Tài liệu Thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành

THANH TRA CHÍNH PHỦ CỤC CHỐNG THAM NHŨNG ---- BÁO CÁO TỔNG THUẬT ĐỀ TÀI KHOA HỌC CẤP BỘ: THANH TRA TRÁCH NHIỆM THỰC HIỆN LUẬT PHÒNG CHỐNG THAM NHŨNG VÀ CÁC VĂN BẢN HƯỚNG DẪN THI HÀNH Chủ nhiệm đề tài: NGÔ MẠNH HÙNG Trưởng phòng Tổng hợp, Cục Chống tham nhũng Thư ký đề tài: NGUYỄN VĂN CHUNG Thanh tra viên Cục Chống tham nhũng 7892 Hà Nội, tháng 6 năm 2009 DANH SÁCH NHỮNG NGƯỜI THAM GIA THỰC HIỆN ĐỀ TÀI ---TT HỌ TÊN HỌC VỊ - CHỨC VỤ - ĐƠN VỊ CÔNG TÁC 1 Bùi Ngọc Lam Th.s, Cục trưởng Cục II - TTCP 2 Nguyễn Thái Hồng CN, Phó Vụ trưởng Vụ III - TTCP 3 Hoàng Thái Dương Th.s, Phó Cục trưởng Cục IV- TTCP 4 Hoàng Đức Vinh CN, Phó Cục trưởng Cục IV-TTCP 5 Lê Quang Hà CN, Phó Cục trưởng Cục IV- TTCP 6 Trần Đăng Vinh Th.s, Trưởng phòng Tổng hợp Văn phòng TTCP 7 Trương Quốc Hưng CN, Phụ trách phòng QLKH - Viện KHTT 8 Phí Ngọc Tuyển Th.s Trưởng phòng I, Cục IV- TTCP 9 Phạm Hải Minh CN, Trưởng phòng II, Cục IV - TTCP 10 Đặng Hùng Sơn Th.s Trưởng phòng III, Cục IV- TTCP 11 Hoàng Hưng Th.s, Phó trưởng phòng Tổng hợp TTCP 12 Nguyễn Văn Chung CN, Thanh tra viên phòng III, Cục IV - TTCP MỤC LỤC NỘI DUNG Trang MỞ ĐẦU 1 1. Sự cần thiết nghiên cứu đề tài 1 2. Mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của đề tài 4 3. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu 5 4. Quá trình nghiên cứu và kết quả nghiên cứu 5 5. Kết cấu của đề tài 6 CHƯƠNG I - NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THANH TRA TRÁCH NHIỆM THỰC HIỆN LUẬT PCTN VÀ CÁC VĂN BẢN HƯỚNG DẪN THI HÀNH 8 I. Quan niệm về thanh tra trách nhiệm và khái niệm thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng 8 II. Đặc điểm của thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN 11 1. Chủ thể tiến hành hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng 12 2. Đối tượng của thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN 14 3. Căn cứ tiến hành thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN 15 4. Trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng; nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra, trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra; quyền và nghĩa vụ của cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân là đối tượng thanh tra 16 5. Nội dung của thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN 17 6. Vai trò của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước trong thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 19 III. Phân biệt thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng với kiểm tra việc thực hiện luật PCTN. 20 1. Khái niệm kiểm tra việc thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng 20 2. Phân biệt thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng và kiểm tra việc thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng 21 2.1. Những điểm giống nhau cơ bản giữa thanh tra trách nhiệm với kiểm tra việc thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 21 2.2. Những điểm khác nhau cơ bản giữa thanh tra trách nhiệm với kiểm tra việc thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 22 IV. Vai trò của thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng trong quản lý nhà nước về công tác PCTN 24 1. Vai trò của thanh tra trách nhiệm trong việc thúc đẩy các cơ quan, tổ chức, đơn vị thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng. 24 2. Vai trò của thanh tra trách nhiệm trong việc hướng dẫn thực hiện các quy định của Luật Phòng, chống tham nhũng. 26 3. Vai trò của thanh tra trách nhiệm trong việc đánh giá thực trạng thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng. 27 4. Vai trò của thanh tra trách nhiệm trong phát hiện, xử lý vi phạm trong việc tổ chức thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 27 5. Vai trò của thanh tra trách nhiệm trong việc phát hiện những sơ hở, bất cập về chính sách, pháp luật, cơ chế quản lý, điều hành. 28 6. Vai trò của thanh tra trách nhiệm trong việc phát hiện, xử lý hành vi tham nhũng. 