Tài liệu Tăng cường năng lực thanh tra ngành tư pháp

bé t− ph¸p -------- ∗∗∗ -------- b¸o c¸o phóc tr×nh ®Ò tµi nghiªn cøu khoa häc cÊp bé T¡NG C¦êNG N¡NG LùC THANH TRA T¦ PH¸P Chñ nhiÖm ®Ò tµi: TS. Hµ KÕ VINH 7530 22/10/2009 Hµ Néi – 2009 MỤC LỤC I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG...................................................................................... 4 1. Sự cần thiết phải tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp ....................................4 1.1. Chủ trương, quan điểm của Đảng về tăng cường năng lực cho các cơ quan Tư pháp.......................................................................................................................4 1.2. Hiệu quả hoạt động của Thanh tra Tư pháp hiện nay chưa cao ..........................4 1.3. Yêu cầu xử lý công việc đối với thanh tra ngành Tư pháp hiện nay rất lớn và phức tạp..................................................................................................................5 1.4. Tình hình nghiên cứu...........................................................................................6 2. Quan điểm, nguyên tắc và mục tiêu tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp ..........6 2.1. Quan điểm, nguyên tắc về tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp ..................6 2.2. Mục tiêu tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp ..............................................7 3. Khái niệm, các yếu tố cấu thành năng lực Thanh tra Tư pháp...................................7 3.1. Khái niệm năng lực Thanh tra Tư pháp...............................................................7 3.1.1 Khái niệm năng lực........................................................................................7 3.1.2 Khái niệm thanh tra........................................................................................8 3.1.3 Khái niệm tư pháp..........................................................................................9 3.1.4 Khái niệm Thanh tra Tư pháp......................................................................10 3.2. Các yếu tố cấu thành năng lực Thanh tra Tư pháp............................................10 3.2.1. Quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn .....................11 3.2.2. Tổ chức bộ máy ..........................................................................................12 3.2.3. Đội ngũ cán bộ ............................................................................................13 3.2.4. Điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện làm việc..........................................14 3.2.5. Cơ chế hoạt động và quan hệ phối hợp.......................................................14 4. Vị trí, vai trò và đặc trưng cơ bản của Thanh tra Tư pháp.......................................14 4.1. Vị trí, vai trò của Thanh tra Tư pháp.................................................................14 4.2. Đặc trưng cơ bản của Thanh tra Tư pháp ..........................................................18 II. THỰC TRẠNG VỀ NĂNG LỰC THANH TRA TƯ PHÁP ............................. 20 1. Thực trạng quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp ........................................................................................................20 1.1. Quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp.....................................................................................................................20 1.2. Các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp ..........................20 1.2.1. Chức năng của Thanh tra Tư pháp..............................................................20 1.2.2. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp.............................................22 1.3. Phân tích, đánh giá quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp .......................................................................................23 1.3.1. Ưu điểm ......................................................................................................23 1.3.2. Hạn chế, bất cập và nguyên nhân ...............................................................23 1 2.1. Quy định hiện hành của pháp luật về tổ chức bộ máy của Thanh tra Tư pháp...........................................................................................................................24 2.2. Tình hình về tổ chức bộ máy của Thanh tra Bộ ................................................24 2.3. Tình hình tổ chức bộ máy của Thanh tra Sở .....................................................25 2.4. Phân tích, đánh giá về tình hình tổ chức bộ máy Thanh tra Tư pháp................26 2.4.1. Ưu điểm ......................................................................................................26 2.4.2. Hạn chế, bất cập và nguyên nhân ...............................................................26 3. Thực trạng đội ngũ thanh tra ngành Tư pháp...........................................................27 3.1. Quy định hiện hành của pháp luật về đội ngũ cán bộ Thanh tra Tư pháp.........27 3.2. Tình hình đội ngũ cán bộ, công chức Thanh tra Bộ ..........................................28 3.3. Tình hình đội ngũ cán bộ, công chức Thanh tra Sở ..........................................29 3.4. Phân tích, đánh giá về tình hình đội ngũ cán bộ Thanh tra Tư pháp.................30 3.4.1. Ưu điểm ......................................................................................................30 3.4.2. Hạn chế, bất cập và nguyên nhân ...............................................................31 4. Thực trạng điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện làm việc của Thanh tra Tư pháp ..............................................................................................................................33 4.1. Quy định hiện hành của pháp luật về cơ sở vật chất, phương tiện làm việc của Thanh tra Tư pháp..............................................................................................33 4.2. Tình hình cơ sở vật chất, phương tiện làm việc của Thanh tra Bộ....................33 4.3. Tình hình cơ sở vật chất, phương tiện làm việc của Thanh tra Sở ...................34 4.4. Phân tích, đánh giá về tình hình cơ sở vật chất, phương tiện làm việc của Thanh tra Tư pháp ....................................................................................................34 2.4.1. Những điểm đã đạt được.............................................................................34 2.4.2. Tồn tại và nguyên nhân...............................................................................34 5. Thực trạng về cơ chế hoạt động, quan hệ phối hợp .................................................36 5.1. Tình hình cơ chế hoạt động của Thanh tra Tư pháp..........................................36 5.1.1. Đối với Thanh tra Bộ Tư pháp....................................................................36 5.1.2. Đối với Thanh tra Sở Tư pháp ....................................................................36 5.2. Tình hình quan hệ phối hợp công tác của Thanh tra Tư pháp...........................37 5.2.1. Quan hệ phối hợp của Thanh tra Tư pháp