Tài liệu Tăng cường quản lý thu ngân sách địa phương ở cộng hòa dân chủ nhân dân lào

LUẬN VĂN: Tăng cường quản lý thu ngân sách địa phương ở Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào 1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu ở nước Cộng hòa dân chủ nhân dân Lào (CHDCND Lào), Luật Ngân sách Nhà nước Lào ra đời và có hiệu lực thi hành từ ngày 14/4/1995 đã quy định thu ngân sách Nhà nước (NSNN) là một hệ thống thống nhất bao gồm thu ngân sách Trung ương (NSTW) và thu ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Ngân sách tỉnh là một cấp trong ngân sách các cấp chính quyền địa phương được Nhà nước phân cấp nguồn thu theo chức năng quyền hạn cụ thể. Tuy nhiên trong thực tế quản lý thu ngân sách cấp tỉnh ở Lào còn nhiều bất cập. Để thu ngân sách cấp tỉnh trở thành một cấp thu ngân sách theo đúng nghĩa, cần phải tìm những giải pháp hữu hiệu trong công tác tăng cường quản lý nhằm hoàn thiện việc thu ngân sách cấp tỉnh, đó là một vấn đề cấp thiết hiện nay. Vì vậy, tôi đã lựa chọn nghiên cứu đề tài: " Tăng cường quản lý thu ngân sách địa phương ở Cộng hũa dõn chủ nhõn dõn Lào (Ví dụ ở tỉnh Viêng Chăn)" cho bản luận văn thạc sĩ của mình. 2. Mục đích nghiên cứu đề tài Thông qua việc nghiên cứu hoạt động của thu ngân sách cấp tỉnh trong mối quan hệ với hệ thống thu NSNN nhằm tìm ra những giải pháp thích hợp hướng cho ngân sách tỉnh phát huy được vai trò tích cực của mình, góp phần tăng cường công tác quản lý thu ngân sách ở Lào ngày một tốt hơn. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài 3.1. Đối tượng nghiên cứu Nghiên cứu chung về quản lý thu ngân sách cấp tỉnh trong toàn quốc và quản lý thu Ngân sách cấp tỉnh của tỉnh Viêng Chăn trong thời gian 5 năm từ năm 2000 đến kế hoạch dự đoán năm 2005. 3.2. Phạm vi nghiên cứu - Nghiên cứu việc quản lý thu ngân sách cấp tỉnh. - Nghiên cứu mối quan hệ thu ngân sách cấp tỉnh với thu ngân sách các cấp trong hệ thống. - Nghiên cứu quy trình lập, chấp hành và quyết toán trong việc tăng cường quản lý thu ngân sách cấp tỉnh. 4. ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu Kết quả nghiên cứu của luận văn có thể khái quát trên các khía cạnh: - Về mặt lý thuyết: Luận văn đã hệ thống hóa và khái quát về mặt lý luận một số vấn đề cơ bản quản lý thu NSNN. - Về mặt thực tiễn: Luận văn đã đưa ra những nhận xét khách quan về thực trạng quản lý thu NSNN ở CHDCND Lào trong những năm qua. - Về các đề xuất kiến nghị: Luận văn đã đề xuất một số giải pháp cơ bản nhằm tăng cường quản lý thu NSNN ở CHDCND Lào trong những năm tới. Trong điều kiện cải cách hành chính nhà nước và cải cách tài chính công ở CHDCND Lào hiện nay, những kết quả nghiên cứu trên đây của luận văn là có ý nghĩa thiết thực cả về lý luận và thực tiễn. 5. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được chia thành 3 chương. Chương 1: Vai trò của thu NSNN và tổ chức hệ thống quản lý thu ngân sách cấp tỉnh. Chương 2: Thực trạng công tác quản lý thu ngân sách Nhà nước ở cộng hòa dân chủ nhân dân lào (Ví dụ ở Tỉnh Viêng Chăn). Chương 3: Giải pháp tăng cường quản lý thu ngân sách Nhà nước ở CHDCND Lào (ví dụ ở tỉnh Viêng Chăn). Chương 1 Vai trò của thu ngân sách nhà nước và tổ chức hệ thống quản lý thu ngân sách cấp tỉnh 1.1. Những vấn đề chung về thu ngân sách nhà nước 1.1.1. Khái niệm và đặc điểm thu ngân sách nhà nước Khi Nhà nước ra đời, để đảm bảo sự tồn tại và hoạt động của mình, Nhà nước đã đặt ra chế độ thuế khóa nhằm huy động sự đóng góp của dân cư để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Lúc đầu, Nhà nước sử dụng nó để nuôi bộ máy nhà nước; sau đó phạm vi sử dụng được mở rộng dần theo sự phát triển của các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Ngày nay, Nhà nước còn sử dụng NSNN để chi tiêu cho các khoản phúc lợi xã hội và phát triển kinh tế. Do vậy, hệ thống thu NSNN ngày càng được hoàn thiện. Thu NSNN là việc Nhà nước dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thỏa mãn các nhu cầu của Nhà nước. Nguồn tài chính được tập trung vào NSNN là những khoản thu nhập của Nhà nước được hình thành trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối của cải xã hội dưới hình thức giá trị. Thu NSNN phản ánh các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình phân phối các nguồn tài chính quốc gia giữa Nhà nước với các chủ thể trong xã hội. Sự phân phối đó là một tất yếu khách quan, xuất phát từ yêu cầu tồn tại và phát triển của bộ máy nhà nước cũng như yêu cầu thực hiện các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Về mặt nội dung, thu NSNN chứa đựng các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị nảy sinh trong quá trình Nhà nước dùng quyền lực tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Về mặt nội dung, thu NSNN chứa đựng các quan hệ phân phối dưới hình thức giá trị nảy sinh trong quá trình Nhà nước dùng quyền lực trừng trị để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Một đặc điểm nữa của thu NSNN là gắn chặt với thực trạng kinh tế và sự vận động của các phạm trù giá trị như giá cả, lãi suất, thu nhập… Sự vận động của các phạm trù đó vừa tác động đến sự tăng giảm mức thu, vừa đặt ra yêu cầu nâng cao tác dụng điều tiết của các công cụ thu NSNN. 1.1.2 Nội dung thu ngân sách nhà nước và phân loại thu ngân sách nhà nước Thu ngân sách nhà nước bao gồm: - Thuế, lệ phí, phí do các tổ chức và cá nhân nộp theo quy định của pháp luật. - Các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước như: + Thu nhập từ vốn góp của Nhà nước vào các cơ sở kinh tế. + Tiền thu hồi vốn của Nhà nước tại các cơ sở kinh tế. + Thu hồi tiền cho vay của Nhà nước (cả gốc và lãi). - Thu từ các hoạt động sự nghiệp. - Thu từ bán hoặc cho thuê tài nguyên, tài sản thuộc sở hữu Nhà nước. - Thu từ vay nợ và viện trợ không hoàn trả lại của Chính phủ các nước, các tổ chức, cá nhân nước ngoài, từ đóng góp tự nguyện của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước. - Thu khác: như thu từ phạt, tịch thu, tịch biên lai tài sản… Trong hệ thống thu NSNN, thu từ thuế, lệ phí, phí chiếm tỷ trọng chủ yếu. Vì vậy để tăng thu NSNN cần có biện pháp ngăn ngừa hạn chế thất thu thuế giữ vai trò quan trọng. Để quản lý tốt nguồn thu việc phân loại các khoản thu có ý nghĩa quan trọng qua đó có thể phân tích, đánh giá và quản lý các nguồn thu NSNN. Có hai cách phân loại phổ biến là: - Phân loại theo nội dung kinh tế: Phân loại các khoản thu NSNN theo nội dung kinh tế là cần thiết để thấy rõ sự phát triển của nền kinh tế, tính hiệu quả của nền kinh tế. Theo cách phân loại này, có thể chia các khoản thu NSNN thành hai nhóm: + Nhóm thu thường xuyên có tính chất bắt buộc gồm thuế, phí, lệ phí với nhiều hình thức cụ thể do luật định. + Nhóm thu không thường xuyên bao gồm các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, thu từ hoạt động sự nghiệp, thu tiền bán hoặc cho thuê tài sản thuộc sở hữu Nhà nước và các khoản thu khác đã kể ở trên. - Phân loại theo yêu cầu động viên vốn vào NSNN: Có thể chia các khoản thu NSNN thành: + Thu trong cân đối NSNN: bao gồm các khoản thu thường xuyên và thu không thường xuyên. + Thu bù đắp thiếu hụt NSNN: khi số thu NSNN không đáp ứng được nhu cầu chi tiêu và Nhà nước phải đi vay, bao gồm vay trong nước từ các tầng lớp dân cư, các tổ chức kinh tế - xã hội, vay từ nước ngoài. Cách phân loại này cho phép đánh giá sự lành mạnh của NSNN và có ý nghĩa trong tổ chức điều hành NSNN. 1.1.3 Nhân tố ảnh hưởng đến thu ngân sách nhà nước Một vấn đề hết sức quan trọng trong thu NSNN là việc xác định mức động viên và lĩnh vực động viên một cách đúng đắn, hợp lý. Điều đó không chỉ ảnh hưởng đến số thu NSNN, mà còn tác động mạnh mẽ đến quá trình phát triển kinh tế, xã hội. Mức động viên và lĩnh vực động viên lại chịu tác động của nhiều nhân tố kinh tế, chính trị, xã hội của quốc gia. Các nhân tố ảnh hưởng đến thu NSNN cần phải kể đến là: Thu nhập GDP bình quân đầu người. Chỉ tiêu này phản ánh tốc độ tăng trưởng và phát triển kinh tế của một quốc gia, phản ánh khả năng tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của một nước. Thu nhập GDP bình quân đầu người là nhân tố quyết định đến mức động viên của NSNN. Nếu không tính đến chỉ tiêu này khi xác định mức động viên của ngân sách sẽ ảnh hưởng tiêu cực đến các vấn đề tiết kiệm, tiêu dùng và đầu tư của các tổ chức kinh tế, của các tầng lớp dân cư. Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế: Tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế phản ánh hiệu quả của đầu tư phát triển kinh tế. Tỷ suất doanh lợi càng lớn, nguồn tài chính càng lớn. Đây là nhân tố quyết định đến việc nâng cao tỷ suất thu NSNN. Dựa vào tỷ suất doanh lợi trong nền kinh tế để xác định tỷ suất thu NSNN sẽ tránh được việc động viên quá cao vào NSNN gây khó khăn về tài chính cho hoạt động kinh tế. Tiềm năng đất nước về tài nguyên thiên nhiên: Đối với các nước đang phát triển và nguồn tài nguyên thiên nhiên phong phú thì nhân tố này có ảnh hưởng lớn đến thu NSNN. Kinh nghiệm của các nước cho thấy, nếu tỷ trọng xuất khẩu dầu mỏ và khoáng sản chiếm trên 20% kim ngạch xuất khẩu thì tỷ suất thu NSNN sẽ cao và có khả năng tăng nhanh. ở Việt Nam trong tương lai, việc xuất khẩu dầu mỏ và khoáng sản chiếm tỷ trọng lớn trong kim ngạch xuất khẩu. Đó là nhân tố rất quan trọng ảnh hưởng to lớn đến việc nâng cao tỷ suất thu NSNN. Mức độ trang trải các khoản chi phí của Nhà nước: Nhân tố này phụ thuộc vào: + Quy mô tổ chức của bộ máy nhà nước và hiệu quả hoạt động của nó. + Những nhiệm vụ kinh tế – xã hội mà Nhà nước đảm nhận trong từng thời kỳ. + Chính sách sử dụng kinh phí của Nhà nước. Trong điều kiện các nguồn tài trợ khác cho chi phí Nhà nước không có khả năng tăng lên, việc tăng mức độ chi phí của Nhà nước sẽ dẫn đến tỷ suất thu NSNN tăng lên. ở hầu hết các nước đang phát triển, Nhà nước đều có tham vọng đẩy nhanh sự tăng trưởng kinh tế bằng việc đầu tư vào các công trình lớn. Để có nguồn vốn đầu tư phải tăng thu. Nhưng trong thực tế tăng thu quá mức lại làm cho tốc độ tăng trưởng chậm lại. Để giải quyết vấn đề nan giải đó, Nhà nước phải có một chương trình phát triển kinh tế, xã hội thận trọng trên cơ sở khoa học và thực tiễn để đạt hiệu quả cao, từ đó xác lập một chính sách chi có hiệu quả và tiết kiệm. Có như vậy mới giải quyết hài hòa mối quan hệ giữa thu và chi của NSNN. Tổ chức bộ máy thu nộp. Tổ chức bộ máy thu nộp gọn nhẹ, đạt hiệu quả cao, chống được thất thu do trốn, lậu thuế sẽ là nhân tố tích cực làm giảm tỷ suất thu NSNN mà vẫn đáp ứng nhu cầu chi tiêu của NSNN. Về mặt lý luận cũng như thực tiễn, để xác định mức thu NSNN đúng đắn cần phải có sự phân tích, đánh giá cụ thể các nhân tố tác động đến nó trong những điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của đất nước trong từng thời kỳ. Tỷ suất thu NSNN được xem là hạt nhân cơ bản của chính sách thu nên cần phải được nghiên cứu, xem xét trên nhiều khía cạnh kinh tế, chính trị, xã hội. 1.2 Tổ chức quản lý thu ngân sách cấp tỉnh Căn cứ chức năng quyền hạn của chính quyền địa phương, Nhà nước phân cấp cho địa phương được hưởng các nguồn thu tương ứng theo phương pháp phân định như sau: Quá trình hình thành nguồn thu ngân sách ở Lào bắt đầu và phân cấp quản lý sau Cách mạng Tháng 8. Lúc đó Lào hầu như chỉ có một cấp ngân sách là NSTW. Do cấp tỉnh chưa đảm đương được đầy đủ chức năng là một cấp thu ngân sách hoàn chỉnh, nên chủ yếu thực hiện theo chỉ định từ Trung ương. Đến khi luật Ngân sách ngày 18/7/1944, số 0594/QH Lào và Luật Thuế ra đời mới ổn định nguồn thu và đảm bảo nhiệm vụ chi cho địa phương, từ đó hình thành nguồn thu của ngân sách địa phương (NSĐP). 1.2.1. Các khoản thu cố định Đây là các khoản thu phát sinh bao nhiêu thì ngân sách tỉnh được hưởng trọn vẹn bấy nhiêu (100%). Theo kinh nghiệm Việt Nam trong Luật NSNN hiện hành quy định thì các khoản thu cố định của ngân sách tỉnh gồm có: - Tiền cho thuê đất - Tiền thuê và bán nhà thuộc sở hữu Nhà nước - Lệ phí trước bạ - Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết - Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức cá nhân cho cấp tỉnh - Phí, lệ phí và thu khác ngân sách tỉnh - Các khoản đóng góp vào ngân sách cấp tỉnh - Thu kết dư ngân sách cấp tỉnh 1.2.2. Các khoản thu phân định giữa các cấp ngân sách Đối với các khoản thu này, hiện nay trên thế giới phổ biến có 2 mô hình: Mô hình 1: Các khoản thu được tập trung vào NSNN thông qua Kho bạc Nhà nước (KBNN), sau đó phân chia cho các cấp theo những tỷ lệ phần trăm nhất định, được gọi là thu điều tiết. Các nước theo mô hình này là Trung Quốc, Việt Nam… Luật Ngân sách hiện hành của Việt Nam quy định các khoản thu điều tiết giữa NSTW và ngân sách cấp tỉnh là: - Thuế giá trị gia tăng (không kể thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu). - Thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể thuế thu nhập doanh nghiệp các đơn vị hạch toán toàn ngành). - Thuế chuyển lợi nhuận ra nước ngoài. - Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao. Tỷ lệ điều tiết ở đây, theo Luật NSNN do Trung ương quy định cụ thể cho từng tỉnh và được ổn định từ 3 – 5 năm. Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách xã phường, thị trấn: - Thuế chuyển quyền áp dụng đất. - Thuế tiêu thụ đặc biệt hàng sản xuất trong nước của một số mặt hàng phân chia cho địa phương. Tỷ lệ điều tiết cho mỗi cấp ngân sách của các cấp chính quyền địa phương, theo Luật NSNN hiện hành do tỉnh quy định. Riêng tỷ lệ điều tiết thuế sử dụng đất nông nghiệp để lại cho xã, phường, thị trấn tối thiểu là 20%. Mô hình 2: Mỗi khoản thu phát sinh thì NSTW thu một phần và NSĐP thu một phần. Phổ biến nhất là các khoản thuế giá trị gia tăng (GTGT), Thu nhập doanh nghiệp (TNDN), thu nhập cá nhân… (Thường luật Thuế do Nhà nước Trung ương ban hành và quy định biểu thuế cho NSTW, sau đó cho phép các địa phương có biểu thuế riêng tương ứng. Thông thường Chính phủ Trung ương quy định khung thuế suất với mức thấp nhất và mức cao nhất). Các địa phương vận dụng trong khung đó. Biểu thuế địa phương này có 2 dạng phổ biến: Thứ nhất, là biểu thuế địa phương lũy tiến theo mức cố lũy tiến của biểu thuế Trung ương. Thứ hai, là biểu thuế địa phương chỉ áp dụng một mức cố định cho mọi thu nhập chịu thuế. Trên biên lai thuế có những tiêu thức sau: Thu nhập chịu thuế: Được xác định theo quy định của Luật Thuế. Thuế NSTW: x% x Thu nhập chịu thuế. Thuế NSĐP: y% x Thu nhập chịu thuế. Tổng số thuế phải nộp: Gồm cả thuế của NSTW và NSĐP. Ví dụ: ở Nhật Bản, khung thuế suất do Quốc hội quy định từ 12 – 15% thì Hội đồng nhân dân địa phương có thể quy định cụ thể một mức nào đó trong khung nhưng tối đa không quá 15%. Căn cứ vào quyết định của Hội đồng nhân dân (HĐND), từng địa phương tiến hành thu thuế về cho cấp mình. ở Canađa, thuế GTGT thu cho NSTW là 8%, còn thu cho NSĐP được phép không quá 7%. Nhận xét: Hai mô hình đều có những ưu điểm nhất định. ở mô hình thứ nhất các khoản thu được tập trung vào ngân sách, sau đó điều tiết cho các cấp sẽ tạo ra biểu thuế thống nhất trong toàn quốc, từ đó nghĩa vụ nộp thuế cũng thống nhất trong toàn quốc, không phân biệt giá cả giữa các vùng, miền. Việc điều tiết chỉ là phân chia trong nội bộ ngân sách, vì vậy Chính phủ Trung ương có thể chủ động quy định tỷ lệ điều tiết khác nhau cho các địa phương. ở mô hình thứ hai có ưu điểm là địa phương có thể chủ động quy định một thuế suất trong khung phù hợp với địa phương mình. Cùng xuất phát từ điều đó làm cho mỗi địa phương có thể có một tỷ lệ thuế khác nhau, dẫn đến mỗi vùng miền, địa phương có nghĩa vụ nộp thuế khác nhau và giá cả hàng hóa cũng khác nhau. Đây chính là điểm linh hoạt trong chính sách thuế, thuế có thể trở thành công cụ điều tiết phân bổ dân cư, kinh tế. Cụ thể là để giảm bớt thuế thu nhập cá nhân, người dân có thể chuyển đến sinh sống ở địa phương có biểu thuế địa phương thấp. Tương tự như vậy, các cá nhân và tổ chức muốn giảm thuế thu nhập, thuế GTGT để nhằm mục đích tăng lợi nhuận có thể tổ chức kinh doanh hoặc di chuyển địa điểm kinh doanh và vốn tới địa phương có biểu thuế địa phương thấp… Các mô hình thuế nêu trên có thể được lựa chọn áp dụng ở các quốc gia khác nhau phụ thuộc vào phân cấp kinh tế xã hội và hành chính của từng quốc gia, các yếu tố chính trị và đặc điểm của hệ thống thuế. Với mô hình thứ nhất thì đòi hỏi sự chia xẻ trách nhiệm của cả các cấp chính quyền từ Trung ương đến địa phương. Bởi vì nguồn thu được điều tiết cho các cấp, nên việc tổ chức bộ máy thu thống nhất do Trung ương quản lý để phối hợp với chính quyền địa phương trong công tác thu sẽ phát huy được hiệu quả. Với mô hình thứ hai cho phép địa phương tự quyết định mức trong khung thuế địa phương, tạo động lực cho địa phương tự tìm kiếm nguồn thu đáp ứng nhu cầu chi tăng thêm ở địa phương thích hợp với cách tổ chức bộ máy thu riêng cho từng cấp. 1.2.3. Các khoản thu bổ sung từ ngân sách Trung ương Ngoài các khoản thu cố