Thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của tòa án nhân dân

  • Số trang: 59 |
  • Loại file: DOC |
  • Lượt xem: 34 |
  • Lượt tải: 0
nhattuvisu

Đã đăng 26946 tài liệu

Mô tả:

BÀI TIỂU LUẬN BỘ MÔN: TỐ TỤNG HÀNH CHÍNH ĐỀ TÀI: THẨM QUYỀN XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN Tiểu luận Tốố tụng hành chính -2- Tiểu luận Tốố tụng hành chính MỤC LỤC CHƯƠNG 1: KHÁI QUÁT VỀ THẨM QUYỀN XÉT XỬ VỤ ÁN HÀNH CHÍNH CỦA TÒA ÁN NHÂN DÂN 1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân 1.1.1 Định nghĩa thẩm quyền………………………………………………...4 1.1.2 Định nghĩa thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân………………………………………………………………………………..5 1.1.3 Sự phát triển của thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của tòa án nhân dân……………………………………………………………………..5 1.2. Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành. 1.2.1. Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện…………………………8 1.2.2. Thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ……………..10 1.2.3. Giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa Tòa án với Tòa án và giữa Tòa án với cơ quan giải quyết khiếu nại……………………………….12 CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VỀ THẨM QUYỀN VÀ MỘT SỐ Ý KIẾN 2.1 Thực trạng về thẩm quyền xét xử xác vụ án hành chính 2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền………………13 2.1.2 Thực tiển áp dụng pháp luật về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính……………………………………………………………………………...37 2.2 Một số kiến nghị về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính. 2.2.1 Kiến nghị về sử đổi quy định của pháp luật………………………52 2.2.2 Kiến nghị về áp dụng pháp luật…………………………………….54 -3- Tiểu luận Tốố tụng hành chính Chương 1: Khái quát về thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân 1.1 Khái niệm thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân. 1.1.1 Định nghĩa thẩm quyền. - Thuật ngữ “thẩm quyền” bắt nguồn từ tiếng La Tinh là “compotentia”, có hai nghĩa là: 1) Phạm vi các quyền hạn của các cơ quan hoặc người có chức vụ nào đó; 2) Phạm vi những kiến thức và kinh nghiệm mà ai đó có Ý nghĩa đầu trong khoa học pháp lý và quản lý thường được biểu thị bằng thuật ngữ “thẩm quyền pháp lý”, ý nghĩa thứ hai – “thẩm quyền chuyên môn”. - “Thẩm quyền chuyên môn” và “thẩm quyền pháp lý” đều quan trọng đối với quản lý nhà nước và có quan hệ với nhau rất chặt chẽ. => Thẩm quyền chuyên môn của cơ quan thực chất được bảo đảm thông qua việc đào tạo, bồi dưỡng, lựa chọn, bố trí, sắp xếp cán bộ theo các tiêu chuẩn, yêu cầu nhất định và cũng dần dần được thể chế hoá thành pháp luật ở một mức độ nào đấy. Tuy nhiên trong khoa học, pháp luật và thực tiễn thuật ngữ “thẩm quyền” thường vẫn được hiểu với nghĩa là thẩm quyền pháp lý Thẩm quyền với nghĩa thẩm quyền pháp lý cũng không đơn nhất. Do tính phức tạp và tồn tại nhiều khái niệm gần gũi, quan hệ chặt chẽ với nó, nên có nhiều quan điểm khác nhau về khái niệm thẩm quyền. => Thẩm quyền là việc pháp luật cho phép hay qui định bổn phận (trách nhiệm) cho một cá nhân, một tổ chức được (hay phải) làm một việc gì đó. thẩm quyền luôn phải được kèm theo một mức độ quyền lực để làm tăng tính thực thi cho thẩm quyền trước những cản trở có thể. -4- Tiểu luận Tốố tụng hành chính 1.1.2 Định nghĩa thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân. Thẩm quyền xét xử vụ án hành chính của Tòa án nhân dân là quyền và nghĩa vụ của Tòa án nhân dân trong việc thụ lý và giải quyết các vụ án hành chính 1.1.3 Sự phát triển của thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính của tòa án nhân dân - Sau 12 năm đi vào hoạt động và giải quyết các vụ án hành chính, Tòa án các cấp góp phần nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nước. Nếu như trước đây, trong quá trình quản lý, điều hành Nhà nước, cơ quan hành chính chỉ căn cứ vào Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân một cách chung chung để ban hành các quyết định hành chính, thì nay đã căn cứ cụ thể vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan để ban hành quyết định hành chính theo đúng trình tự, thủ tục, thẩm quyền mà pháp luật đã quy định. Việc thành lập Tòa Hành chính đã góp phần thúc đẩy quá trình cải cách nền hành chính Nhà nước, buộc các cơ quan Nhà nước phải tự nâng cao năng lực quản lý và ý thức trách nhiệm; làm cho các cơ quan quản lý hành chính phải thận trọng, cân nhắc hơn khi ban hành một quyết định hành chính hay có hành vi hành chính. - Sau 12 năm hoạt động, Tòa Hành chính các cấp đã khẳng định