với các cơ quan thanh tra theo cấp hành chính ..............................................................................................37 5.2.2. Quan hệ phối hợp của Thanh tra Tư pháp với các đơn vị trong cùng cơ quan.......................................................................................................................38 5.2.3. Quan hệ phối hợp của Thanh tra Tư pháp với các cơ quan hữu quan khác .......................................................................................................................38 5.2.4. Quan hệ phối hợp của Thanh tra Bộ Tư pháp với Giám đốc Sở Tư pháp và Thanh tra Sở Tư pháp.......................................................................................38 5.3. Phân tích, đánh giá về tình hình cơ chế hoạt động và quan hệ phối hợp của Thanh tra Tư pháp ....................................................................................................39 5.3.1. Ưu điểm ......................................................................................................39 2 5.3.2. Hạn chế, bất cập và nguyên nhân ...............................................................39 III. GIẢI PHÁP TĂNG CƯỜNG NĂNG LỰC THANH TRA TƯ PHÁP............ 42 1.1. Về quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn .......................42 1.2. Về tổ chức bộ máy.............................................................................................42 1.2.1. Đối với Thanh tra Bộ ..................................................................................42 1.2.2. Đối với Thanh tra Sở ..................................................................................44 1.3. Về đội ngũ cán bộ Thanh tra Tư pháp ...............................................................45 1.4. Về điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện làm việc............................................47 1.4.1. Đối với Thanh tra Bộ ..................................................................................47 1.4.2. Đối với Thanh tra Sở ..................................................................................47 1.5. Về cơ chế hoạt động, quan hệ phối hợp ............................................................47 IV. TỔ CHỨC THỰC HIỆN ..................................................................................... 49 1. Hoàn thiện thể chế (2008 - 2012).............................................................................49 1.1. Kiến nghị sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các văn bản có liên quan đến tổ chức, hoạt động của Thanh tra Tư pháp ...................................................................49 1.2. Ban hành hoặc trình người có thẩm quyền ban hành các văn bản có liên quan đến tổ chức, hoạt động Thanh tra Tư pháp như...............................................49 2. Hoàn thiện cơ cấu tổ chức (2008 - 2012).................................................................49 2.1. Đối với Thanh tra Bộ.........................................................................................49 2.2. Đối với Thanh tra Sở: 2008 - 2012....................................................................50 3. Tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ thanh tra (2008 - 2012) ..........................................50 4. Tăng cường cơ sở vật chất (2008 - 2012) ................................................................50 3 I. NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG 1. Sự cần thiết phải tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp 1.1. Chủ trương, quan điểm của Đảng về tăng cường năng lực cho các cơ quan Tư pháp Thực hiện chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, thời gian qua, Đảng và Nhà nước đã có nhiều chủ trương xây dựng và tăng cường năng lực cho ngành Tư pháp nói chung, trong đó có Thanh tra Tư pháp nói riêng. Chủ trương đó được thể hiện chủ yếu tập trung trong các văn kiện, Nghị quyết quan trọng như: Văn kiện Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ X; Nghị quyết số 08/NQ-TW ngày 2/1/2002 của Bộ Chính trị về "một số nhiệm vụ trọng tâm công tác tư pháp thời gian tới"; Đặc biệt là Nghị quyết số 49/NQ-TW ngày 2/6/2005 của Bộ Chính trị về Chiến lược cải cách tư pháp đến năm 2020. 1.2. Hiệu quả hoạt động của Thanh tra Tư pháp hiện nay chưa cao Nhìn lại lịch sử phát triển của Thanh tra Tư pháp cho thấy, sau khi Bộ Tư pháp được tái thành lập vào năm 1981, ngày 15/11/1982, Bộ trưởng Tư pháp đã ban hành quyết định số 247/QĐ-TC thành lập Ban thanh tra thuộc Bộ Tư pháp. Đây cũng là cơ quan thanh tra đầu tiên của ngành Tư pháp. Pháp lệnh Thanh tra ra đời năm 1990 đã khẳng định "Thanh tra là một chức năng thiết yếu trong cơ quan quản lý Nhà nước". Pháp lệnh đổi tên Uỷ ban Thanh tra Nhà nước thành Thanh tra Nhà nước. Thanh tra Nhà nước là cơ quan của Hội đồng Bộ trưởng, có chức năng quản lý nhà nước về công tác thanh tra và thực hiện quyền thanh tra trong phạm vi cả nước. Các cơ quan Bộ và ngang bộ có tổ chức cơ quan thanh tra trực thuộc gọi là Thanh tra Bộ. Ở địa phương, các sở, ban ngành thành lập đơn vị thanh tra là Thanh tra Sở. Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở là tổ chức thanh tra nằm trong hệ thống Thanh tra Nhà nước. Do đó, cũng giống như thanh tra của các ngành khác, Thanh tra Tư pháp hoạt động theo cơ chế song trùng trực thuộc, một mặt chịu sự quản lý trực tiếp của Thủ trưởng cùng cấp, một mặt chịu sự chỉ đạo điều hành của cơ quan Thanh tra Nhà nước cấp trên. Riêng Thanh tra Sở Tư pháp, ngoài chịu sự chỉ đạo của Thanh tra Nhà nước tỉnh, còn phải chịu sự chỉ đạo của Thanh tra Bộ về nghiệp vụ chuyên môn. Thực tế cho thấy hiệu quả hoạt động của Thanh tra Tư pháp là chưa cao và mang tính chất bị động. Sự nắm bắt, chỉ đạo, điều hành các hoạt động giữa Thanh tra Bộ và Thanh tra Sở chỉ manh tính chất chiếu lệ. Hoạt động của thanh tra các Sở Tư pháp như thế nào, kết quả ra sao? Thanh tra Bộ còn chưa nắm được rõ. Hằng năm Thanh tra Bộ chỉ nhận được một số báo cáo từ thanh tra các Sở Tư pháp. Trong các báo cáo của Thanh tra Sở hầu hết hoạt động chủ yếu là công tác tiếp dân, giải quyết đơn thư khiếu nại, tố cáo của công dân. Một số Thanh tra Sở có tổ chức được một số cuộc thanh tra nhưng rất lẻ tẻ, thiếu thống nhất, nơi thì thanh tra thi hành án, nơi thì thanh tra về công chứng, nơi thì thanh tra về tài chính, kế toán... 4 Thanh tra Bộ trong một số năm gần đây đã được quan tâm tăng cường đến 22 người, nhưng mỗi năm cũng chỉ tổ chức được 8 đến 10 cuộc thanh tra theo kế hoạch đối với khoảng 10 đơn vị, xét giải quyết khiếu nại, tố cáo khoảng 10 vụ. Bộ Tư pháp quản lý đa lĩnh vực, nhiều đầu mối nhưng mỗi năm Thanh tra Bộ chỉ tiến hành thanh tra được từ 3 đến 4 lĩnh vực, còn lại các lĩnh vực khác để ngỏ. Ngay cả khi đã tiến hành thanh tra, việc ra Kết luận thanh tra còn vi phạm nhiều về thời hạn, chậm ra quyết định xử lý sau thanh tra. Thanh tra Sở, mỗi năm, mỗi tổ chức cũng chỉ thực hiện thanh tra được 1-2 cuộc, thậm chí có tổ chức Thanh tra Sở có năm còn không thực hiện cuộc thanh tra theo kế hoạch nào mà chỉ chủ yếu tập trung xử lý đơn thư khiếu nại, tố cáo. Như vậy, tính chất giáo dục, phòng ngừa đi đôi với tính chất răn đe và động viên của Thanh tra Tư pháp dường như chỉ dừng lại ở phạm vi hình