Tài liệu Thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiển viện hàn lâm khoa học xã hội

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI BÙI THANH HẢI THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ THỰC TIỄN VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM Chuyên ngành : Chính sách công Mã số : 60.34.04.02 LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. BÙI NGUYÊN KHÁNH Hà Nội, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan về các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn Thạc sĩ Chính sách công với đề tài “Thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiễn Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam” là hoàn toàn trung thực và không trùng với các đề tài khác trong cùng lĩnh vực. Tôi xin hoàn toàn chịu trách nhiệm về lời cam đoan này. Tác giả luận văn Bùi Thanh Hải MỤC LỤC MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 1 Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ..... 7 1.1. Một số khái niệm có liên quan đến chính sách đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước ............................................................................................ 7 1.2. Nội dung chính sách đầu tư xây dựng cơ bản .................................................... 13 1.3. Các yêu cầu cơ bản của thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ................................................................................................... 19 1.4. Nội dung các bước thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ............................................................................................................ 21 1.5. Các yếu tố ảnh hưởng đến việc thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước ............................................................................................... 30 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ THỰC TIỄN VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM............................................................................................................... 33 2.1. Khái quát về Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam.................................... 33 2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam ................................... 34 2.3. Đánh giá chung về tổ chức thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam .......................... 50 Chương 3: NHỮNG ĐỊNH HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP ĐẢM BẢO THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN Ở VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM ................................................... 58 3.1. Định hướng chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam giai đoạn 2016-2020 .............................. 58 3.2. Giải pháp đảm bảo thực hiện chính sách quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước tại Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam ......................................... 61 KẾT LUẬN .............................................................................................................. 