Tài liệu Thanh tra lao động theo pháp luật lao động việt namluận văn ths. luật

Đại học Quốc gia Hà nội Khoa luật Đỗ Thị Thu Hiền Thanh tra lao động theo pháp luật lao động Việt nam Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 Luận văn thạc sĩ luật học Người hướng dẫn khoa học: TS. Lưu Bình Nhưỡng Hà nội – 2010 Đại học Quốc gia Hà nội Khoa luật Đỗ Thị Thu Hiền Thanh tra lao động theo pháp luật lao động Việt nam Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 Luận văn thạc sĩ luật học Người hướng dẫn khoa học: TS. Lưu Bình Nhưỡng Hà nội - 2010 MỤC LỤC Trang Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU Chương 1: 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ THANH TRA VÀ THANH 5 TRA LAO ĐỘNG 1.1. Những vấn đề chung về thanh tra 5 1.1.1. Khái niệm thanh tra 5 1.1.2. Đặc điểm của thanh tra 9 1.1.3. Phân loại thanh tra 10 1.1.3.1. Thanh tra nhà nước 11 1.1.3.2. Thanh tra nhân dân 13 1.1.4. Vị trí, vai trò của thanh tra 13 1.2. Thanh tra lao động - thương binh và xã hội 15 1.2.1. Vị trí và chức năng của Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội 16 1.2.2. Nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Lao động - Thương binh và xã hội 16 1.2.3. Tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động - Thương binh và Xã hội 17 1.2.3.1. Tổ chức của Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội 17 1.2.3.2. Hoạt động của Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội 18 1.2.4. Các loại Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội 20 1.2.5. Vai trò của Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội 24 1.2.6. Thanh tra lao động theo quan niệm của Tổ chức lao động quốc tế (ILO) và kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới 27 1.2.6.1. Thanh tra lao động theo quan niệm của ILO 27 1.2.6.2. Kinh nghiệm của một số quốc gia trên thế giới 30 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA LAO 35 ĐỘNG Ở VIỆT NAM 2.1. Pháp luật về thanh tra lao động 35 2.1.1. Nội dung cơ bản của pháp luật về Thanh tra lao động 35 2.1.1.1. Những quy định của pháp luật về Thanh tra 35 2.1.1.2. Những quy định của pháp luật về Thanh tra lao động 39 2.1.2. Đặc điểm của pháp luật về Thanh tra lao động 44 2.1.3. Một số nhận xét về pháp luật về Thanh tra lao động 46 2.1.3.1. Những ưu điểm của pháp luật về Thanh tra lao động hiện nay 46 2.1.3.2. Hạn chế của pháp luật về Thanh tra lao động hiện nay 48 2.2. Khái quát thực trạng tổ chức và hoạt động của thanh tra lao động tại việt nam hiện nay 52 2.2.1. Thực trạng tổ chức của Thanh tra lao động 52 2.2.1.1. Thực trạng tổ chức của Thanh tra Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội 52 2.2.1.2. Thực trạng tổ chức của Thanh tra Sở Lao động - Thương binh và Xã hội 55 2.2.2. Thực trạng hoạt động của Thanh tra lao động 56 2.2.2.1. Hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo 56 2.2.2.2. Hoạt động thanh tra hành chính 56 2.2.2.3. Hoạt động thanh tra việc thực hiện pháp luật lao động 57 2.2.2.4. Hoạt động thanh tra an toàn lao động, vệ sinh lao động 69 2.3. Những hạn chế và tồn tại trong tổ chức và hoạt động của thanh tra lao động 62 2.3.l. Những hạn chế và tồn tại trong tổ chức của Thanh tra lao động 62 2.3.2. Những hạn chế và tồn tại trong hoạt động của Thanh tra lao động 64 2.4. Nguyên nhân của những tồn tại và hạn chế 66 Chương 3: 68 MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA LAO ĐỘNG Ở VIỆT NAM 3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về thanh tra lao động ở Việt Nam 68 3.1.1. Xuất phát từ yêu cầu của quan hệ lao động trong bối cảnh hiện nay 68 3.1.2. Xuất phát từ yêu