được vị trí của mình trong đời sống xã hội và là công cụ không thể thiếu được trong công cuộc đổi mới đất nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Kết quả giải quyết các vụ án hành chính của Tòa án các cấp đã khẳng định vai trò to lớn của quá trình giải quyết khiếu kiện hành chính bằng con đường tư pháp. Thông qua hoạt động của Tòa Hành chính các cấp, về phía người dân đã quan tâm và tin tưởng vào sự nghiệp đổi mới nói chung và đổi mới pháp luật nói riêng, xem đây là một bước phát triển của cải cách tư pháp phục vụ công cuộc đổi mới của đất nước. Sau khi Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính có hiệu lực thi hành, người dân rất hy vọng và tin tưởng vào sự phán xét của Tòa hành chính. Nhân dân và công luận quan tâm đến tính công khai, minh bạch của phiên tòa xét xử. Các quyết định của cơ quan hành chính được ban hành không đúng trình tự, thủ tục, -5- Tiểu luận Tốố tụng hành chính thẩm quyền và nội dung mà pháp luật quy định khi bị Tòa án tuyên xử hủy bỏ là thực tế minh chứng cho sự cần thiết của phán quyết hành chính. Ngược lại, khi các yêu cầu khởi kiện của công dân không được Toà án chấp nhận cũng giúp cho người khởi kiện hiểu biết và nắm vững hơn pháp luật, thông suốt những quyết định của cơ quan quản lý hành chính Nhà nước, từ đó tự nguyện thực hiện trách nhiệm, nghĩa vụ của mình. Mặt khác đó cũng là sự cân nhắc, thận trọng của những người khiếu kiện khác. - Tuy nhiên trong thời gian qua chất lượng giải quyết các vụ án hành chính vẫn còn những tồn tại vì việc xét xử các vụ án hành chính là một lĩnh vực rất mới. Đội ngũ Thẩm phán, cán bộ, công chức của Tòa Hành chính Tòa án nhân dân các cấp chưa được đào tạo, bồi dưỡng nhiều về nghiệp vụ giải quyết các vụ án hành chính cũng như kiến thức về quản lý hành chính Nhà nước có liên quan đến những lĩnh vực mà Tòa án có thẩm quyền giải quyết. Vẫn còn có cán bộ Tòa án chưa thực sự nắm vững các quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo, của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính; một số Thẩm phán chưa quan tâm một cách đầy đủ các văn bản pháp luật về quản lý hành chính Nhà nước liên quan đến những loại quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu kiện mà mình đang thụ lý, giải quyết. Trong công tác chuyên môn còn vi phạm về điều kiện khởi kiện và điều kiện thụ lý, giải quyết các vụ án hành chính; có nhiều vụ việc chưa phân biệt thẩm quyền loại việc của cơ quan hành chính Nhà nước và cơ quan Tòa án; thời gian giải quyết các vụ án chưa đảm bảo theo đúng quy định của pháp luật. Đường lối giải quyết một số vụ án không đúng dẫn đến đã bị kháng nghị theo thủ tục giám đốc thẩm để xét xử phúc thẩm, sơ thẩm lại vụ án. Vì vậy, có bộ phận công dân còn nghi ngại trước khi chọn con đường khởi kiện tại Tòa án a) Về thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện: Hiện nay theo Luật TTHC, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực quản lý nhà nước, loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức -6- Tiểu luận Tốố tụng hành chính  Luật Tố tụng hành chính năm 2010 đã thể chế hoá những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án tại Điều 28, đó là: - Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. - Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. -Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống. - Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh.  Theo Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính trước đây, loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án chỉ được quy định tại Điều 11 gồm 22 khoản. Nay Luật Tố tụng hành chính 2010 quy định về thẩm quyền của Toà án theo phương pháp loại trừ như quy định trên thì phạm vi thẩm quyền được mở rộng, do vậy có rất nhiều loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án. Ví dụ: Theo quy định tại Điều 264 Luật Tố tụng hành chính 2010 về sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Đất đai 2003 thì việc tranh chấp quyền sử dụng đất mà đương sự không có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại các khoản 1, 2 và 5 Điều 50 của Luật Đất đai thì sau khi tranh chấp được Chủ tịch UBND cấp huyện (quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh), hoặc Chủ tịch UBND cấp tỉnh (thành phố trực thuộc Trung ương) đã giải quyết mà các bên đương sự không đồng ý giải quyết thì có quyền khiếu nại tiếp theo hoặc khởi kiện tới Tòa án.  