoàn thể, tổ chức, cá nhân liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp tới vấn đề thực hiện CSPL về đất đai ở nước ta nói chung và thực tế huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam nói riêng. Đồng thời, thu thập các tài liệu của các tổ chức và cá nhân liên quan đến đề tài. Thu tập, tìm hiểu và vận dụng các lý thuyết của ngành chính sách công liên quan đến vấn đề thực hiện chính sách pháp luật về đất đai. Phương pháp phỏng vấn sâu: Phỏng vấn sâu là phương pháp được dùng khá phổ biến trong nghiên cứu xã hội học, đó là phương pháp đối thoại với một đối tượng nhằm thu thập thông tin. Theo dự kiến thiết kế nghiên cứu có phương pháp điều tra bằng bảng hỏi đối với đối tượng là những người làm công tác thực thi các CSPL về đất đai và một số đối tượng đang sử dụng đất đai tại địa phương. Tuy nhiên, do thời gian có hạn nên tác giả tập trung vào phương pháp phỏng vấn sâu nghiên để cứu chính sách. 5 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận của luận văn - Đề tài này có ý nghĩa về mặt lý luận, người học nghiên cứu và vận dụng các lý thuyết về chính sách công. - Kết quả đánh giá nghiên cứu làm sáng tỏ, minh chứng cho các lý thuyết liên quan đến chính sách công, từ đó hình thành các tiến trình đề xuất các giải pháp chính sách nhằm nâng cao chất lượng, hiệu quả chính sách đã ban hành. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn - Luận văn cung cấp những vấn đề lý luận và thực tiễn trong việc vận dụng các lý thuyết về chính sách công để xem xét giữa lý thuyết và thực tiễn việc thực hiện CSPL về đất đai ở huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam, từ đó nâng cao hiệu quả chất lượng của chính sách được ban hành trong những năm tiếp theo. - Góp phần cung cấp thêm những cơ sở khoa học cho các cơ quan của huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách một cách hiệu quả trong công cuộc phát triển KT - XH ở địa phương trước những yêu cầu phát triển KT - XH trong giai đoạn hiện nay. - Kết quả của đề tài ngoài việc đóng góp các giải pháp nâng cao hiệu quả việc thực hiện CSPL về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, luận văn còn là tài liệu tham khảo cho các cán bộ, công chức, viên chức và các ngành chức năng liên quan đến lĩnh vực đất đai. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương. Chương 1. Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách pháp luật đất đai. Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách pháp luật về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam. Chương 3. Phương hướng và giải pháp tăng cường thực hiện chính sách pháp luật về đất đai trên địa bàn huyện Thanh Liêm, tỉnh Hà Nam. 6 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT ĐẤT ĐAI 1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò thực hiện chính sách pháp luật đất đai 1.1.1. Khái niệm thực hiện chính sách pháp luật về đất đai Thứ nhất, Khái niệm việc thực hiện CSPL về đất đai * Khái niệm chính sách pháp luật Chính sách pháp luật là một loại chính sách công. Chính sách pháp luật là những nguyên tắc đường hướng cơ bản được Đảng và Nhà nước hoạch định đổi mới trong giai đoạn phát triển nhất định của đất nước nhằm tạo ra những cơ sở đúng đắn cho việc sử dụng một cách có hiệu quả các khả năng điều chỉnh của pháp luật, nhằm xác định đúng đắn tổ chức và hoạt động của các cơ quan pháp luật và nhằm xây dựng ở mỗi người dân ý thức và lối sống tuân theo pháp luật [28, tr. 3]. * Khái niệm thực hiện chính sách pháp luật về đất đai Thực hiện CSPL về đất đai là tổng hợp các hoạt động của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền để thực hiện và bảo vệ quyền sở hữu của Nhà nước đối với đất đai, đó là các hoạt động nắm tình hình sử dụng đất; phân phối và phân phối lại quỹ đất theo quy hoạch, kế hoạch, kiểm tra giám sát quá trình tổ chức thực hiện và điều tiết các nguồn lợi từ đất đai. Không có nước nào Nhà nước không tham gia quản lý đất đai. Tuy nhiên, do phụ thuộc