cầu quản lý nhà nước về lao động 70 3.1.3. Xuất phát từ yêu cầu khắc phục những hạn chế, tồn tại trong tổ chức và hoạt động của Thanh tra lao động 70 3.2. Giải pháp cụ thể 72 3.2.1. Hoàn thiện pháp luật về thanh tra 72 3.2.1.1. Về thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành 73 3.2.1.2. Về trách nhiệm của cơ quan thanh tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước 76 3.2.1.3. Về chế tài xử lý, cưỡng chế đối với đối tượng thanh tra 76 3.2.2. Hoàn thiện pháp luật về Thanh tra lao động 76 3.2.3. Hoàn thiện pháp luật về lao động 79 3.2.4. Hoàn thiện pháp luật về xử phạt hành chính về hành vi vi phạm pháp luật lao động 81 3.2.5. Các giải pháp khác 81 KẾT LUẬN 84 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 86 MỞ ĐẦU l. Tính cấp thiết của đề tài Lao động là hoạt động quan trọng nhất của con người, nó tạo ra của cải vật chất và các giá trị tinh thần của xã hội. Lao động có năng suất, chất lượng và hiệu quả cao là nhân tố quyết định sự phát triển của đất nước (Lời nói đầu Bộ luật Lao động năm l994 - sửa đổi, bổ sung năm 2002, 2006, 2007). Trong quan hệ lao động giữa người lao động và người sử dụng lao động, thế yếu thuộc về người lao động. Người sử dụng lao động, vì lợi ích kinh tế, luôn có xu hướng vi phạm pháp luật lao động, xâm hại đến quyền và lợi ích chính đáng của người lao động được pháp luật bảo vệ. Một thực tế đáng lo ngại là tình hình vi phạm pháp luật lao động ngày càng phức tạp và gia tăng, tai nạn lao động, bệnh nghề nghiệp không ngừng tăng qua các năm, thậm chí rất nghiêm trọng. Hơn 400 Thanh tra viên lao động thực hiện toàn bộ các hoạt động thanh tra trong cả nước; khoảng gần 50 vạn doanh nghiệp được thành lập và hoạt động; 6.250 vụ tai nạn lao động, trong đó có 507 vụ tai nạn lao động làm 550 người chết, 1.221 người bị thương nặng và một số vụ tai nạn nghiêm trọng khác, làm thiệt hại về vật chất là 39.388 tỷ đồng và thiệt hại về tài sản là 2.7 tỷ đồng… (số liệu thống kê của 63 tỉnh thành, trên phạm vi cả nước, trong năm 2009) là những "con số biết nói", làm cho bất cứ cá nhân, cơ quan, tổ chức nào cũng thấy "giật mình" và lo ngại, đặc biệt đối với cơ quan thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lao động là Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội. Thanh tra lao động là một chức năng không thể thiếu của quản lý nhà nước về lao động, thực hiện chức năng thanh tra chính sách lao động, an toàn lao động và vệ sinh lao động, với mục đích cuối cùng là nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật; phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với các cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, đảm bảo quyền lao động của người lao động, đảm bảo việc làm nhân văn. Tuy nhiên, kết quả hoạt động thực tiễn cho thấy hoạt động của thanh tra lao động chưa phát huy hết hiệu lực và hiệu quả, mục đích đạt được còn rất hạn chế. Câu hỏi mà ai cũng có thể đặt ra là "Vì sao?". Trước đòi hỏi ngày càng cao của nhu cầu quản lý nhà nước và sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, đặc biệt trước đòi hỏi của cơ chế thị trường và hội nhập quốc tế, thanh tra lao động nói riêng và thanh tra nói chung cần phải được nghiên cứu và hoàn thiện, trong đó, hoàn thiện pháp luật về thanh tra lao động là vấn đề đặt ra cấp thiết, là một trong những nguyên nhân của thực trạng đáng lo ngại trên. Đó là lý do lựa chọn, và đồng thời cũng là nhiệm vụ sẽ được giải quyết trong luận văn này, với đề tài: "Thanh tra lao động theo pháp luật lao động Việt Nam". 