Đăng ký Đăng nhập
Trang chủ Thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn các thủy điện tỉ...

Tài liệu Thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn các thủy điện tỉnh quảng ngãi

.PDF
84
639
90

Mô tả:

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN VĂN NAM THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỀN BÙ, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ TỪ THỰC TIỄN CÁC THỦY ĐIỆN TỈNH QUẢNG NGÃI Chuyên ngành: Chính sách công Mã số: 60.34.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. TRẦN ĐÌNH HẢO HÀ NỘI, năm 2016 LỜI CẢM ƠN Để hoàn thành được luận văn này, tôi xin chân thành cảm ơn đến Ban giám đốc, các khoa, phòng và quý thầy, cô trong Học viện Khoa học Xã hội đã tận tình và tạo điều kiện giúp đỡ cho tôi trong quá trình học tập. Đặc biệt, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến Thầy giáo PGS.TS.Trần Đình Hảo, người đã trực tiếp hướng dẫn đề tài cho tôi với tất cả lòng nhiệt tình và sự quan tâm sâu sắc. Bên cạnh đó, tôi cũng gửi lời cảm ơn của mình đến lãnh đạo các Sở ngành ở tỉnh, bạn bè, đồng nghiệp, luôn quan tâm, tạo điều kiện, chia sẻ, động viên tôi trong suốt thời gian học tập và thực hiện luận văn. Mặc dù đã rất cố gắng trong quá trình thực hiện nhưng luận văn không thể tránh khỏi những thiếu sót. Tác giả mong nhận được sự góp ý của quý thầy, cô và bạn bè. Tôi xin chân thành cảm ơn! LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ Chính sách công về “Thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi ” là hoàn toàn trung thực và không trùng lặp với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Trần Văn Nam MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................................1 CHƯƠNG 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỀN BÙ, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM ..........................................................................................7 1.1. Khái niệm chung và chính sách đền bù, hỗ trợ và tái đinh cư khi nhà nước thu hồi đất ..........................................................................................................................7 1.2. Mục tiêu và nguyên tắc xây dựng chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất .........................................................................................................10 1.3. Yêu cầu thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam ..............................................................................................14 1.4. Nội dung tổ chức thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tài định cư đối với người dân bị thu hồi đất ............................................................................................23 1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ...........................................................................28 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỀN BÙ, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ TỪ THỰC TIỄN CÁC THỦY ĐIỆN TỈNH QUẢNG NGÃI .......... 32 2.1. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi .................32 2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi .................42 2.3. Đánh giá chung về tổ chức thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ........................58 CHƯƠNG 3. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỀN BÙ, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT TẠI CÁC THỦY ĐIỆN Ở NƯỚC TA ...................................................................63 3.1. Giải pháp hoàn hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi ..................................63 3.2. Giải pháp hoàn thiện nội dung chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư ...........68 KẾT LUẬN ..............................................................................................................77 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội và sự ổn định đời sống của người dân. Trong quá trình phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu, tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ một phần thiệt thòi đó, Nhà nước ta đã ban hành chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư dành cho người bị thu hồi đất, nhằm từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt hơn cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất. Quan tâm tới lợi ích của những người bị thu hồi đất, Nghị định 197/2004/NĐ-CP của Chính phủ đã ra đời, đặc biệt là sự ra đời của NĐ 84/2007/NĐ-CP của Chính phủ đã thể hiện được tính khả thi và vai trò tích cực của các văn bản pháp luật. Là cơ sở pháp lý để thực hiện hiệu quả công tác bồi thường, hỗ trợ, tái định cư. Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện, chất lượng các khu tái định cư được xây dựng cũng chưa đáp ứng yêu cầu “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”; chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu hồi; việc lập và tổ chức thực hiện phương án bồi thường, hỗ trợ, tái định cư tại một số dự án còn thiếu kiên quyết, thiếu dân chủ, công khai, minh bạch; năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn chưa đáp ứng yêu cầu; chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham gia thực hiện. Một số địa phương thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, dẫn đến một số cán bộ phạm pháp hình sự... Từ thực tế đó đòi hỏi Nhà nước phải tiếp tục đổi mới, khảo sát, kiểm tra, giám sát chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. Nằm trong bối cảnh chung đó, tỉnh Quảng Ngãi cũng gặp nhiều khó khăn khi xây dựng và triển khai chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại các thủy điện 1 trên địa bàn tỉnh. Theo báo cáo 1320/BC-SCT, ngày 13/8/2015 của Sở Công Thương Quảng Ngãi, đến nay, quy hoạch đã được Bộ Công nghiệp (nay là Bộ Công Thương), UBND tỉnh Quảng Ngãi phê duyệt ban đầu là 25 dự án thủy điện với tổng công suất là 374,1MW. Trong đó, có 6 dự án thủy điện lớn đã hoàn thành, đi vào hoạt động. Trong năm 2014, các nhà máy thủy điện trên địa bàn tỉnh đã phát lên lưới điện khoảng 440 triệu kWh, đóng vào ngân sách tỉnh khoảng 80 tỷ đồng. [24, tr.4] Tuy nhiên, quá trình triển khai thực hiện các dự án thủy điện, vẫn còn nhiều vướng mắc, làm cho người được bồi thường bị giật tiền trên tay (ví dụ: tháng 7/2013, 14 hộ dân ở xã Sơn Liên, huyện Sơn Tây bị giật 9 tỷ đồng trên tay sau khi được nhận tiền đền bù). Tái định cư với những ngôi nhà tiền tỷ không có người ở, người dân rơi vào cảnh thất nghiệp, gây mất an ninh trật tự và để lại nhiều hệ lụy về cuộc sống cho người dân ở khu tái định cư (ví dụ: 104 hộ dân ở xã Trà Thủy, bỏ khu tái định cư quay về nơi ở cũ). Vì thế, việc nghiên cứu, tìm hiểu để lý giải cơ sở lý luận và tìm ra các giải pháp để nâng cao hiệu lực, hiệu quả và tác động xã hội tích cực của chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại các thủy điện là nhiệm vụ cấp thiết của chính quyền tỉnh Quảng Ngãi. Với mong muốn đóng góp một phần vào công cuộc tìm hiểu đó, bản thân em đã lựa chọn đề tài: “Thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi” làm đối tượng nghiên cứu trong luận văn tốt nghiệp chuyên ngành Chính sách công. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Từ hơn hai thập niên trở lại đây, bồi thường giải phóng mặt bằng nói chung và tái định cư nói riêng là một vấn đề rất nhức nhối, thường xuyên thu hút được sự quan tâm của dư luận. Bởi vậy, có nhiều công trình nghiên cứu, nhiều bài viết đề cập đến vấn đề này. Trong đó, phải kể đến các công trình nghiên cứu: Luận văn Thạc sỹ Luật học của Nguyễn Vĩnh Diện “Pháp luật về bồi thường thiệt hại khi Nhà nước thu hồi đất” năm 2006; Luận văn Thạc sỹ Luật học của Đinh Thị Huệ “Thực hiện pháp luật về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất ở tỉnh Hà Nam hiện nay”; Khóa luận tốt nghiệp cử nhân Luật học của Nguyễn Thu Hiền năm 2007 và Nguyễn Hoàng Dương năm 2009 cùng về đề tài “Các vấn đề pháp lý 2 về tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất thực hiện các dự án đầu tư” ... Bên cạnh đó, có nhiều bài viết về bồi thường, hỗ trợ và tái định cư được đăng trên các tạp chí uy tín như: Chính sách hỗ trợ khi Nhà nước thu hồi đất của Trần Quang Huy đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010; Về chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Thị Phượng đăng trên Tạp chí Quản lý Nhà nước số 176 (tháng 9/2010); Pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Singapore và Trung Quốc – những gợi mở cho Việt Nam trong hoàn thiện pháp luật về bồi thường, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất của Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn Ngọc Minh đăng trên Tạp chí Luật học số 10/2010; Chính sách bồi thường, hỗ trợ, tái định cư trong thu hồi đất: Vấn đề và giải pháp của TS. Đỗ Phú Hải đăng trên Tạp chí cộng sản số 89 tháng 5/2014; Làm gì để thực hiện tái định cư đạt hiệu quả kinh tế? của TS Nguyễn Thị Hoàng Hoa đăng trên Tạp chí Kiến trúc Việt Nam ngày 1/9/2014. Tuy nhiên, các nghiên cứu trên thiên về góc nhìn pháp lý, các quy định của pháp luật đất đai về bồi thường, hỗ trợ, tái định cư gắn liền với các đạo luật đất đai và các hướng dẫn của Chính phủ trong thời gian vừa qua. Do đó, dưới góc độ chuyên ngành Chính sách công thì đến nay chưa có nhiều công trình nghiên cứu chuyên sâu và đặc biệt tại một địa phương cụ thể về “Thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư từ thực tiễn các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi”. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục tiêu của luận văn là làm rõ những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị Nhà nước thu hồi đất và kiến nghị giải pháp thực tiễn nhằm thực hiện hiệu quả chính sách thu hồi đất đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Luận văn có 3 nhiệm vụ sau: Thứ nhất: Nghiên cứu những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư, vận dụng vào đối tượng nghiên cứu đề tài. Thứ hai: Phân tích, đánh giá thực trạng thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và 3 tái định cư đối với người dân tại các thủy điện trên địa bàn Quảng Ngãi. Thứ ba: Đưa ra các giải pháp tăng cường tổ chức thực hiện hiệu quả chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân tại các thủy điện trên địa bàn Quảng Ngãi. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu trong luận văn là người dân bị thu hồi đất và tái định cư tại các dự án thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn nghiên cứu trong phạm vi không gian tại tỉnh Quảng Ngãi, lấy mẫu nghiên cứu tại 03 dự án thủy điện (Đakđrinh, huyện Sơn Tây; Nước Trong, huyện Tây Trà; Hà Nang, huyện Trà Bồng) tỉnh Quảng Ngãi và trong khoảng thời gian từ năm 2011 đến 2015. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu chính sách qua tiếp cận đa ngành, liên ngành khoa học xã hội và phương pháp nghiên cứu chính sách công. Đó là cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định đến xây dựng, thực hiện và đánh giá chính sách công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Lý thuyết chính sách công được soi sáng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình thành lý luận về chính sách chuyên ngành đào tạo nghề cho lao động thành thị. Nghiên cứu thực hiện đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân tại các thủy điện bền vững thể hiện trong các định hướng của Nhà nước và cụ thể hóa, tổ chức thực hiện chính sách ở tỉnh Quảng Ngãi. Luận văn còn sử dụng cách tiếp cận quản lý dựa vào cộng đồng (community-based management – CBM) là tiếp cận đang được áp dụng phổ biến hiện nay trên thế giới và Việt Nam trong triển khai thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư. 5.2. Phương pháp nghiên cứu - Phương pháp thu thập thông tin: Phân tích và tổng hợp, được sử dụng để thu thập, phân tích và khai thác thông tin từ các nguồn có sẵn liên quan đến đề tài nghiên 4 cứu, bao gồm các văn kiện, tài liệu, nghị quyết, quyết định của Đảng, Nhà nước, bộ ngành ở Trung ương và địa phương; các công trình nghiên cứu, các báo cáo, tài liệu thống kê của Sở Công Thương Quảng Ngãi, Công an tỉnh Quảng Ngãi... - Phương pháp điều tra khảo sát thực địa: Sử dụng phương pháp điều tra thực địa nhằm mục đích so sánh, với các số liệu thu thập được; thu thập bổ sung các số liệu, tài liệu thực tế tại các khu tái định cư thuộc các dự án thủy điện nhằm củng cố tính xác thực các số liệu thu thập được qua các báo cáo, hồ sơ thu thập. - Phương pháp phân tích chính sách: Là đánh giá tính toàn vẹn, tính thống nhất, tính khả thi và hiệu quả của chính sách nhằm điều chỉnh cho phù hợp với mục tiêu và thực tế. - Phương pháp thống kê: Là phương pháp thu thập, tổng hợp, trình bày số liệu, tính toán các đặc trưng của đối tượng nghiên cứu nhằm phục vụ cho quá trình phân tích, dự đoán và đề ra các quyết định. - Phương pháp chuyên gia: Thông qua các buổi gặp gỡ, trao đổi và thảo luận với nhân dân vùng có thủy điện và giáo viên hướng dẫn nhằm tháo gỡ những thắc mắc. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Các đóng góp của luận văn góp phần bổ sung, làm phong phú thêm hệ thống cơ sở dữ liệu cho việc phân tích, hệ thống hoá những vấn đề lý luận và thực tiễn nhằm để hoạch định, ban hành các chương trình, chính sách đảm bảo an sinh xã hội trong việc đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân tại các thủy điện trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi và tổ chức thực hiện chính sách này trong thực tiễn. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn cung cấp chứng cứ thực tiễn và đề xuất những giải pháp có giá trị trong quá trình quản lý Nhà nước đối với việc thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối với người dân tại các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung chính của luận văn được chia làm ba chương: Chương 1. Những vấn đề lý luận chung về thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ 5 và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam. Chương 2. Thực trạng thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ vài tái định cư từ thực tiễn các thủy điện tỉnh Quảng Ngãi. Chương 3. Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở nước ta hiện nay 6 CHƯƠNG 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐỀN BÙ, HỖ TRỢ VÀ TÁI ĐỊNH CƯ ĐỐI VỚI NGƯỜI DÂN BỊ THU HỒI ĐẤT Ở VIỆT NAM 1.1. Khái niệm chung và chính sách đền bù, hỗ trợ và tái đinh cư khi nhà nước thu hồi đất 1.1.1. Một số khái niệm chung Thu hồi đất là việc Nhà nước ra quyết định hành chính để thu lại quyền sử dụng đất hoặc thu lại đất đã giao cho tổ chức, Ủy ban nhân dân xã, phường, thị trấn quản lý theo quy định của Luật Đất đai (Khoản 5 Điều 4 Luật Đất đai 2003). [21, tr.15]. Như vậy, thu hồi đất là một biện pháp pháp lý làm chấm dứt quan hệ pháp luật đất đai để phục vụ cho lợi ích của Nhà nước, của xã hội, hoặc xử lý vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Hình thức pháp lý của thu hồi đất được thể hiện bằng một quyết định hành chính của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Đặc trưng của thu hồi đất: Thu hồi đất là một quyết định hành chính của người có thẩm quyền nhằm chấm dứt quan hệ sử dụng đất của người sử dụng đất. Là quyết định hành chính thể hiện quyền lực Nhà nước nhằm thực thi một trong những nội dung của quản lý Nhà nước về đất đai. Việc thu hồi đất xuất phát từ nhu cầu của Nhà nước và xã hội hoặc là biện pháp chế tài được áp dụng nhằm xử lý hành vi vi phạm pháp luật đất đai của người sử dụng đất. Các trường hợp thu hồi đất: Bao gồm: Các trường hợp thu hồi đất do nhu cầu của Nhà nước, của xã hội; Các trường hợp thu hồi vì các lý do đương nhiên; Các trường hợp thu hồi đất do người sử dụng đất vi phạm pháp luật đất đai. Tác động của việc thu hồi đất đối với đời sống của người mất đất Mất chỗ ở: Chỗ ở của người dân không chỉ đơn thuần là nơi họ ăn ở mà còn gắn với tài 7 sản, môi trường, các quan hệ kinh tế xã hội, văn hóa đã gắn họ với địa bàn đó. Khi thu hồi đất, Nhà nước không chỉ thu hồi quyền sử dụng diện tích đất, mà còn lấy đi của họ cơ hội tiếp nối cuộc sống quen thuộc của họ, buộc họ phải chuyển sang một địa bàn mới với các quan hệ và cơ hội không giống trước. Nếu phát sinh bất cập những người dân mất chỗ ở có thể bị kích động, phản ứng tiêu cực với chính sách thu hồi đất của Nhà nước. Mất tư liệu sản xuất: Đất bị thu hồi là đất nông nghiệp hay phi nông nghiệp đều là tư liệu sản xuất quan trọng của người sử dụng đất cũ. Khi nhà nước thu hồi có bồi thường bằng diện tích đất khác đi chăng nữa cũng làm cho người bị mất đất thua thiệt trên các phương diện như : mất địa thế của địa điểm đã quen dùng; mất một phần thành quả đầu tư vào đất. 1.1.2. Khái niệm chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất là một dạng chính sách công có nội dung liên quan đến nhiều lĩnh vực trong đời sống hàng ngày như: đất đai, tài chính, an sinh xã hội, an ninh, chính trị,… Giống như các chính sách công khác, có nhiều quan niệm khác nhau về chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất. Một số người cho rằng quyền sử dụng đất là hàng hóa nên Nhà nước cần đối xử với người có đất bị thu hồi như là bên bán quyền sử dụng đất. Quan niệm này thì lại quá cực đoan, không phù hợp với chế độ sở hữu toàn dân về đất đai và chế độ quản lý theo mục đích sử dụng đất của Nhà nước ta. Một số người khác cho rằng, đất đai thuộc quyền quản lý của Nhà nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thu hồi đất theo luật và chỉ đền bù theo quy định của Nhà nước. Quan niệm này quá cứng nhắc, không phù hợp với chủ trương sử dụng thị trường để điều tiết việc sử dụng đất có hiệu quả ở nước ta. Quan điểm trong luận văn này cho rằng, về mặt lý luận, có thể coi chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là một dạng chính sách đặc biệt của Nhà nước thể hiện cách ứng xử vừa đại diện cho chủ sở hữu đất đai, vừa phản ánh thái độ của cơ quan được xã hội trao quyền quản lý đất đai, vừa bao hàm nội dung điều hòa lợi ích theo 8 hướng bảo đảm quyền lợi chính đáng của các bên liên quan phục vụ mục tiêu hiệu quả kinh tế xã hội và công bằng, trong đó các cơ quan nhà nước sử dụng nhiều công cụ tổ chức, tài chính, giá cả để đạt được các mục tiêu của mình. Khi