định và điều tiết, một khoản thu rất quan trọng đối với ngân sách tỉnh là thu bổ sung từ ngân sách cấp trên. Đây là một biện pháp điều hòa ngân sách nhằm đảm bảo sự phát triển hài hòa, đồng đều của tất cả các vùng, miền. Căn nguyên thứ nhất của biện pháp này xuất phát từ sự tách rời giữa nơi sáng tạo GDP và nơi thực hiện GDP. Chúng ta đều biết rằng nguồn thu từ thuế do GDP tạo ra ở một địa phương nào đó, nhưng bằng biện pháp bổ sung NSĐP có thể thụ hưởng từ một địa phương khác. Ví dụ: Một doanh nghiệp thu mua hàng nông sản xuất khẩu đăng ký hoạt động ở địa phương A. Khi thu mua hàng thì doanh nghiệp phải nộp thuế GTGT với thuế suất 2% mặc dù nơi sản xuất ra hàng nông sản đó có thể là ở một địa phương B. Như vậy, điều bất hợp lý có thể xảy ra, đó là nơi sáng tạo ra nhiều GDP lại có thể có nguồn thu nhỏ, trong khi nơi không tạo ra nhiều GDP nhưng vẫn có nguồn thu lớn. Ví dụ: Theo thống kê chưa chính thức, năm 2001, Thành phố Hồ Chí Minh chỉ tạo ra khoảng 9% GDP của cả nước nhưng đã có số thu ngân sách trên địa bàn chiếm gần 40% tổng thu NSNN trong nước. Nguyên nhân chính là GDP được tạo ra từ đồng bằng sông Cửu Long, Tây Nguyên… nhưng phần lớn đổ dồn về thực hiện tại Thành phố Hồ Chí Minh. ở Hà Nội tình hình cũng tương tự như vậy. Thứ hai là xuất phát từ vị trí địa lý kinh tế xã hội không đồng đều giữa các địa phương: Các vùng núi cao, Biên giới, Hải đảo, kinh tế không phát triển nhưng lại có vị trí đặc biệt quan trọng, đó là vùng phên dậu của đất nước, nếu không được bảo vệ chắc chắn sẽ ảnh hưởng đến hòa bình và ổn định của cả Quốc gia. Vì vậy, mặc dù có thể không sáng tạo và thực hiện nhiều GDP nhưng phải điều hòa nguồn lực tài chính đến những vùng như vậy. Thứ ba là trong cơ chế chính sách của Trung ương về phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi của NSTW có phần muốn tạo ra sự mất cân đối của NSĐP (thu không đủ chi) nhằm kiểm soát và chi phối các hoạt động của địa phương. Điều đó giải thích tại sao ngay cả các địa phương có thể tự cân đối được thu chi cũng được phân cấp sao cho Trung ương vẫn phải bổ sung một số chương trình mục tiêu. Ví dụ: ở Trung Quốc, số bổ sung từ NSTW cho địa phương thường chiếm 20% tổng số thu; ở Nhật Bản, việc trợ cấp từ Trung ương cho các tỉnh cũng nhằm hỗ trợ các dự án cụ thể… 1.2.4. Mối quan hệ giữa ngân sách cấp tỉnh với các cấp ngân sách khác Trước hết, cần phải khẳng định ngân sách tỉnh là một cấp ngân sách trong hệ thống NSNN thống nhất, nên nó có mối quan hệ hữu cơ với các cấp ngân sách khác. 1.2.4.1. Mối quan hệ giữa ngân sách tỉnh với ngân sách trung ương Chế độ thu ngân sách được quy định thống nhất trong toàn quốc, mọi nguồn thu đều được tập trung vào NSNN sau đó điều tiết theo tỷ lệ quy định cho từng tỉnh. Sau khi dự toán thu ngân sách tỉnh được xây dựng và giao chính thức, Trung ương sẽ căn cứ vào đó để xác định số bổ sung ngân sách tỉnh hàng năm và từng quý chuyển đến cho NSĐP. Ngoài những nội dung trên, Trung ương còn cấp cho địa phương kinh phí để thực hiện các chương trình mục tiêu. Phần này nằm ngoài cân đối NSĐP và tùy thuộc vào nội dung chương trình mục tiêu ở từng năm. Như vậy có thể nói NSĐP phụ thuộc chặt chẽ vào Trung ương từ khâu hoạch định chính sách, chế độ thu chi, đến khâu xây dựng dự toán và cuối cùng nhưng cũng trực tiếp nhất là thông qua số hỗ trợ bổ sung. 1.2.4.2. Mối quan hệ giữa ngân sách tỉnh với ngân sách huyện Tương tự như vậy, ngân sách tỉnh quan hệ với ngân sách huyện cũng như quan hệ giữa Trung ương với tỉnh. Tỉnh giao dự toán thu ngân sách huyện trên cơ sở chính sách chế độ chi tiêu của Trung ương có tính đến đặc thù của từng huyện và xác định số bổ sung cho huyện, thông qua đó nắm được tình hình thực hiện nhiệm vụ thu Trung ương của từng huyện. Tóm lại, mối quan hệ giữa thu ngân sách tỉnh với thu các cấp ngân sách khác là quan hệ giữa các cấp ngân sách, thông qua trực tiếp nhất là số bổ sung để điều hòa thu ngân sách, bảo đảm sự phát triển hài hòa giữa các vùng, miền và tăng cường quản lý của cấp trên đối với cấp dưới. 1.3. Thuế là nguồn thu chủ yếu của ngân sách nhà nước 1.3.1. Khái niệm và đặc điểm của thuế Thuế là một hình thức huy động nguồn tài chính cho Nhà nước đã có từ lâu đời. Khi Nhà nước ra đời, thuế