71 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT CSDL : Cơ sở dữ liệu GPMB : Giải phóng mặt bằng KBNN : Kho bạc Nhà nước KH-TC : Kế hoạch - Tài chính KH&ĐT : Kế hoạch và đầu tư KHXH : Khoa học xã hội KTNN : Kiểm toán Nhà nước NSNN : Ngân sách Nhà nước NSTW : Ngân sách Trung ương NSĐP : Ngân sách địa phương QLDA : Quản lý dự án TNHH : Trách nhiệm hữu hạn VASS : Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam ( Vietnam Academy of Social Sciences) VLXD : Vật liệu xây dựng VSMT : Vệ sinh mội trường XDCB : Xây dựng cơ bản DANH MỤC CÁC BẢNG Số hiệu Bảng 2.1. Tên bảng Kinh phí đầu tư XDCB từ NSNN cho KH-CN và cho các tổ chức KHCN thuộc Chính phủ giai đoạn 2011-2015 Trang 36 Bảng 2.2. Kết quả giải ngân vốn giai đoạn 2011 – 2015 38 Bảng 2.3. Kết quả kiểm toán kiến nghị giảm chi đầu tư xây dựng 41 Bảng 2.4. Kết quả quyết toán dự án hoàn thành giai đoạn 20112015 43 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Đầu tư là nhân tố quan trọng để phát triển kinh tế - xã hội, là chìa khoá để tăng trưởng và chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Vì vậy, nghiên cứu và thực hiện các chính sách nhằm tiết kiệm, chống lãng phí trong quản lý dự án đầu tư công là một tất yếu và là yêu cầu thực tế khách quan. Trong quá trình chuyển sang nền kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, vấn đề tổ chức thực hiện các dự án đầu tư công nói chung, các dự đầu tư xây dựng cơ bản nói riêng đối với các lĩnh vực khác nhau của nền kinh tế, trong đó đầu tư cho phát triển khoa học công nghệ cũng không ngoại lệ, đã thu hút sự quan tâm của các nhà khoa học, nhà quản lý. Thời gian qua, Nhà nước đã ban hành nhiều chính sách để từng bước đổi mới cơ chế quản lý đối với các đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó bao gồm các đơn vị sự nghiệp khoa học. Một trong những hướng đổi mới quan trọng là tạo dựng đầu tư cơ sở vật chất ban đầu, qua đó để giao tài sản cho các đơn vị sự nghiệp công lập quản lý, bảo toàn, xác định khấu hao, trên cơ sở đó có lộ trình từng bước cho hoạt động chuyển đổi sang cơ chế tự chủ tự chịu trách nhiệm, đảm bảo phù hợp với quy định của pháp luật và tình hình thực tế, giảm dần hỗ trợ từ NSNN. Viện Hàn lâm khoa học xã hội Việt Nam (Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam) là cơ quan trực thuộc Chính phủ, có chức năng nghiên cứu cơ bản và nghiên cứu ứng dụng về khoa học xã hội và nhân văn đầu ngành của cả nước với nhiệm vụ nghiên cứu giải đáp những vấn đề khoa học xã hội và nhân văn của cả nước và từng vùng, phục vụ cung cấp những luận cứ khoa học cho việc hoạch định đường lối, chiến lược, quy hoạch và chính sách của Đảng và nhà nước trong sự nghiệp phát triển kinh tế- xã hội, văn hoá, môi trường và con người Việt Nam. Mặc dù tổ chức thực hiện dự án đầu tư xây dựng cơ bản là 1 một quá trình phức tạp, chịu ảnh hưởng của nhiều yếu tố, nhưng hoạt động này thời gian qua tại Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam đã đạt được những kết quả khả quan, góp phần không nhỏ vào mục tiêu: hiện đại hoá cơ sở vật chất và trang thiết bị khoa học kỹ thuật phục vụ cho hoạt động nghiên cứu và phục vụ nghiên cứu khoa học, nâng cao năng lực nghiên cứu của các nhà khoa học, đảm bảo đồng vốn đầu tư có hiệu quả. Tuy nhiên, quá trình thực hiện các chính sách đầu tư xây dựng cơ bản tại Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam còn một số bất cập, một số công trình tiến độ bị kéo dài, quản lý chất lượng và quản lý vốn còn hạn chế…Trong bối cảnh mới của tình hình kinh tế - xã hội đất nước, vấn đề tổ chức hoạt động các dự án đầu tư xây bản tại Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam cần được nghiên cứu một cách hệ thống, đề ra các giải pháp phù hợp giúp chủ đầu tư, các ban quản lý dự án triển khai các bước quản lý dự án được thuận lợi và hạn chế sai sót trong quá trình quản lý. Nếu công tác này được làm tốt sẽ giúp Viện KHXH Việt Nam đạt được mục tiêu: Hiện đại hoá cơ sở vật chất và trang thiết bị khoa học kỹ thuật phục vụ cho hoạt động