bàn về chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải chú ý đến các phương diện sau: Thứ nhất, về mặt quan điểm, chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải kết hợp chặt chẽ, hợp lý các yêu cầu trong quản lý hành chính với các yêu cầu của cơ chế quản lý thị trường trong xác định mức đền bù và các thủ tục liên quan. Ở đây nhấn mạnh hai yêu cầu, đó là dân chủ và công bằng. Yêu cầu dân chủ là khi xác định mức bồi thường, phương thức đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải tham vấn ý kiến người dân bị mất đất và thể hiện được ý kiến, nguyện vọng của họ một cách hợp lý. Yêu cầu công bằng là khi phân chia lợi ích, phải bảo đảm các bên được hưởng lợi ích phù hợp với đóng góp của họ. Phần lợi ích thuộc xã hội phải được sử dụng chung một cách công khai, minh bạch. Thứ hai, về mặt chủ thể, chế độ phân cấp cho các cơ quan Nhà nước trong việc thu hồi, đền bù, hỗ trợ và tổ chức tái định cư phải rõ ràng, trách nhiệm, quyền hạn, lợi ích tương xứng, có sự phối hợp và kiểm tra giám sát chặt chẽ nhằm hạn chế tối đa sự lạm quyền tư lợi. Thứ ba, về mặt mục tiêu, cần có sự kết hợp hài hòa mục tiêu của người sử dụng đất, của xã hội và người dân, trong đó ưu tiên cao nhất cho việc sử dụng có hiệu quả quỹ đất phục vụ đời sống nhân dân. Thứ tư, về mặt công cụ và cơ chế tác động, cần phối hợp hài hòa với nhau có tính đến các giới hạn về sử dụng đất, ngân sách Nhà nước và năng lực tổ chức thực hiện của các chủ thể. Tổng quan có thể thấy, chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là tổng thể các quan niệm, chủ trương, phương tiện và hành động của các cơ quan Nhà nước trong lĩnh vực đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với những người dân có đất bị thu hồi nhằm đạt tới sự hài hòa, hợp lý về lợi ích, hiệu quả và phát triển bền vững. Chính sách công là tập hợp những quyết định mang tính chính trị nhằm vạch ra những đường hướng hành động ứng xử cơ bản của chủ thể quản lý với các vấn đề, hiện tượng tồn tại trong đời sống để thúc đẩy và quản lý sự phát triển nhằm đạt 9 tới những mục tiêu nhất định cho trước. Khái niệm chính sách công được diễn đạt khái quát như sau: “Chính sách công là tập hợp các quyết định chính trị có liên quan của nhà nước nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ để thực hiện giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu xác định của Đảng chính trị cầm quyền” [34]. Từ khái niệm về “chính sách công” và các khái niệm khác nêu trên, có thể định nghĩa sau: “Chính sách đền bù hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất là tập hợp các quyết định có liên quan nhằm lựa chọn mục tiêu, giải pháp và công cụ chính sách để giải quyết vấn đề khi nhà nước thu hồi đất mục tiêu ổn định phát triển bền vững kinh tế - xã hội ở nước ta”. 1.2. Mục tiêu và nguyên tắc xây dựng chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư khi nhà nước thu hồi đất Mục tiêu của chính sách là gì? Mục tiêu thứ nhất của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất, người sở hữu nhà ở. Xét về mặt lịch sử, đất đai là thành quả xây dựng và bảo vệ của nhiều thế hệ liên kết trong một quốc gia. Theo nghĩa đó, đất đai là tài sản chung. Chế độ xã hội chủ nghĩa ở nước ta đã hiện thực hóa quan hệ pháp lý của tài sản chung đó. Tuy nhiên, việc sử dụng đất đai lại phân cấp cho các tổ chức và các hộ gia đình, cá nhân. Vì thế cần có cơ chế phân định hợp lý quyền hạn, trách nhiệm, lợi ích xã hội (đại diện là Nhà nước ) và công dân trong quan hệ đất đai. Trong Điều 5 Luật Đất đai năm 2003 đã quy định: “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu… Nhà nước trao quyền sử dụng đất thông qua hình thức giao đất, cho thuê đất, cộng nhận quyền sử dụng đất đối với người đang sử dụng đất ổn định; quy định quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất”. [21, tr.18]. Như vậy chúng ta có thể thấy, về mặt pháp lý dù người sử dụng đất được hưởng thành quả từ việc sử dụng đất vào các hoạt động kinh tế - xã hội nhưng đất đai phải được sử dụng nhằm mục đích phục vụ sự tồn tại và phát triển của xã hội mà Nhà nước là người đại diện. Mục tiêu của xã hội là đất chung phải được sử dụng sao cho phục vụ tốt nhất đối với phát triển kinh tế, kiến thiết xã hội và cải thiện chất 10 lượng sống nói chung của dân cư. Vì thế đất đai phải được sử dụng theo quy hoạch và kế hoạch chung của Nhà nước. Tuy nhiên, các cơ quan nhà nước thường không phải là người sử dụng trực tiếp mà người dân mới là người khai thác quỹ đất. Họ chỉ khai thác quỹ đất hiệu quả khi quyền lợi của họ được tôn trọng