Tài liệu Tăng cường kiểm soát chi thường xuyên tại kho bạc nhà nước tỉnh bắc giang

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PTNT HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM ............ ............ NGUYỄN THU THỦY TĂNG CƯỜNG KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN TẠI KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH BẮC GIANG CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ MÃ SỐ: 60.34.04.01 NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS. NGUYỄN TUẤN SƠN HÀ NỘI, NĂM 2015 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan rằng đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Nội dung, số liệu, kết quả nghiên cứu nêu trong luận văn là trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào. Tôi xin cam đoan rằng mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện luận văn này đã được cảm ơn, các thông tin trích dẫn đều được chỉ rõ nguồn gốc. Hà Nội, ngày ..... tháng ..... năm 2015 Tác giả luận văn Nguyễn Thu Thủy Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page ii LỜI CẢM ƠN Trong thời gian học tập nghiên cứu và viết luận văn thạc sĩ, tôi đã nhận được sự giúp đỡ nhiệt tình của nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân. Trước hết cho phép tôi được cảm ơn các thầy cô giáo Khoa Kinh tế và PTNT – Học viện Nông nghiệp Việt Nam đã dạy và giúp đỡ tôi trong quá trình học tập nghiên cứu. Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn sâu sắc đến PGS.TS. Nguyễn Tuấn Sơn - Khoa kinh tế và PTNT và các thầy cô trong Bộ môn Kế hoạch Đầu tư đã tận tình hướng dẫn, đóng góp ý kiến quý báu để tôi hoàn thành luận văn này. Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng chí cán bộ công chức công tác tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang đã tạo điều kiện giúp đỡ tôi trong quá trình nghiên cứu đề tài. Tôi xin chân thành cảm ơn gia đình, bạn bè và những người thân đã động viên, giúp đỡ tôi thực hiện luận văn này. Bắc Giang, ngày ...... tháng ..... năm 2015 Tác giả luận văn Nguyễn Thu Thủy Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page iii MỤC LỤC Lời cam đoan....................................................................................................... ii Lời cảm ơn ......................................................................................................... iii Mục lục .............................................................................................................. iv Danh mục viết tắt .............................................................................................. vii Danh mục bảng ................................................................................................ viii Danh mục sơ đồ và hình ..................................................................................... ix PHẦN I MỞ ĐẦU............................................................................................... 1 1.1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu .......................................................... 1 1.2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài ................................................................. 3 1.2.1 Mục tiêu chung ......................................................................................... 3 1.2.2 Mục tiêu cụ thể ......................................................................................... 3 1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu ............................................................. 4 1.3.1 Đối tượng nghiên cứu ............................................................................... 4 1.3.2 Phạm vi nghiên cứu .................................................................................. 4 1.4 Câu hỏi nghiên cứu ................................................................................... 5 PHẦN II CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN .................................................... 6 2.1 Cơ sở lý luận............................................................................................. 6 2.1.1 Ngân sách Nhà nước và chi ngân sách Nhà nước ...................................... 