nghiên cứu và phục vụ nghiên cứu khoa học nâng cao năng lực nghiên cứu của các nhà khoa học, đảm bảo đồng vốn đầu tư có hiệu quả. Đề tài: “Thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiển Viện Hàn lâm Khoa học xã hội” là đề tài có tính cấp thiết, làm tài liệu hướng dẫn một cách cụ thể các bước, phương pháp, quy trình quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đối với các dự án đầu tư, giúp chủ đầu tư, các Ban QLDA triển khai các bước quản lý vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước đối với các dự án đầu tư được tốt, thuận lợi và hạn chế sai sót trong quá trình quản lý góp phần quan trọng thực hiện các mục tiêu xây dựng cơ sở vật chất - kỹ thuật hiện đại theo các chuẩn mực quốc tế, khu vực, phục vụ hiệu quả hoạt động nghiên cứu, đào tạo, tư vấn chính sách như quy hoạch phát triển Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam đến 2020 và tầm nhìn đến 2 2030 đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Cho đến nay đã có một số công trình nghiên cứu khoa học về các đề tài quản lý đầu tư từ nguồn vốn NSNN, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN ở phạm vi toàn quốc như : - Giải pháp tài chính nhằm nâng cao hiệu quả vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Nghệ An, Luận án tiến sĩ của tác giả Phan Thanh Mão, năm 2003. - Đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam: Thực trạng và giải pháp, Luận án tiến sĩ của tác giả Bùi Mạnh Cường năm 2006. - Thực trạng đầu tư xây dựng cơ bản: Tập trung – hiệu quả của Thiên Tâm, báo Xây dựng ngày 4/10/2008; Quản lý và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn đầu tư xây dựng cơ bản ở Việt Nam, Luận án tiến sĩ của tác giả Nguyễn Mạnh Đức. - Quản lý vốn Đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước của Thành phố Hà Nội, Luận văn thạc sĩ kinh tế chính trị của tác giả Lê Toàn Thắng năm 2012. - Thực hiện chính sách quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi, Luận văn thạc sĩ chính sách công của tác giả Phạm Thị Ngọc Vấn năm 2016. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là là nhằm làm sáng tỏ những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản; phân tích, đánh giá thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản qua thực tiễn Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam; và để từ đó đề xuất các giải pháp đảm bảo thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam 3 trong thời gian tới. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu - Hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về các chính sách đầu tư xây dựng cơ bản hiện nay. - Phân tích cơ sở lý luận và thực tiển về thực hiện chính sách, quản lý đầu tư xây dựng cơ bản. - Phân tích việc thực hiện chính sách quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ thực tiễn Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam. - Đề xuất những giải pháp chủ yếu đảm bảo thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản ở Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu đề tài là việc thực hiện chính sách đầu tư XDCB từ thực tiễn Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam. 4.2. Phạm vi nghiên cứu - Nội dung nghiên cứu: Quá trình tổ chức quản lý và thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN. - Thời gian nghiên cứu : Từ năm 2011 đến năm 2015 - Không gian nghiên cứu : Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận Luận văn nghiên cứu với những phương pháp như: Phương pháp duy vật biện chứng, phương pháp phân tích lịch sử, phương pháp so sánh, phương pháp thống kê, dựa trên các lý thuyết về kinh tế - tài chính cũng như kế thừa các nghiên cứu trước đây. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Luận văn cũng sử dụng phương pháp nghiên cứu trường hợp nhằm thu 4 tập các thông tin, dữ liệu có liên quan đến chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB và một số phương pháp thống kê đơn giản thông qua các bảng biểu thống kê để định lượng các nhân tố ảnh hưởng việc thực hiện chính sách quản lý đầu tư XDCB. Số liệu được sử dụng trong luận văn là số liệu thứ cấp. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn đã hệ thống hóa một cách toàn diện chính sách quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của Nhà nước thời gian qua, làm rõ các mối quan hệ giữa chính sách ĐTXDCB và quá trình tổ chức thực hiện các dự án đầu tư XDCB từ thực tiễn từ đó rút ra những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm; nội dung này là hết sức quan trọng, là nền tảng về mặt lý luận, làm cơ sở khoa học và tiền đề để giúp việc nghiên cứu thực trạng quản lý đầu tư XDCB từ vốn NSNN, cũng như đề ra được một số giải pháp chủ yếu tăng hiệu quả quản lý đầu tư XDCB từ NSNN trong thời gian tới. 6.2. Ý nghĩa lý luận thực tiễn Luận văn đã nghiên cứu thực tiễn quá trình thực thi chính sách ĐTXDCB tại Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam từ đó rút ra những thành tựu, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm để đề xuất một số giải pháp chủ yếu nhằm hoàn thiện chính sách quản lý đầu tư xây dựng cơ bản tại Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam trong thời gian tới. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn được kết cấu thành 03 chương. Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách Nhà nước. Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ 5 thực tiễn Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam. Chương 3: Những định hướng và giải pháp đảm bảo thực hiện chính sách quản lý đầu tư xây dựng cơ bản ở Viện Hàn lâm Khoa học xã hội Việt Nam. 6 Chương 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Một số khái niệm có liên quan đến chính sách đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước 1.1.1.1. Đầu tư Xuất phát từ cách tiếp cận, mục đích nghiên cứu, người ta đưa ra những định nghĩa khác nhau về đầu tư. Có thể kể đến một số quan điểm như sau: Tiếp cận đầu tư mang lại kết quả cho quá trình tái sản xuất, nhóm tác giả David Begg, Stanley Fischer, Rudiger Dor cho rằng: “Đầu tư là việc các hãng mua sắm hàng hóa tư bản mới” [6, tr.363]. P.A Samuelson và William D.Nordthaus nghiên cứu đầu tư ở nhiều khía cạnh như với hoạt động tạo vốn thì: “Đầu tư gồm các nguồn bổ sung vào trữ lượng vốn của một quốc gia”, và “Đầu tư chỉ thực sự xuất hiện khi tạo ra vốn thực tế” [20, tr.111]; Trong tiêu dùng: “Đầu tư là sự hy sinh tiêu dùng hiện tại để tăng tiêu dùng tương lai” [20, tr.66]; Dưới góc độ kỳ vọng: “Đầu tư là một canh bạc tương lai, với sự đánh cược rằng thu nhập đầu tư đem lại sẽ cao hơn chi phí đầu tư” [20, tr.115]. Và: “Đầu tư bao gồm hữu hình (thiết bị, nhà xưởng, tồn kho) và vô hình (giáo dục, nghiên cứu triển khai và sức khỏe)” [20, tr.762]. Theo Từ điển Kinh tế học hiện đại: “đầu tư là một lưu lượng chi tiêu dành cho các dự án sản xuất hàng hóa không phải để tiêu dùng trung gian. Các DAĐT này có thể bổ sung vào cả vốn vật chất, vốn nhân lực lẫn hàng tồn kho” [7, tr.531]. Từ các nghiên cứu trên, theo tác giả khái niệm đầu tư được hiểu là: “Đầu tư là quá trình sử dụng các nguồn lực (vốn, tài sản vật chất, lao động 7 trí tuệ, công nghệ,…) trong hiện tại để tiến hành các hoạt động (tạo