thức. Sở dĩ như vậy là do những nguyên nhân chủ yếu sau đây: - Thứ nhất, cơ sở pháp lý về chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Tư pháp còn nhiều bất cập; - Thứ hai, tổ chức bộ máy của Thanh tra Tư pháp còn chưa phù hợp, chưa tương xứng với chức năng, nhiẹm vụ được giao; - Thứ ba, đội ngũ cán bộ Thanh tra Tư pháp vừa thiếu lại vừa yếu; - Thứ tư, điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật của Thanh tra Tư pháp còn nghèo nàn, lạc hậu, chưa đáp ứng được yêu cầu của công việc; - Thứ năm, cơ chế hoạt động, quan hệ phối hợp của Thanh tra Tư pháp còn nhiều vướng mắc, bất cập. 1.3. Yêu cầu xử lý công việc đối với thanh tra ngành Tư pháp hiện nay rất lớn và phức tạp Cùng với việc khẳng định vị trí, vai trò của ngành tư pháp trong việc xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chức năng, nhiệm vụ quản lý Nhà nước của Bộ Tư pháp ngày càng được mở rộng. Điều đó đồng nghĩa với yêu cầu, nhiệm vụ đặt ra đối với công tác thanh tra tư pháp ngày càng lớn. Hơn thế nữa, Bộ Tư pháp là Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, do đó, yêu cầu đặt ra đối với công tác thanh tra cũng rất đa dạng và phức tạp. Có thể nói, hiện nay, khối lượng công việc đặt ra cho công tác thanh tra tư pháp rất nhiều, tính chất công việc có nhiều phức tạp. Trong đó, vấn đề phức tạp nhất hiện nay là công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, đặc biệt là khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực thi hành án dân sự. Những khiếu nại, tố cáo này thường căng thẳng, bức xúc, kéo dài và liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều đối tượng. Ngoài những yêu cầu cụ thể của ngành đặt ra đối với công tác thanh tra tư pháp, hiện nay công tác thanh tra tư pháp còn phải đáp ứng một loạt các yêu cầu mới của bộ máy nhà nước như: - Yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế khi Việt Nam là thành viên của Tổ chức thương mại thế giới (WTO); 5 - Yêu cầu cải cách hành chính đối với bộ máy nhà nước nói chung và mỗi cơ quan hành chính nhà nước nói riêng, trong đó có yêu cầu về cải cách hành chính trong lĩnh vực tư pháp; Hơn nữa, trong thời gian gần đây, nhiệm vụ phòng chống tham nhũng được Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm. Là một công cụ không thể thiếu trong hoạt động quản lý nhà nước, giữ vai trò quan trọng trong nỗ lực phòng, chống tham nhũng ở nước ta hiện nay, ngành Thanh tra cần phải là một mắt xích thiết yếu trong quá trình thực hiện những nhiệm vụ nói trên. 1.4. Tình hình nghiên cứu Những năm gần đây, nhiều công trình nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn để đổi mới tổ chức và hoạt động Tư pháp đã được thực hiện thành công như: Đề tài khoa học cấp cơ sở “Nghiệp vụ Thanh tra Tư pháp: cơ sở lý luận và thực tiễn”, Đề tài khoa học cấp Bộ “Cơ sở lý luận và thực tiễn để đổi mới tổ chức bộ máy và hoạt động của Thanh tra Tư pháp”. Đặc biệt hiện nay, Thanh tra Bộ Tư pháp phối hợp với Nhà xuất bản Tư pháp đang chuẩn bị xuất bản cuốn “Sổ tay nghiệp vụ Thanh tra Tư pháp”. Các công trình này sau khi được Hội đồng khoa học của Bộ Tư pháp nghiệm thu đã được ứng dụng vào thực tế công tác, góp phần nâng cao nhận thức của quần chúng nhân dân nói chung, của cán bộ công chức và đặc biệt là của cán bộ công chức ngành Tư pháp nói riêng về khái niệm, vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Thanh tra Tư pháp. Những công trình nói trên đã đề cập đến những vấn đề về lý luận và nghiệp vụ Thanh tra Tư pháp, đồng thời cũng đưa ra một số giải pháp và kiến nghị kiện toàn tổ chức và hoạt động của Thanh tra Tư pháp. Tuy nhiên, vấn đề năng lực Thanh tra Tư pháp cũng như những yếu tố cấu thành của năng lực Thanh tra Tư pháp chưa được đặt ra nghiên cứu một cách toàn diện. Trong bối cảnh như vậy, được sự ủng hộ của Lãnh đạo Bộ Tư pháp và trực tiếp là Viện Khoa học pháp lý và Vụ Tổ chức cán bộ, Thanh tra Bộ đã chủ trì thực hiện đề án “Tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp” với mục tiêu xây dựng cơ sở lý luận, thực tiễn, giải pháp và lộ trình cụ thể nhằm tăng cường năng lực cho lực lượng thanh tra trong toàn ngành Tư pháp đáp ứng yêu cầu thực tiễn, yêu cầu cải cách tư pháp, cải cách hành chính và hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay. 2. Quan điểm, nguyên tắc và mục tiêu tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp 2.1. Quan điểm, nguyên tắc về tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp Tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp phải gắn liền với sự đổi mới của Đảng và Nhà nước về cải cách hành chính, cải cách hệ thống tổ chức thanh tra nói chung và hệ thống thanh tra chuyên ngành nói riêng. Nghị quyết Hội nghị Ban chấp hành Trung ương Đảng cộng sản Việt Nam lần thứ III khoá VII đã chỉ rõ: Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính Nhà 6 nước....Trong đó có nhấn mạnh đến công tác thanh tra và xét khiếu kiện của công dân. Đồng thời, tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp cũng phải gắn liền với xu hướng phát triển chung của đất nước và của Ngành Tư pháp. Từ những cơ sở trên, tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp cần phải tuân theo quan điểm như sau: Coi nhiệm vụ cải cách hành chính Nhà nước là nhiệm vụ xuyên suốt, đồng thời đảm bảo thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ thanh tra trong toàn Ngành. Với quan điểm như trên, Thanh tra Tư pháp tăng cường năng lực của mình phải đảm bảo theo hướng tinh, gọn, không "rườm rà" về bộ máy nhưng đồng thời phải có cơ sở để đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ thanh tra, phục vụ nhiệm vụ quản lý nhà nước trong toàn ngành Tư pháp đạt hiệu quả cao nhất. Tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp phải tuân theo các nguyên tắc cơ bản sau đây: - Xây dựng hệ thống tổ chức thanh tra Tư pháp từ Trung ương đến địa phương, trong đó bao gồm có thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành. - Xây dựng đội ngũ cán bộ thanh tra có trình độ về chuyên môn, nghiệp vụ, ngoại ngữ, tin học, có phẩm chất đạo đức, chính trị cao để có thể đảm đương được nhiệm vụ của Ngành giao cho. - Nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra toàn ngành Tư pháp, đảm bảo phục vụ tốt nhiệm vụ quản lý nhà nước của Ngành. - Xây dựng mối quan hệ chặt chẽ, thống nhất giữa Thanh tra Bộ Tư pháp và Thanh tra Sở Tư pháp, tạo cơ sở củng cố về tổ chức, thống nhất trong chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ. - Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp trong từng lĩnh vực. 2.2. Mục tiêu tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp Thiết kế các giải pháp và xây dựng lộ trình nâng cao năng lực một cách toàn diện cho lực lượng Thanh tra Tư pháp nhằm đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ trước mắt và lâu dài. 3. Khái niệm, các yếu tố cấu thành năng lực Thanh tra Tư pháp Liên quan đến đối tượng nghiên cứu của Đề án "Tăng cường năng lực Thanh tra Tư pháp", theo chúng tôi cần phải có sự thống nhất trong việc hiểu về khái niệm và các yếu tố cấu thành năng lực Thanh tra Tư pháp. 3.1. Khái niệm năng lực Thanh tra Tư pháp Tìm hiểu khái niệm "năng lực Thanh tra Tư pháp" trước hết cần hiểu một số khái niệm cơ bản như: "năng lực", "thanh tra", "tư pháp" và "Thanh tra Tư pháp". 