6 2.1.2 Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước .......................................................................................................... 9 2.2 Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước của một số quốc gia và bài học kinh nghiệm cho KBNN ............................... 25 2.2.1 Kinh nghiệm của các nước ..................................................................... 25 2.2.2 Kinh nghiệm kiểm soát chi NSNN của một số Kho bạc Nhà nước các tỉnh ................................................................................................... 30 2.2.3 Đánh giá chung về hoạt động kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước của hệ thống Kho bạc Nhà nước .................................................................... 33 2.2.4 Bài học kinh nghiệm rút ra cho việc tăng cường kiểm soát chi thường xuyên của KBNN tỉnh Bắc Giang ............................................... 34 Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page iv 2.3 Các công trình nghiên cứu có liên quan .................................................. 36 PHẦN III PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU .................................................... 38 3.1 Đặc điểm địa bàn nghiên cứu .................................................................. 38 3.1.1 Điều kiện tự nhiên kinh tế-xã hội tỉnh Bắc Giang.................................... 38 3.1.2 Dân cư và lao động ................................................................................. 39 3.1.3 Tình hình phát triển kinh tế- xã hội ......................................................... 40 3.1.4 Đặc điểm chi thường xuyên của KBNN Bắc Giang thời gian qua ........... 41 3.2 Phương pháp nghiên cứu ........................................................................ 42 3.2.1 Chọn điểm nghiên cứu ............................................................................ 42 3.2.2 Phương pháp thu thập tài liệu và số liệu .................................................. 42 3.2.3 Phương pháp xử lý số liệu....................................................................... 42 3.2.4 Phương pháp phân tích số liệu ................................................................ 43 3.2.5 Hệ thống chỉ tiêu nghiên cứu .................................................................. 43 PHẦN IV KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN ................................. 44 4.1 Thực trạng công tác kiểm soát chi thường xuyên của KBNN Bắc Giang giai đoạn 2012-2014 ..................................................................... 44 4.1.1 Quá trình hình thành và phát triển KBNN Bắc Giang ............................. 44 4.1.2 Thực trạng bộ máy kiểm soát chi thường xuyên trên địa bàn tỉnh Bắc Giang .............................................................................................. 48 4.1.3 Kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang .............................................................................. 53 4.1.4 Quy trình kiểm soát chi thường xuyên ngân sách tại KBNN Bắc Giang........ 55 4.1.5 Thực trạng quản lý chấp hành các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của hồ sơ chứng từ chi thường xuyên qua KBNN Bắc Giang ........................ 56 4.1.6 Những vấn đề rút ra qua công tác kiểm soát chi thường xuyên của KBNN tỉnh Bắc Giang ........................................................................... 81 4.1.7 Đánh giá của các đơn vị sử dụng Ngân sách về kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang ......... 84 4.1.8 Đánh giá chung công tác quản lý chi thường xuyên ngân sách tỉnh tại Kho bạc Nhà nước Bắc Giang ............................................................ 85 Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page v 4.2 Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang. ...... 93 4.2.1 Các yếu tố thuộc về cơ chế quản lý ngân sách Nhà nước tại KBNN ........ 93 4.2.2 Các yếu tố thuộc về cán bộ làm công tác kiểm soát chi của KBNN Bắc Giang ............................................................................................... 