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trong những năm qua, đã có một số luận án tiến sĩ, luận văn thạc sĩ, công trình nghiên cứu, đề tài khoa học và bài viết liên quan đến thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội, trong đó đáng lưu ý là một số công trình sau: "Hoàn thiện pháp luật thanh tra trong giai đoạn hiện nay", Luận án tiến sĩ Luật học của Nguyễn Thị Thương Huyền (2009); "Tổ chức và hoạt động của Thanh tra Lao động - Thương binh và Xã hội, thực trạng và giải pháp", Luận văn thạc sĩ Luật học của Nguyễn Thị Hồng Diệp (2009); "Quy trình và phương pháp tiến hành một cuộc thanh tra chính sách lao động", do Nguyễn Xuân Bân chủ biên (2000), Nxb Lao động - Xã hội, Hà Nội; "Các điều kiện và giải pháp để chuyển phương thức thanh tra theo đoàn sang Thanh tra viên phụ trách vùng", Đề tài cấp Bộ của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội do TS. Bùi Sỹ Lợi chủ nhiệm (2003); "Nâng cao năng lực hệ thống thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội", Đề án của Thanh tra ngành Lao động - Thương binh và Xã hội (2005); "Qua đợt thí điểm Thanh tra viên phụ trách vùng và phát phiếu tự kiểm tra tại doanh nghiệp", TS. Bùi Sỹ Lợi (2005), Tạp chí Lao động và Xã hội; "Vai trò của thanh tra lao động trong việc thúc đẩy trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp", TS. Bùi Sỹ Lợi (2006), Tạp chí Lao động và Xã hội… Ngoài ra còn có nhiều bài viết trên các báo, tạp chí và trang website cũng phản ánh về vấn đề này… Tính đến nay, có thể khẳng định rằng, ở Việt Nam hầu như chưa có công trình nào đi sâu nghiên cứu một cách cơ bản, toàn diện và có hệ thống về thanh tra lao động theo pháp luật lao động Việt Nam. Trên cơ sở tiếp thu và kế thừa những kết quả đã đạt được của các công trình trước đó, luận văn này sẽ đưa ra những lý luận cơ bản nhất về thanh tra, thanh tra chuyên ngành và thực trạng hoạt động thanh tra lao động; phân tích, đánh giá, nhận xét hệ thống pháp luật về thanh tra nói chung và pháp luật về thanh tra lao động nói riêng; đề xuất các giải pháp hoàn thiện pháp luật nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của công tác thanh tra lao động, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về lao động trong bối cảnh hiện nay. 3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn Mục đích của luận văn là góp phần xây dựng những vấn đề lý luận pháp lý về thanh tra lao động; đánh giá hệ thống pháp luật về thanh tra lao động hiện hành và đưa ra những kiến nghị nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hệ thống pháp luật thanh tra lao động để nâng cao năng lực của thanh tra lao động Việt Nam. Luận văn có nhiệm vụ tìm hiểu những quan điểm, quan niệm, quy định của pháp luật lao động Việt Nam về thanh tra lao động, soi vào thực tiễn hoạt động của thanh tra lao động; tìm hiểu những khó khăn, vướng mắc; đề xuất kiến nghị hoàn thiện pháp luật về thanh tra lao động và nâng cao hơn nữa hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực lao động hiện nay. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu đề tài Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử mácxít; quan điểm của Đảng về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Luận văn cũng sử dụng các phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể như phương pháp phân tích, thống kê, tổng hợp, so sánh đối chiếu và khảo sát thực tiễn. 5. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Khái quát chung về thanh tra và thanh tra lao động. Chương 2: Thực trạng pháp luật về thanh tra lao động ở Việt Nam. Chương 3: Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra lao động ở Việt Nam. Chương 1 KHÁI QUÁT CHUNG VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA LAO ĐỘNG 1.1. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ THANH TRA 1.1.1. Khái niệm thanh tra Trong công tác quản lý, khái niệm thanh tra, kiểm tra được sử dụng rộng rãi và được sử dụng như một cụm từ đi liền nhau. Theo Từ điển Tiếng Việt, kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để đánh giá, nhận xét, từ đó tác động, điều chỉnh hoạt động của con người cho phù hợp mục đích đặt ra. Thanh tra là sự kiểm tra, xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp. Thanh tra còn được dùng để chỉ nghề nghiệp, tên gọi chức danh như người làm nhiệm vụ thanh tra, Đoàn thanh tra. Như vậy, ở khía cạnh nào đó có thể hiểu, kiểm tra là một nội dung của hoạt động thanh tra. Thanh tra, kiểm tra đều nhằm phát huy những nhân tố tích cực, phát hiện hoặc phòng ngừa những vi phạm, góp phần thúc đẩy và hoàn thành nhiệm vụ trong hoạt động quản lý nhà nước. Thanh tra, kiểm tra đều phát hiện, phân tích, đánh giá thực tiễn một cách chính xác, khách quan, trung thực, làm rõ đúng sai, nguyên nhân dẫn đến sai phạm, từ đó đề xuất khắc phục và xử lý sai phạm. Thanh tra, kiểm tra là hoạt động mang tính tự thân của quản lý. Trong công tác quản lý, mọi cơ quan, đơn vị đều là chủ thể của kiểm tra. Các cơ quan quản lý nhà nước, các tổ chức kinh tế, các đoàn thể, lực lượng vũ trang có trách nhiệm tự kiểm tra hoạt động của mình. Kiểm tra là hoạt động có tính chất thường xuyên, liên tục đối với mọi hoạt động quản lý, kể cả những hoạt động quản lý có tính chất đơn giản diễn ra hàng ngày nhằm phát hiện những yếu kém trong công tác quản lý, kịp thời có các biện pháp khắc phục, sửa chữa. Trong khi đó hoạt động thanh tra hướng vào những vụ việc có tính chất phức tạp hơn, với yêu cầu kiểm tra tỉ mỉ, toàn diện và sâu sắc hơn đối với một vấn đề, hoạt động hay lĩnh vực nào đó của quản lý hành chính nhà nước. Thanh tra gắn liền với hoạt động của chủ thể mang quyền lực nhà nước. Các cơ quan, tổ chức, cá nhân khi được trao quyền, nhân danh chủ thể quản lý nhà nước tiến hành thanh tra, kiểm tra, xem xét tận nơi, tại chỗ các đối tượng của quản lý để giúp cho quản lý đạt được mục tiêu, nhiệm vụ đã đặt ra. Hoạt động thanh tra được tiến hành trên cơ sở quyết định thanh tra của chủ thể có thẩm quyền theo quy định của pháp luật thanh tra. Kiểm tra và thanh tra là hai khái niệm khác nhau nhưng có liên hệ qua lại với nhau. Khi tiến hành cuộc thanh tra, thường phải tiến hành nhiều hoạt động kiểm tra. Ngược lại, đôi khi tiến hành kiểm tra là để làm rõ vụ việc và từ đó lựa chọn nội dung thanh tra. Nếu như thanh tra, kiểm tra được coi là các phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước thì giám sát cũng là một trong những phương thức này. Giám sát việc thực hiện quyền lực nhà nước không có mục đích tự thân mà là một chức năng của cơ quan quyền lực nhà nước ở nước ta hiện nay. Dưới góc độ pháp lý, giám sát được hiểu là hoạt động kiểm tra toàn diện hệ thống một bộ phận hợp thành quyền lực nhà nước, đồng thời cũng là một phương thức thực hiện quyền lực nhà nước, bảo đảm cho quyền lực nhà nước được thực thi trong thực tế. Giám sát cũng được hiểu là hoạt động xem xét từ bên ngoài đối với toàn bộ hệ thống cơ quan nhà nước để đảm bảo việc tuân thủ Hiến pháp và pháp luật của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Theo quy định của Hiến pháp và pháp luật thì giám sát là chức năng của Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Phạm vi giám sát bao gồm toàn bộ hoạt động của bộ máy nhà nước trong lĩnh vực lập pháp, hành pháp và tư pháp. Phạm vi hoạt động thanh tra là toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực hành