ra, khai thác, sử dụng tài sản…) để thu được các kết quả có lợi (gia tăng vốn, tài sản vật chất, trí tuệ, công nghệ…) nhằm thực hiện những mục tiêu nhất định trong tương lai”. Hoạt động đầu tư bao gồm: đầu tư tư nhân và đầu tư công cộng hay còn gọi là đầu tư công. 1.1.1.2. Đầu tư công. Đầu tư công là một dạng của đầu tư và là một trong những bộ phận quan trọng nhất trong chi tiêu Nhà nước hằng năm cũng như chiến lược phát triển lâu dài của Chính phủ ở mỗi quốc gia. Nhà kinh tế học người Anh J. M. Keynes nghiên cứu đầu tư công với vai trò là thành phần quan trọng của tổng cầu có tác dụng thúc đẩy tổng cầu,từ đó ông đề cao vai trò của các chính sách tài khóa [13]. Phát triển lý thuyết của Keynes, P.A Samuelson và William D.Nordthaus đã nhấn mạnh vai trò chi tiêu Chính phủ trong đó có đầu tư mua sắm hàng hóa và dịch vụ công là yếu tố quan trọng tác động đến tổng cầu[20, tr.128]. Nghiên cứu về đầu tư, hiệu quả và tăng trưởng, nhóm tác giả Dwight H.Perkins, Steven Radelet, David L.Lindauer khẳng định: “Đầu tư công cộng và đầu tư tư nhân là nhân tố quan trọng trong phát triển kinh tế. Nhìn chung đầu tư công cộng tập trung vào đường xá, bến cảng, bưu chính viễn thông, trường học và các cơ sở y tế” [8, tr.529]. Ở Việt Nam, Quốc hội ban hành Luật Đầu tư công số 49/2014/QH13 ngày 18/6/2014, trong đó khái niệm đầu tư công được hiểu là: “Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội (KT-XH) và đầu tư vào các chương trình, dự án phục vụ phát triển KT-XH” [24, điều 4]. 1.1.1.3. Đầu tư xây dựng cơ bản Đầu tư xây dựng cơ bản (ĐTXDCB) là hoạt động đầu tư nhằm tạo ra các công trình xây dựng theo mục đích của người đầu tư, là lĩnh vực sản xuất 8 vật chất tạo ra các tài sản cố định (TSCĐ) và tạo ra cơ sở vật chất kỹ thuật cho xã hội. ĐTXDCB là một hoạt động kinh tế. ĐTXDCB của nhà nước có ý nghĩa cực kỳ quan trọng trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam. Trong những năm qua nhà nước đã giành hàng chục ngàn tỷ đồng mỗi năm cho ĐTXDCB. ĐTXDCB của nhà nước chiếm tỷ trọng lớn và giữ vai trò quan trọng trong toàn bộ hoạt động ĐTXDCB của nền kinh tế ở Việt Nam. ĐTXDCB của nhà nước đã tạo ra nhiều công trình, nhà máy, đường giao thông, … quan trọng, đưa lại nhiều lợi ích kinh tế xã hội thiết thực. Tuy nhiên, nhìn chung hiệu quả ĐTXDCB của nhà nước ở nước ta còn thấp thể hiện trên nhiều khía cạnh như: đầu tư sai, đầu tư khép kín, đầu tư dàn trải, thất thoát, lãng phí, tiêu cực, tham nhũng ... 1.1.1.4. Hoạt động đầu tư Từ các nghiên cứu trên, có thể khái quát, bản chất ĐTXD bằng vốn NSNN là loại hình đầu tư công có các hoạt động xây dựng mới, sửa chữa, cải tạo công trình xây dựng nhằm phục vụ phát triển KT-XH theo chủ trương của Đảng và Nhà nước. 1.1.1.5. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản, Theo Nghị định 185 – HĐBT ngày 07 tháng 11 năm 1990 của Hội đồng Bộ trưởng về việc sửa đổi, bổ sung, thay thế Điều lệ quản lý XDCB đã ban hành kèm theo Nghị định 232-CP ngày 06 tháng 06 năm 1981 thì “Vốn đầu tư xây dựng cơ bản là toàn bộ chi phí đã bỏ ra để đạt được mục đích đầu tư bao gồm: Chi phí cho việc khảo sát quy hoạch xây dựng, chi phí chuẩn bị đầu tư, chi phí thiết kế và xây dựng, chi phí mua sắm, lắp đặt máy móc, thiết bị và các chi phí khác được ghi trong tổng dự toán” [10,tr.2]. Các văn bản pháp luật sau Nghị định này không đưa ra định nghĩa về vốn đầu tư XDCB nữa. Tuy nhiên, thuật ngữ “vốn đầu tư XDCB” vẫn được sử dụng rộng rãi trong 9 nhiều văn bản pháp luật hiện hành. Mục đích của đầu tư xây dựng cơ bản là tạo ra những công trình xây dựng ở tại địa điểm phù hợp, quy