94 4.2.3 Các yếu tố thuộc về đơn vị sử dụng ngân sách Nhà nước ....................... 95 4.2.4 Các yếu tố thuộc về định mức, chi tiêu đơn vị sử dụng ngân sách ngân sách ................................................................................................ 95 4.2.5 Các yếu tố về hệ thống lập, duyệt và thực hiện dự toán ........................... 96 4.2.6 Các yếu tố thuộc về hệ thống tổ chức, bộ máy thực hiện quản lý chi ngân sách nhà nước................................................................................. 96 4.3 Các giải pháp hoàn thiện tăng cường kiểm soát chi thường xuyên qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang ................................................... 97 4.3.1 Mục tiêu tăng cường quản lý chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bắc Giang ........................................................................................ 97 4.3.2 Phương hướng tăng cường kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bắc Giang. ........................................................................... 98 4.3.3 Giải pháp tăng cường kiểm soát chi thường xuyên của KBNN ............. 100 PHẦN V KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................... 112 5.1 Kết luận ................................................................................................ 112 5.2 Một số kiến nghị nhằm tăng cường kiểm soát chi thường xuyên của Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang ........................................................ 113 5.2.1 Kiến nghị đối với cơ quan Nhà nước..................................................... 113 5.2.2 Kiến nghị đối với Kho bạc Nhà nước .................................................... 114 5.3.3 Kiến nghị đối với Kho bạc Nhà nước Bắc Giang .................................. 115 PHỤ LỤC........................................................................................................ 118 Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page vi DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT CNH Công nghiệp hoá CNTT Công nghệ thông tin HĐH Hiện đại hoá HĐND Hội đồng nhân dân KBNN Kho bạc Nhà nước KH Kế hoạch KTXH Kinh tế xã hội NSNN Ngân sách Nhà Nước NSTW Ngân sách trung ương MLNS Mục lục ngân sách NST Ngân sách tỉnh TABMIS Hệ thống thông tin quản lý Ngân sách và Kho bạc UBND Uỷ ban nhân dân XHCN Xã hội chủ nghĩa Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page vii DANH MỤC CÁC BẢNG STT Tên bảng Trang 3.1: Tốc độ phát triển kinh tế của tỉnh Bắc Giang từ năm 2012-2014 ................. 40 4.1: Số lượng đơn vị và tài khoản giao dịch với KBNN tỉnh Bắc Giang ............ 47 4.2: Tổng thu ngân sách địa phương giai đoạn 2012-2014 ................................. 47 4.3: Tổng chi ngân sách địa phương giai đoạn 2012-2014.................................. 48 4.4: Tình hình nhân sự của KBNN tỉnh Bắc Giang giai đoạn năm 2012 - 2014 ...........51 4.5. Thực trạng đội ngũ cán bộ kế toán ngân sách các đơn vị giao dịch qua KBNN tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2012-2014 ............................................... 53 4.6: Cơ cấu chi Ngân sách tỉnh tại KBNN Bắc Giang qua 3 năm 2012 – 2014 ... 58 4.7: Tình hình chi thường xuyên ngân sách tỉnh trên địa bàn tỉnh Bắc Giang năm 2012 - 2014 ......................................................................................... 60 4.8: Bảng tổng hợp dự toán NSNN qua công tác kiểm soát chi của KBNN trên địa bàn tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2012-2014........................................ 68 4.9: Kết quả thực hiện chi Ngân sách thường xuyên giai đoạn từ năm 2012-2014 .... 70 4.10: Tình hình chi các khoản thanh toán cho cá nhân giai đoạn từ năm 2012 -2014 .....72 4.11: Tình hình chi thường xuyên NSNN cho nghiệp vụ chuyên môn giai đoạn từ năm 2012-2014 .............................................................................. 75 4.12: Tình hình chi thường xuyên NSNN mua sắm, sữa chữa tài sản, xây dựng nhỏ năm 2012-2014 ........................................................................... 77 4.13: Số liệu từ chối thanh toán ngân sách tỉnh từ năm 2012 – 2014 .................... 