Trước đây, khi Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án Hành chính vẫn được áp dụng thì loại việc này thuộc thẩm quyền giải quyết của cơ quan hành chính nhà nước. Nay Luật tố tụng hành chính 2010 có hiệu lực thì loại việc trên lại thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án và thuộc nhóm việc quy định tại khoản 1 Điều 28. -7- Tiểu luận Tốố tụng hành chính b) Về thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ : Nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, trường hợp người khỏi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính. Đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khỏi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì tòa án có thẩm quyền là Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh hoặc Tòa án nhân dân thành phố Hà Nội. Luật TTHC có sự phân biệt rõ ràng trong trường hợp khiếu kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức, đối với quyết định buộc thôi việc đối với công chức do người đứng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống ban hành thì kiện tại Tòa án trên cùng phạm vi địa giới hành chính với cơ quan, tổ chức của người có thẩm quyền ra quyết định. Đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương thì kiện tại Tòa an nơi mà người khởi kiện làm việc. 1.2. Thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính theo pháp luật hiện hành. 1.2.1. Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện. Thẩm quyền theo loại việc bị khiếu kiện xác định các loại việc thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân theo thủ tục tố tụng hành chính. Theo quy định của Điều 28 Luật TTHC quy định về những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án, cụ thể: a. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong cac lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao thao danh mục đó Chính phủ quy định và các quyết định hành -8- Tiểu luận Tốố tụng hành chính chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Như vậy, khác với quy định của Pháp lệnh TTGCVAHC trước đây khi quy định về thẩm quyền theo loại việc đó chính là sự giới hạn 22 lĩnh vực được quyền khiếu nại theo thủ tục tố tụng hành chính. Hiện nay theo Luật TTHC, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với tất cả các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong mọi lĩnh vực quản lý nhà nước, loại trừ quyết định hành chính, hành vi hành chính trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. b. Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Đây là loại việc đặc biệt đuôc Luật TTHC liệt kê trong một khỏa riêng của Điều luật. Đối tượng khiếu kiện ở đây chính là danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. Đối với loại việc này thì công dân chỉ được thực hiện quyền khởi kiện tại Tòa án sau khi thực hiện thủ tục khiếu nại hành chính. Bên cạnh d0o1 công dân chỉ có quyền khởi kiện về việc không có tên trong danh sách cử tri bầu cử đại biểu Quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân mà không có quyền khởi kiện về tư cách các ứng cử viên đại biểu, các hoạt động liên quan đến bầu cử hay kết quả bầu cử… Do trong quá trình giải quyết của Tòa án đối với loại khiếu kiện này có nhiều điểm khác biệt so với các loại việc khác nên được Luật TTHC quy định tại chương XI của Luật TTHC. c. Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống. Phạm vi các quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với công chức có thể bị khiếu kiện là rất rộng. Phạm vi này chỉ bị giới hạn bởi đối tượng bị kỷ luật là “công chức giữ chức vụ từ Tổng cục trưởng và tương đương trở xuống” mà không phụ thuộc vào cơ quan làm việc của công chức. -9- Tiểu luận Tốố tụng hành chính d. Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. Đây là loại việc đặc biệt vì đối tượng khởi kiện là quyết định giải quyết khiếu nại. Quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Tòa án giải quyết vụ án hành chính là quyết định của Hội đống cạnh tranh, của Bộ trưởng Bộ Công thương khi giải quyết khiếu nại quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh theo quy định tại mục 7 chương V của Luật cạnh tranh, bao gồm: - Quyết định giải quyết khiếu nại của Hội đồng cạnh tranh đối với quyết định của Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh; - Quyết định giải quyết khiếu nại của Bộ trưởng Bộ Công thương đối với quyết định của Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh khi xử lý vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi cạnh tranh không lành mạnh. 1.2.2. Thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ. Cơ sở pháp lý: Điều 29 và Điều 39 Luật TTHC, thẩm quyền theo các cấp Tòa án