trở thành công cụ để Nhà nước có được nguồn thu nhằm trang trải các chi tiêu của Nhà nước. Trải qua quá trình phát triển lâu dài và cho đến nay, các Nhà nước đều sử dụng thuế để phân phối các khoản thu nhập và huy động nguồn thu cho Nhà nước. Nhà nước dùng quyền lực của mình ban hành các luật thuế để bắt buộc dân cư và các tổ chức kinh tế đóng góp cho Nhà nước. Các nhà kinh điển của chủ nghĩa Mác đã khẳng định, một trong những quyền lực công của Nhà nước là thu thuế. Từ sự phân tích khái quát đó có thể cho thấy, thuế là hình thức đóng góp nghĩa vụ theo luật định của các pháp nhân và thể nhân cho Nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. Như vậy việc nộp thuế vào NSNN là nghĩa vụ, là sự đóng góp bắt buộc của các chủ thể (các doanh nghiệp và dân cư cho Nhà nước). Nguồn của thuế là một phần thu nhập do lao động, do kinh doanh, do đầu tư tài chính, do chuyển dịch tài sản… mang lại. Thuế mang sẵn trong nó các đặc điểm cơ bản sau đây: - Thuế là hình thức động viên mang tính bắt buộc trên nguyên tắc luật định. Đóng thuế là nghĩa vụ bắt buộc không được từ chối. Phân phối các khoản thu nhập qua thuế gắn với quyền lực, sức mạnh của Nhà nước. Nhà nước dựa vào quyền lực to lớn của mình để ấn định các thứ thuế, bắt buộc người nộp thuế phải thực hiện để Nhà nước có nguồn thu ổn định, thường xuyên, đảm bảo trang trải các nhu cầu trên của Nhà nước. 1.3.2. Hệ thống thuế ở Việt Nam và phân loại thuế Hệ thống thuế bao gồm nhiều sắc thuế mà Nhà nước sử dụng, nó tạo lập nguồn thu cho NSNN và thực hiện những mục tiêu nhất định trong quản lý kinh tế – xã hội. Thực hiện đường lối đổi mới, chuyển đổi từ kinh tế hoạch hóa tập trung sang kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng XNCH, hệ thống thuế ở Việt Nam đã được cải cách căn bản bằng việc ban hành luật, pháp lệnh thuế áp dụng chung cho mọi thành viên trong cả nước. Đến nay hệ thống thuế hiện hành ở Việt Nam bao gồm: - Thuế giá trị gia tăng - Thuế thu nhập doanh nghiệp - Thuế xuất khẩu, nhập khẩu - Thuế sử dụng đất nông nghiệp - Thuế nhà đất - Thuế tài nguyên - Thuế thu nhập đối với người có thu nhập cao - Thuế môn bài. Ngoài ra còn có một số loại thu khác có tính chất thuế như lệ phí trước bạ, lệ phí chứng thư, lệ phí hải quan, phí giao thông, cầu phí cầu phà, phí đường, phí bay qua bầu trời… Bất cứ hệ thống thuế của quốc gia nào cũng đều được phân loại để quản lý. Có nhiều cách phân loại khác nhau, nhưng thông thường có các cách phân loại phổ biến sau: - Phân loại theo tính chất chuyển giao của thuế: Chuyển giao thuế là việc xác định ai là người nộp thuế, ai là người thực sự phải gánh chịu thuế. Theo tiêu thức này thuế được chia thành hai loại là thuế trực thu và thuế gián thu. + Thuế trực thu: là các thứ thuế trực tiếp huy động một phần thu nhập của người làm nghĩa vụ. Đặc điểm cơ bản của thuế trực thu là người nộp thuế và người chịu thuế là một. Nó đánh trực tiếp vào người nộp thuế, tức là người có thu nhập chịu thuế làm giảm phần thu nhập của họ. ở đây không có hiện tượng chuyển giao gánh nặng thuế cho người khác chịu. ở nước ta, đó là các thứ thuế như thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế thu nhập cá nhân, thuế sử dụng đất nông nghiệp. + Thuế gián thu: là các thứ thuế mà người nộp thuế gián tiếp nộp thuế cho người tiêu dùng, họ không phải là người chịu thuế. Đặc điểm cơ bản của thuế gián thu là được cấu thành trong giá cả hàng hóa, dịch vụ để bán ra. ở đây có sự chuyển giao gánh nặng thuế từ người nộp thuế theo lượng định sang người tiêu dùng qua cơ chế giá cả. ở nước ta, đó là các thứ thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu… Thuế trực thu có thể trực tiếp điều tiết bớt thu nhập của các doanh nghiệp và cá nhân nên người ta thường sử dụng thuế suất lũy tiến để điều tiết những thu nhập cao. Thuế gián thu lại có tầm quan trọng trong việc thúc đẩy giao lưu hàng hóa, mở rộng hoặc thu hẹp sự lưu thông hàng hóa nên người ta thường sử dụng thuế suất tỷ lệ cao thấp khác nhau nhằm khuyến khích hay hạn chế chúng. - Phân loại theo đối tượng đánh thuế. Dựa vào đối tượng đánh thuế, nghĩa là thuế đánh trên cái gì, thuế được chia thành: + Thuế thu nhập như thu nhập cá nhân, thuế thu nhập doanh nghiệp… + Thuế tài