pháp. Như vậy chủ thể của hoạt động giám sát và đối tượng bị giám sát không cùng nằm trong một hệ thống. Nói cách khác, cơ quan giám sát và đối tượng chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống trực thuộc nhau theo chiều dọc. Trong khi đó, cơ quan thanh tra, nằm trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước và chịu trách nhiệm thực hiện việc thanh tra đối với hoạt động của chính hệ thống cơ quan này. Việc phân biệt các khái niệm thanh tra, kiểm tra và giám sát để thấy rằng, thanh tra, kiểm tra và giám sát là các phương thức đảm bảo pháp chế và kỷ luật trong quản lý nhà nước, trong đó thanh tra là một khâu không thể thiếu trong công tác quản lý nhà nước. Ở nước ta, trong các văn bản pháp luật, khái niệm thanh tra ngày càng thể hiện rõ ràng hơn về mặt nội dung qua các bản Hiến pháp 1946, Hiến pháp 1959, Hiến pháp 1980, Hiến pháp 1992. Năm 1990, Nhà nước ban hành Pháp lệnh Thanh tra, tại Điều 1 Pháp lệnh Thanh tra đã định nghĩa thanh tra như sau: Thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa. Trong phạm vi chức năng của mình, các cơ quan quản lý Nhà nước có trách nhiệm tự kiểm tra việc thực hiện các quyết định của mình và việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ kế hoạch nhà nước của các cơ quan nhà nước, đơn vị vũ trang, nhân dân, tổ chức hữu quan và cá nhân có trách nhiệm (gọi chung là cơ quan, tổ chức và cá nhân) nhằm phát huy nhân tố tích cực, phòng ngừa, xử lý các vi phạm, góp phần thúc đẩy hoàn thành nhiệm vụ, hoàn thành cơ chế quản lý, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân [57]. Giáo trình Thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo của Trường Đại học Luật Hà Nội - Nhà xuất bản Công an nhân dân, Hà Nội năm 2008 đã đưa ra khái niệm thanh tra như sau: Thanh tra là một hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm, có nội dung là việc kiểm tra, xem xét, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước nhằm phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý hành chính nhà nước [55]. Luật Thanh tra năm 2004 được ban hành thay thế Pháp lệnh Thanh tra năm 1990. Tại Điều 4 Luật này quy định: Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành [57]. Luật Thanh tra vừa được Quốc hội khóa XII, kỳ họp thứ 8 thông qua ngày 15/11/2010, có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011, sẽ thay thế Luật Thanh tra năm 2004, tại Khoản 1 Điều 3 quy định về thanh tra nhà nước như sau: Thanh tra nhà nước là hoạt động xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật quy định của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành [39]. 1.1.2. Đặc điểm của thanh tra - Thanh tra là một hoạt động được thực hiện bởi chủ thể có thẩm quyền là cơ quan thanh tra. Chủ thể này tiến hành thanh tra khi có một quyết định thanh tra của Thủ trưởng cơ quan thanh tra hoặc Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước. Đây là một đặc điểm phân biệt với hoạt động kiểm tra, giám sát khác của Nhà nước và giám sát xã hội. Theo quy định của pháp luật hiện hành, chủ thể thanh tra gồm: các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính (Thanh tra Chính phủ, Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực (Thanh tra bộ, Thanh tra sở). Hoạt động thanh tra có thể thực hiện theo Đoàn hoặc Thanh tra viên tiến hành thanh tra độc lập, có quyền sử dụng quyền lực nhà nước để tác động tới đối tượng thanh tra. Tổ chức Thanh tra nhân dân không phải là chủ thể thanh tra mà thực chất chỉ là chủ thể giám sát của xã hội. - Thanh tra là hoạt động chủ yếu hướng đến nội bộ hệ thống hành chính, có đối tượng thuộc quyền quản