3.1.1 Khái niệm năng lực - Theo Từ điển Tiếng Việt - Trung tâm Từ điển học của Nhà xuất bản Đà Nẵng, năm 2007 khái niệm "năng lực" được hiểu là "khả năng, điều kiện 7 chủ quan hoặc tự nhiên sẵn có để thực hiện một hoạt động nào đó" (trang 1021- ). - Theo Bjorn Jensen, năng lực được hiểu là: "khả năng của cá nhân và tổ chức, hoặc các đơn vị tổ chức thực hiện các chức năng hiệu quả và bền vững"1. Từ những khái niệm và quan điểm trên có thể hiểu "năng lực" của một cá nhân hoặc tổ chức là: khả năng, điều kiện khách quan, chủ quan của cá nhân, tổ chức đó để thực hiện các chức năng một cách có hiệu quả và bền vững. 3.1.2 Khái niệm thanh tra Khoa học về thanh tra cho thấy khái niệm thanh tra bắt nguồn từ tiếng La tinh “ inspectare” nghĩa là nhìn vào bên trong; trong tiếng Anh, thanh tra là “inspect” có nghĩa là kiểm tra, xem xét kỹ lưỡng một cái gì đó. Trên thực tế, khái niệm Thanh tra cũng như phạm vi hoạt động ở mỗi nước rất khác nhau. Có nước, Thanh tra nằm trong hệ thống cơ quan hành pháp (Cộng hoà Pháp); có nước Thanh tra là cơ quan quốc nội (Thụy Điển, Canađa và các nước Bắc Âu); có nước hoạt động thanh tra gắn liền với kiểm toán (Hàn Quốc...). Dù được tổ chức dưới hình thức nào, Thanh tra cũng là một tổ chức hoạt động có tính độc lập cao, là một trong những công cụ quản lý của cấp trên đối với cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ được giao. Theo Từ điển tiếng Việt thì “thanh tra” là: “ kiểm soát xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”. Với nghĩa này, thanh tra bao hàm nghĩa kiểm soát nhằm: “xem xét và phát hiện, ngăn chặn những gì trái quy định”. Thanh tra thường được đặt trong một phạm vi thẩm quyền nhất định và đi kèm với một chủ thể nhất định. Quan niệm về thanh tra hiện nay cũng như trong lịch sử nước ta được thể hiện qua mô hình các cơ quan nhà nước và các quy định của Hiến pháp, pháp luật theo từng giác độ khác nhau: Thời kỳ phong kiến, thuật ngữ thanh tra chưa được sử dụng nhưng trong bộ máy nhà nước các triều đại Lý, Trần, Lê đã có một cơ quan gọi là “Ngự sử đài” với chức năng gần giống như cơ quan thanh tra chính phủ hiện nay và có chức quan ngự sử đứng đầu Ngự sử đài. Ngự sử đài có nhiệm vụ giúp vua trong việc theo dõi, xem xét các công việc hệ trọng của triều đình. Thuật ngữ thanh tra lần đầu tiên được ghi nhận trong văn bản pháp luật của nhà nước ta khi Hồ Chủ tịch ký Sắc lệnh số 64/SL thành lập Ban Thanh tra đặc biệt vào ngày 23/11/1945. Sắc lệnh quy định: “Chính phủ sẽ lập ngay một Ban thanh tra đặc biệt, có uỷ nhiệm là đi giám sát tất cả các công việc và các nhân viên của Uỷ ban nhân dân và các cơ quan của Chính phủ”. Từ đó đến nay, trải qua các thời kỳ phát triển của đất nước, nội dung thuật ngữ thanh tra đã lần lượt được thể hiện ngày càng rõ hơn trong những văn bản có giá trị 1 . Xem "Đánh giá phát triển năng lực" của Bjorn Jensen tại: http://www.nea.gov.vn/html/duan/web_EIR/Hoithao/Project%20Opening%20Workshop%2 02-10-03/Final%20presentations/4%20Capacity%20Assessment%20Bjoern_VN.pdf 8 pháp lý cao nhất, đó là Hiến pháp 1980 và Hiến pháp 1992. Trên cơ sở Hiến pháp 1980, Điều 1, Pháp lệnh Thanh tra năm 1990 xác định: “thanh tra là một chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước; là phươg thức bảo đảm pháp chế, tăng cường tính kỷ luật trong quản lý nhà nước, thực hiện quyền dân chủ xã hội chủ nghĩa”. Tinh thần này lại tiếp tục được ghi nhận và khẳng định trong Luật Thanh tra được Quốc hội thông qua ngày 15/6/2004 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01/10/2004. Theo đó, có thể tóm tắt lại: thanh tra là một khâu trong chu trình quản lý nhà nước, là yêu tố cấu thành trong hoạt động quản lý nhà nước; là phương thức và nội dung quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; là phương tiện phòng ngừa vi phạm pháp luật và tội phạm. Hoạt động thanh tra góp phần bảo đảm việc tuân thủ pháp luật trong quản lý và quản lý nhà nước phải tuân theo pháp luật. Hoạt động thanh tra và giải quyết khiếu nại, tố cáo là phương thức phát huy dân chủ, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức góp phần đẩy mạnh nền cải cách hành chính nhà nước, nâng cao hiệu quả công tác phòng ngừa, đấu tranh chống tham nhũng. Như vậy, thanh tra là phạm trù gắn liền với quản lý Nhà nước, mỗi cơ quan thanh tra là công cụ quan trọng trong quản lý Nhà nước. Khi bàn về quản lý Nhà nước, Lê Nin đã chỉ rõ: " Điều kiện tất yếu để công tác quản lý được chính xác là việc kiểm tra tình hình chấp hành Chỉ thị và Nghị quyết. Kiểm tra thường xuyên việc chấp hành là một trong những ưu điểm cơ bản nhất, tất yếu nhất của phương thức quản lý..." Trong mối quan hệ giữa thanh tra và quản lý, thì quản lý là nhân tố có trước, quyết định mục tiêu, yêu cầu, nội dung và phương thức tổ chức hoạt động thanh tra. Ngược lại, hoạt động thanh tra cũng có tác động tích cực đối với quản lý, làm cho quá trình quản lý diễn ra liên tục, thông suốt theo mục tiêu đã định. Qua thực hiện tổ chức hoạt động của bộ máy Nhà nước ở nước ta trong các thời kỳ và cũng như nghiên cứu kinh nghiệm tổ chức bộ máy nhà nước của một số nước cho thấy: mỗi lĩnh vực quản lý nhất định, trong điều kiện một cơ chế quản lý nhất định đòi hỏi phải có cơ chế tổ chức, hoạt động thanh tra tương ứng thích hợp. 3.1.3 Khái niệm tư pháp Trong khoa học pháp lý Việt Nam, khái niệm tư pháp được giải thích theo nhiều nghĩa khác nhau và việc xác định cơ quan nào là cơ quan tư pháp cũng chưa thực sự có sự thống nhất tuyệt đối. Theo tiếng Latinh cổ “tư pháp” – Justitia, còn theo tiếng Anh – Justice, có nghĩa là “công lý”, “pháp chế”, tức là thuật ngữ bao hàm toàn bộ các cơ quan tòa án và hoạt động thực hiện quyền xét xử của hệ thống các cơ quan đó. Đây cũng chính là quan điểm của chủ thuyết tam quyền phân lập mà theo đó cơ quan tư pháp là một trong ba phân nhánh độc lập của một chính thể. Nếu hiểu theo nghĩa rộng, thì tư pháp dùng để chỉ hệ thống các cơ quan Tòa án, hệ thống các cơ quan bảo vệ pháp luật như: các cơ quan Điều tra, Viện kiểm sát, Bộ Tư pháp, Thanh tra, v.v… và hệ thống các cơ quan bổ trợ 9 tư pháp nói chung như: tổ chức Luật sư, các cơ quan Công chứng, Giám định, Hộ tịch, v.v… Nếu hiểu theo nghĩa hẹp thì ở Việt Nam hiện nay, về mặt học thuật cũng như trong thực tiễn quan điểm phổ biến nhất về khái niệm tư pháp được hiểu là hệ thống: các cơ quan xét xử (Toà án), cơ quan Viện kiểm sát - giữ quyền công tố tại Toà án nhân dân, cơ quan điều tra và cơ quan thi hành án. Tuy nhiên, trong phạm vi chuyên đề này thuật ngữ "tư pháp" dùng để chỉ hệ thống các cơ quan quản lý nhà nước thuộc khối các cơ quan hành pháp bao gồm: Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp và các cơ quan thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ Tư pháp và Sở Tư pháp. 3.1.4 Khái niệm Thanh tra Tư pháp Thuật ngữ "Thanh tra Tư pháp" vừa được dùng với ý nghĩa là hoạt động thanh tra trong lĩnh vực quản lý nhà nước của ngành Tư pháp đồng thời cũng lại là một khái niệm gọi tên các cơ quan thanh tra trong ngành Tư pháp. Nội dung Điều 1 của Nghị định số 74/2006/NĐ-CP ngày 01/8/2006 của Chính phủ quy định về tổ chức và hoạt động của Thanh tra Tư pháp (sau đây gọi tắt là Nghị định số 74/2006/NĐ-CP) như sau: “Thanh tra Tư pháp là tổ chức thanh tra thuộc ngành Tư pháp; ở Trung ương có Thanh tra Bộ Tư pháp (sau đây gọi