29 V. Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong công tác phòng, chống tham nhũng 30 1. Vai trò của các cơ quan thanh tra nhà nước trong việc hình thành và phát triển hệ thống các đơn vị chuyên trách về PCTN. 30 2. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong việc hoạch định chính sách và chiến lược dài hạn về phòng, chống tham nhũng. 32 3. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật nhằm nâng cao nhận thức của cán bộ, công chức 33 và nhân dân về phòng, chống tham nhũng. 4. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong việc hướng dẫn, đôn đốc việc thực hiện các quy định của pháp luật phòng, chống tham nhũng. 34 5. Vai trò của các cơ quan Thanh tra nhà nước trong thanh tra, kiểm tra và xử lý đối với các trường hợp vi phạm quy định của pháp luật về PCTN 35 6. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong thanh tra việc chấp hành chính sách, pháp luật của các cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân góp phần phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng. 36 7. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong việc giải quyết tố cáo góp phần phòng ngừa, phát hiện và xử lý tham nhũng. 37 8. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong việc phát huy vai trò, trách nhiệm của xã hội trong công tác phòng, chống tham nhũng. 37 9. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong hợp tác quốc tế về phòng, chống tham nhũng. 38 10. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong việc trao đổi, cung cấp thông tin, xây dựng hệ thống dữ liệu quốc gia về PCTN 40 11. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong việc tổng hợp, đánh giá, báo cáo tình hình tham nhũng và công tác phòng, chống tham nhũng. 40 12. Vai trò của cơ quan thanh tra nhà nước trong việc tập huấn, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác phòng, chống tham nhũng và nghiên cứu khoa học về phòng, chống tham nhũng. 42 CHƯƠNG II - THỰC TRẠNG THANH TRA TRÁCH NHIỆM THỰC HIỆN LUẬT PCTN VÀ CÁC VĂN BẢN HƯỚNG DẪN THI HÀNH. 44 I. Những hạn chế, yếu kém trong việc thực hiện luật phòng chống tham nhũng và nguyên nhân 44 1. Những hạn chế, yếu kém trong việc thực hiện Luật PCTN 44 2. Nguyên nhân của những hạn chế trong công tác PCTN 47 II. Thực trạng thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng chống tham nhũng 48 1. Thực trạng hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng do Thanh tra Chính phủ tiến hành. 1.1. Tình hình triển khai thanh tra. 48 48 1.2. Đánh giá những kết quả đạt được qua hoạt động thanh tra trách nhiệm do Thanh tra Chính phủ tiến hành. 49 1.3. Một số hạn chế trong hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng do Thanh tra Chính phủ tiến hành. 51 2. Thực trạng hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng của các bộ, ngành, địa phương. 53 2.1 Tình hình triển khai thực hiện. 53 2.2. Đánh giá kết quả thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng của các bộ, ngành, địa phương. 57 2.3 Một số hạn chế trong hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng tại các bộ, ngành, địa phương. 63 3. Đánh giá nguyên nhân của những hạn chế, khó khăn, vướng mắc trong thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN ở các cấp, các ngành. 67 3.1 Nguyên nhân khách quan 67 3.2 Nguyên nhân chủ quan 67 III. Một số vấn đề rút ra qua thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng 68 1. Tầm quan trọng của thanh tra trách nhiệm trong quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng 69 1.1 Thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng là yêu cầu có tính khách quan; là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng. 69 1.2. Thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng là nhiệm vụ cấp bách, lâu dài và luôn bám sát yêu cầu về thực hiện nhiệm vụ chính trị của các cơ quan quản lý