vào chế độ sở hữu, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và quyền hạn của Nhà nước, việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai ở các nước khác nhau khá khác nhau. Ở nước ta, phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai, Nhà nước có hai tư cách để thực hiện chính sách pháp luật về đất đai. Với tư cách đại diện cho sở hữu toàn dân thống nhất quản lý đất đai, Nhà nước thực hiện các công việc được Hiến pháp 1992 quy định là giao đất cho người dân sử dụng ổn định (có kỳ hạn và không kỳ hạn), thu hồi đất khi hết hạn sử dụng và thực thi các quyền của chủ sở hữu toàn dân như thu địa tô. 7 Một nét rất đặc trưng của thực hiện chính sách pháp luật về đất đai ở nước ta là sự phân chia các quyền của chủ sở hữu giữa Nhà nước và người sử dụng đất. Theo Luật đất đai năm 2003, Nhà nước có quyền hạn rất lớn, bao gồm các quyền định đoạt đối với đất đai; quyền điều tiết các nguồn lợi từ đất đai thông qua các chính sách tài chính về đất đai, trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Các chủ thể sử dụng đất được phân chia một số quyền như được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; hưởng thành quả lao động, kết quả đầu tư trên đất; hưởng các lợi ích do công trình của Nhà nước về bảo vệ, cải tạo đất nông nghiệp; được Nhà nước hướng dẫn và giúp đỡ trong việc cải tạo, bồi bổ đất nông nghiệp; được Nhà nước bảo hộ khi bị người khác xâm phạm đến quyền sử dụng đất hợp pháp của mình; quyền khiếu nại, tố cáo, khởi kiện về những hành vi vi phạm quyền sử dụng đất hợp pháp của mình và những hành vi khác vi phạm pháp luật về đất đai; quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho quyền sử dụng đất; quyền thế chấp, bảo lãnh, góp vốn bằng quyền sử dụng đất; quyền được bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất. * Chức năng của việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai: Quyền thực hiện CSPL về đất đai của Nhà nước được phân chia giữa các cấp trong bộ máy Nhà nước. Đối với chính quyền cấp huyện được phân cấp các thẩm quyền và chức năng thực hiện CSPL về đất đai như sau: - Tổ chức thực hiện việc xác định địa giới hành chính trên thực địa, lập và lưu giữ hồ sơ địa giới hành chính trong phạm vi huyện trình UBND tỉnh xác nhận. Trực tiếp xác nhận hồ sơ địa giới hành chính của cấp xã. Tham gia lập và lưu giữ bản đồ địa chính, bản đồ hành chính. Tổ chức thực hiện lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất của địa phương. - Tổ chức thực hiện lập và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, lập bản đồ quy hoạch sử dụng đất trong phạm vi huyện trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi trình UBND cấp tỉnh phê duyệt, đồng thời tổ chức, chỉ đạo việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trong phạm vi huyện. UBND cấp huyện tổ chức lập, điều chỉnh và phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp xã, lập và phê 8 duyệt bản đồ quy hoạch sử dụng đất, đồng thời có trách nhiệm kiểm tra việc thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp xã. - UBND cấp huyện có quyền quyết định và tổ chức thực hiện việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển đổi mục đích sử dụng đất đối với các hộ gia đình, cá nhân; giao đất đối với cộng đồng dân cư. - UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất đối với hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam. UBND cấp huyện tổ chức thực hiện việc bồi thường, giải phóng mặt bằng. - UBND cấp huyện cấp GCN QSD đất cho hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, người Việt Nam định cư ở nước ngoài mua nhà ở gắn liền với QSD đất ở. UBND cấp huyện còn có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc thống kê, kiểm kê đất đai ở địa phương, báo cáo kết quả lên UBND cấp tỉnh. - UBND cấp huyện có quyền và trách nhiệm tiến hành các cuộc thanh tra việc thực hiện CSPL về đất đai đối với UBND các xã, thị trấn thuộc thẩm quyền. - Trong trường hợp xảy ra tranh chấp