và bảo hộ. Làm thế nào để mục tiêu chung của xã hội và mục tiêu riêng của người sử dụng đất hài hòa với nhau tạo điều kiện cho phát triển nhanh, bền vững là mục tiêu quan trọng của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư. Ở đây, xử lý tốt mối quan hệ giữa quyền sở hữu và quyền sử dụng đất cũng như vận dụng các công cụ tổ chức, tuyên truyền, tài chính của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là rất quan trọng. Quyền sở hữu và quyền sử dụng đất có mối quan hệ chặt chẽ với nhau. Quyền sở hữu toàn dân về đất đai ở nước ta là quyền sở hữu về mặt pháp lý. Các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân được giao quyền sử dụng đất thực tế và phải thực hiện các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Nếu quan hệ này được thiết lập hợp lý thì chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư sẽ dễ triển khai hơn. Do đó, việc đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải đảm bảo hài hòa lợi ích và để thực hiện được điều đó thông thường, việc đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải đáp ứng các yêu cầu sau, như: Tạo điều kiện để người bị mất đất có cuộc sống bằng hoặc tốt hơn trước khi mất đất; Điều tiết phần lợi ích gia tăng không do các cá nhân tạo ra về ngân sách Nhà nước; Tạo điều kiện để người sử dụng đất sau này hoàn thành mục tiêu đã được xã hội chấp nhận; Bảo tồn được quỹ đất và môi trường. [2, tr.79] Mục tiêu thứ hai của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là khuyến khích người dân bàn giao đất. Vì đất là điều kiện để xây dựng kết cấu hạ tầng, xây dựng khu đô thị, là điều kiện để thực hiện các dự án kinh tế, xã hội, quốc phòng nên chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải hướng đến khuyến khích người dân tự nguyện giao đất. Trên thực tế, người dân không muốn giao đất vì việc mất đất ảnh hưởng xấu đến cuộc sống của họ. Vì vậy để họ tự nguyện và nhanh chóng giao đất thì chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư không những phải có mức đền bù, hỗ trợ hợp lý mà phải thực hiện tốt công tác tái định cư, đồng thời cung cấp cho người dân mất 11 đất đầy đủ thông tin trung thực để họ tự quyết định. Mục tiêu thức ba của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là ổn định cuộc sống, ổn định việc làm cho người dân bị mất đất. Việc thu hồi đất ở nước ta không hoàn toàn mang tính thị trường nên quan tâm đến cuộc sống của người dân bị mất đất là một mục tiêu quan trọng. Để ổn định cuộc sống cho người dân bị mất đất cần xây dựng khu tái định cư đồng bộ, có cơ sở hạ tầng, kinh tế - xã hội, văn hóa ít nhất không được thấp hơn địa điểm cũ, nhất là các dịch vụ thiết yếu như giao thông, điện, nước, y tế, giáo dục, hành chính,… Ở nước ta, mục tiêu này thường khó hoàn thành do kinh phí Nhà nước còn khó khăn và việc tổ chức thực hiện thiếu chặt chẽ, thiếu kiểm tra. Vì vậy mà khu tái định cư không được xây dựng tốt thì nhân dân sẽ không đồng tình, dẫn đến họ không di dời hoặc chậm di dời giao mặt bằng. Để ổn định lâu dài cho người dân bị mất đất, cần tạo điều kiện cho họ có việc làm thông qua các chương trình đào tạo, hỗ trợ đầu tư, lập nghiệp hoặc xúc tiến giới thiệu việc làm. Trên thực tế việc làm của cơ quan tái định cư và người dân không trùng khớp, do dịch vụ hỗ trợ không phù hợp với điều kiện của người dân. Mục tiêu thứ tư của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là góp phần thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai, xây dựng và phát triển nhà ở, phát triển kinh tế - xã hội. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất là công cụ của Nhà nước bố trí, sắp xếp các loại đất và nhà ở cho đối tượng sử dụng theo không gian và thời gian phù hợp với mục tiêu sử dụng đất hiệu quả và thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất sau khi đã được xây dựng có căn cứ khoa học và phù hợp với quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội của đất nước là phương án sử dụng đất tốt nhất để Nhà nước và nhân dân thực hiện. Nguyên tắc xây dựng chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư đối với người dân bị thư hồi đất. Nguyên tắc công bằng. Đây là nguyên tắc quan trọng hàng đầu quyết định thành công của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư. Nếu chính sách công bằng, những người bị thu hồi đất 12 sẽ tự nguyện chấp hành. Ngược lại, họ sẽ phản ứng về chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư bằng nhiều hình thức khác nhau, từ đơn giản đến phức tạp, trong đó đặc biệt là các khiếu kiện đông người ở một số địa phương trong cả