nhà nước. 72 1.3. Thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng là nhiệm vụ thường xuyên và trọng tâm của thanh tra hành chính 74 trong giai đoạn hiện nay. 2. Một số vấn đề rút ra qua thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng liên quan đến thể chế 75 2.1. Quy định về thủ tục xây dựng kế hoạch thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng hằng năm còn rườm rà, khó khăn trong việc triển khai thực hiện. 75 2.2. Quy định về nội dung thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng còn đơn giản và chưa cụ thể, phần nào làm hạn chế kết quả thanh tra. 78 2.3. Thiếu quy trình về thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 78 3. Một số vấn đề rút ra qua thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng liên quan đến nghiệp vụ thanh tra 79 3.1. Việc nắm bắt thông tin, tình hình công tác phòng, chống tham nhũng để chuẩn bị cho việc thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng còn hạn chế. 79 3.2. Việc triển khai một số cuộc thanh tra trách nhiệm còn dàn trải, chưa đi vào trọng tâm, trọng điểm. 79 3.3. Tiêu chí xem xét, đánh giá trong thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng còn chưa thống nhất, chưa bám sát các quy định về trách nhiệm của đối tượng thanh tra trong việc thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. 80 3.4. Hiệu quả phát hiện sai phạm, thiếu sót trong việc tổ chức thực hiện Luật PCTN và các văn bản hướng dẫn thi hành còn hạn chế. 80 3.5. Hiệu quả phát hiện những sở hở, bất cập về cơ chế chính sách dễ dẫn đến tham nhũng, tiêu cực qua hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng còn chưa cao. 84 3.6. Việc cá thể hoá trách nhiệm về những hạn chế, thiếu sót trong việc triển khai thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng chưa được chú trọng đúng mức. 84 3.7. Việc đúc rút kinh nghiệm, tổ chức tập huấn, hướng dẫn nghiệp vụ về thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng còn 84 rất hạn chế. 3.8. Việc kiểm tra, đôn đốc thực hiện kết luận thanh tra trách nhiệm chưa được thực hiện thường xuyên. 85 CHƯƠNG III- PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THANH TRA TRÁCH NHIỆM THỰC HIỆN LUẬT PCTN 86 I. Phương hướng nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng 86 II. Giải pháp nâng cao hiệu quả thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng 89 1. Nhóm giải pháp thứ nhất: Hoàn thiện cơ chế, chính sách về thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 89 1.1. Sửa đổi, bổ sung một số quy định của pháp luật về thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng. 89 1.2. Xây dựng cơ chế phối hợp giữa cơ quan thanh tra nhà nước với các cơ quan, đơn vị, bộ phận chuyên trách giúp việc Ban chỉ đạo Trung ương về PCTN và Ban chỉ đạo tỉnh, thành phố về PCTN 91 1.3. Ban hành quy trình thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Phòng chống tham nhũng 91 2. Nhóm giải pháp thứ hai: Đổi mới về nội dung, phương pháp tiến hành thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 92 2.1. Kết hợp thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN với thanh tra trách nhiệm quản lý nhà nước các lĩnh vực khác. 92 2.2. Nghiên cứu, thống nhất các tiêu chí yêu cầu báo cáo và đánh giá trong thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN 93 3. Nhóm giải pháp thứ ba: Nâng cao nhận thức về thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 94 3.1 Nâng cao nhận thức của các cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan, tổ chức, đơn vị có trách nhiệm tổ chức thực hiện Luật PCTN 94 3.2. Nâng cao nhận thức, năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ làm công tác thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN 94 3.3 Nâng cao nhận thức của công chúng về hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 95 4. Nhóm giải pháp thứ tư: Tăng cường quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng, nâng cao chất