mà người sử dụng đất không có GCN QSD đất và trên đất không có tài sản thì UBND cấp huyện thực hiện giải quyết tranh chấp đất đai. Thứ hai, Đặc trưng của việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai. Việc thực hiện CSPL về đất đai ở cấp huyện có những đặc trưng sau: - Chính sách pháp luật về đất đai ở cấp huyện có phạm vi hẹp nhưng nội dung rất phức tạp: Khi so sánh với việc thực hiện CSPL về đất đai trên phạm vi cả nước hoặc trên phạm vi một tỉnh thì có thể thấy, phạm vi thực hiện CSPL về đất đai ở cấp huyện khá hẹp cả về quy mô, không gian và diện tích. Tuy nhiên, việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai ở cấp huyện lại trực tiếp liên quan đến người sử dụng đất nên tính chất có phức tạp hơn. - Chính sách pháp luật về đất đai cấp huyện mang tính tuân thủ các quy định pháp lý và hành chính của nhiều cấp: Những nội dung CSPL về đất đai ở cấp huyện từ việc lập bản đồ hành chính, bản đồ địa chính, đến các hoạt động điều tra khảo sát, 9 đo đạc, đánh giá đất, phân hạng đất, định giá đất đều do cấp trên (Chính phủ và cấp tỉnh) quyết định hoặc chỉ đạo tổ chức thực hiện. Đặc biệt, việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của cấp huyện phải do cấp tỉnh chỉ đạo thực hiện và phải trên cơ sở quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất của tỉnh... Mệnh lệnh hành chính và tính tuân thủ quy định pháp lý trong việc thực hiện chính sách pháp luật đối với đất đai cấp huyện còn biểu hiện qua mối quan hệ giữa huyện với UBND các xã trong việc ban hành các chủ trương, kế hoạch, chỉ thị lập bản đồ địa chính, đăng ký đất đai, cho thuê đất, thanh tra, kiểm tra đất đai...làm cơ sở để các xã triển khai thực hiện. - Việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai ở cấp huyện thể hiện mối quan hệ trực tiếp, gắn bó giữa chính quyền với các chủ thể sử dụng đất đai: Trong việc thực hiện CSPL về đất đai ở cấp huyện, có nhiều nội dung liên quan trực tiếp đến giải quyết các vấn đề về quyền, lợi ích của chủ thể sử dụng đất như cấp GCN QSD đất, giao đất, cho thuê đất... Việc thực hiện CSPL đối với đất đai ở cấp huyện đòi hỏi UBND huyện phải có sự gắn bó trực tiếp, chặt chẽ với các đối tượng sử dụng đất, trong khi việc triển khai thực hiện các quy định của pháp luật về đất đai của Chính phủ và Bộ Tài nguyên & Môi trường chỉ tập trung thực hiện các quy định của pháp luật trong phạm vi cả nước. 1.1.2. Đặc điểm thực hiện chính sách pháp luật đất đai Đất đai gắn liền với mọi hoạt động, đời sống kinh tế, văn hóa - xã hội của con người. Đất đai còn là tư liệu sản xuất đặc biệt không có gì thay thế trong sản xuất, đồng thời đất đai còn là cơ sở để phát triển hệ sinh thái môi trường, dung hòa sự sống của con người và thiên nhiên. Thứ nhất, Đặc điểm của việc thực hiện CSPL về đất đai: Nhìn từ góc độ đất đai, có thể thấy một số đặc điểm của đất đai như sau: - Xét về diện tích: Đất đai bị giới hạn về mặt diện tích. Đây là đặc điểm đặc biệt quan trọng của đất đai. Trong tương quan với dân số và của cải làm ra ngày càng tăng lên, tính giới hạn khiến cho đất đai trở thành nguồn lực rất khan hiếm, ngày càng trở nên quý giá hơn đối với con người. Diện tích đất cố định trong phạm vi ở mỗi quốc gia, dân tộc. Đặc điểm này của đất đai đặt ra yêu cầu và những vấn đề 10 lớn trong quá trình hoạch định chính sách đất đai đảm bảo tiết kiệm, hiệu quả, cần phải xem xét kỹ lưỡng khi bố trí sử dụng các loại đất nhưng cũng phải đảm bảo tính cân bằng tương đối về cung cho các loại đất. - Xét về tính cố định: Đất đai gắn liền với một vị trí và không gian nhất định, không thể di chuyển từ chỗ này sang chỗ khác. Tính cố định của đất đai đồng thời quy định tính giới hạn về không gian gắn liền với môi trường mà đất đai chịu sự chi phối. Đặc điểm này đã khiến cho giá trị kinh tế của đất đai phụ thuộc rất lớn vào vị trí của đất. - Đất đai không bị mất đi khi sử dụng: Trừ trường hợp bị thiên tai huỷ hoại, con người không thể tạo ra đất và đất không bị mất đi