lý của cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Quản lý sẽ không đạt được hiệu quả nếu tách khỏi hoạt động thanh tra. Đối tượng quản lý nhà nước cũng là đối tượng thanh tra, bao gồm: các cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ, công chức, viên chức thuộc hệ thống hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính. Thanh tra hướng vào việc xem xét, đánh giá việc thực hiện công vụ, trách nhiệm, hiệu quả công việc, đạo đức công vụ của công chức, viên chức. Chính vì vậy, thanh tra là hoạt động "tự thân" của quản lý nhà nước, hoạt động hướng vào "bên trong" hệ thống hành chính. Đây là đặc điểm phân biệt với hoạt động giám sát, loại hoạt động xem xét từ "bên ngoài" đối với đối tượng giám sát. Đối với hoạt động thanh tra chuyên ngành thì "hướng ra bên ngoài" đối với mọi đối tượng là tổ chức, cá nhân có hoạt động liên quan đến sự quản lý nhà nước của bộ, ngành. - Thanh tra là hoạt động chủ yếu phát sinh khi đối tượng quản lý có vi phạm pháp luật và được tiến hành theo phương thức trực tiếp. Theo quy định của Luật Thanh tra, hoạt động thanh tra có thể được thực hiện thông qua hai hình thức: thành lập Đoàn Thanh tra hoặc có thể do Thanh tra viên tiến hành thanh tra độc lập (thanh tra chuyên ngành). Thanh tra trực tiếp và thanh tra tại chỗ đối với đối tượng thanh tra, trực tiếp tiếp xúc với đối tượng, thu thập và xác minh tài liệu, thông tin liên quan đến nội dung thanh tra, áp dụng các biện pháp nghiệp vụ để xác minh, kết luận, kiến nghị xử lý… Mục đích chủ yếu của hoạt động thanh tra là xem xét việc làm của cơ quan, tổ chức, cá nhân để phòng ngừa, phát hiện vi phạm pháp luật để kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý. Do đó, thanh tra chủ yếu được thực hiện khi đối tượng có vi phạm pháp luật hoặc sai sót trong hoạt động quản lý nhà nước. Đây cũng là một đặc điểm phân biệt hoạt động thanh tra với hoạt động giám sát khác của Nhà nước. - Thanh tra có tính độc lập tương đối. Thanh tra là một chức năng của quản lý nhà nước. Vì vậy, chủ thể chuyên thực hiện chức năng thanh tra phải có thẩm quyền độc lập và hoạt động chỉ trên cơ sở pháp luật. Độc lập với chủ thể quản lý nhà nước trong việc xem xét, đánh giá, kết luận, kiến nghị xử lý. Độc lập với cơ quan nhà nước khác như cơ quan Công an, Viện kiểm sát, cơ quan, tổ chức hữu quan trong kiến nghị của mình và bảo đảm các cơ quan nhà nước khác không được can thiệp trái pháp luật vào hoạt động thanh tra. Độc lập trong việc thực thi nhiệm vụ, quyền hạn của mình; tự chịu trách nhiệm trong việc ra các quyết định trong hoạt động thanh tra; tự mình tổ chức các cuộc thanh tra theo thẩm quyền hoặc theo chương trình; kế hoạch đã được phê duyệt; độc lập trong việc áp dụng biện pháp nghiệp vụ thanh tra, về tài chính, vật chất, phương tiện và các điều kiện khác… 1.1.3. Phân loại thanh tra Căn cứ vào chủ thể thực hiện hoạt động thanh tra, căn cứ vào nội dung, tính chất của hoạt động thanh tra mà thanh tra được phân thành hai loại: Thanh tra nhà nước và Thanh tra nhân dân. 1.1.3.1. Thanh tra nhà nước Thanh tra nhà nước theo quy định tại Khoản 1 Điều 4 Luật thanh tra 2004 là: Việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong luật này và các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành [32]. + Thanh tra hành chính: Thanh tra hành chính là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo cấp hành chính đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp. Như vậy, theo Luật Thanh tra và các văn bản hướng dẫn thi hành luật thì hệ thống cơ quan thanh tra theo cấp hành chính ở nước ta được tổ chức từ trung ương đến địa phương. Ở