lượng, hiệu quả các cuộc thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 96 4.1. Tăng cường các hoạt động quản lý nhà nước. 96 4.2. Củng cố về cơ cấu tổ chức, nâng cao năng lực của đơn vị chuyên trách và đơn vị được giao thực hiện công tác phòng, chống tham nhũng thuộc các cơ quan thanh tra nhà nước. 97 4.3. Thường xuyên rút kinh nghiệm qua thanh tra trách nhiệm; tăng cường nghiên cứu khoa học về công tác phòng, chống tham nhũng và thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 98 KẾT LUẬN 98 KIẾN NGHỊ 100 PHẦN PHỤ LỤC - CƠ SỞ KHOA HỌC XÂY DỰNG QUY TRÌNH NGHIỆP VỤ THANH TRA TRÁCH NHIỆM THỰC HIỆN LUẬT PCTN 107 I. Sự cần thiết xây dựng quy trình nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng 107 II. Cơ sở để xây dựng quy trình thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng 109 1. Quan niệm về nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng 109 2. Mối quan hệ giữa thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng với thanh tra vụ việc có dấu hiệu tham nhũng 110 3. Những vấn đề cần lưu ý khi xây dựng quy trình nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 111 3.1. Về quy định chung 112 3.2. Về trình tự, thủ tục thực hiện và nội dung các nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng 115 3.2.1 Các nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng mà chủ thể thực hiện là cơ quan thanh tra nhà 116 nước hoặc cộng tác viên của cơ quan thanh tra nhà nước 3.2.2. Các nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng mà chủ thể thực hiện là thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước 120 3.2.3. Các nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng mà chủ thể thực hiện là Người ra quyết định thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra 121 3.3. Về việc tổ chức thực hiện quy trình. 132 III. Trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong công tác PCTN; tiêu chí yêu cầu báo cáo, đánh giá qua thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN 132 1. Trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và người có chức vụ, quyền hạn trong việc triển khai thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng 132 1.1. Trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, đơn vị 133 1.2. Trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức, đơn vị 133 1.3. Trách nhiệm của người có chức vụ, quyền hạn 134 2. Tiêu chí yêu cầu báo cáo và đánh giá trong thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng. 137 2.1. Các tiêu chí yêu cầu báo cáo nhằm nắm bắt, đánh giá những thông tin chung về đối tượng thanh tra. 138 2.2. Các tiêu chí yêu cầu báo cáo nhằm nắm bắt tình hình, kết quả và đánh giá việc thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. 139 2.3. Các tiêu chí yêu cầu báo cáo nhằm nắm bắt đánh giá phương hướng nhiệm vụ và những đề xuất, kiến nghị của đối tượng thanh tra 152 Danh mục các công trình nghiên cứu tham khảo 153 Danh mục các tài liệu tham khảo 154 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết nghiên cứu đề tài. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước ta đã đề ra nhiều chủ trương, chính sách nhằm ngăn chặn, đẩy lùi tình trạng tham nhũng, góp phần xây dựng Đảng, Nhà nước trong sạch, vững mạnh, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế - xã hội… Từ khi có Luật Phòng, chống tham nhũng và Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá X về “Tăng cường sự lãnh đạo của Đảng đối với công tác phòng, chống tham nhũng, lãng phí”, phòng, chống tham nhũng luôn được coi là một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong công tác Đảng và hoạt động của bộ máy nhà nước; nhiều văn bản quy phạm pháp luật quan trọng về phòng, chống tham nhũng đã được ban hành, phổ biến, quán triệt, triển khai thực hiện; hệ thống các cơ quan chỉ đạo và các đơn vị chuyên trách về phòng, chống tham nhũng được thành lập, kiện toàn và đẩy mạnh hoạt động; các giải pháp phòng