82 4.14: Số liệu dự toán và thực hiện chi thường xuyên ngân sách tỉnh bị hủy bỏ giai đoạn 2012-2014 ................................................................................... 83 4.15: Tổng hợp ý kiến đánh giá của đơn vị sử dụng NSNN về thực hiện quy trình và trình độ của cán bộ kiểm soát chi thường xuyên NSNN tại KBNN tỉnh Bắc Giang ................................................................................ 84 Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page viii DANH MỤC SƠ ĐỒ, HÌNH STT Tên sơ đồ và hình Trang Sơ đồ 2.1: Sơ đồ tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước .......................................... 7 Hình 4.1 Mô hình tổ chức KBNN Bắc Giang (Theo quyết định số 362/QĐ-BTC ngày 11/02/2010 của Kho bạc Nhà nước) ................................................ 50 Hình 4.2. Quy trình kiểm soát chi “một cửa” NSNN qua KBNN Bắc Giang .......... 55 Hình 4.3 Sơ đồ quy trình kiểm soát chi “ một cửa” ngân sách tỉnh tại KBNN ..... 108 Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page ix PHẦN I MỞ ĐẦU 1.1 Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu Trong những năm gần đây, nhất là từ năm 2008 đến nay, lạm phát và kiểm soát lạm phát ở Việt nam đang là vấn đề nổi lên được nhiều người quan tâm. Lạm phát đang ngày một rõ nét hơn tại Việt Nam mặc dù Chính phủ cố đưa ra biện pháp thắt chặt tiền tệ cũng như kiểm soát chi tiêu ngân sách để kiềm chế lạm phát. Theo Tổng cục Thống Kê đánh giá mức lạm phát của năm 2008 là 22%; năm 2010 là 11,75%, năm 2014 dự kiến là 7% đã và đang đặt ra đòi hỏi Chính phủ phải làm sao để kiềm chế lạm phát, đưa tỷ lệ lạm phát xuống mức có thể chấp nhận được. Mặc dù nền kinh tế đã đạt được những kết quả khá quan trọng trong những năm qua, nhiều vấn đề kinh tế - xã hội được giải quyết, song bước vào năm 2014, chúng ta đang đối mặt với nguy cơ lạm phát cao do giá cả thế giới tăng mạnh trong những tháng đầu năm. Trước tình hình nền kinh tế đang đối mặt với thách thức tỷ lệ lạm phát cao, Nghị quyết số 10/2008/NQ-CP ngày 17/4/2008 của Chính phủ về các biện pháp kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm an sinh xã hội và tăng trưởng bền vững; Nghị quyết số 11/2011/NQ-CP ngày 24 tháng 02 năm 2011 của Chính phủ về một số giải pháp chủ yếu tập trung kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội. Ngoài ra, Chính phủ đã đưa ra nhiều nhóm giải pháp; trong đó đặc biệt nhấn mạnh đến nhóm giải pháp liên quan đến chi tiêu công, đó là: kiểm soát chặt chẽ, nâng cao hiệu quả chi tiêu công, tiết kiệm chi thường xuyên và tiết kiệm trong sản xuất và tiêu dùng, các đơn vị chủ động sử dụng dự toán đã được giao, không bổ sung chi ngân sách ngoài dự toán. Kết quả thực hiện khẩn trương và đồng bộ các nhóm giải pháp, trực tiếp nhất là các biện pháp quyết liệt trong thắt chặt chi tiêu công đã phát huy tác dụng, bước đầu kiềm chế lạm phát, ổn định kinh tế vĩ mô. Kiểm soát chi ngân sách Nhà nước phản ánh hoạt động của Chính phủ đối với quá trình phân phối và sử dụng các nguồn lực tài chính công nhằm thực hiện Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 1 tốt các chức năng của nhà nước, ảnh hưởng trực tiếp đến các cân đối vĩ mô về tài chính, tiền tệ, giá cả trong nền kinh tế. Nước ta đang trong quá trình xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, có sự điều tiết của Nhà nước, hàng năm Nhà nước đã thực hiện chi Ngân sách Nhà nước (NSNN) hàng chục nghìn tỷ đồng thông qua các cơ quan tài chính và Kho bạc Nhà nước (KBNN) để bảo đảm các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. KBNN là một cơ quan quản lý nhà nước, nhiệm vụ trọng tâm là quản lý quỹ NSNN, thực hiện tập trung các khoản thu và kiểm soát quản lý chi NSNN. Hệ thống KBNN đã thống nhất thực hiện chức năng kiểm soát chi NSNN trên lĩnh vực chi thường xuyên. Thực hiện các giải pháp kiềm chế lạm phát hệ thống KBNN tập trung triển khai thực hiện các nội dung liên quan đến chính sách tiết kiệm đồng bộ, cắt giảm chi tiêu thường xuyên. Tuy nhiên vấn đề chi tiêu không đúng chế độ; sử dụng tài chính không đúng mục tiêu, không đúng nguồn; tình trạng bội chi, lãng phí và thất thoát đã diễn ra một cách phổ biến. Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phương pháp quản lý tài chính trong từng thời kỳ. Chi thường xuyên chiếm tỷ trọng lớn có vị trí, vai trò rất quan trọng đối với phát triển kinh tế, xã hội đất nước. KBNN phải thực sự trở thành một trong những công cụ quan trọng của Chính phủ trong việc thực hiện công cuộc cải cách hành chính Nhà nước mà đặc biệt là cải cách tài chính công theo hướng công khai, minh bạch, từng bước phù hợp với các thông lệ quốc tế. Qua 24 năm thực hiện nhiệm vụ này, công tác kiểm soát chi thường xuyên ở KBNN tỉnh Bắc Giang đã có những chuyển biến tích cực, ngày một chặt chẽ và đúng mục đích cả về quy mô và chất lượng. Đã phát hiện và ngăn chặn kịp thời nhiều khoản chi sai chế độ, chi không đúng tiêu chuẩn, sai định mức. Từ đó góp phần quan trọng cho việc sử dụng hiệu quả nguồn lực tài chính của đất nước. Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 2 Mặc dù vậy, quá trình thực hiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bắc Giang vẫn còn những tồn tại, hạn chế, bất cập như: công tác kiểm soát chi thường xuyên chưa thật sự hiệu quả, vẫn còn tình trạng lãng phí NSNN; chưa tạo sự chủ động cho các đơn vị quan hệ ngân sách trong sử dụng kinh phí ngân sách, mặc dù đã có cơ chế khoán, tự chủ, tự chịu trách nhiệm sử dụng biên chế và kinh phí hoạt động; việc phân công nhiệm vụ kiểm soát chi trong KBNN Bắc Giang còn bất cập, chưa tạo điều kiện tốt nhất cho khách hàng, quy trình còn rườm rà, gây phiền phức. Bên cạnh đó năng lực kiểm soát chi của KBNN chưa đáp ứng được yêu cầu đổi mới, cải cách thủ tục hành chính. Đồng thời, công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Bắc Giang chưa đáp ứng yêu cầu quản lý và cải cách tài chính công trong xu thế mở cửa và hội nhập quốc tế. Xuất phát từ thực tế trên đây chúng tôi tiến hành nghiên cứu đề tài “Tăng cường kiểm soát chi thường xuyên tại Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang ” nhằm đề xuất các giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế trong công tác kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN hiện nay, góp phần ổn định kinh tế vĩ mô, bảo đảm mức bội chi NSNN và tỷ lệ lạm phát theo mục tiêu đề ra của Chính phủ. 1.2 Mục tiêu nghiên cứu của đề tài 1.2.1 Mục tiêu chung Thông qua việc đánh giá thực trạng và những tồn tại, hạn chế của công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách qua KBNN tỉnh Bắc Giang thời gian qua đề xuất giải pháp thực hiện tốt công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách tại KBNN tỉnh Bắc Giang đáp ứng yêu cầu hiện đại hóa công tác quản lý, điều hành NSNN phù hợp với quá trình cải cách tài chính công. 1.2.2 Mục tiêu cụ thể - Góp phần hệ thống hoá cơ sở lý luận và thực tiễn về kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách qua KBNN; - Đánh giá thực trạng và phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bắc Giang giai đoạn 2012-2014; Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 3 - Đề xuất giải pháp tăng cường công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bắc Giang đến năm 2020. 1.3 Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 1.3.1 Đối tượng nghiên cứu - Đối tượng nghiên cứu là các vấn đề lý luận và thực tiễn về chi thường xuyên và kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách qua KBNN tỉnh Bắc Giang. - Đối tượng khảo sát là KBNN tỉnh Bắc Giang, một số đơn vị thụ hưởng ngân sách chi thường xuyên thuộc diện kiểm soát của KBNN tỉnh Bắc Giang. 1.3.2 Phạm vi nghiên cứu • Phạm vi về nội dung - Một số vấn đề cơ bản về Ngân sách Nhà nước, lý luận chung về kiểm soát chi thường xuyên và kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước cấp tỉnh. - Thực trạng kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang. - Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân trong kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang. - Giải pháp tăng cường kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua KBNN tỉnh Bắc Giang góp phần nâng cao hiệu quả thực hiện tốt công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách tại KBNN tỉnh Bắc Giang đáp ứng được yêu cầu hiện đại hóa công tác quản lý, điều hành NSNN, phù hợp với quá trình cải cách tài chính công. • Phạm vi về không gian Nghiên cứu được thực hiện tại Kho bạc Nhà nước huyện tỉnh Bắc Giang. • Phạm vi về thời gian Đề tài được thực hiện từ tháng 5/2014 đến tháng 5/2015. Số liệu thu thập phục vụ nghiên cứu là những số liệu về kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước tỉnh Bắc Giang từ năm 2012 đến năm 2014. Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 4 1.4 Câu hỏi nghiên cứu Nghiên cứu này tập trung trả lời các câu hỏi sau đây liên quan đến công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bắc Giang: 1) Công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bắc Giang trong thời gian qua được thực hiện như thế nào? Việc thực hiện đó có đúng theo quy định, chế độ đã được ban hành hay chưa? 2) Những tồn tại, hạn chế chủ yếu từ thực hiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bắc Giang thời gian qua? Nguyên nhân của những tồn tại hạn chế đó là gì? 3) Giải pháp nào cần đề xuất nhằm tăng cường thực hiện công tác kiểm soát chi thường xuyên Ngân sách qua KBNN tỉnh Bắc Giang thời gian tới? Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 5 PHẦN II CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN 2.1 Cơ sở lý luận 2.1.1 Ngân sách Nhà nước và chi ngân sách Nhà nước 2.1.1.1 Ngân sách nhà nước Ngân sách Nhà nước là một hệ thống các mối quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý điều hành nền kinh tế xã hội, đồng thời NSNN thực hiện cân đối các khoản thu chi (Phạm Trọng Dũng và Đinh Xuân Hạng (2014). Ngân sách Nhà nước ra đời và phát triển với tư cách là một phạm trù gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và tồn tại, phát triển của nền kinh tế hàng hóa tiền tệ. NSNN là khâu chủ đạo, đóng vai trò hết sức quan trọng trong việc duy trì sự tồn tại của bộ máy quyền lực của Nhà nước. Theo điều 1 Luật NSNN năm 2002 được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002 quy định “NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” NSNN là một hệ thống thống nhất, bao gồm Ngân sách trung ương và Ngân sách các cấp chính quyền địa phương (gọi chung là Ngân sách địa phương). NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý và gắn quyền hạn với trách nhiệm. - Các khoản thu, chi NSNN phải được hạch toán, quyết toán đầy đủ, kịp thời và đúng chế độ. Thu, chi NSNN phải được hạch toán bằng đồng Việt Nam. Kế toán và quyết toán NSNN được thực hiện thống nhất theo chế độ kế toán của Nhà nước và mục lục NSNN. Chứng từ thu, chi NSNN được phát hành sử dụng và quản lý theo qui định của Bộ tài chính. Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 6 - NSNN bao gồm Ngân sách trung ương và Ngân sách địa phương. Ngân sách địa phương bao gồm Ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ( Điều 5 Nghị định số 60/2003/NĐ-CP) NSNN Việt nam Ngân sách trung ương NS tỉnh thuộc TW NS huyện NS xã, thị trấn NS Tp, Thị xã NS xã, phường Ngân sách địa phương NS thành phố thuộc Tỉnh NS huyện NS xã, thị trấn NS quận NS xã, phường Sơ đồ 2.1: Sơ đồ tổ chức hệ thống Ngân sách Nhà nước (Nguồn: Luật Ngân sách Nhà nước số 01/2002/QH ngày 16 tháng 12 năm 2002) 2.1.1.2 Chi ngân sách Nhà nước a) Khái niệm chi NSNN Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy nhà nước và thực hiện các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh,quốc phòng. Theo Phạm Trọng Dũng và Đinh Xuân Hạng (2014) "Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định.” b) Đặc điểm chi ngân sách Nhà nước Chi NSNN phải gắn chặt với bộ máy quản lý Nhà nước và những nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội mà Nhà nước đảm nhiệm trước mỗi một Quốc gia. Vì vậy, bộ máy càng lớn, thực hiện càng nhiều nhiệm vụ thì mức độ, phạm vi của NSNN càng lớn. Cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước là chủ thể duy nhất quyết định cơ cấu, nội dung, mức độ các khoản chi NSNN vì cơ quan đó quyết định các nhiệm Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 7 vụ kinh tế, chính trị, xã hội của một quốc gia. Ở nước ta Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất để quyết định nhiệm vụ cũng như quyết định cơ cấu chi NSNN. Hiệu quả các khoản chi NSNN phải được xem xét toàn diện dựa