mô, công suất hợp lý, kết cấu bền vững, bảo đảm cảnh quan môi trường... nhằm đáp ứng nhu cầu sản xuất kinh doanh, phát triển kinh tế phục vụ cho đời sống nhân dân. Để có được những công trình như vậy cần phải bỏ ra những chi phí nhất định, những chi phí đó chính là vốn đầu tư xây dựng cơ bản. Về khái niệm vốn đầu tư XDCB từ NSNN được hiểu là quá trình phân phối và sử dụng một phần vốn tiền tệ từ quỹ NSNN để đầu tư tái sản xuất TSCĐ nhằm từng bước tăng cường, hoàn thiện và hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật và năng lực sản xuất phục vụ cho nền kinh tế quốc dân đảm bảo hiệu quả sử dụng vốn Về khái niệm Chính sách quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN được hiểu là chức năng và hoạt động của hệ thống tổ chức nhằm đề ra các chính sách để quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN một cách có hiệu quả đảm bảo việc xây dựng và phát triển cơ sở vật chất - kỹ thuật, kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội cho nền kinh tế phát triển. 1.1.2. Đặc điểm, phân loại đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước. 1.1.2.1.Đặc điểm đầu tư xây dựng cơ bản của nhà nước Trong ĐTXDCB của nhà nước, vốn là vốn của nhà nước mà không phải là của tư nhân, do vậy rất khó quản lý sử dụng, dễ xảy ra thất thoát, lãng phí, tham nhũng. Ở đây quyền sở hữu về vốn không trùng hợp với quyền sử dụng và quản lý vì thế trách nhiệm quản lý vốn không cao. Động lực cá nhân đối với việc sử dụng hiệu quả đồng vốn không rõ ràng, mạnh mẽ như nguồn vốn tư nhân. Vì vậy việc quản lý hiệu quả vốn trong ĐTXDCB của nhà nước rất khó khăn, phức tạp. Về lĩnh vực đầu tư, ĐTXDCB của nhà nước thường nhằm vào lĩnh vực ít 10 được thương mại hoá, không thu hồi vốn ngay, ít có tính cạnh tranh. Về mục tiêu đầu tư, ĐTXDCB của nhà nước thường ít nhắm tới mục tiêu lợi nhuận trực tiếp. Nó phục vụ lợi ích của cả nền kinh tế, trong khi ĐTXDCB của tư nhân và đầu tư nước ngoài thường đề cao lợi nhuận. Về môi trường đầu tư, ĐTXDCB của nhà nước thường diễn ra trong môi trường thiếu vắng sự cạnh tranh. Và nếu có sự cạnh tranh thì cũng ít khốc liệt hơn khu vực đầu tư khác. 1.1.2.2. Vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước có những đặc điểm sau đây: - Đầu tư XDCB bằng nguồn vốn NSNN là khoản chi lớn, sản phẩm có khối lượng lớn, thời gian xây dựng và tồn tại của sản phẩm xây dựng cơ bản dài. Do đó, sự vận động của tiền vốn dùng để trang trải chi phí đầu tư XDCB chịu sự chi phối trực tiếp bởi đặc điểm của đầu tư XDCB - Vốn đầu tư cho XDCB không có tính ổn định giữa các thời kỳ phát triển kinh tế - xã hội. Thứ tự và tỷ trọng ưu tiên chi NSNN cho đầu tư XDCB trong từng lĩnh vực, từng nội dung chi là thay đổi giữa các thời kỳ. Chẳng hạn, sau một thời kỳ ưu tiên tập trung cho đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng giao thông thì đến thời kỳ sau không còn ưu tiên nữa vì cơ sở hạ tầng giao thông đã ổn định, hoàn chỉnh, khi đó tiếp tục chuyển sang đầu tư cho các lĩnh vực khác trọng yếu hơn - Sản phẩm của đầu tư XDCB có tính cố định và chịu ảnh hưởng trực tiếp của thời tiết, khí hậu. Hơn nữa quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN được phân cấp nhiều trong quản lý, qua nhiều cơ quan quản lý lại mang tính sở hữu chung nên khó xác định rõ được thất thoát xảy ra ở khâu nào 1.1.2.3. Phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách Nhà nước Theo tính chất công việc của hoạt động XDCB vốn được phân: Chi phí xây dựng và lắp đặt, chi phí mua sắm máy móc thiết bị, chi phí kiến thiết cơ 11 bản khác. Trong đó chi phí xây dựng và chi phí thiết