tắt là Thanh tra Bộ); ở tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có Thanh tra Sở Tư pháp (sau đây gọi tắt là Thanh tra Sở); thực hiện chức năng thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành về tư pháp trong phạm vi quản lý nhà nước của ngành Tư pháp theo quy định của pháp luật”. Ngoài ra, theo quy định của Luật Thanh tra và Nghị định số 74/2006/NĐ-CP thì Thanh tra Tư pháp còn thực hiện các chức năng như: giúp Bộ trưởng Bộ Tư pháp quản lý nhà nước về công tác thanh tra tư pháp; là đầu mối giúp thủ trưởng cơ quan tư pháp cùng cấp quản lý nhà nước về công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo trog lĩnh vực tư pháp; phòng ngừa và đấu tranh chống tham nhũng trong lĩnh vực tư pháp. Từ những khái niệm về "năng lực", "thanh tra", "tư pháp" và "Thanh tra Tư pháp" như đã phân tích ở trên, ta có thể hiểu "năng lực Thanh tra Tư pháp" là: khả năng, điều kiện khách quan và chủ quan của Thanh tra Bộ Tư pháp và Thanh tra Sở Tư pháp để thực hiện các chức năng thanh tra hành chính, thanh tra chuyên ngành về tư pháp và các chức năng khác trong phạm vi quản lý nhà nước của ngành Tư pháp theo quy định của pháp luật một cách có hiệu quả và bền vững. 3.2. Các yếu tố cấu thành năng lực Thanh tra Tư pháp Như đã phân tích ở trên "năng lực Thanh tra Tư pháp" có thể được hiểu là: khả năng, điều kiện khách quan và chủ quan của các tổ chức Thanh tra Tư pháp để thực hiện các chức năng của mình. Vậy, những khả năng, điều kiện khách quan, chủ quan đó là những gì? và những yếu tố tạo nên khả năng, điều kiện khách quan, chủ quan đó? Nói cách khác, làm thế nào và dựa vào đâu để có thể đánh giá được năng lực Thanh tra Tư pháp, tức là năng lực Thanh tra Tư pháp được cấu thành bởi những yếu tố nào? Theo lý thuyết về “Khung 10 đánh giá năng lực” của UNDP và các tổ chức Liên hợp quốc thì năng lực của một cơ quan, tổ chức được đánh giá theo 03 chiều: quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ; quy định của pháp luật về thiết chế: tức là quy định cụ thể về thủ tục và tổ chức bộ máy, nhân sự, mối quan hệ làm việc để thực hiện chức năng nhiệm vụ; và năng lực cá nhân, tài năng và kỹ năng của cá nhân trong thiết chế. Vận dụng quan điểm trên của UNDP vào thực tiễn Thanh tra Tư pháp, theo chúng tôi, cấu thành nên năng lực Thanh tra Tư pháp bao gồm 05 yếu tố chính sau: - Quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn; - Tổ chức bộ máy; - Đội ngũ cán bộ (yếu tố con người); - Điều kiện cơ sở vật chất; - Cơ chế hoạt động và quan hệ phối hợp. 3.2.1. Quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn Để xác định sự tồn tại và phân biệt với các cơ quan, tổ chức khác, mỗi tổ chức đều có những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn riêng. Chức năng của một cơ quan, tổ chức được hiểu là những phương diện hay những mặt hoạt động cơ bản nhất của cơ quan, tổ chức đó, như vậy, có thể hiểu chức năng của Thanh tra Tư pháp chính là những mặt hoạt động cơ bản nhất của Thanh tra Tư pháp. Vì vậy, vai trò của Thanh tra Tư pháp trước hết thể hiện ở chỗ Thanh tra Tư pháp có những chức năng gì và việc thực hiện các chức năng đó như thế nào hay nói cách khác pháp luật quy định Thanh tra Tư pháp có những chức năng gì và thực tiễn tổ chức thực hiện các chức năng của Thanh tra Tư pháp có hiệu lực, hiệu quả không? Có bất cập, vướng mắc gì không? Nhiệm vụ, quyền hạn là những quy định cụ thể về những việc cơ quan, tổ chức phải làm và được làm để thực hiện chức năng của mình, như vậy, có thể hiểu nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp là những điều, những việc cụ thể mà pháp luật quy định Thanh tra Tư pháp có trách nhiệm phải thực hiện và những việc mà Thanh tra Tư pháp có quyền được thực hiện. Nói cách khác Thanh tra Tư pháp chỉ được làm và cũng chỉ phải làm những gì pháp luật quy định. Nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp phải được quy định phù hợp với chức năng của Thanh tra Tư pháp. Nếu nhiệm vụ, quyền hạn mà được quy định quá nhiều, quá lớn thì dễ dẫn đến lạm quyền, còn nếu nhiệm vụ quyền hạn mà được quy định không đủ mạnh, không rõ ràng thì rất khó thực hiện được các chức năng của mình. Một yếu tố quan trọng nữa khi nghiên cứu quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp không thể không tính đến đó là thực tiễn việc tổ chức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp như thế nào; Thanh tra Tư pháp ở cả hai cấp (cấp Bộ và cấp Sở) đã làm tròn nhiệm vụ của mình, đã phát huy hết thẩm quyền của mình để phục vụ có hiệu quả, hiệu lực công tác quản lý nhà nước của Ngành chưa? 11 Nói tóm lại: Quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp cũng như thực tiễn thực hiện các quy định đó là yếu tố đầu tiên và quan trọng nhất cấu thành nên năng lực của Thanh tra Tư pháp. Chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp mà phù hợp và thực tiễn tổ chức thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó tốt thì năng lực của Thanh tra Tư pháp sẽ cao và ngược lại nếu chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Thanh tra Tư pháp mà không phù hợp và việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đó mà không tốt thì chắc chắn năng lực Thanh tra Tư pháp sẽ không cao. 3.2.2. Tổ chức bộ máy Nếu như chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của một cơ quan, tổ chức được coi là yếu tố đầu tiên, yếu tố quan trọng nhất quyết định đến năng lực hoạt động của cơ quan, tổ chức đó thì cơ cấu, tổ chức bộ máy hợp lý có thể coi là một điều kiện không thể thiếu để đảm bảo cho năng lực hoạt động của cơ quan, tổ chức đó đạt được hiệu quả cao. Yếu tố này trước hết bao gồm những quy định cụ thể của pháp luật về tổ chức bộ máy của Thanh tra Tư pháp và thực tiễn cơ cấu, tổ chức bộ máy của Thanh tra Tư pháp. Cơ cấu, tổ chức bộ máy của Thanh tra Bộ Tư pháp và Thanh tra Sở Tư pháp phải đảm bảo tính khoa học. Tính khoa học được thể hiện qua các đặc tính: - Khách quan: tính pháp lý của tổ chức bộ máy hay nói cách khác chính là sự cần thiết phải có tổ chức Thanh tra Tư pháp; đồng thời, sự tồn tại của các tổ chức Thanh tra Tư pháp phải được pháp luật ghi nhận. - Hợp lý: cơ cấu tổ chức bộ máy của Thanh tra Tư pháp từ Trung ương đến địa phương phải hợp lý. - Đồng bộ: mối tương quan giữa yêu cầu chức năng, nhiệm vụ của Thanh tra Tư pháp với việc bố trí cán bộ, công chức phải đảm bảo tính đồng bộ. - Hiệu quả: Bộ máy Thanh tra Tư pháp phải hoạt động có hiệu quả. Để đạt được những yêu cầu trên, một trong những yếu tố quan trọng là phải xác định được chức năng, nhiệm vụ của tổ chức bộ máy, xác định số phòng ban, biên chế cần thiết đảm bảo hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao trên cơ sở tiêu chuẩn hoá theo chức danh đối với cán bộ, công chức và Thanh tra viên. Mỗi cán bộ, công chức và Thanh tra viên phải có trình độ chuyên môn, lý luận chính trị, ngoại ngữ tương ứng để đảm nhận công việc mà bộ máy tổ chức yêu cầu. Việc xác định chức danh cán bộ, công chức thực chất là phân công cán bộ, công chức theo vị trí công tác trong bộ máy và xác định trách nhiệm, thẩm quyền trước bộ máy và pháp luật. Tổ chức bộ máy khoa học phải xuất phát từ chức năng, nhiệm vụ của mình mà xác định đúng biên chế cần thiết cho bộ máy, sao để tính hợp lý giữa công việc và biên chế đảm bảo tối ưu, mang lại hiệu quả cao. Như