và theo lãnh thổ được hiểu như sau: + Đối với thẩm quyền theo các cấp Tòa án: Tòa án nhân dân cấp huyện có thẩm quyền giải quyết những khiếu kiện của cá nhân, tổ chức mà người bị kiện trong vụ án là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp huyện trở xuống, đồng thời giải quyết khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu Quốc hội và danh sách bầu cử Đại biểu Hội đồng nhân dân. Đối với những khiếu kiện mà người bị khiếu kiện là cơ quan nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước cấp tỉnh và cấp trung ương ( gồm các quyết định hành chính, hành vi hành chính, hành vi hành chính của bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phóng Quốc hội, Kiểm toán nhà nước, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của ngưới có thẩm quyền trong cơ quan đó; các quyết định hành, hành vi hành chính của cơ quan thuộc một trong các cơ quan nhà nước vừa nêu trên và quyết định hành chính, hành vi - 10 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính hành chính của ngưới có thẩm quyền trong các cơ quan đó) thì thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án nhân dân cấp tỉnh. + Đối với thẩm quyền theo lãnh thổ: Nếu người bị kiện thuộc cơ quan nhà hước cấp địa phương (bao gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã…) thì kiện tại Tòa án trên cùng lãnh thổ với cơ quan bị kiện (hoặc cơ quan có cán bộ, công chức bị kiện trong trường hợp người bị kiện là người có thẩm quyền). Nếu người bị kiện là cơ quan nhà nước cấp trung ương hoặc ngưới có thẩm quyền trong các cơ quan nhà nước này thì người khởi kiện là cá nhân có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc người khởi kiện là cơ quan, tổ chức có trụ sở ở đâu thì kiện tại Tòa án nơi đó. Ngoài ra Luật TTHC đã bổ sung thêm một số quy định mới mà trong Pháp lệnh TTGQCVAHC trước đây chưa quy định: - Nếu vụ việc thuộc thẩm quyền của Tòa án nhân dân cấp tỉnh, trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên lãnh thổ Việt Nam thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nơi có cơ quan, người có thẩm quyền ra quyết định hành chính, có hành vi hành chính. - Đối với khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc của ngưới có thẩm quyền trong cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú trên cùng phạm vi địa giới hành chính với Tòa án. Trường hợp người khởi kiện không có nơi cư trú tại Việt Nam, thì Tòa án có thẩm quyền là Tóa án nhân dân thành phố Hà Nội và Tòa án nhân dân thành phố Hồ Chí Minh; Bên cạnh đó, có một điểm khác biệt rất lớn trong việc xác định thẩm quyền theo lãnh thổ giữa Pháp lệnh TTGQCVAHC và Luật TTHC trong trường hợp đối với khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối cới công chức. Theo Pháp lệnh TTGQCVAHC trường hợp khiếu kiện đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc phải khiếu kiện tại Tòa án trên cùng lãnh thổ với cơ quan của người đã ra quyết định kỷ luật buộc thôi việc mà không phân biệt quyết định kỷ luật buộc thôi việc đó do n người có thẩm quyền cơ quan nhà nước cấp nào ban hành. Luật TTHC thì có sự phân biệt rõ vấn đề này, - 11 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính đối với quyết định buộc thôi việc đối với công chức do người đúng đầu cơ quan, tổ chức từ cấp huyện trở xuống ban hành thì kiện tại Tòa án trên cùng phạm vi địa giới hành chính với cơ quan, tổ chức của người có thẩm quyền ra quyết định. Đối với quyết định kỷ luật buộc thôi việc của người dứng dầu cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, bộ, ngành trung ương thì kiện tại Tòa án nơi mà người khởi kiện làm việc. Trường hợp cần thiết Tòa án cấp tỉnh có thể lấy lên để giải quyết khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện quy định tại điểm g khoản 1 Điều 30 Luật TTHC. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Uỷ ban nhân dân cấp huyện, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện liên quan đến nhiều đối tượng, phức tạp. - Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án cấp huyện mà các Thẩm phán của Tòa án cấp huyện đó đều thuộc trường hợp hải từ chối tiến hành tố tụng hoặc bị thay đổi. - Vụ án có đương sự hoặc tài sản ở nước ngoài hoặc cần phải ủy thác tư pháp cho cơ quan đại diện ngoại giao của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam ở nước ngoài hoặc cớ quan có thẩm quyền ở nước ngoài. - 1.2.3. Giải quyết tranh chấp thẩm quyền giữa Tòa án với Tòa án và giữa Tòa án với cơ quan giải quyết khiếu nại . a. Tranh chấp giữa Tòa án nhân dân với nhau (khoản 2 Điểu 32 