nước. Công bằng ở đây là công bằng về chính sách, công bằng về chế độ, về đơn giá, về mức bồi thường, hỗ trợ, về đối tượng thụ hưởng,… Công bằng không có nghĩa là cào bằng bình quân. Để có chính sách công bằng phải hoạch định chính sách sát thực tế, xem xét lại lợi ích một cách phân minh. Nguyên tắc công bằng phải được quán triệt và thực hiện nhất quán từ trên xuống dưới, từ dưới lên trên. Ví dụ, hai hộ liền kề có nguồn gốc đất như nhau, quá trình sử dụng như nhau, điều kiện hạ tầng như nhau thì giá bồi thường và mức bồi thường phải như nhau. Nguyên tắc hiệu quả Nguyên tắc này đòi hỏi người có thẩm quyền thực thi chính sách bồi thường, hỗ trợ và tái định cư phải cân nhắc tính toán kỹ càng về mọi mặt trước khi quyết định. Hiệu quả ở đây được hiểu trước hết là hiệu quả về kinh tế sau đó là hiệu quả về mặt xã hội (ổn định tình hình, ổn định đời sống ). Nói cách khác, phải tạo được sự đồng thuận của người dân trong vùng dự án. Nguyên tắc hiệu quả phải đạt được cả trong ngắn hạn cũng như trong dài hạn. Tuyệt đối không vì lợi ích trước mắt mà không tính đến lợi ích lâu dài cho các thế hệ mai sau. Nguyên tắc dân chủ Nguyên tắc này đòi hỏi trong hoạch định chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư phải tham khảo ý kiến của người dân, nhất là những người chịu ảnh hưởng trực tiếp. Khi quyết định phải theo nguyên tắc thiểu số phục tùng đa số, tập thể bàn bạc cân nhắc kỹ trước khi quyết định. Tuyệt đối không được áp đặt quyết định từ một phía, không được tuyệt đối hóa vai trò của cá nhân cán bộ có chức quyền. Dân chủ nhưng phải tập trung, đồng thời tập trung nhưng phải dân chủ cả ở khâu hoạch định chính sách cũng như thực hiện chính sách, phải đối xử với mọi người một cách bình đẳng, tôn trọng quyền và nghĩa vụ của họ. Nguyên tắc tiết kiệm ngân sách Nhà nước Nguyên tắc này đòi hỏi người có thẩm quyền, người thực thi công vụ có quyền quyết định chi ngân sách nhà nước phải hết sức tiết kiệm, không được lãng phí. Vì 13 ngân sách nhà nước có hạn, mà nguồn tiền để đền bù, hỗ trợ và tái định cư lại rất lớn. Tiết kiệm chi phí đền bù, hỗ trợ và tái định cư nhưng vẫn phải đảm bảo yêu cầu về lợi ích của người dân và điều kiện sống của họ. Tiết kiệm không có nghĩa là bớt xén, là thực hiện không đúng chế độ chính sách. Tiết kiệm là tổ chức công việc đền bù, hỗ trợ và tái định cư một cách khoa học, quy cũ, tránh làm rồi sửa, phá. Nguyên tắc hỗ trợ người khó khăn Nguyên tắc này hướng tới việc thực hiện các chính sách xã hội đối với các trường hợp đặc thù, có hoàn cảnh đặc biệt. Đó chính là tinh thần tương thân tương ái, lá lành đùm lá rách, là bản chất tốt đẹp của xã hội ta. Những nguyên tắc cơ bản nêu trên đều có vị trí quan trọng và có mối quan hệ mật thiết với nhau, hỗ trợ nhau, ràng buộc nhau. Trong quá trình cụ thể hóa chính sách và tổ chức thực hiện ở địa phương phải tôn trọng các nguyên tắc trên. Tuyệt đối không được xem nhẹ nguyên tắc này, xem nặng nguyên tắc kia và ngược lại, phải căn cứ vào chế độ chính sách của nhà nước và tình hình thực tiễn ở địa phương để vận dụng một cách linh hoạt nhằm đạt mục tiêu của chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư là ổn định tình hình, phát triển bền vững và công bằng xã hội. 1.3. Yêu cầu thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất ở Việt Nam 1.3.1. Tại sao phải thực hiện chính sách đền bù, hỗ trợ tái định cư đối với người dân bị thu hồi đất? Đất đai là tư liệu sản xuất đặc biệt, giữ vai trò rất quan trọng trong phát triển kinh tế - xã hội và sự ổn định đời sống của người dân. Trong quá trình phát triển đất nước theo hướng công nghiệp hóa, hiện đại hóa, việc thu hồi đất để phục vụ cho lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng và phát triển kinh tế - xã hội là một quá trình tất yếu, tác động rất lớn đến người bị thu hồi đất. Để bù đắp cho họ một phần thiệt thòi đó, Nhà nước ta đã ban hành chính sách đền bù, hỗ trợ và tái định cư dành cho người bị thu hồi đất, từng bước hoàn thiện theo hướng tạo điều kiện ngày càng tốt hơn cho người có đất bị thu hồi ổn định đời sống và sản xuất. Tuy nhiên, đất đai là vấn đề lớn, phức tạp và rất nhạy cảm, trong khi các quy định về đền bù, hỗ trợ và tái định cư thường xuyên thay đổi dẫn tới tình trạng so bì, 14 khiếu nại của người có đất bị thu hồi qua các dự án hoặc trong một dự án nhưng thực hiện thu hồi đất qua nhiều năm. Mặt khác, Luật đất đai 2003 chưa có cơ chế bắt buộc để bảo đảm có quỹ đất và nguồn vốn xây dựng khu tái định cư trước khi thu hồi đất; chất lượng các khu tái định cư được xây dựng cũng chưa đáp ứng