vậy có thể khẳng định tổ chức bộ máy là một trong những yếu tố quan trọng hàng đầu cấu tạo nên năng lực Thanh tra Tư pháp. 12 3.2.3. Đội ngũ cán bộ Tất cả mọi thứ, mọi vấn đề đều là sản phẩm của con người, nên pháp luật, cơ chế chính sách, cơ sở vật chất, cơ chế hoạt động, quan hệ phối hợp công tác cũng đều do con người tạo ra, vấn đề là ở chỗ con người đã tạo ra nó như thế nào và sử dụng nó ra làm sao, có hiệu quả hay không. Do đó, đối với bất kỳ cơ quan, tổ chức nào yếu tố con người luôn là yếu tố then chốt, quyết định đến sự tồn tại và hiệu quả hoạt động của chính tổ chức, cơ quan đó. Trong thực tiễn ngành nào, tổ chức nào quan tâm xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có phẩm chất tốt, đủ năng lực hoạt động thì ngành đó, tổ chức đó hoạt động hiệu quả và ngược lại nếu ngành nào, tổ chức nào không quan tâm, không xây dựng được đội ngũ cán bộ có phẩm chất đạo đức tốt, không đủ năng lực hoạt động thì ngành đó, tổ chức đó hoạt động sẽ không hiệu quả. Chính vì vậy, nói đến công tác thanh tra là phải nói đến con người làm công tác thanh tra, nói đến năng lực Thanh tra Tư pháp là phải nói đến vấn đề đội ngũ cán bộ, công chức Thanh tra Tư pháp. Nội dung này bao gồm các quy định của pháp luật về những nội dung cơ bản của công tác cán bộ như: biên chế, tiêu chuẩn tuyển dụng cán bộ, công chức, bổ nhiệm công chức lãnh đạo, đào tạo, bồi dưỡng, chế độ đãi ngộ công chức Thanh tra Tư pháp và thực tiễn thi hành, vận dụng các quy định đó. Nếu pháp luật quy định và thực tiễn biên chế được giao quá ít hoặc thiếu thì Thanh tra Tư pháp sẽ không thể hoặc rất khó thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của mình. Ngược lại, nếu biên chế lại nhiều hơn đòi hỏi của thực tiễn sẽ dẫn đến tình trạng có dôi thừa, lãng phí vì không tận dụng hết khả năng làm việc cán bộ công chức. Hơn nữa, như vậy sẽ phát sinh thực tế có những cán bộ công chức không phát huy được hết khả năng, kiến thức, thời gian và tâm huyết cho công việc, dần dần dễ dẫn đến tình trạng chán nản và như thế rõ ràng năng lực hoạt động của Thanh tra Tư pháp sẽ bị ảnh hưởng. Bên cạnh đó, kể cả trong trường hợp Thanh tra Tư pháp được giao và thực tiễn có biên chế hợp lý nhưng nếu quá trình tuyển dụng không nghiêm túc, tuyển dụng những người không có đủ phẩm chất, năng lực vào ngành, chế độ đãi ngộ không xứng đáng cũng sẽ là một yếu tố ảnh hưởng đến năng lực Thanh tra Tư pháp. Vấn đề bổ nhiệm công chức lãnh đạo cũng là một phần không thể không tính đến khi nghiên cứu về yếu tố con người của lực lượng Thanh tra Tư pháp. Người được bổ nhiệm có đủ đức, đủ tài, đủ uy tín và thủ tục, trình tự bổ nhiệm công khai, minh bạch, nhanh chóng sẽ tạo ra môi trường lành mạnh, tạo động lực để toàn thể cán bộ, công chức yên tâm công tác và không ngừng phấn đấu, rèn luyện góp phần nâng cao năng lực Thanh tra Tư pháp. Đồng thời, việc đào tạo, bồi dưỡng mà được thực hiện tốt sẽ góp phần không ngừng cập nhật, nâng cao trình độ chuyên môn cho lực lượng cán bộ công chức để đáp ứng được những đòi hỏi mới ngày càng cao trong công việc của toàn ngành Thanh tra Tư pháp; chế độ đãi ngộ mà được đảm bảo thì cán bộ, công chức Thanh tra Tư pháp sẽ chuyên tâm hơn vào công việc, yên tâm phấn đấu, cống hiến cho sự nghiệp phát triển của ngành Tư pháp, trong đó có lực lượng Thanh tra Tư pháp. 13 3.2.4. Điều kiện cơ sở vật chất, phương tiện làm việc Có thể nói rằng điều kiện về cơ sở vật chất, phương tiện làm việc là một trong những yếu tố không thể thiếu được để tạo nên năng lực một cơ quan, tổ chức, cho dù chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của cơ quan, tổ chức đó đã được xác định đúng mức, tổ chức bộ máy có được cơ cấu phù hợp, tương ứng với các chức năng, nhiệm vụ đó và cả yếu tố con người hoàn toàn có thể đáp ứng được các đòi hỏi đặt ra mà yếu tố vật chất không được đảm bảo, hay nói cách khác không đủ các phương tiện, vật chất cần thiết phục vụ cho hoạt động thì chắc chắn hoạt động của cơ quan, tổ chức đó sẽ gặp nhiều khó khăn, thậm chí là không đạt hiệu quả. Đối với Thanh tra Tư pháp, hoạt động của tổ chức này chắc chắn sẽ không thể đảm bảo nếu không có hoặc thiếu phòng cho cán bộ, công chức làm việc, không có phòng tiếp công dân, không có hoặc thiếu các trang thiết bị cần thiết để phục công tác thanh tra và xét giải quyết khiếu nại, tố cáo như máy tính, mạng internet, ô tô, xe máy, máy chụp ảnh, máy ghi âm, kính lúp và các phương tiện khác... 3.2.5. Cơ chế hoạt động và quan hệ phối hợp Cơ chế hoạt động và quan hệ phối hợp cũng là một trong những yếu tố chính, có tác động rất lớn đến năng lực của Thanh tra Tư pháp. Nếu coi toàn ngành Thanh tra Tư pháp là một chiếc xe đang vận hành thì quy định của pháp luật quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy, cơ sở vật chất, phương tiện kỹ thuật hiện đại được coi là những yếu tố quan trọng; yếu tố con người được coi là then chốt, là cốt yếu như người cầm lái điều khiển chiếc xe chạy nhanh hay chậm, nhanh chậm lúc nào và chọn con đường nào nhanh nhất, hiệu quả nhất, thì cơ chế hoạt động và quan hệ phối hợp công tác được coi như là thứ dầu bôi trơn cho chiếc xe vận hành. Cơ chế hoạt động của Thanh tra Tư pháp có thể được hiểu là cách thức hoạt động của Thanh tra Tư pháp. Cách thức hoạt động này được pháp luật quy định như thế nào và thực tế đang thực hiện ra làm sao? Có hiệu quả không? Còn vướng mắc gì?...trong quá trình hoạt động đó, các cơ quan Thanh tra Tư pháp tất yếu phải có sự phối hợp với các cơ quan, đơn vị khác trong và ngoài ngành tạo nên các quan hệ phối hợp để hoàn thành nhiệm vụ của mình. Cơ chế làm việc và cơ chế phối hợp công tác của Thanh tra Tư pháp với các cá nhân, cơ quan, tổ chức, đơn vị trong và ngoài ngành mà tốt thì hoạt động của Thanh tra Tư pháp sẽ thuận lợi, hiệu quả. Ngược lại, cơ chế hoạt động, quan hệ phối hợp mà gò bó, cứng nhắc, có nhiều cản trở hoặc lại lỏng lẻo, không có sự gắn kết cần thiết thì chắc chắn sẽ ảnh hưởng rất lớn đến hoạt động của Thanh tra Tư pháp. 4. Vị trí, vai trò và đặc trưng cơ bản của Thanh tra Tư pháp 4.1. Vị trí, vai trò của Thanh tra Tư pháp Cùng với sự phát triển của ngành Tư pháp và Thanh tra nhà nước, vị trí, vai trò của Thanh tra Tư pháp ngày càng được ghi nhận, củng cố và phát triển, thể hiện ở 04 nội dung chính sau đây: 14 Thứ nhất, Thanh tra Tư pháp là chức năng thiết yếu trong quản lý nhà nước của ngành Tư pháp: Trong khoa học quản lý nhà nước, theo các giai đoạn tác động, quản lý nhà nước bao gồm có những chức năng cơ bản sau: chức năng điều chỉnh; chức năng tổ chức; chức năng điều khiển và chức năng thanh tra, kiểm tra. Thanh tra, kiểm tra là chức năng nhằm kịp thời phát hiện ra những sai sót trong quá trình hoạt động và các cơ hội đột biến trong hệ thống. Ở đây thanh tra, kiểm tra được hiểu là hình thức tác động có mục đích quan sát cả hệ thống để phát hiện những sai lệch so với yêu cầu đề ra, tìm ra nguyên nhân và từ đó có những giải pháp, biện pháp xử lý phù hợp đảm bảo để hoạt động của đối tượng bị quản lý đạt tới mục tiêu mà chủ thể quản lý đã xác định. Trong một phạm vi, chừng mực nhất định hoạt động kiểm tra theo nghĩa thông thường có thể đưa lại những thông tin cần thiết, đáp ứng yêu cầu tìm ra những giải pháp phù hợp. Nhưng ở một chừng mực nào đó, hoạt động kiểm tra thông thường chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý, thì đòi hỏi phải thực hiện hình thức kiểm tra đặc biệt hơn để tìm ra những nguyên nhân chủ quan, khách quan của sai lệch và chỉ rõ trách nhiệm thuộc về ai, đưa ra những kiến nghị đề xuất. Để đảm bảo hiệu quả, loại hình kiểm tra đặc biệt này cần phải được đảm bảo bằng các chế định pháp luật, được áp dụng các phương pháp do pháp luật quy định đó chính là hoạt động thanh tra hiện nay. Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước các cơ quan quản lý nhà nước nhất thiết phải tiến hành hoạt động thanh tra, kiểm tra việc thực hiện các quyết định mà mình đã ban hành. Đó là một khâu không thể thiếu trong quá trình hoạt động quản lý nhà nước. Chính vì vậy, thanh tra được xác định là chức năng thiết yếu của quản lý nhà nước. Vai trò, vị trí này của thanh tra đã được Luật Thanh tra thể hiện rất rõ thông qua các chế định về: mục đích, phạm vi, nguyên tắc hoạt động thanh tra; trách nhiệm của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc tạo điều kiện cho hoạt động thanh tra; mối quan hệ giữa thanh tra với thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước; mối quan hệ giữa thanh tra với đối tượng thanh tra và cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan khác. Thanh tra Tư pháp luôn gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước của ngành Tư pháp. Trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước của mình, sau khi đã ban hành các quyết định quản lý và tổ chức, thực hiện các quyết định quản lý, các chủ thể quản lý (Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp) luôn cần có sự kiểm tra, theo dõi việc thực hiện các quyết định quản lý nhằm đảm bảo cho hoạt động quản lý đó tuân theo đúng pháp luật và có hiệu quả. Hoạt động của Thanh tra Tư pháp với tư cách là chức năng thiết yếu của quản lý, khâu quan trọng trong chu trình quản lý, tiến hành thanh tra, kiểm tra việc thực hiện chính sách, pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng quản lý, đương nhiên hoạt động thanh tra phải gắn liền với hoạt động quản lý nhà nước của Ngành. Như vậy, xét về bản chất thì Thanh tra Tư pháp là công cụ, phương tiện của chủ thể quản lý (Bộ Tư pháp, sở Tư pháp) trong việc thanh tra, kiểm tra việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ mà Bộ đã đề ra đối với các đối tượng quản lý. Thứ hai, Thanh tra Tư pháp góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước của ngành Tư pháp: 15 Thực tiễn đã chỉ ra rằng trong các chức năng quản lý nhà nước của Ngành Tư pháp thì hiệu quả quản lý phần lớn phụ thuộc vào nội dung, chất lượng và biện pháp tổ chức thực hiện các quyết định, chính sách, pháp luật đã được ban hành. Để các quyết định, chính sách, pháp luật trong phạm vi quản lý nhà nước của ngành Tư pháp được các cơ quan, tổ chức, cá nhân tuân thủ và chấp hành một cách chính xác, đầy đủ, người quản lý phải đề ra quy trình thực hiện các quyết định, chính sách, pháp luật đó. Trong quy trình đó không thể thiếu hoạt động thanh tra, kiểm tra. Thanh tra, kiểm tra là để đánh giá, nhận xét tình hình và kết quả thực hiện quyết định quản lý; để kiểm nghiệm lại chính nội dung và chất lượng quản lý; khi cần thiết phải bổ sung, sửa đổi, thậm chí phải huỷ bỏ một phần hay toàn bộ quyết định quản lý. Thanh tra tư pháp cũng giúp chủ thể quản lý đánh giá đúng tình hình thực hiện những nhiệm vụ thuộc phạm vi quản lý nhà nước của ngành Tư pháp. Trong trường hợp quyết định quản lý được kiểm nghiệm là đúng, là phù hợp nhưng đối tượng thi hành vẫn không tuân thủ và chấp hành nghiêm chỉnh thì khi đó hoạt động thanh tra, kiểm tra phải làm rõ nguyên nhân, xác định rõ trách nhiệm để chấn chỉnh hoặc xử lý (nếu có vi phạm). Không chỉ giữ vai trò xem xét, đánh giá một quyết định quản lý cụ thể, công tác thanh tra còn phải hướng đến việc xem xét, kết luận, đánh giá kết quả thực hiện các mục tiêu, chương trình, nhiệm vụ của chính cơ quan quản lý nhà nước. Trong mối quan hệ giữa chủ thể quản lý (Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp) với Thanh tra Tư pháp (Thanh tra Bộ, Thanh tra Sở) thì chủ thể quản lý giữ vai trò chủ đạo, chi phối hoạt động thanh tra như đề ra các chương trình, kế hoạch thanh tra, quy định phạm vi hoạt động của thanh tra... Ngược lại, hoạt động của Thanh tra tư pháp giữ vai trò tích cực, tác động ngược trở lại đối với hoạt động quản lý nhà nước của Bộ, sở Tư pháp xem xét, đánh giá kết quả, hiệu quả việc thực hiện các quyết định quản lý của Bộ, Sở Tư pháp phát hiện những mặt tích cực để phát huy, phát hiện những sai phạm để đề xuất, kiến nghị với chủ thể quản lý sửa đổi cơ chế, chính sách, xử lý các hành vi vi phạm. Nếu Thanh tra hoạt động có hiệu quả thì có tác dụng thúc đẩy quá trình quản lý của Bộ, Sở Tư pháp. Ngược lại, nếu Thanh tra Tư pháp hoạt động kém hiệu quả thì sẽ một phần hạn chế hoạt động quản lý nhà nước của ngành Tư pháp. Rõ ràng rằng, Thanh tra tư pháp đã góp phần nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước của ngành Tư pháp. Thứ ba, Thanh tra Tư pháp là phương thức bảo đảm sự tuân thủ pháp luật trong quản lý của ngành Tư pháp và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa: Hoạt động thanh tra không chỉ là nhằm phát hiện ra những thiếu sót, sai phạm trong việc thực hiện chính sách pháp luật để kiến nghị, đưa ra các biện pháp xử lý mang tính quyền lực nhà nước mà qua đó hoạt động thanh tra còn nhằm uốn nắn, yêu cầu các đối tượng quản lý phải thực hiện đúng các quy định của pháp luật. Hoạt động của thanh tra thể hiện như một tác động tích cực nhằm thực hiện quyền lực nhà nước được pháp luật quy định đối với đối tượng thanh tra trong phạm vi quản lý nhà nước của của ngành Tư pháp. Tính quyền lực trong hoạt động của thanh tra được thể hiện ở chỗ tiến hành các cuộc thanh tra trên cơ sở thẩm quyền Bộ trưởng, Giám đốc sở, có những 16 quyền hạn và khả năng thực hiện những quyền hạn đó như ra các quyết định bắt buộc thi hành đối với các đối tượng thanh tra trong việc sửa chữa những thiếu sót đã bị thanh tra phát hiện; chuyển hồ sơ sang cơ quan điều tra những hành vi vi phạm pháp luật; được áp dụng các biện pháp cưỡng chế nhà nước. Qua đó, góp phần quan trọng cho việc tuân thủ pháp luật trong quản lý nhà nước. Công tác thanh tra còn góp phần bảo đảm nguyên tắc Pháp chế xã hội chủ nghĩa. Bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa tức là đảm bảo cho pháp luật được tuân thủ một cách tuyệt đối, không có một thực thể nào đứng trên pháp luật hay đứng ngoài pháp luật. Hoạt động thanh tra góp phần bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa thể hiện ở những nội dung sau: hoạt động thanh tra đã góp phần không nhỏ vào việc tuyên truyền, phổ biến giáo dục pháp luật, giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân hiểu đúng và từ đó chấp hành nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật. Thực tiễn, có không ít trường hợp vi phạm pháp luật nhưng không phải là do không hiểu đúng các quy định của pháp luật. Trong những trường hợp đó, nếu chỉ có giúp sửa chữa, khắc phục thì khó có thể bảo đảm tình trạng đó sẽ không tái phạm mà đòi hỏi thanh tra phải có biện pháp cứng rắn hơn, hình thức xử lý nghiêm khắc hơn. Việc làm này không những chỉ tác động đến đối tượng có sai phạm mà còn có tác dụng răn đe đối với các đối tượng quản lý