vào kế hoạch hoàn thành các mục tiêu kinh tế - xã hội và các khoản chi NSNN đảm nhiệm. Các khoản chi NSNN mang tính không hoàn trả trực tiếp. Các khoản chi NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù kinh tế khác như tiền lương, giá cả, lãi suất, tỷ giá hối đoái, các phạm trù thuộc lĩnh vực tiền tệ. Nhận thức rõ mối quan hệ này có ý nghĩa quan trọng trong việc kết hợp chặt chẽ giữa chính sách Ngân sách với chính sách tiền tệ, thu nhập trong quá trình thực hiện các mục tiêu kinh tế vĩ mô (Điều 15 luật NSNN năm 2002). c) Phân loại chi ngân sách Nhà nước Tuỳ thuộc vào vai trò của Nhà nước trong quản lý chính trị, kinh tế, xã hội ở mỗi thời kỳ lịch sử mà chi NSNN có những nội dung và cơ cấu khác nhau. Do tính chất đa dạng và phong phú của các khoản chi nên việc phân loại nội dung chi NSNN để giúp cho công tác quản lý cũng như định hướng chi NSNN là rất cần thiết. Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi (Điều 31 luật NSNN năm 2002) cụ thể như sau: - Theo mục đích KT-XH của các khoản chi: Chi NSNN được chia thành chi tiêu dùng và chi đầu tư phát triển. - Theo tính chất các khoản chi: Chi NSNN được chia thành chi cho y tế; chi giáo dục; chi phúc lợi; chi quản lý Nhà nước; chi đầu tư kinh tế. - Theo chức năng của Nhà nước: Chi NSNN được chia thành chi nghiệp vụ và chi phát triển. - Theo tính chất pháp lý: Chi NSNN được chia thành các khoản chi theo luật định; các khoản chi đã được cam kết; các khoản chi có thể điều chỉnh. - Theo yếu tố các khoản chi: chi NSNN được chia thành chi đầu tư; chi thường xuyên và chi khác, bao gồm: Chi đầu tư phát triển, bao gồm: Chi về đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế- xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tư và hỗ trợ cho các doanh Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 8 nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nước, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nước theo quy định của pháp luật; chi bổ sung dự trữ Nhà nước; chi đầu tư phát triển thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước; các khoản chi đầu tư phát triển theo quy định của pháp luật (Điều 33 luật NSNN năm 2002). Chi thường xuyên NSNN bao gồm: chi các hoạt động sự nghiệp giáo dục đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hoá thông tin và văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trường, các sự nghiệp xã hội khác hoạt động sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giao thông, nông, lâm ngư nghiệp nhiệm vụ quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt động của cơ quan Nhà nước; hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam, hoạt động của Uỷ ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; trợ giá theo chính sách của Nhà nước; phần chi thường xuyên thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nước; thực hiện chế độ đối với người về hưu, mất sức theo quy định của Bộ Luật lao động, hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội; thực hiện chính sách đối với thương binh, bệnh binh, liệt sĩ, thân nhân liệt sĩ, gia đình có công với cách mạng và các đối tượng chính sách xã hội khác; chi bổ sung cho Ngân sách cấp dưới, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính; hỗ trợ các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp, các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của Pháp luật. Chi khác của NSNN bao gồm: chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay do Chính phủ vay; chi viện trợ của NSTW cho các Chính phủ và tổ chức nước ngoài; chi cho vay của NSTW; chi trả gốc và lãi các khoản huy động để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng theo quy định của Luật NSNN ( Điều 31 luật NSNN năm 2002). 