Tài liệu ôn thi MÔN KHOA HỌC HÀNH CHÍNH

  • Số trang: 72 |
  • Loại file: DOC |
  • Lượt xem: 110 |
  • Lượt tải: 0
nhattuvisu

Đã đăng 26946 tài liệu

Mô tả:

MÔN KHOA HỌC HÀNH CHÍNH Phần A. Một số vấn đề chung về hành chính nhà nước: thể chế hành chính; tổ chức bộ máy; cán bộ, công chức; tính tất yếu của cải cách hành chính. Vấn đề 1: Khái niệm hành chính nhà nước (hay còn gọi là quản lý HCNN, hoặc gọi là hành chính công) và đặc điểm của hành chính nhà nước: Ở Việt Nam hiện nay, hành chính công (hành chính quốc gia, hành chính nhà nước hay quản lý HCNN có cách hiểu giống nhau. Hành chính công là hoạt động thực thi quyền hành pháp của Nhà nước, là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng quyền lực Nhà nước đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người do các cơ quan trong bộ máy hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành để thực hiện những chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước nhằm duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, thoả mãn các nhu cầu hợp pháp của con người. Theo quan niệm trên ta thấy, hành chính công bao gồm những nội dung sau: - Hành chính Nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp, là hành pháp hành động, là hoạt động tổ chức đưa chính sách, pháp luật vào cuộc sống. Quyền hành pháp bao gồm quyền lập quy và quyền hành chính. + Quyền lập quy là quyền ban hành các văn bản pháp quy dưới luật để chi tiết hoá các văn bản luật và thực thi luật. Đó là quyền ban hành các văn bản: Nghị định (Chính phủ ), quyết định (Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch UBND), … + Quyền hành chính là quyền tiến hành tổ chức triển khai, điều hành, quản lý, đưa các chính sách pháp luật vào cuộc sống thông qua đội ngũ cán bộ công chức, tổ chức bộ máy, nguồn lực tài chính công. - Hành chính Nhà nước là sự tác động có tổ chức mang tính hệ thống (thông qua hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước) để đạt được mục tiêu quản lý bằng việc tuân thủ những nguyên tắc, quy trình thủ tục, phạm vi, chức năng, thẩm quyền theo quy định của pháp luật. - Hành chính Nhà nước hoạt động trên cơ sở sử dụng quyền lực công, quyền lực Nhà nước. Quyền lực này được nhân dân trao cho và luật hoá trong các văn bản quy phạm pháp luật. Quyền lực công mang tính đơn phương và tổ chức cao. Các cơ quan hành chính Nhà nước chỉ được làm những gì mà pháp luật cho phép. Không một cơ quan, tổ chức hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức được đứng ngoài pháp luật, đứng trên pháp luật, mà phải nghiêm chỉnh thực hiện theo quy định của pháp luật. - Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động trung tâm của hoạt động quản lý Nhà nước, là yếu tố động nhất của hoạt động quản lý Nhà nước, mang tính thực tiễn cao. Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước mang tính chấp hành và điều hành. Hành chính Nhà nước đảm nhiệm các công việc mang tính sự vụ hàng ngày, cho đến những công việc phức tạp, giúp cho các nhà quản lý chỉ đạo, điều hành công việc. Ví dụ, đánh văn bản, lưu văn bản, ra các chính sách, tổ chức thực hiện chính sách,… 1 - Chủ thể thực hiện hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là hệ thống các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở, đội ngũ cán bộ, công chức Nhà nước. Các yếu tố cấu thành nền hành chính quốc gia bao gồm có 04 yếu tố sau: Một là, hệ thống tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước bao gồm các cơ quan hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Hai là, Thể chế hành chính Nhà nước, hệ thống thể chế quản lý xã hội theo pháp luật: Hiến pháp, luật, pháp lệnh, hệ thống các văn bản quy phạm pháp quy. Ba là, Đội ngũ cán bộ, công chức Nhà nước - những người tổ chức thực thi