ngừa, phát hiện, xử lý tham nhũng được tăng cường thực hiện; vai trò, trách nhiệm của xã hội trong phòng, chống tham nhũng được đề cao; hợp tác quốc tế về phòng, chống tham nhũng được mở rộng… Qua hơn 2 năm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng, công tác phòng, chống tham nhũng đã đạt được những kết quả quan trọng bước đầu, tạo sự chuyển biến tích cực trong nhận thức, hành động của các cấp, các ngành; thể hiện quyết tâm, khả năng của cả hệ thống chính trị và toàn xã hội trong phòng, chống tham nhũng. Mặc dù vậy, tình hình tham nhũng vẫn diễn biến phức tạp trên nhiều lĩnh vực, nhất là trong quản lý, sử dụng đất đai, đầu tư xây dựng, cổ phần hoá doanh nghiệp nhà nước, quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước, gây hậu quả xấu về nhiều mặt, làm giảm sút lòng tin của nhân dân vào sự lãnh đạo của Đảng và sự quản lý của Nhà nước, tiềm ẩn các xung đột lợi ích, phản kháng về xã hội. Tham nhũng trở thành vật cản lớn cho sự thành công của công cuộc đổi mới, cho sức chiến đấu của Đảng, đe doạ sự tồn vong của chế độ. Nguyên nhân chủ yếu của tình hình trên là hệ thống chính sách, pháp luật chưa đồng bộ; việc kiện toàn các cơ quan, tổ chức trong hệ thống chính trị chưa 1 theo kịp sự phát triển của đời sống kinh tế - xã hội; một bộ phận cán bộ, công chức thiếu tính chuyên nghiệp, ý thức tự tu dưỡng, rèn luyện về tư tưởng chính trị, đạo đức, lối sống còn thấp; đặc biệt là việc tổ chức thực hiện các chủ trương, chính sách, pháp luật về phòng, chống tham nhũng được đề ra trong thời gian qua vẫn chưa đáp ứng yêu cầu, hiệu quả chưa cao; hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng chưa được tăng cường mạnh mẽ, chưa thể hiện được vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước về công tác phòng, chống tham nhũng. Vì vậy, việc nâng cao trách nhiệm của các cấp, các ngành, các cơ quan, tổ chức, đơn vị trong việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng và nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng đang là những thách thức lớn, quyết định sự thành bại của các chính sách phòng, chống tham nhũng. Điều 76 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2005 quy định: “Trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm: Tổ chức, chỉ đạo, hướng dẫn công tác thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng”. Điều 33 Nghị định số 120/2006/NĐ-CP của Chính phủ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành một số điều của Luật phòng, chống tham nhũng có quy định: - Thanh tra Chính phủ thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; - Thanh tra các bộ, ngành, tỉnh, thành phố, quận, huyện, sở thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng đối với các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp; - Tổng Thanh tra chỉ đạo, đôn đốc các cơ quan thanh tra nhà nước trong công tác thanh tra việc thực hiện các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng. 2 Thực hiện các quy định nêu trên, trong thời gian qua, thanh tra Chính phủ đã tổ chức được nhiều cuộc thanh tra việc thực hiện các quy định của Luật phòng chống tham nhũng và các văn bản quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành Luật phòng, chống tham nhũng (sau đây gọi chung là thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng). Trong 2 năm 2007 - 2008, Thanh tra Chính phủ đều hướng dẫn và Thanh tra các bộ, ngành, địa phương cũng đã tích cực triển khai hàng nghìn cuộc thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng tại các cơ quan, tổ chức, đơn vị theo thẩm quyền. Tuy nhiên, do mới triển khai thực hiện nên hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng thời gian qua còn nhiều vấn đề vướng mắc, hạn chế; có những vấn đề chưa được làm sáng tỏ cả về mặt lý luận và thực tiễn. Các ngành, các cấp còn có nhận thức khác nhau về công tác thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng, do đó trong chỉ đạo tổ chức thực hiện còn chưa thống nhất: Các cuộc thanh tra còn gặp khó khăn, vướng mắc về phương pháp, thiếu nhất quán về quy trình thực hiện, tiêu chí xem xét, đánh giá; các kết luận, kiến nghị, chỉ đạo xử lý sau thanh tra còn chưa cụ thể, chưa bám sát các quy định về trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân là đối tượng thanh tra trong việc thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng; nhiều nơi lúng túng trong việc xây dựng kế hoạch và triển khai thanh tra; chưa giải quyết có hiệu quả mối quan hệ giữa thanh tra việc thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng với việc phát hiện những sở hở, bất cập về cơ chế chính sách dễ dẫn đến tham nhũng, tiêu cực, đồng thời cũng chưa đi sâu để nắm bắt thông tin, tình hình về những vụ việc cụ thể có dấu hiệu tham nhũng, tiêu cực xảy ra tại lĩnh vực, địa bàn thuộc trách nhiệm quản lý của các cơ quan, tổ chức, đơn vị được thanh tra để kịp thời phát hiện và có biện pháp ngăn chặn, xử lý; hiệu quả phát hiện sai phạm, thiếu sót và xử lý trách nhiệm qua thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Phòng chống tham nhũng còn hạn chế... 3 Xuất phát từ quy định của pháp luật và yêu cầu thực tiễn, việc nghiên cứu Đề tài “Thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành” là phù hợp với yêu cầu khách quan, bức thiết hiện nay, nhằm lý giải một cách khoa học và toàn diện những vấn đề đang đặt ra trong các quy định của pháp luật và thực tiễn công tác thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng, đồng thời đề ra những giải pháp cụ thể để phát huy ưu điểm, nhanh chóng khắc phục những tồn tại, hạn chế, tăng cường hơn nữa hiệu quả chỉ đạo, điều hành và nâng cao chất lượng các cuộc thanh tra. 2. Mục tiêu và phạm vi nghiên cứu của đề tài. Hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng hiện đang được triển khai trên phạm vi rộng, được thực hiện bởi cả hệ thống các cơ quan thanh tra nhà nước ở các cấp, các ngành. Do vậy, với phạm vi đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, đề tài này tập trung làm rõ một số vấn đề chính về lý luận và thực tiễn của hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng, cụ thể như sau: Một là: Làm rõ khái niệm, vị trí, vai trò của thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng; vai trò, trách nhiệm của các cơ quan thanh tra nhà nước trong hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng; Hai là: Đánh giá thực trạng hoạt động thanh tra việc thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng do Thanh tra Chính phủ và Thanh tra bộ, ngành, địa phương tiến hành trong thời gian qua, chỉ rõ những tồn tại, hạn chế, vướng mắc của hoạt động này và phân tích nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế, vướng mắc... Ba là: Tập trung nghiên cứu các cơ sở khoa học xây dựng quy trình nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng nhằm tạo cơ sở khoa học để ứng dụng ban hành quy trình nghiệp vụ về thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng phục vụ cho hoạt động thanh tra trách 4 nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng; đồng thời tạo cơ sở khoa học để Thanh tra Chính phủ chỉ đạo, hướng dẫn, đào tạo, tập huấn nghiệp vụ về thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng đối với các cơ quan thanh tra, cán bộ làm công tác thanh tra ở các bộ, ngành, địa phương. Phạm vi nghiên cứu của đề tài cũng được giới hạn trong việc thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng, các văn bản hướng dẫn thi hành Luật phòng, chống tham nhũng mà chủ thể có thẩm quyền thanh tra là Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước và cơ quan thanh tra nhà nước ở các cấp; đối tượng thanh tra là các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ ban Nhân dân các cấp và các cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc quyền quản lý của các cơ quan này. Vấn đề này sẽ được phân tích cụ thể trong Chương I - những vấn đề lý luận chung về thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. 3. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu. Đề tài được nghiên cứu trên cơ sở phương pháp luận của chủ nghĩa Mác – Lê nin, tư tưởng Hồ Chí Minh về tổ chức bộ máy nhà nước và nền hành chính nhà nước, gắn với cải cách hành chính và xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa. Đề tài sử dụng các phương pháp nghiên cứu truyền thống như phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử, Phương pháp so sánh,- Phương pháp phân tích, tổng hợp… 4. Quá trình nghiên cứu và kết quả nghiên cứu. Thực hiện Quyết định số 849/QĐ-TTCP ngày 15/5/2008 của Tổng Thanh tra về việc phê duyệt thuyết minh đề tài khoa học cấp bộ năm 2008, Ban chủ nhiệm đề tài và nhóm nghiên cứu đã tiến hành nghiên cứu 12 chuyên đề thuộc phạm vi của đề tài. Cùng với những cán bộ nghiên cứu thuộc đơn vị chủ trì đề tài là Cục Chống tham nhũng, Đề tài cũng đã thu hút được sự tham gia nghiên cứu của một số đồng chí lãnh đạo, chuyên gia thuộc các vụ, cục, đơn vị khác thuộc 5 Thanh tra Chính phủ đã có nhiều kinh nghiệm trong công tác nghiên cứu khoa học, công tác phòng, chống tham nhũng và trong hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. Trong quá trình nghiên cứu, Ban chủ nhiệm đề tài đã tổ chức một số cuộc hội thảo, toạ đàm, thường xuyên trao đổi trực tiếp với các chuyên gia về các vấn đề thuộc nội dung nghiên cứu, qua đó nhiều vấn đề khoa học đã được phân tích, bàn bạc và từng bước được làm sáng tỏ. Cuối cùng Ban chủ nhiệm đề tài và nhóm nghiên cứu đã hoàn tất việc nghiên cứu theo tiến độ và yêu cầu đề ra. Từ kết quả nghiên cứu, đề tài rút ra những kết luận, kiến nghị cụ thể về các biện pháp nhằm định hướng, tăng cường hiệu quả hoạt động thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng, đặc biệt là nghiên cứu, đề xuất cơ sở khoa học xây dựng quy trình thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng. Kết quả nghiên cứu đề tài cũng đã được thể hiện cụ thể qua báo cáo tóm tắt kết quả nghiên cứu của Chủ nhiệm đề tài và qua các báo cáo chuyên đề của các cộng tác viên. 5. Kết cấu của đề tài. Kết cấu của đề tài gồm 03 chương: Chương I. Những vấn đề chung về thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. Chương II. Thực trạng thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. Chương III. Phương hướng và giải pháp nâng cao hiệu quả thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật Phòng, chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. Ngoài ra, đề tài có thêm phần phụ lục, nghiên cứu về cơ sở khoa học xây dựng quy trình thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng chống tham nhũng và các văn bản hướng dẫn thi hành. Nội dung của phần này bao gồm: 6 Mục I. Sự cần thiết xây dựng quy trình nghiệp vụ thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng Mục II. Cơ sở để xây dựng quy trình thanh tra trách nhiệm thực hiện luật phòng, chống tham nhũng Mục III. Trách nhiệm của các cơ quan hành chính nhà nước trong công tác PCTN; tiêu chí yêu cầu báo cáo, đánh giá qua thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật PCTN. 7 ĐỀ TÀI KHOA HỌC THANH TRA TRÁCH NHIỆM THỰC HIỆN LUẬT PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG VÀ CÁC VĂN BẢN HƯỚNG DẪN THI HÀNH ----CHƯƠNG I NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THANH TRA TRÁCH NHIỆM THỰC HIỆN LUẬT PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG VÀ CÁC VĂN BẢN HƯỚNG DẪN THI HÀNH ----I. QUAN NIỆM VỀ THANH TRA TRÁCH NHIỆM VÀ KHÁI NIỆM THANH TRA TRÁCH NHIỆM THỰC HIỆN LUẬT PHÒNG, CHỐNG THAM NHŨNG: Theo Từ điển tiếng Việt (1), “trách nhiệm là phần việc được giao cho hoặc coi như được giao cho, phải bảo đảm làm tròn, nếu kết quả không tốt thì phải gánh chịu phần hậu quả”. Trong quản lý nhà nước, “Trách nhiệm được hiểu là chức trách, nhiệm vụ được giao trong đó bao gồm cả các yếu tố về quyền và nghĩa vụ đã được pháp luật quy định. Khi nói đến trách nhiệm tức là sự đòi hỏi