trong quá trình sử dụng, mà đất đai chỉ chuyển từ trạng thái này sang trạng thái khác. Khả năng tăng năng lực sản xuất của đất đai tuỳ thuộc vào phương thức sản xuất khi sử dụng đất. Đây là đặc điểm không tư liệu sản xuất nào khác có được. - Đất đai vừa là đối tượng lao động, vừa là tư liệu lao động: Đất đai là sản phẩm của tự nhiên nhưng lại là một tư liệu sản xuất gắn liền với hoạt động của con người. Trong quá trình hoạt động sản xuất, đất đai trở thành tư liệu không thể thiếu được. Tác động của con người vào đất đai thông qua hoạt động sản xuất rất đa dạng, trực tiếp hay gián tiếp nhằm khai thác triệt để nguồn tài nguyên thiên nhiên này. Tất cả những tác động ấy của con người làm cho đất đai, vốn dĩ là sản phẩm của tự nhiên, đã trở thành một sản phẩm của lao động. - Tính đa dạng và phong phú của đất đai: Do đặc tính tự nhiên của đất đai và phân bố cố định trên từng vùng lãnh thổ nhất định gắn liền với điều kiện hình thành đất quyết định, mặt khác do yêu cầu, đặc điểm, mục đích sử dụng các loại đất khác nhau. Đặc điểm này đòi hỏi quá trình thực hiện CSPL về đất đai phải biết khai thác triệt để lợi thế của mỗi loại đất. Để làm được điều đó phải có quy hoạch sử dụng đất trong cả nước và các địa phương. - Xét về tính kinh tế - xã hội: Đất đai là một tài sản có giá trị kinh tế lớn, tuy nhiên, về mặt xã hội, quan hệ đất đai có nhiều ý nghĩa. Thực tế cho thấy, có nhiều 11 vụ việc khiếu kiện về đất đai không chỉ mang ý nghĩa kinh tế mà còn mang ý nghĩa tinh thần như: Việc đòi đất tín ngưỡng, tôn giáo, ...vv... Thứ hai, Phân loại đất đai Theo quy định tại Điều 13, Luật đất đai năm 2003 quy định: Căn cứ vào mục đích sử dụng, đất đai được phân loại như sau: - Nhóm đất phi nông nghiệp bao gồm các loại đất: Đất ở gồm đất ở tại nông thôn, đất ở tại đô thị; Đất xây dựng trụ sở cơ quan, xây dựng công trình sự nghiệp; Đất sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh; Đất sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp gồm đất xây dựng khu công nghiệp; đất làm mặt bằng xây dựng cơ sở sản xuất, kinh doanh; đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản; đất sản xuất vật liệu xây dựng, làm đồ gốm; Đất sử dụng vào mục đích công cộng gồm đất giao thông, thủy lợi; đất xây dựng các công trình văn hóa, y tế, giáo dục và đào tạo, thể dục thể thao phục vụ lợi ích công cộng; đất có di tích lịch sử - văn hóa, danh lam thắng cảnh; đất xây dựng các công trình công cộng khác theo quy định của Chính phủ; Đất do các cơ sở tôn giáo sử dụng; Đất có công trình là đình, đền, miếu, am, từ đường, nhà thờ họ; Đất làm nghĩa trang, nghĩa địa; Đất sông, ngòi, kênh, rạch, suối và mặt nước chuyên dùng; Đất phi nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. - Nhóm đất nông nghiệp bao gồmt: Đất trồng cây hàng năm gồm: Đất trồng lúa, đất trồng cỏ dùng vào chăn nuôi, đất trồng cây hàng năm khác; Đất trồng cây lâu năm; đất rừng sản xuất; đất rừng phòng hộ; đất rừng đặc dụng; đất nuôi trồng thủy sản; đất làm muối; đất nông nghiệp khác theo quy định của Chính phủ. - Nhóm đất chưa sử dụng bao gồm các loại đất chưa xác định được mục đích sử dụng, hoang hóa [23, tr. 13-14]. Thứ ba, Vai trò của việc thực hiện CSPL về đất đai trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội Những tổng kết này tùy vào những nơi, những lúc khác nhau nhưng đều có chung nhận thức về vai trò của đất đai trong quá trình phát triển của xã hội loài người, nó trở thành yếu tố không thể bỏ qua khi nghiên cứu tính chất của mọi thời đại và nhất là khi cần đánh giá mức độ phát triển về chính trị, kinh tế của đất nước. 12 Đất đai là tài nguyên đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường, người ta coi đất đai là hàng hóa đặc biệt. Trước khi trở thành hàng hóa đặc biệt thì từ hàng triệu năm qua đất đai là tài nguyên đặc biệt, trước hết bởi đất đai có nguồn gốc tự nhiên. Tính chất vô cùng đặc biệt của đất đai ở chỗ tính chất tự nhiên và tính chất xã hội đan xen vào nhau. Đất đai