trung ương có Thanh tra Chính phủ, ở địa phương có Thanh tra tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là Thanh tra tỉnh), Thanh tra huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh) (gọi chung là Thanh tra huyện). Theo quy định của Luật Thanh tra, các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính được xác định là cơ quan quản lý nhà nước hoặc là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về công tác thanh tra (đối với Thanh tra Chính phủ) hoặc giúp cơ quan quản lý các cấp quản lý về công tác thanh tra (đối với Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện) và thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của cơ quan quản lý các cấp. Đối tượng thanh tra là các cơ quan, tổ chức có mối liên hệ phụ thuộc về mặt tổ chức với cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Nội dung thanh tra là xem xét việc chấp hành pháp luật của các cơ quan quản lý nhà nước và công chức nhà nước. + Thanh tra chuyên ngành: Thanh tra chuyên ngành là hoạt động thanh tra của cơ quan quản lý nhà nước theo ngành, lĩnh vực đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc chấp hành pháp luật, những quy định về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý của ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền quản lý. Các cơ quan thanh tra nhà nước theo ngành, lĩnh vực là bộ phận nằm trong cơ cấu của bộ, của sở có nhiệm vụ chủ yếu là thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi thẩm quyền quản lý của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp (như Thanh tra lao động, Thanh tra tài chính, Thanh tra giáo dục, Thanh tra y tế…). Các cơ quan thanh tra theo ngành, theo lĩnh vực thực hiện cả thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành nhưng tập trung chủ yếu vào thanh tra chuyên ngành. Ngoài ra, Thanh tra bộ, Thanh tra sở còn giúp thủ trưởng cơ quan thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về công tác thanh tra. Có sự khác nhau về vị trí pháp lý và về nhiệm vụ thanh tra. Ở trung ương, cơ quan thanh tra theo cấp hành chính là Thanh tra Chính phủ có vị trí của một cơ quan hành chính nhà nước - cơ quan ngang bộ; còn Thanh tra bộ với tư cách là cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực ở trung ương thì không phải là cơ quan quản lý nhà nước mà chỉ là một cơ quan của bộ. Ở địa phương, các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính là Thanh tra tỉnh, Thanh tra huyện đều là cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp, còn các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực là Thanh tra sở chỉ là cơ quan của sở, tức là một cơ quan của cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh. Các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính chỉ thực hiện hoạt động thanh tra hành chính, còn các cơ quan thanh tra theo ngành, lĩnh vực thì vừa thực hiện thanh tra hành chính, vừa thực hiện thanh tra chuyên ngành. Như vậy, bộ máy thanh tra là hệ thống các cơ quan thanh tra từ trung ương đến địa phương, có mối liên hệ với nhau trong công tác thanh tra, chịu sự chỉ đạo trực tiếp của Thủ trưởng cơ quan quản lý cùng cấp, đồng thời chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo thống nhất của Tổng Thanh tra về tổ chức và hoạt động thanh tra. 1.1.3.2. Thanh tra nhân dân Thanh tra nhân dân là hình thức giám sát của nhân dân thông qua Ban Thanh tra nhân dân đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, việc thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở của cơ quan, tổ chức, cá nhân có trách nhiệm ở xã, phường, thị trấn, cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước. Thanh