yêu cầu “có điều kiện phát triển bằng hoặc tốt hơn nơi ở cũ”; chưa chú trọng tạo việc làm mới, chuyển đổi nghề cho người có đất bị thu hồi; việc lập và tổ chức thực hiện phương án đền bù, hỗ trợ, tái định cư tại một số dự án còn thiếu kiên quyết, thiếu dân chủ, công khai, minh bạch; năng lực, phẩm chất của đội ngũ cán bộ làm công tác giải phóng mặt bằng ở nhiều nơi còn chưa đáp ứng yêu cầu; chưa phát huy vai trò của các tổ chức quần chúng tham gia thực hiện. Một số địa phương thiếu sự phối hợp chặt chẽ giữa các cấp, các ngành; chưa làm tốt công tác tuyên truyền, vận động, giải thích cho nhân dân hiểu rõ quy định của pháp luật hoặc né tránh, thiếu cương quyết, không giải quyết dứt điểm, làm cho việc giải phóng mặt bằng bị kéo dài nhiều năm. Trong khi đó, Tổ chức Phát triển quỹ đất chưa được quan tâm đầu tư đúng mức về kinh phí và nhân lực để thực hiện thu hồi đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được phê duyệt, tạo quỹ “đất sạch” triển khai khi có dự án đầu tư. Trong quá trình tham vấn lấy ý kiến của người bị thu hồi đất tại một số địa phương, tổ chức LANDA (gọi là Liên minh đất đai, tiếng Anh là Land Alliance), được thành lập 6/2013 nhằm tạo ra sự hợp tác liên ngành giữa các tổ chức phi chính phủ Việt Nam, các cơ quan chính phủ các cấp, cơ quan báo chí, các trường đại học, các viên nghiện cứu và khu vực tư nhân. Thành viên của LANDA bao gồm 19 tổ chức phi chính phủ, tổ chức chính trị xã hội,… tự nguyện tham gia. LANDA hành động nhằm góp phần nâng cao cơ hội cho công dân Việt Nam tham gia xây dựng chính sách quản lý & sử dụng tài nguyên đất hiệu quả, giảm thiểu các tác động tiêu cực về môi trường, xã hội từ các hoạt động quản lý, sử dụng đất. Sau khi nghiên cứu, Tổ chức này có một số kết luận, trong đó: hầu hết ý kiến của người dân tại các địa phương tổ chức lấy ý kiến đều cho rằng quá trình thực hiện thu hồi đất luôn thiếu minh bạch, người dân luôn bị đặt vào thế bị động, thậm chí là ép buộc di dời và mất chỗ ở. Số tiền mà nhiều người được đền bù bồi thường, thậm chí không đủ để mua một suất ở tái định cư. Họ cũng mất cả sinh kế từ nông nghiệp mà gần như 15 không có cơ hội tìm sinh kế mới. Khảo sát ý kiến về cơ chế đồng thuận của người dân đối với phương án đền bù, hỗ trợ, tái định cư cho thấy có tới 95% ý kiến cho rằng cần đạt được sự đồng thuận của người dân, trong đó 64% cho rằng cần lấy ý kiến của toàn bộ cộng đồng dân cư địa phương (không chỉ lấy ý kiến của người bị thu hồi đất) và phương án chỉ được phê duyệt khi đạt được 70% ý kiến đồng thuận. 93% ý kiến cho rằng người mất đất có quyền giới thiệu các tổ chức cung cấp dịch vụ định giá đất độc lập tham gia vào danh sách đấu thầu cung cấp dịch vụ giá đất. Những vấn đề nêu trên đặt ra yêu cầu và thách thức không nhỏ cho Ban soạn thảo dự án Luật đất đai (sửa đổi) trong bối cảnh hiện nay. Làm thế nào để thiết kế được những quy định phù hợp, bảo đảm quyền lợi và sự bình đẳng cho người có đất bị thu hồi; hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, người có đất bị thu hồi, nhà đầu tư thực hiện các dự án; hạn chế khiếu nại, tố cáo trong công tác đền bù, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu hồi đất là một bài toán khó. Đến nay, trong dự thảo Luật đất đai (sửa đổi) mới nhất (ngày 02-10-2013), Ban soạn thảo đã tiếp thu, chỉnh lý và đã đưa ra những quy định để cố gắng giải quyết những vướng mắc, bất cập, đáp ứng được các mục tiêu nêu trên. Theo đó, dự thảo Luật đã dành 13 Điều (từ Điều 74 đến Điều 87) để quy định về nhiều vấn đề, như: quy định nguyên tắc đền bù về đất khi Nhà nước thu hồi đất; điều kiện được đền bù về đất khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, phát triển kinh tế - xã hội; bồi thường chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất để sử dụng vào mục đích quốc phòng, an ninh, phục vụ lợi ích quốc gia, công cộng, phát triển kinh tế - xã hội; đền bù về đất, chi phí đầu tư vào đất còn lại khi Nhà nước thu hồi đất nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo… Đặc biệt, dự thảo Luật đã dành một Điều quy định về đền bù, hỗ trợ, tái định cư đối với các trường hợp đặc biệt: Đối với dự án đầu tư do Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ quyết định mà phải di chuyển cả một cộng đồng dân cư, làm ảnh hưởng đến toàn bộ đời sống, kinh tế - xã hội, truyền thống văn hóa của cộng đồng; các dự án thu hồi đất liên quan đến nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thì Thủ tướng Chính phủ quyết định khung chính sách đền bù, hỗ trợ, tái định cư. Đối 16
- Xem thêm -

Tài liệu liên quan