quý giá còn bởi con người không thể làm nó sinh sản, nở thêm, ngoài diện tích tự nhiên vốn có của nó. Đất đai là yếu tố mang tính quyết định sự tồn tại và phát triển của con người và các sinh vật khác trên trái đất. Đất đai tham gia vào tất cả các ngành kinh tế của xã hội. Tuy vậy, đối với từng ngành cụ thể đất đai có vị trí khác nhau. Trong công nghiệp và các ngành khác ngoài nông nghiệp, trừ công nghiệp khai khoáng, đất đai nói chung làm nền móng, làm địa điểm, làm cơ sở để tiến hành các thao tác. Đất đai là tư liệu sản xuất chủ yếu, vừa là đối tượng lao động, vừa là tư liệu lao động. Luật đất đai năm 1993 của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có ghi: “Đất đai là tài nguyên quốc gia vô cùng quý giá, là tư liệu sản xuất đặc biệt, là thành phần quan trọng hàng đầu của môi trường sống, là địa bàn phân bố các khu dân cư, xây dựng các cơ sở kinh tế, văn hóa xã hội, an ninh quốc phòng. Trải qua nhiều thế hệ nhân dân ta đã tốn bao công sức, xương máu mới tạo lập, bảo vệ được vốn đất đai như ngày nay” [22, tr. 1]. Bởi vậy, việc sử dụng đất tiết kiệm, hiệu quả và bảo vệ lâu bền nguồn tài nguyên vô giá này là nhiệm vụ quan trọng và cấp bách đối với mỗi quốc gia. Do đó việc thực hiện CSPL về đất đai là hết sức cần thiết, vừa đảm bảo khai thác tốt tiềm năng đất đai với vai trò là một nguồn lực, lại vừa đảm bảo mục tiêu giữ gìn môi trường sống cho toàn xã hội. 1.1.3. Vai trò thực hiện chính sách pháp luật về đất đai Thứ nhất, góp phần triển khai thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước về đất đai Đất đai và việc thực hiện CSPL về đất đai luôn được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm, thể hiện bằng nhiều chủ trương, chính sách liên tục được sửa đổi, bổ sung, ban hành mới nhằm đáp ứng yêu cầu phát sinh từ thực tiễn. 13 Trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật chung nhất, UBND cấp huyện, trong phạm vi và thẩm quyền của mình, ban hành các quy phạm pháp luật nhằm chi tiết hóa, cụ thể hóa các quy định chung để phù hợp với điều kiện đặc thù của mỗi địa phương hoặc các chỉ thị, kế hoạch triển khai thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong đời sống KT-XH. Thông qua tổng kết thực tiễn việc thực hiện CSPL về đất đai ở cấp huyện mà hệ pháp luật về đất đai của nước ta ngày càng được hoàn thiện và phù hợp với thực tiễn hơn, đồng thời cũng từ thực tiễn đã loại bỏ những điểm không phù hợp. Thứ hai, việc thực hiện CSPL về đất đai ở cấp huyện góp phần bảo vệ quyền đại diện sở hữu toàn dân về đất đai, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, phân phối và phân phối lại đất đai cho phù hợp với tình hình phát triển KT-XH từng thời kỳ, đồng thời góp phần điều tiết các nguồn lợi từ đất đai. Với vai trò là cơ quan trực tiếp thực hiện CSPL về đất đai trong phạm vi được phân cấp, UBND cấp huyện có những công cụ có thể điều chỉnh các quan hệ đất đai, đảm bảo cho các quan hệ này vận động phù hợp với quy luật, với điều kiện KT-XH của địa phương, đáp ứng yêu cầu phát triển của huyện trong từng thời kỳ. Với quyền hạn được giao, chính quyền huyện tiến hành giao đất, cho thuê đất, cấp GCN QSD đất cho các hộ gia đình, cá nhân. Trên cơ sở việc lập, tổ chức thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, chính quyền cấp huyện thực hiện việc phân phối lại quỹ đất làm thúc đẩy kinh tế xã hội địa phương phát triển thông qua việc bố trí sử dụng đất một cách hợp lý đối với từng diện tích đất, phát huy cao nhất giá trị kinh tế của đất. Chính quyền cấp huyện thực hiện thu các khoản tiền từ đất, tiến hành đấu giá QSDĐ... đem lại nguồn tài chính lớn, phục vụ đầu tư phát triển các lĩnh vực KT-XH khác và thực hiện điều tiết các nguồn lợi từ đất đai. Thứ ba, việc thực hiện chính sách pháp luật về đất đai ở cấp huyện góp phần ổn định và công bằng xã hội Thông qua việc lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất, lập sổ địa chính và cấp GCN QSD đất, việc thực hiện CSPL về đất đai ở cấp huyện đã 14