tra nhân dân không phải là một loại hoạt động bảo đảm pháp chế riêng biệt. Thanh tra nhân dân không phải là một tổ chức xã hội mà là một tổ chức đặc thù - cơ quan xã hội. Ban thanh tra nhân dân được thành lập ở cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp nhà nước do Ban Chấp hành Công đoàn cơ sở ở cơ quan, đơn vị, doanh nghiệp đó hướng dẫn tổ chức, chỉ đạo hoạt động. 1.1.4. Vị trí, vai trò của thanh tra Nói tới vai trò của thanh tra là nói tới những tác động, ảnh hưởng của thanh tra đối với quản lý nhà nước, đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân trong hoạt động của mình; đối với xã hội thông qua việc thực hiện chức năng thanh tra. Vai trò của thanh tra thể hiện trên những điểm sau: Thứ nhất, thanh tra có vai trò trong việc hoàn thiện cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật Hoạt động thanh tra, theo quy định của Luật Thanh tra, nhằm phòng ngừa, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm pháp luật, phát hiện những sơ hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền các biện pháp khắc phục; phát huy nhân tố tích cực, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả của hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Các thông tin cung cấp cho chủ thể quản lý qua hoạt động thanh tra càng chính xác, đúng đắn thì các chủ thể quản lý nhà nước càng sửa chữa các khuyết điểm trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật, trong tổ chức thực hiện pháp luật chính xác và có chất lượng. Chính vì vậy, thanh tra cũng làm cho chu trình quản lý nhà nước khép kín, từ hoạt động ban hành, tổ chức thực hiện đến kiểm tra việc thực hiện các quyết định quản lý và phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước. Thứ hai, thanh tra là phương thức đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật nhà nước Pháp chế xã hội chủ nghĩa là nguyên tắc quản lý nhà nước rất quan trọng, thiếu nó quản lý nhà nước sẽ rơi vào tình trạng rối loạn. Pháp chế còn được hiểu là chế độ hoạt động của Nhà nước mà trong đó mọi quy định của pháp luật đều được mọi cơ quan nhà nước, tổ chức và công dân thực hiện nghiêm túc. Việc bảo đảm pháp chế sẽ không có ý nghĩa nếu kỷ luật nhà nước không được tuân thủ một cách nghiêm minh. Thông qua công tác thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và phòng, chống tham nhũng, cơ quan thanh tra kịp thời phát hiện, kết luận và kiến nghị xử lý cơ quan hành chính, hành vi hành chính trái pháp luật. Qua đó tạo ra cơ chế kiểm soát thực hiện quyền lực nhà nước trong hoạt động hành chính, khắc phục tình trạng thiếu trật tự, kỷ cương nhằm ngăn chặn và xử lý nghiêm minh mọi hành vi trái pháp luật của cán bộ, công chức, viên chức nhà nước, nâng cao trách nhiệm của cơ quan, tổ chức. Thứ ba, thanh tra góp phần phát huy dân chủ, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và công dân Bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân là một chức năng quan trọng của Nhà nước pháp quyền, một trong những tiêu chí đánh giá mức độ dân chủ. Trong sự nghiệp đổi mới, Nhà nước đảm bảo duy trì trật tự kỷ cương trong quản lý nhà nước, tạo điều kiện quan trọng để thực hiện đầy đủ quyền con người, quyền công dân mà Hiến pháp ghi nhận thông qua hoạt động thanh tra thực hiện quyền lực nhà nước, trong hệ thống hành chính của cơ quan, cán bộ, công chức, viên chức; thông qua hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo và thanh tra việc thức hiện pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo. Hoạt động thanh tra góp phần bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho các doanh nghiệp