bị chiếm tỷ trọng lớn. Vốn của dự án ĐTXDCB nói chung được cấu thành bởi các nguồn sau: Thứ nhất là nguồn vốn của nhà nước. Nguồn vốn này bao gồm: + Ngân sách nhà nước cấp phát. + Vốn của các doanh nghiệp nhà nước có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước, bao gồm vốn từ khấu hao cơ bản để lại, từ lợi nhuận sau thuế, từ đất đai, nhà xưởng còn chưa sử dụng đến,... được huy động đầu tư phát triển sản xuất kinh doanh; vốn góp của nhà nước trong liên doanh, liên kết với các thành phần kinh tế trong nước và nước ngoài. + Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước mà Chính phủ cho vay theo lãi suất ưu đãi bằng nguồn vốn tự có hoặc nhà nước đi vay để cho vay lại đầu tư vào các dự án thuộc lĩnh vực được ưu tiên trong kế hoạch nhà nước đối với một số doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế. + Vốn vay nợ, viện trợ từ bên ngoài của Chính phủ thông qua kênh hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). Trên thực tế, một phần vốn này sẽ đưa vào ngân sách đầu tư, còn phần ODA cho các doanh nghiệp vay lại thì đưa vào nguồn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước. Thứ hai là nguồn vốn đầu tư của khu vực tư nhân và nguồn vốn đóng góp tự nguyện của dân cư vì lợi ích cộng đồng, kể cả đóng góp công lao động, của cải vật chất để xây dựng các công trình phúc lợi. Thứ ba là nguồn vốn đầu tư nước ngoài. Nguồn vốn này bao gồm đầu tư gián tiếp và đầu tư trực tiếp. Đầu tư gián tiếp của nước ngoài tại Việt Nam là nguồn vốn do nước ngoài cung cấp thông qua việc mua cổ phiếu, trái phiếu của Việt Nam, nhưng không tham gia công việc quản lý trực tiếp. Vốn đầu tư trực tiếp nước ngoài (Foreign Direct Inverstment – FDI) ở Việt Nam là nguồn vốn nước ngoài trực tiếp đầu tư vào Việt Nam dưới hình thức tự đầu tư 100% vốn hoặc liên doanh. Ngoài ra còn có nguồn vốn viện trợ không hoàn lại của 12 các tổ chức phi chính phủ (Non- Government Organization – NGO). 1.1.2.4. Chính sách phân cấp vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước Đối với các dự án sử dụng vốn ngân sách Nhà nước thì thẩm quyền quyết định đầu tư được phân cấp như sau: Đối với dự án sử dụng vốn NSNN, vốn trái phiếu chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư thì thẩm quyền quyết định đầu tư xây dựng được thực hiện theo quy định của pháp luật về đầu tư công. Đối với dự án sử dụng vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn vay được bảo đảm bằng tài sản nhà nước, vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước, vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp, giá trị quyền sử dụng đất của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp nhà nước góp vốn để đầu tư xây dựng thì thẩm quyền quyết định đầu tư xây dựng được thực hiện như sau: + Thủ tướng Chính phủ quyết định đầu tư dự án quan trọng quốc gia. + Người đại diện có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức, doanh nghiệp theo quy định của pháp luật quyết định đầu tư dự án. Đối với dự án sử dụng vốn khác, chủ sở hữu hoặc đại diện chủ sở hữu quyết định đầu tư xây dựng dự án trong phạm vi quyền hạn theo quy định của pháp luật. 1.2. Nội dung chính sách đầu tư xây dựng cơ bản 1.2.1. Chủ thể và đối tượng chính sách Chủ thể chính sách đầu tư XDCB từ NSNN là tổng thể các cơ quan quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN với cơ cấu tổ chức nhất định gồm các cơ quan 13 chức năng của nhà nước thực hiện ban hành các cơ chế, chính sách, quản lý vĩ mô đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN (quản lý tất cả các dự án) và cơ quan Chủ đầu tư thực hiện