khác. Người này sửa chữa để người kia tránh và như thế rõ ràng càng làm cho việc tuân thủ pháp luật được thực hiện một cách nghiêm túc. Qua thanh tra còn phát hiện các văn bản pháp lý cấp dưới trái với văn bản pháp luật cấp trên, các quy định pháp luật không phù hợp với thực tế từ đó có kiến nghị sửa đổi hoặc bãi bỏ. Thứ bốn, Thanh tra Tư pháp là một biện pháp ngăn ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả đấu tranh, phòng ngừa chống tham nhũng trong ngành Tư pháp: Vai trò của công tác thanh tra không chỉ và không phải chủ yếu là phát hiện các sai phạm, vi phạm các quy định pháp luật và có các biện pháp xử lý mà quan trọng hơn, thanh tra có tác dụng phòng ngừa hữu hiệu các hành vi vi phạm pháp luật, nâng cao hiệu quả đấu tranh phòng và chống tham nhũng. Biện pháp phòng ngừa vi phạm pháp luật và đấu tranh phòng chống tham nhũng là một trong những nhiệm vụ quan trọng trong hoạt động quản lý nhà nước nói chung và quản lý nhà nước của ngành Tư pháp nói riêng. Tính phòng ngừa các hành vi vi phạm pháp luật của thanh tra được thể ở những khía cạnh sau đây: Một là, hoạt động thanh tra luôn luôn mang tính quyền lực nhà nước, là hiện thân của kỷ cương pháp luật, có các biện pháp xử lý mạnh. Sự hiện diện của thanh tra là sự nhắc nhở thường xuyên đối với tất cả các đối tượng thanh tra, đối tượng chịu sự quản lý. Hoạt động thanh tra thường xuyên hay đột xuất luôn tạo ra một yêu cầu thường trực cho các đối tượng chịu sự quản lý nếu vi phạm pháp luật sẽ bị xử lý, do đó, luôn luôn phải cảnh giác tuân thủ pháp luật và nhờ đó đã hạn chế các hành vi vi phạm pháp luật, góp phần phòng ngừa tham nhũng. 17 Hai là, hoạt động thanh tra có tác dụng tìm hiểu, giúp đỡ, định hướng cho các đối tượng thực hiện đúng các quy định của pháp luật. Ba là, qua thanh tra tìm ra những quy định bất cập, những kẽ hở của chính sách, pháp luật từ đó kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉnh sửa hoặc bãi bỏ để hoàn thiện hệ thống chính sách, pháp luật nhằm ngăn ngừa các hành vi đúng đắn lại bị cho là vi phạm pháp pháp luật. Bốn là, trong nhiều trường hợp, qua thanh tra có thể dự báo được những hành vi vi phạm pháp luật sẽ xảy trong tương lai nếu không được chấn chỉnh, không có sự định hướng lại cho các đối tượng một cách kịp thời thì rất dễ có các hành vi vi phạm xảy ra 4.2. Đặc trưng cơ bản của Thanh tra Tư pháp Thanh tra Tư pháp cũng có những đặc điểm chung như những tổ chức thanh tra của các ngành khác, đó là thực hiện chức năng thanh tra trong phạm vi quản lý Nhà nước của ngành, giải quyết khiếu nại, tố cáo thuộc thẩm quyền quản lý Nhà nước của Thủ trưởng cùng cấp. Tuy nhiên, Ngành Tư pháp có đặc điểm là quản lý đa lĩnh vực và theo nhiều chiều. Trong đó có lĩnh vực thì quản lý cả về mặt tổ chức và chuyên môn nghiệp như thi hành án dân sự; có nhiều lĩnh vực thì chỉ chịu trách nhiệm về mặt chuyên môn như công chứng, hộ tịch, quốc tịch, luật sư, tư vấn, bán đấu giá tài sản...; có tổ chức thuộc Ngành Tư pháp như Đại học Luật Hà Nội, Báo Pháp luật Việt Nam, Nhà Xuất bản Tư pháp…nhưng lại cũng chịu sự điều chỉnh về chuyên môn của Ngành khác. Chính những đặc điểm đó của Ngành Tư pháp đã quy định những đặc thù của Thanh tra Tư pháp như sau: Một là, Thanh tra chuyên ngành trên nhiều lĩnh vực: Bộ Tư pháp thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về nhiều lĩnh vực khác nhau nên đặc điểm nổi bật nhất của Thanh tra Tư pháp là có trọng trách rất lớn trong việc thanh tra về chuyên môn, nghiệp vụ của nhiều lĩnh vực đó. Các lĩnh vực mà ngành Tư pháp quản lý là những lĩnh vực quan trọng có liên quan tới đời sống xã hội như: thi hành án dân sự; công chứng, chứng thực; hộ tịch; nuôi con nuôi có yếu tố nước ngoài; quốc tịch; lý lịch tư pháp; luật sư; tư vấn pháp luật; giám định tư pháp; bán đấu giá tài sản; trọng tài thương mại; trợ giúp pháp lý; đăng ký giao dịch bảo đảm; hợp tác với nước ngoài về pháp luật; kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật; phổ biến, giáo dục pháp luật và công tác tư pháp khác. Riêng về lĩnh vực thi hành án dân sự, ngành Tư pháp có khoảng 600 cơ quan Thi hành án dân sự các cấp. Hiện nay, hầu hết các lĩnh vực chuyên ngành đã có văn bản quy định về xử lý vi phạm hành chính để xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực đó. Do vậy, để phục vụ cho công tác quản lý của Ngành đối với các đối tượng trên, Thanh tra tư pháp còn phải có một lực lượng không những nhiều về số lượng mà còn phải tinh thông về nghiệp vụ mới có thể đảm đương được nhiệm vụ của mình. Hai là, Thanh tra việc cấp và sử dụng kinh phí theo ngành dọc: Đặc điểm này xuất phát từ việc Bộ Tư pháp có nhiệm vụ, quyền hạn cấp và quản lý về tài chính đối với tất cả các cơ quan thi hành án dân sự trên toàn quốc. Do đó, công tác thanh tra, xét giải quyết khiếu nại, tố cáo của Thanh tra Tư pháp 18 phải có những hoạt động thanh tra, kiểm tra tương ứng với công tác cấp và sử dụng kinh phí của 64 cơ quan Thi hành án dân sự cấp tỉnh và khoảng gần 600 các cơ quan Thi hành án dân sự cấp huyện trong phạm vi cả nước. Trong quản lý kinh phí đối với các Cơ quan Thi hành án thì kinh phí được cấp thẳng từ Bộ Tư pháp, không qua Sở Tư pháp, do đó, việc thanh tra, kiểm tra tài chính gặp nhiều khó khăn nhất định. Cụ thể là, hàng năm, Thanh tra Bộ cũng chỉ tiến hành được 2 đến 3 cuộc thanh tra sử dụng kinh phí của cơ quan thi hành án dân sự và cũng chỉ tiến hành chủ yếu là đối với cấp tỉnh. Việc thanh tra sử dụng kinh phí đối với cơ quan thi hành án cấp huyện là có mức độ. Còn Thanh tra các Sở Tư pháp không có trách nhiệm hoặc ngại không thanh tra, kiểm tra việc sử dụng kinh phí đó vì một số địa phương cho rằng kinh phí của các cơ quan thi hành án là do Bộ tư pháp cấp trực tiếp, không qua Sở Tư pháp. Chính vì vậy, việc thanh tra, kiểm tra đối với các cơ quan thi hành án cấp huyện trong việc sử dụng kinh phí là chưa được đồng đều và rộng khắp. Ba là, Thanh tra về mặt tổ chức theo cơ chế uỷ quyền: Tuy cũng có phần giống như các ngành khác là có hoạt động quản lý về mặt tổ chức của các đơn vị trực thuộc nhưng nội dung này ở ngành Tư pháp cũng lại có điểm riêng. Đó là vấn đề quản lý về mặt tổ chức của các cơ quan Thi hành án dân sự cấp tỉnh và cơ quan Thi hành án dân sự cấp huyện. Bộ Tư pháp được Chính phủ giao nhiệm vụ, quyền hạn quản lý cả về mặt tổ chức và chuyên môn nghiệp vụ của công tác thi hành án dân sự. Nhưng về mặt tổ chức cơ quan Thi hành án dân sự tỉnh, cơ quan Thi hành án dân sự huyện vẫn chịu sự quản lý một phần của chính quyền địa phương. Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã ban hành Quyết định số 1148/2005/QĐ-BTP uỷ quyền cho Giám đốc các Sở Tư pháp quản lý về mặt tổ chức các cơ quan thi hành án dân sự địa phương. Ngày 26/09/2008, Bộ Tư pháp đã ban hành Thông tư số 06/2008/TT-BTP về việc hướng dẫn một số nội dung về tổ chức cán bộ các cơ quan thi hành án dân sự địa phương. Căn cứ pháp lý này dẫn đến đặc thù của Thanh tra Tư pháp là: Thanh tra Bộ Tư pháp có thẩm quyền thanh tra về mặt công vụ, tổ chức, biên chế; thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực thi hành án dân sự theo quy định của pháp luật và Thanh tra Sở Tư pháp cũng có nhiệm vụ giúp Giám đốc các Sở Tư pháp thanh tra và xác minh giúp giải quyết khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực này. 19