sản như thuế sử dụng tài sản Nhà nước (thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế tài nguyên…), thuế chuyển nhượng tài sản (thuế chuyển giao quyền sử dụng đất, thuế mua, bán các tài sản như nhà, xe cộ…). + Thuế tiêu dùng đánh vào hàng hóa, dịch vụ lưu thông trên thị trường trong nước và xuất nhập khẩu như thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt, thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu… Cách phân loại này giúp cho việc tìm các giải pháp để quản lý, khai thác, bồi dưỡng từng nguồn thuế, đồng thời còn giúp cho việc xem xét thuế với việc đảm bảo quản lý được các hoạt động khác nhau, các nguồn thu nhập khác nhau để có thể mở rộng và phát triển hệ thống thuế. 1.3.3 Tổ chức bộ máy thu thuế Tổ chức bộ máy thu thuế. là một trong những nội dung công tác quản lý thu NSNN có vị trí cực kỳ quan trọng, là điều kiện tiên quyết để đưa các luật thu thuế. vào đời sống kinh tế xã hội một cách có hiệu quả. Việc tổ chức bộ máy thu thuế. sao cho gọn nhẹ lại đạt hiệu suất công tác cao trong bối cảnh phải triển khai một hệ thống thu thuế. đa dạng liên quan đến nhiều đối tượng trong xã hội là cả một vấn đề hàm chứa nhiều nội dung phức tạp. Nội dung tổ chức bộ máy thu thuế bao gồm: * Lựa chọn mô hình bộ máy Trên phương diện lý thuyết mô hình bộ máy thu thuế phải đạt được hai tiêu chuẩn quan trọng. - Gọn nhẹ, tiết kiệm. - Có khả năng thực hiện đầy đủ, có hiệu quả các luật về thu thuế. Trong việc lựa chọn mô hình tổ chức bộ máy thu thuế. Cần phải xem xét mô hình đó trong mối quan hệ với các cơ quan chức năng khác trong bộ máy công quyền. Về vấn đề này, trên thế giới thường có hai mô hình: - Mô hình thu thuế trực thuộc sự quản lý trực tiếp của Bộ trưởng Bộ Tài chính bao gồm quản lý cả thu và chi. Mô hình này có ưu điểm là với chức năng quản lý và chịu trách nhiệm toàn bộ các vấn đề tài chính Nhà nước của Bộ trưởng Bộ Tài chính sẽ tạo điều kiện cho việc điều hành các vấn đề TCNN của Bộ trưởng thuận lợi. Công tác chỉ đạo thu thuế của Bộ trưởng sẽ sâu sát hơn. Tuy nhiên, dù sao đi nữa đứng về mặt tâm lý người ta vẫn thấy vai trò quản lý thu thuế còn có mặt hạn chế. - Mô hình ngành thuế đặt dưới sự chỉ đạo của Bộ thu. ở đây không có khái niệm Bộ Tài chính, mà nhiệm vụ thu chi của NSNN được đặt dưới sự chỉ đạo của hai bộ: Bộ thu và Bộ chi. Ưu điểm của mô hình này là sự chỉ đạo về công tác thuế sẽ sâu sát hơn, song việc quản lý thực thu – chi NSNN trong thực tiễn thiếu sự gắn kết, làm cho sự điều hành TCNN sẽ gặp khó khăn. Có thể diễn tả một cách ngắn gọn hai mô hình trên bằng hai sơ đồ 1.1 và sơ đồ 1.2: Chính phủ Bộ Tài chính Tổng cục Hải quan Tổng cục thuế Sơ đồ 1.1: Mô hình ngành thuế trực thuộc Bộ Tài chính Thủ tướng Bộ Trưởng Hội đồng Bộ trưởng Bộ trưởng Sơ đồ 1.2: Mô hình ngành thuế trực thuộc Bộ Thu Từ thực tế trên đây cho thấy rằng ngành thuế không nên là tổ chức độc lập với Bộ Tài chính. Chính sách tài khóa là một công cụ quan trọng trong điều hành vĩ mô nền kinh tế, hơn thế nữa chính sách tài khóa lại vô cùng nhạy cảm do vậy Bộ Tài chính phải là cơ quan điều hành toàn bộ các nguồn thu tài chính trong đó có thuế. Do đó mô hình 1 là phù hợp với nền kinh tế của Lào hiện nay. Tuy nhiên, mặc dù ngành thuế trực thuộc Bộ Tài chính song các nước nói chung và Lào nói riêng ngành thuế vẫn có tính độc lập tương đối. Nó thể hiện ở chỗ về vấn đề tổ chức ngành thuế hiện hành hệ thống ngành dọc từ Trung ương đến địa phương trực tiếp tiến hành mọi công việc liên quan trong lĩnh vực thuế. Tổng cục trưởng Tổng cục thuế hoàn toàn chịu trách nhiệm trước Bộ trưởng Bộ Tài chính về cơ chế hành thu, tổ chức về số thu và các vấn đề khác có liên quan. Về vấn đề ngân sách ngành thuế được phép xây dựng quỹ ngân sách ngành riêng theo quy định. Quỹ này được hình thành từ nguồn chi thường xuyên do NSNN cấp cùng với nguồn trích thưởng trên tổng số thu, tổng số truy thu hay các nguồn hỗ trợ từ các địa phương. Các nguồn khác đó là nguồn để đầu tư trang bị, hiện đại hóa ngành thuế. Ngoài ra trong việc lựa chọn mô hình tổ chức ngành thuế cũng cần xem xét đến mối quan hệ khác như: Mối quan hệ giữa ngành thuế với Hải quan, quan hệ chỉ đạo ngay trong ngành thuế. Về mối quan hệ ngành thuế và chính quyền địa