2.1.2 Kiểm soát chi thường xuyên ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước 2.1.2.1 Khái niệm và đặc điểm của kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua Kho bạc Nhà nước a) Khái niệm Chi thường xuyên là các khoản chi có thời hạn tác động ngắn thường dưới một Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 9 năm chủ yếu phục vụ cho chức năng quản lý, điều hành xã hội một cách thường xuyên của Nhà nước (Theo Phạm Trọng Dũng và Đinh Xuân Hạng (2014). b) Đặc điểm kiểm soát chi thường xuyên NSNN Kiểm soát chi thường xuyên NSNN là việc các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi ngân sách tỉnh diễn ra tại tất cả các khâu của quá trình chi ngân sách, nhằm đảm bảo mỗi khoản chi ngân sách đều được dự toán từ trước, được thực hiện đúng dự toán được duyệt, đúng chế độ, định mức, tiêu chuẩn quy định và có hiệu quả kinh tế - xã hội (Thông tư số 60/2003/TT – BTC). Vì vậy, kiểm soát chi thường xuyên ngân sách tỉnh có ý nghĩa quan trọng sau: Một là, kiểm soát chi thường xuyên gắn liền với những khoản chi thường xuyên nên phần lớn công tác kiểm soát chi diễn ra đều đặn trong năm, ít có tính thời vụ, ngoại trừ những khoản chi mua sắm tài sản, sửa chữa lớn tài sản cố định... Hai là, kiểm soát chi thường xuyên diễn ra trên nhiều lĩnh vực nội dung nên rất đa dạng và phức tạp. Chính vì thế, những quy định trong kiểm soát chi thường xuyên cũng hết sức phong phú, với từng lĩnh vực chi có những quy định riêng, từng nội dung, từng tính chất nguồn kinh phí cũng có những tiêu chuẩn, định mức riêng... Ba là, kiểm soát chi thường xuyên bị áp lực lớn về mặt thời gian vì phần lớn những khoản chi thường xuyên đều mang tính cấp thiết như: chi về tiền lương, tiền công, học bổng... gắn với cuộc sống hàng ngày của cán bộ, công chức, học sinh, sinh viên; các khoản chi về chuyên môn nghiệp vụ nhằm đảm bảo duy trì hoạt động thường xuyên của bộ máy Nhà nước nên những khoản chi này cũng đòi hỏi phải được giải quyết nhanh chóng. Bên cạnh đó, tất cả các đơn vị thụ hưởng NSNN đều có tâm lý muốn giải quyết kinh phí trong những ngày đầu tháng làm cho cơ quan kiểm soát chi là KBNN luôn gặp áp lực về thời gian trong những ngày đầu tháng. Bốn là, kiểm soát chi thường xuyên thường phải kiểm soát những khoản chi nhỏ, vì vậy cơ sở để kiểm soát chi như hoá đơn, chứng từ... để chứng minh cho những nghiệp vụ kinh tế đã phát sinh, thường không đầy đủ, không rõ ràng, thiếu tính pháp lý... gây rất nhiều khó khăn cho cán bộ kiểm soát chi, đồng thời cũng rất Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 10 khó để có thể đưa ra những quy định bao quát hết những khoản chi này trong công tác kiểm soát chi. 2.1.2.2 Phân loại kiểm soát chi NSNN Có rất nhiều cách phân loại kiểm soát chi NSNN, nếu phân loại theo thời gian thì có các hình thức kiểm soát chi NSNN sau: - Kiểm soát trước khi chi hay còn gọi là kiểm soát phòng ngừa là loại hình kiểm soát bao gồm những biện pháp phòng ngừa được áp dụng trước khi một nghiệp vụ phát sinh, nhằm đề phòng rủi ro, loại trừ các sai phạm trước khi chúng xuất hiện. - Kiểm soát trong qúa trình chi là hoạt động kiểm soát được tiến hành ngay trong quá trình tác nghiệp nhằm phát hiện, ngăn ngừa sai lầm có thể xảy ra. - Kiểm soát sau khi đã chi: Mặc dù chức năng kiểm tra, phê duyệt báo cáo quyết toán thuộc về cơ quan tài chính, nhưng về phía Kho bạc cũng cần phải đôn đốc, nhắc nhở các Đơn vị quan hệ ngân sách quyết toán các khoản chi đúng chế độ; đúng thời gian quy định. Thực hiện xác nhận và nhận xét, làm căn cứ để cơ quan Tài chính xét duyệt một cách nhanh chóng và kịp thời (Thông tư số 59/2003/TTBTC ngày 23 tháng 6 năm 2003). 2.1.2.3 Vai trò và sự cần thiết phải thực hiện kiểm soát chi NSNN qua KBNN Tại điều 56 Luật NSNN (sửa đổi) đã quy định: “Căn cứ vào dự toán NSNN được giao và yêu cầu nhiệm vụ, thủ trưởng ĐVSDNS quyết định chi gửi KBNN, KBNN kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của Pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định”; đồng thời, tại điểm 1, điều 55 Nghị định 60/2003/NĐ-CP cũng quy định “Các ĐVQHNS và các tổ chức được ngân sách hỗ trợ thường xuyên phải mở tài khoản tại KBNN, chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính và KBNN trong quá trình thanh toán, sử dụng kinh phí”. Trên cơ sở Luật của Quốc hội, Nghị định của Chính phủ, Bộ Tài chính ban hành Thông tư số 79/2003/TT-BTC ngày 13/8/2003 hướng dẫn chế độ quản lý, cấp phát thanh toán các kiểm soát chi NSNN qua KBNN; trong đó, có một số đặc điểm kiểm soát chi NSNN theo dự toán, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu của Nhà Học viện Nông nghiệp Việt Nam – Luận văn Thạc sỹ Khoa học Kinh tế Page 11