Luật TTHC). - Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện trong cùng một tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương do Chánh án Tòa án cấp tỉnh giải quyết. - Tranh chấp về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính giữa các Tòa án cấp huyện thuộc các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương khác nhau hoặc giữa các Tòa án cấp tỉnh do Chánh án Tòa án nhân dân tối cao giải quyết. - 12 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính b. Tranh chấp giữa Tòa án nhân dân với người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại (Điều 31 Luật TTHC). Trường hợp người khởi kiện có đơn khởi kiện vụ án hành chính tại Tòa án có thẩm quyền, đồng thời có đơn khiếu nại đến người có thẩm quyền giải quyết khiếu nại thì thẩm quyền giải quyết theo sự lựa chọn của người khởi kiện. (Xem hướng dẫn tại Điều 5 Nghị quyết 02/2011/NQ-HĐTP) Chương 2: Thực trạng về thẩm quyền và một số kiến nghị. 2.1 Thực trạng về thẩm quyền xét xử các vụ án hành chính. 2.1.1 Thực trạng quy định của pháp luật về thẩm quyền. a. Ưu điểm Về thẩm quyền của Tòa án nhân dân, Điều 28 Luật Tố tụng hành chính quy định những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo hướng loại trừ, cụ thể là Tòa án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện sau đây: - Khiếu kiện quyết định hành chính, trừ các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. - Khiếu kiện về danh sách cử tri bầu cử Đại biểu quốc hội, danh sách cử tri bầu cử đại biểu Hội đồng nhân dân. - Khiếu kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc công chức giữ chức vụ từ Tổng Cục trưởng và tương đương trở xuống. - Khiếu kiện quyết định giải quyết khiếu nại về quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh. - 13 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính Thực tiễn cho thấy, việc quy định theo phương pháp liệt kê các khiếu kiện thuộc thẩm quyền của Toà án như Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính đã hạn chế quyền khởi kiện vụ án hành chính của cá nhân, cơ quan, tổ chức đối với một số loại việc, đặc biệt là các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai. Việc quy định theo phương pháp liệt kê trong một số trường hợp dẫn đến việc tranh luận không đáng có hoặc bỏ sót loại việc lẽ ra cần được giải quyết tại Toà án. Chính vì vậy, quy định các khiếu kiện hành chính thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà án theo phương pháp loại trừ sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện các vụ án hành chính, đảm bảo sự công bằng cho người dân và đáp ứng được yêu cầu của cải cách tư pháp và hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta. Về mặt kỹ thuật lập pháp, việc quy định theo phương pháp loại trong trường hợp này là rất hợp lý và bảo đảm tính ổn định của điều luật. Quy định trên đã loại trừ khỏi đối tượng khởi kiện vụ án hành chính các quyết định hành chính, hành vi hành chính thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao theo danh mục do Chính phủ quy định và các quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức. Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là các quyết định và hành vi hành chính liên quan đến quan hệ nội bộ như phân công trách nhiệm giữa thủ trưởng và nhân viên, phân công trách nhiệm giữa các cơ quan, quyết định phân công công tác trong nội bộ cơ quan... Theo quy định tại khoản 1 Điều 28 Luật Tố tụng hành chính thì những quyết định hành chính, hành vi hành chính này không thuộc thẩm quyền giải quyết của Toà hành chính. Tương tự như vậy, do đặc thù và tính nhạy cảm của lĩnh vực quốc phòng, an ninh nên các quyết định và hành vi hành chính mang tính chất bí mật nhà nước sẽ do Chính phủ quy định cũng nằm ngoài phạm vi thẩm quyền xét xử án hành chính của Toà án nhân dân. Bên cạnh đó, để khắc phục những mâu thuẫn trong các quy định của pháp luật về thẩm quyền giải quyết khiếu kiện hành chính, Điều 264 Luật Tố tụng hành chính đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai, đó là sửa đổi khoản 2 Điều 136 và Điều 138 của Luật Đất đai năm 2003. - 14 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính Theo đó, đương sự không có Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất hoặc một trong các loại giấy tờ quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 50 Luật Đất đai khi có tranh chấp quyền sử dụng đất nếu không đồng ý với quyết định giải quyết của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện hoặc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh thì đương sự có thể lựa chọn tiếp tục khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên hoặc khởi kiện ra Toà hành chính (khoản 1 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính). Tại khoản 2 Điều 264 Luật Tố tụng hành chính (sửa khoản 2 Điều 138 Luật Đất đai năm 2003): "Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về đất đai thực hiện theo quy định của Luật Tố tụng hành chính". Như vậy, với quy định về việc sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 136 và Điều 138 Luật Đất đai năm 2003, Luật Tố tụng hành chính đã tạo ra sự thống nhất trong việc giải quyết các khiếu kiện đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai cũng như sự thống nhất với quy định của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2005. Do đó, góp phần bảo đảm tính khả thi của Luật Tố tụng hành chính. Cũng liên quan đến việc xác định thẩm quyền xét xử của Tòa án đối với các khiếu kiện hành chính, tại Điều 3 Luật Tố tụng hành chính đã giải thích các thuật ngữ cơ bản là "quyết định hành chính", "hành vi hành chính" với tư cách là đối tượng khởi kiện được quy định tại Điều 28 luật này. Theo đó, quyết định hành chính được hiểu là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (khoản 1 Điều 3); hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 2 Điều 3). Như vậy Luật Tố tụng hành chính đã khắc phục được những thiếu sót của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996. Cùng với việc quy định các khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án theo phương pháp loại trừ, việc giải thích này sẽ tạo điều kiện thuận lợi cho cá nhân, cơ quan, tổ chức trong việc xác định quyền khởi kiện vụ án hành chính của mình, đảm bảo sự công bằng và đáp ứng được yêu cầu của hội nhập quốc tế - 15 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính b. Nhược điểm Khi nói đến vấn đề thẩm quyền xét xử hành chính của tòa án (từ đây xin nói tắt là thẩm quyền), có thể xem xét từ nhiều khía cạnh khác nhau: góc độ mục đích, nội dung, tính chất.... Ở đây, chúng tôi xem xét thẩm quyền này dưới góc độ nội dung và tập trung bàn về: thẩm quyền đối với việc thụ lý việc kiện hành chính (tạm gọi là thẩm quyền thụ lý) và thẩm quyền đưa ra phán quyết về Quyết định hành chính và Hành vi hành chính bị kiện (gọi tắt là thẩm quyền phán quyết) của tòa án.  Về thẩm quyền thụ lý: Về lý thuyết, để được coi là có một vụ án hành chính, phải có việc kiện hành chính và việc thụ lý của tòa án. Trong giới hạn bài viết này, chúng tôi không hướng việc nghiên cứu vào các quy trình và kỹ năng tố tụng của hành vi thụ lý, mà chủ yếu phân tích một số vấn đề liên quan đến thẩm quyền của tòa án trong việc thụ lý một vụ án hành chính. Bởi vì việc tòa thụ lý hay từ chối đơn kiện hành chính của một người sẽ có những ảnh hưởng trực tiếp đến quyền công dân của họ. - Để có thể thụ lý một vụ án hành chính, trước hết tòa án phải xem xét thẩm quyền theo loại việc. Thẩm quyền này đã được quy định trong pháp lệnh số 10/1998/PL- UBTVQH với tên gọi Pháp lệnh sửa đổi bổ sung một số điều Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sau đây gọi tắt là PL) tại Điều 11 xác định 9 loại việc cụ thể. Nghị quyết 03/HĐTP TANDTC hướng dẫn thi hành một số quy định của Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính ngày 18/04/2003 tổng kết thêm 7 loại việc được coi là thuộc Điều 11 khoản 10 PL. Việc mở rộng từng bước thẩm quyền của tòa án như trên chứng tỏ vai trò xét xử hành chính của tòa án đã được nhà nước và xã hội thừa nhận. Tuy nhiên, để tòa án có thể thụ lý và giải quyết được những loại việc đó, không phải vấn đề đơn giản. Bởi lẽ, dù PL đã quy định tương đối chi tiết trong Điều 11 các loại việc tòa hành chính có thẩm quyền xét xử, song thực tế các tòa áp dụng không thống nhất. Cùng loại việc, tòa án này thụ lý nhưng tòa án lại khác từ chối đơn kiện. Nguyên nhân trước tiên là do cách hiểu về những điều, khoản đã quy định không nhất quán. Có thể ví dụ: Điều 11 khoản 2 PL quy định tòa án có thẩm quyền xem xét khiếu kiện về “Quyết định hành chính, hành vi hành chính trong việc buộc tháo dỡ công trình, nhà ở, vật kiến trúc kiên cố”. Ngay lập tức cái gọi là “công trình… bị - 16 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính tháo dỡ” được nhiều tòa mặc định chỉ là những công trình xây dựng trái phép. Do đó, nếu 1 công trình bị tháo dỡ, nhưng không phải do xây dựng trái phép mà có khiếu kiện tòa không thụ lý vì lý do không thuộc thẩm quyền theo Điều 11 khoản 2. Về quyết định tháo dỡ công trình xây dựng có nhiều trường