phương. Trước thời kỳ cải cách, hầu hết tại các nước, cơ quan thuế là một bộ phận trong bộ máy chính quyền các cấp, chịu sự quản lý và điều hành chung của chính quyền địa phương. Theo mô hình này ngành thuế sẽ được sự chỉ đạo trực tiếp của chính quyền các cấp, việc triển khai thực hiện chính sách thuế và thực hiện tính nghiêm minh của luật được tiến hành thuận lợi hơn. Tuy nhiên do trực thuộc chính quyền địa phương nên viện triển khai thực hiện đồng bộ chính sách thuế trên toàn quốc sẽ gặp khó khăn hơn, thiếu sự chỉ đạo thống nhất từ Trung ương đến cơ sở. Việc chỉ đạo thu của địa phương nhiều khi mang tính cục bộ địa phương, mang nặng tính địa phương chủ nghĩa do vậy nó sẽ thiếu tính thống nhất linh hoạt khi cần thiết nhằm điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế thông qua hệ thống chính sách thuế. Chính vì vậy khi tiến hành cải cách đối với đa số quốc gia, việc đầu tiên là tổ chức thống nhất ngành thuế thành hệ thống dọc từ Trung ương đến địa phương nhằm tập trung nguồn thu vào NSNN. Tuy nhiên, trong quá trình thống nhất tổ chức theo ngành dọc từ Trung ương đến cơ sở, do tính chất phức tạp của công tác hành thu và thực chi luật thuế cần thiết có sự phối hợp của chính quyền địa phương, do đó chính quyền địa phương vẫn có ảnh hưởng đặc biệt quan trọng đến hiệu quả công tác thuế và tổ chức chỉ đạo cơ quan thuế địa phương. Việc tập trung tổ chức từ Trung ương đến cơ sở theo ngành dọc độc lập với chính quyền địa phương là cần thiết nhằm tập trung quyền lực điều tiết kinh tế vĩ mô vào trong tay chính quyền Trung ương. Tuy nhiên, mức độ độc lập đến đâu còn tùy thuộc vào mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của mỗi quốc gia. Ví dụ: - Đối với các nước có mô hình tổ chức Nhà nước liên bang (Đức, Thụy Sĩ…) thì chính quyền địa phương như các bang cũng có quyền lực rất lớn về tài chính. Chính do sự phân quyền độc lập tương đối như vậy nên giữa các bang cũng có các tổ chức thuế tương đối độc lập với nhau trên cơ sở một pháp luật Thuế chung cho quốc gia. Căn cứ vào Luật Ngân sách cơ quan thuế các bang có thể tổ chức quản lý thu thuế riêng của bang như thuế đất, thuế tài sản… - Đối với các nước có mô hình tổ chức Nhà nước Trung ương tập quyền (như Lào…) thì hầu hết quyền lực về thuế tập trung vào trong tay chính quyền Trung ương đặc biệt là quyền tài phán và kiểm soát hành thu thuế. Cơ quan thuế Trung ương phải kiểm soát được toàn bộ cơ cấu tổ chức, quy trình quản lý thuế trên toàn quốc, việc bổ nhiệm cán bộ thuế địa phương, tổ chức thuế địa phương kể cả toàn bộ ngân sách chi cho bộ máy thuế ở từng địa phương. Về mối quan hệ giữa ngành thuế và Hải quan đối với các nước có mô hình nền kinh tế kế hoạch tập trung, ngành thuế và Hải quan luôn là hai tổ chức riêng biệt độc lập. Mô hình này xuất phát từ cơ chế quản lý của các nước này. Do nền kinh tế vận hành theo kế hoạch đã định, do đó Hải quan chủ yếu đảm nhiệm vai trò kiểm soát hoạt động ngoại thương (xuất nhập khẩu) hơn thế nữa quan hệ ngoại thương lại chủ yếu tập trung vào một số nước nhất định (chỉ định sẵn) có quan hệ ngoại giao. Do vậy, hoạt động ngoại thương mang tính chất hạn hẹp, đơn thuần. Hoạt động kiểm soát, quản lý ngoại thương của Hải quan chủ yếu thông qua các chính sách ngoại thương phi thuế quan như hạn ngạch trao đổi hàng hóa và các quy định phi thuế quan khác. Trong thời kỳ nền kinh tế phát triển, các nước đang chuyển dần từ cơ chế quản lý chỉ huy, mệnh lệnh, kế hoạch cứng nhắc sang một nền kinh tế được điều tiết bằng các chính sách kinh tế vĩ mô. Từ chỗ quan hệ hạn hẹp với một số nước chỉ định trong khối sang thực hiện đa phương hóa quan hệ ngoại thương theo nguyên tắc hoạt động của cơ chế thị trường. Chính vì vậy, các chính sách quản lý ngoại thương thông qua hạn ngạch phi thuế quan được chuyển sang quản lý xuất nhập khẩu thông qua chính sách điều tiết bằng thuế quan (thuế xuất nhập khẩu). Với chức năng quản lý hàng hóa xuất nhập khẩu ngành Hải quan lúc này đảm nhận thêm chức năng thu thuế xuất nhập khẩu, số thu về thuế xuất nhập khẩu của các nước này thường chiếm khoảng 25 – 30% tổng số thu ngân sách quốc gia. Ngoài chức năng trên Hải quan còn với tư cách là hàng rào biên giới về kinh tế, nó còn nhiều chức năng khác