chính sách quản lý vĩ mô đối với vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Nếu xét về mặt hiện vật thì đối tượng chính sách đầu tư chính là vốn đầu tư XDCB của NSNN. Nếu xét về cấp quản lý thì đối tượng quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là cơ quan quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB cấp dưới. Như vậy, khái niệm đối tượng quản lý là một khái niệm tương đối. Một cá nhân hay một pháp nhân đứng trên góc độ này thì là chủ thể quản lý nhưng đứng trên góc độ khác họ là đối tượng bị quản lý. Bởi vì, suy cho cùng quản lý việc sử dụng vốn đầu tư XDCB cũng là quản lý con người và mục tiêu vì con người. Để quản lý có hiệu quả vốn đầu tư XDCB từ NSNN về phía Nhà nước cần tạo lập một hành lang pháp lý, kỷ cương làm cơ sở để các chủ đầu tư và nhà thầu cùng cơ quan có liên quan dựa vào đó để thực hiện. Đây là nhân tố vĩ mô có tầm quan trọng không thể thiếu được trong quản lý kinh tế nói chung trong đó có quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN. 1.2.2. Chính sách quản lý công tác lập, quản lý quy hoạch Chính sách về công tác lập quy hoạch, quản lý quy hoạch giúp chính quyền các cấp chỉ đạo, điều hành thực hiện các nhiệm vụ đột phá về đầu tư XDCB phù hợp với từng giai đoạn, gắn với sự phát triển kinh tế-xã hội của địa phương; đồng thời để định hướng cho hoạt động đầu tư của mọi thành phần kinh tế trong xã hội trên cơ sở hiểu rõ được tiềm năng, thế mạnh, cơ hội đầu tư, khả năng hợp tác liên doanh, liên kết phát triển kinh tế-xã hội trên địa bàn. Cơ chế chính sách về quản lý công tác lập quy hoạch và quản lý quy hoạch phải chặt chẽ đảm bảo trong quá trình thực hiện từ khâu lập quy hoạch và quản lý quy hoạch phải có chất lượng; phải đồng nhất giữa các quy hoạch 14 tổng thể phát triển kinh tế -xã hội, quy hoạch ngành, quy hoạch vùng, quy hoạch lãnh thổ, quy hoạch đô thị và quy hoạch sử dụng đất, ban hành quy chế quản lý quy hoạch để đảm bảo tuân thủ thực hiện quy hoạch được duyệt, công khai rộng rãi quy hoạch để tổ chức và công dân dễ dàng tiếp cận và giám sát thực hiện. 1.2.3. Chính sách quản lý công tác xây dựng kế hoạch trung hạn vốn đầu tư XDCB từ NSNN Chính sách xây dựng kế hoạch đầu tư công trung hạn và quản lý kế hoạch đầu tư công trung hạn nhằm thực hiện các mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2016 - 2020 của Viện Hàn lâm KHXH Việt Nam, nhằm tạo lập hệ thống cơ sở pháp lý thống nhất, đồng bộ, nâng cao hiệu quả đầu tư công, tại kỳ họp thứ 7, ngày 18 tháng 6 năm 2014 Quốc Hội khóa XIII đã thông qua Luật Đầu tư công số 49/ 2014/QH13 giúp cho các cơ quan quản lý công khai minh bạch tuwfk hâu xây dựng, ban hành chính sách, pháp luật, nguyên tắc tiêu chí lựa chọn danh mục dự án đầu tư, nguyên tắc phân bổ vốn đầu tư XDCB, nhằm tránh tình trạng đầu tư dàn trãi, kém hiệu quả, thụ động trong khâu lựa chọn danh mục đầu tư, trên cơ sở đảm bảo cân đối các nguồn lực đầu tư và yêu cầu phát triển, từng bước đầu tư xây dựng hoàn thiện cơ sở hạ tầng phục vụ yêu cầu phát triển và nâng cao chất lượng làm việc, nghiên cứu của cán bộ, công chức, viên chức. 1.2.4. Chính sách quản lý trong công tác lập dự án, thẩm định, đấu thầu, lựa chọn nhà thầu và triển khai dự án vốn đầu tư XDCB, cụ thể như sau: - Chính sách về công tác lập dự án Theo quy định của Luật xây dựng, Luật đầu tư công thì các dự án đầu tư từ nguồn vốn NSNN phải được lập hàng năm và lập trung hạn đảm bảo dự án phải đúng với chủ trương đầu tư; vị trí, quy mô xây dựng công trình phù hợp với quy hoạch xây dựng được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Các dự án 15