hợp khác nhau: Có thể đó là công trình do xây dựng trái phép, bị xử phạt và buộc tháo dỡ, trường hợp này có thể khởi kiện theo Điều 11 khoản 1: khiếu kiện về quyết định xử phạt vi phạm hành chính (QĐXPVPHC). Vì về nguyên tắc, tháo dỡ là biện pháp khắc phục hậu quả trong xử phạt hành chính không áp dụng độc lập mà phải áp dụng kèm theo hình thức phạt chính và ban hành trong cùng quyết định với hình thức phạt chính. Cũng có trường hợp xây dựng trái phép, nhưng vì hết thời hiệu xử phạt, nên không ra quyết định xử phạt mà cơ quan có thẩm quyền chỉ có thể ra quyết định áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả3. Khi đó, biện pháp tháo dỡ công trình xây dựng trái phép có thể áp dụng độc lập bằng một quyết định hành chính. Nếu muốn kiện, người khởi kiện có thể kiện theo Điều 11 khoản 2. Vậy đối với công trình, nhà ở, vật kiến trúc kiên cố được xây dựng không trái phép nhưng vẫn bị tháo dỡ vì những lý do từ phía công quyền đưa ra thì đương sự có quyền khởi kiện không? Ví dụ, có căn nhà, ban đầu được nhà nước công nhận là tồn tại hợp pháp, việc sang nhượng căn nhà được cơ quan có thẩm quyền thừa nhận. Nhưng rồi, chính cơ quan đó lại buộc người mua phải tháo dỡ căn nhà vì lý do liên quan đến quyền sử dụng mảnh đất trên đó căn nhà tọa lạc (nhưng cơ quan có thẩm quyền chưa ban hành quyết định thu hồi đất). Trường hợp đó tòa án có thụ lý không hay viện lý do việc kiện không thuộc trường hợp “công trình xây dựng trái phép” để rồi trả lại đơn Nghị quyết 03 có đụng chạm đến vấn đề này nhưng tiếc là chỉ mới hướng dẫn về tính chất kỹ thuật của đối tượng bị tháo dỡ - tức là cách xác định thế nào là “công trình, nhà ở, vật kiến trúc kiên cố”, chứ không giải thích về tính chất pháp lý của chúng: Đó là loại công trình xây dựng trái phép hay là cả những công trình không xây trái phép nhưng cơ quan nhà nước vẫn quyết định tháo dỡ? Chúng tôi cho rằng điều này cần được quy định cụ thể hơn. Tương tự Điều 11 khoản 2, việc xác định thẩm quyền của tòa án để thụ lý đơn kiện quyết định kỷ luật buộc thôi việc đối với cán bộ, công chức theo Điều 11 khoản 4, tòa án cũng “bối rối” trong xử lý. Về phân loại cán - 17 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính bộ, công chức Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi 2003 và 4 Nghị định của Chính phủ (số 114/CP, 115/CP, 116/CP và 117/CP ban hành cùng ngày 10/10/2003) quy định có vẻ như cụ thể, chi tiết hơn trước đây. Tuy nhiên, thực tế thì việc phân loại trong các văn bản này lại phần nào “làm khó” cho tòa án khi xem xét thụ lý đơn kiện của công chức bị thôi việc. Ví dụ, trường hợp của công chức dự bị (theo Nghị định 115/CP). Những người này nếu vi phạm kỷ luật, bị áp dụng hình thức kỷ luật buộc việc (Điều 27 Nghị định 115/CP) thì có thể kiện tại tòa hành chính hay không? Chiếu theo Nghị định 115/CP thì họ có quyền kiện, vì chương III Nghị định 115/CP quy định công chức dự bị có quyền khiếu nại về quyết định kỷ luật theo Điều 41, 42, 44, 45 của Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Mà Điều 42 nói về quyền khởi kiện vụ án hành chính. Điều đó có nghĩa là Nghị định 115/CP, Pháp lệnh Cán bộ, công chức thừa nhận cho họ có quyền kiện ra tòa nếu bị buộc thôi việc. Song, nếu theo lý luận hành chính về công chức thì việc kiện hành chính đó có điều không ổn bởi công chức theo đúng khái niệm phải là công dân Việt Nam, trong biên chế, hưởng lương từ ngân sách... và được xếp vào ngạch công chức...5. Trong khi đó, công chức dự bị thì chưa phải là công chức vì chưa được xếp vào ngạch. Mà Điều 11 khoản 4 Pháp lệnh 98 chỉ chấp nhận khiếu kiện của người là cán bộ, công chức. Như vậy, hai PL quy định trái nhau. Và khi có sự mâu thuẫn giữa các văn bản, tòa án thực sự không dám chắc có thể thụ lý đơn khởi kiện của công chức dự bị theo khoản 4 Điều 11 hay không? Có thể thấy, nếu các quy định không rõ ràng, việc hiểu không thống nhất thì áp dụng sẽ không đồng bộ, mỗi nơi làm theo cách hiểu của mình, điều đó ảnh hưởng đến quyền của người khởi kiện và không đảm bảo được mục đích và ý nghĩa của xét xử hành chính. - Xác định thẩm quyền theo lãnh thổ của tòa án là vấn đề quan trọng thứ hai khi thụ lý một vụ án hành chính. Việc đương sự có thể kiện ở đâu, tòa cấp nào sẽ thụ lý là vấn đề người khởi kiện có nhiều băn khoăn. Điều 12 Pháp lệnh quy định thẩm quyền theo cấp tòa án (huyện, tỉnh, tối cao) tương đối cụ thể. Và tưởng chừng quy định cụ thể như vậy thì đã có thể áp dụng dễ dàng! Nhưng, vấn đề lại cách hiểu về thuật ngữ không thống nhất. - 18 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính Tại điểm a khoản 1 quy định thẩm quyền của tòa án cấp huyện đối với: a) Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan nhà nước từ cấp huyện trở xuống trên cùng lãnh thổ và của cán bộ, công chức của cơ quan nhà nước đó; Và điểm a, điểm b khoản 2 quy định thẩm quyền của tòa án cấp tỉnh đối với: a) b) Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Văn phòng Chủ tịch nước, Văn phòng Quốc hội, Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao và quyết định hành chính, hành vi hành chính của Thủ trưởng các cơ quan đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng lãnh thổ; Những khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan chức năng thuộc một trong các cơ quan nhà nước quy định tại điểm a khoản 2 Điều này và quyết định hành chính, hành vi hành chính của cán bộ, công chức của các cơ quan chức năng đó mà người khởi kiện có nơi cư trú, nơi làm việc hoặc trụ sở trên cùng lãnh thổ. Các quy định này có sử dụng thuật ngữ “trên cùng lãnh thổ”. Có ý kiến cho rằng “cùng lãnh thổ” tức là tòa án thụ lý đơn kiện đóng trụ sở cùng địa bàn với nơi cư trú của những người khởi kiện. Nếu hiểu như vậy thì sẽ có vấn đề là: tại thời điểm nhận quyết định hành chính, người khởi kiện cư trú ở tỉnh A, sau đó một thời gian họ chuyển đến cư trú ở tỉnh B. Vậy, nếu muốn kiện quyết định hành chính đó (vẫn trong thời hiệu khởi kiện) thì có thể kiện tại tòa án tỉnh B hay phải trở về kiện tại tòa tỉnh A? Và nếu nhiều người kiện một quyết định hành chính nhưng lại ở các nơi khác nhau thì sao? Có quan điểm cho rằng, “cùng lãnh thổ” được hiểu là tòa án và cơ quan ban hành quyết định hành chính hoặc thực hiện hành vi hành chính đóng trụ sở trên cùng lãnh thổ. Nghĩa là, cơ quan ban hành quyết định hành chính đóng ở địa bàn (tỉnh, huyện) nào thì tòa án nơi đó thụ lý đơn kiện không cần biết người bị áp dụng quyết định hành chính cư trú có trên - 19 - Tiểu luận Tốố tụng hành chính cùng lãnh thổ hay không. Hiểu theo cách đó thì hệ quả sẽ là: trong trường hợp cơ quan ban hành quyết định đóng tại địa phương này nhưng ban hành quyết định áp dụng cho đối tượng ở địa phương khác (ví dụ quyết định hành chính của Bộ, cơ quan ngang Bộ - các cơ quan này đóng trụ sở ở Hà Nội, nhưng áp dụng với đối tượng cư trú hoặc đóng trụ sở ở thành phố Hồ Chí Minh!), thì người khởi kiện chỉ có thể kiện tại tòa án nơi mà cơ quan ban hành quyết định đó đóng trụ sở (trường hợp ví dụ trên thì chỉ được kiện tại tòa án thành phố Hà Nội). Khi khoảng cách địa lý quá xa thì rõ ràng là bất lợi cho người khởi kiện! Nhất là với vụ việc trong đó phần lớn (hoặc thậm chí là tất cả) đối tượng bị áp dụng quyết định lại ở một địa bàn khác với nơi cơ quan ban hành quyết định đóng trụ sở. Trong khi đó, việc di lý án đâu phải lúc nào cũng dễ dàng và đảm bảo xét xử khách quan. Điều nên bàn ở đây là, nếu hiểu khái niệm “trên cùng lãnh thổ” như cách hiểu thứ 2 thì chắc chắn là đã không có việc quy định trong khoản 3 Điều 12 PL về trường hợp Tòa án Tối cao lấy vụ việc lên để giải quyết theo thủ tục sơ thẩm đồng thời chung thẩm khiếu kiện về “quyết định hành chính, hành vi hành chính… liên quan đến nhiều tỉnh, phức tạp hoặc trong trường hợp khó xác định được thẩm quyền của Tòa án cấp tỉnh nào”. Bởi vì sẽ chẳng có sự “khó” ấy nếu xác định thẩm quyền thụ lý theo kiểu cơ quan ban hành Quyết định có trụ sở ở đâu thì tòa án nơi đó thụ lý, không phụ thuộc người khởi kiện! Dường như PL đặt vấn đề này là xuất phát từ cách hiểu khái niệm”trên cùng lãnh thổ” tức là tòa có thẩm quyền thụ lý là tòa án nơi mà người khởi kiện cùng cư trú hoặc cùng đóng trụ sở. Cho nên, nếu những người khởi kiện không cùng nơi cư trú thì mới phát sinh cái gọi là “khó xác định thẩm quyền thuộc tòa án tỉnh nào” chứ! Tuy nhiên, nếu chấp nhận cách hiểu đó thì tòa án cấp Tỉnh sẽ lúng túng trong trường hợp đương sự ở những địa bàn khác nhau cùng kiện một quyết định hành chính khi mà Tòa tối cao đã không còn quyền theo Điều 12 khoản 3 nữa! Vấn đề này cũng là một trở ngại cho tòa án khi đứng trước câu hỏi: Vụ việc có thuộc thẩm quyền của tòa hay không? - Việc giải quyết “xung đột” thẩm quyền thụ lý khiếu kiện hành chính mà Pháp lệnh hiện đang quy định còn có điểm chưa thật sự hợp lý. Theo Điều 13 Pháp lệnh, nếu vụ việc liên quan đến nhiều người mà một số người khởi kiện tại tòa án, một số khác khiếu nại lên cơ quan hành chính cấp trên thì thẩm quyền giải quyết thuộc Tòa án nhân dân. Điều này được Nghị quyết 03 mục 12 hướng dẫn cụ thể hơn, nhưng chung quy việc quyết - 20 -
- Xem thêm -