thái độ, tích cực, chủ động của chủ thể quản lý, của chủ thể hành vi” (TS. Bùi Nguyên Suý - Đề tài cấp Bộ năm 2007: Nâng cao hiệu lực, hiệu quả thanh tra trách nhiệm của các cơ quan hành chính Nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo). Trách nhiệm có thể hình thành hoặc được đặt ra trong rất nhiều mối quan hệ xã hội. Đơn giản như trách nhiệm của một doanh nghiệp trong việc thực hiện nghĩa vụ nộp thuế cho Nhà nước hoặc rộng lớn hơn là trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị và công dân trong việc chấp hành chính sách, pháp luật của Nhà nước... Nếu các chủ thể nêu trên không làm tròn trách nhiệm của mình thì (1) Nhà xuất bản Đà nẵng xuất bản năm 2006 (tái bản lần thứ 13). 8 Nhà nước sẽ có những chế tài tương ứng để xử lý nhằm duy trì trật tự quản lý kinh tế, quản lý xã hội. Theo quy định của pháp luật về thanh tra, thanh tra là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước; bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Xuất phát từ những nội dung trên, có thể hiểu Thanh tra trách nhiệm là việc cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền xem xét, đánh giá quá trình thực hiện chức trách, nhiệm vụ được giao của cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc cá nhân, từ đó có các kết luận về việc thực hiện chức trách nhiệm vụ đó, chỉ ra những ưu điểm, khuyết điểm, hạn chế, làm rõ nguyên nhân, đồng thời đưa ra các kiến nghị, giải pháp phục nhằm phát huy ưu điểm, khắc phục những khuyết điểm, hạn chế và xử lý đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị hoặc cá nhân liên quan nếu có vi phạm. Ta đã biết rằng Nhà nước thực hiện quyền quản lý đối với tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội và mỗi một lĩnh vực đều có các cơ quan, tổ chức được giao trách nhiệm quản lý. Mặt khác, thanh tra là nội dung quan trọng của quản lý, do đó có thể nói rằng, ở bất cứ lĩnh vực nào của quản lý nhà nước cũng tồn tại khái niệm về thanh tra trách nhiệm thực hiện các quy định của pháp luật ở lĩnh vực đó. Trên thực tế, ngành thanh tra đã tiến hành thanh tra trách nhiệm trên nhiều lĩnh vực như thanh tra trách nhiệm giải quyết khiếu nại, tố cáo, thanh tra trách nhiệm thực hiện các quy định của pháp luật về đất đai, tài nguyên khoáng sản và thời gian qua là thanh tra việc thực hiện các quy định của Luật phòng, chống tham nhũng… 9 Có ý kiến cho rằng thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng là một nội dung của thanh tra công vụ theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Tuy nhiên, nếu căn cứ theo Luật Cán bộ Công chức (có hiệu lực từ 01/1/2010) thì giữa thanh tra trách nhiệm thực hiện Luật phòng, chống tham nhũng với thanh tra công vụ cũng có những điểm khác biệt nhất định, cụ thể như sau: Theo Luật Cán bộ Công chức (Điều 74, 75), phạm vi thanh tra công vụ bao gồm: - Thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức theo quy định của Luật Cán bộ Công chức và các quy định khác có liên quan. - Thanh tra việc thực hiện tuyển dụng, bổ nhiệm, đào tạo, bồi dưỡng, điều động, luân chuyển, biệt phái, miễn nhiệm, đánh giá, thôi việc, nghỉ hưu, khen thưởng, xử lý kỷ luật công chức, đạo đức, văn hóa giao tiếp trong thi hành công vụ của công chức và các điều kiện bảo đảm cho hoạt động công vụ. Các cơ quan thanh tra thực hiện thanh tra công vụ bao gồm: - Thanh tra bộ, Thanh tra sở, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức. - Thanh tra Bộ Nội vụ, Thanh tra Sở Nội vụ thực hiện chức năng thanh tra chuyên ngành trong phạm vi các nội dung về công tác tổ chức, cán bộ. Như vậy, Thanh tra công vụ chỉ được Luật Cán bộ Công chức đề cập bao gồm thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cán bộ, công chức và thanh tra việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức trong một số công tác về tổ chức, cán bộ. Luật Cán bộ Công chức cũng chưa có quy định về thẩm quyền, vai trò của Thanh tra Chính phủ trong hoạt động thanh tra công vụ. 10