quyền hành pháp, thực thi công vụ. Bốn là, Hệ thống nguồn lực tài chính công, tài chính, ngân sách, kế toán, kiểm toán và quản lý tài sản để duy trì hoạt động bộ máy hành chính Nhà nước và thực các mục tiêu, chiến lược quốc gia. Đặc điểm của hành chính nhà nước: 3.1. Tính lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị Hành chính và chính trị luôn có mối quan hệ biện chứng với nhau. Không thể có hành chính và chính trị tách rời nhau. Chính trị liên quan đến vấn đề giai cấp, giành và giữ quyền lực Nhà nước, thực hiện mục tiêu chính trị. Hành chính là cụ thể hoá quyền lực chính trị, biến mục tiêu chính trị thành hiện thực. Chính trị liên quan đến vấn đề phân chia lợi ích cho các nhóm lợi ích, còn hành chính tạo ra và cung cấp sản phẩm cho các nhóm lợi ích đó. Do đó, hành chính luôn luôn lệ thuộc vào chính trị và hệ thống chính trị. Nếu như quyền lực Nhà nước là trung tâm của quyền lực chính trị thì nền hành chính quốc gia là trung tâm thực thi quyền lực Nhà nước. Nền hành chính Nhà nước thông qua hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước với chức năng, nhiệm vụ bằng những kỹ năng và phương pháp quản lý cụ thể biến mục tiêu chính trị thành sản phẩm cụ thể. Khi mục tiêu chính trị thay đổi thì hệ thống hành chính quốc gia cũng phải có sự điều chỉnh tương thích. Nền hành chính Nhà nước lệ thuộc vào chính trị và thể hiện bản chất Nhà nước. Nó vừa thực hiện chức năng bảo vệ lợi ích giai cấp vừa thực hiện chức năng duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội. Vì vậy, bất kỳ nền hành chính quốc gia nào cũng phục vụ mục tiêu chính trị và thực hiện nhiệm vụ chính trị, biến lợi ích chính trị của Đảng cầm quyền thành hiện thực. Tính lệ thuộc đó ở từng quốc gia, vùng lãnh thổ là khác nhau tuỳ thuộc vào yếu tố lịch sử, văn hoá, tương quan giai cấp, tầng lớp trong xã hội. Ở Việt Nam, nền hành chính Nhà nước là yếu tố quan trọng cấu thành nên hệ thống chính trị theo nguyên tắc: Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, nhân dân làm chủ. Nền hành chính Việt Nam phục vụ cho lợi ích của nhân dân, dân tộc Việt Nam. Hành chính Nhà nước lệ thuộc vào chính trị nhưng nó có tính độc lập tương đối. Hành chính Nhà nước độc lập tương đối với chính trị về các biện pháp tác nghiệp hành chính, các quy luật quản lý, biện pháp và kỹ thuật tổ chức thực hiện. 2 3.2. Tính pháp quyền Hành chính Nhà nước sử dụng quyền lực công để thực hiện chức năng quản lý. Quyền lực công này không phải tự các cơ quan hành chính Nhà nước có quyền trao cho mình. Quyền lực công được cụ thể trong Hiến pháp, luật, các văn bản pháp quy của Nhà nước. Tất cả các cơ quan hành chính Nhà nước chỉ được phép hoạt động trong phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền đã được luật hoá. Không một chủ thể hành chính Nhà nước nào được đứng trên pháp luật và đứng ngoài pháp luật. Mặt khác, với tư cách là công cụ quyền lực công, hành chính Nhà nước mang tính đơn phương, cưỡng chế, bắt buộc thi hành. Có như vậy, sự vận hành nền hành chính Nhà nước mới mang tính hệ thống, kỷ luật, kỷ cương. Do đó, nền hành chính Nhà nước mang tính pháp quyền. Nền hành chính Nhà nước mang tính pháp quyền đặt ra yêu cầu: - Trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước pháp luật phải được tôn trọng tối cao. Mọi hoạt động chấp hành và điều hành chỉ được diễn ra trong khuôn khổ của pháp luật. Cơ quan, bộ máy hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức hành chính và người dân tôn trọng pháp luật, hành động theo pháp luật. - Thẩm quyền, địa vị pháp lý của cơ quan hành chính Nhà nước được quy định cụ thể, có sự phân công, phân cấp rành mạch tránh tình trạng chồng chéo, trùng lắp chức năng nhiệm vụ quyền hạn giữa các cơ quan. Các cơ quan hành chính Nhà nước chỉ được phép làm những gì mà pháp luật cho phép. Cơ quan hành chính Nhà nước không được lạm quyền, sử dụng quyền không đúng với quy định đặt ra. - Nền hành chính Nhà nước có tính pháp quyền cũng đặt ra yêu cầu các cơ quan hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức hành chính phải bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, tôn trọng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Xây dựng nền hành chính Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải có các điều kiện bảo đảm thực thi pháp luật. Các điều kiện bảo đảm thực thi gồm: tài chính, chế tài, cơ chế giám sát, đánh giá, … Hệ thống pháp luật hành chính hoàn thiện đi kèm với các điều kiện bảo đảm thực thi sẽ tăng tính trách nhiệm trong thi hành công vụ, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước. 3.3. Tính liên tục, tương đối ổn định và thích ứng Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là công việc mang tính thường xuyên và liên tục nhằm đáp ứng nhu cầu của công dân và toàn xã hội, phục vụ cho lợi ích công. Vì các mối quan hệ xã hội, hành vi xã hội, các quá trình xã hội được pháp luật hành chính điều chỉnh diễn ra hàng ngày, hàng giờ, thường xuyên và không ngừng vận động. Từ những công việc đơn giản nhất: đánh văn bản, đóng dấu chứng thực cho đến tổ chức thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia. Bởi vậy, cơ cấu tổ chức, đội ngũ cán bộ, công chức hành chính Nhà nước cũng như hoạt động của nó phải liên tục, thường xuyên để bảo đảm các quá trình xã hội, sự phát triển xã hội không bị gián đoạn, ngưng trệ trong bất kỳ tình huống nào. Tính liên tục đặt ra yêu cầu các cơ quan Nhà nước phải luôn xây dựng được đội ngũ nhân sự có đủ năng lực và trình độ bảo đảm tính kế cận, kế thừa và phát triển. 3 Để tránh gây ra sự sáo trộn, đột biến trong cơ cấu tổ chức, cơ cấu nhân sự. Do đó, nó mang tính ổn định tương đối. Các cán bộ dân cử, người đứng đầu đảng chính trị có thể hoạt động theo nhiệm kỳ nhưng các công việc hành chính vẫn hàng ngày, hàng giờ diễn ra. Bởi vậy mới có hiện tượng “chính trị ra đi, hành chính ở lại”. Nhà nước là sản phẩm của sự phát triển xã hội. Xã hội ngày càng phát triển, các mối quan hệ xã hội, nhu cầu của con người ngày càng phong phú và đa dạng. Nền hành chính Nhà nước muốn đáp ứng và phục vụ tốt hơn nhu cầu của xã hội và con người thì cũng phải thay đổi phù hợp với sự phát triển ấy. Khi nền hành chính Nhà nước thích nghi với nhu cầu của xã hội sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và tiến bộ xã hội. Yêu cầu này đặt ra cho nền hành chính Nhà nước của mọi quốc gia phải luôn đổi mới, cải cách thường xuyên. 3.4. Tính chuyên môn hoá, kỹ năng hành chính và nghề nghiệp cao Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước là hoạt động mang tính đa dạng, phức tạp. Nghiệp vụ, kỹ năng quản lý Nhà nước đòi hỏi phải thực sự khoa học, văn minh hiện đại. Mặt khác, quản lý Nhà nước bao trùm trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Mỗi một lĩnh vực đặt ra yêu cầu về kỹ năng, phương pháp quản lý nhất định. Nó đặt ra yêu cầu người làm công tác quản lý hành chính trên lĩnh vực đó phải năm vững được chuyên môn sâu, năng lực thực thi và óc tổ chức khoa học. Vì vậy, tính chuyên môn hoá và nghề nghiệp cao là yêu cầu bắt buộc đối với hoạt động quản lý Nhà nước, là điều kiện để xây dựng nền hành chính Nhà nước khoa học, hiện đại. Cán bộ, công chức làm công tác quản lý hành chính Nhà nước không những phải bảo đảm yêu cầu về chuyên môn nghiệp vụ mà còn phải tự trang bị cho mình khối lượng kiến thức xã hội phong phú. Có như vậy, khi thi hành công vụ mới đạt hiệu quả cao. Do quản lý Nhà nước là hoạt động phức tạp liên quan đến nhiều vấn đề: con người, tổ chức,… Yêu cầu này đặt ra nhiệm vụ phải từng bước hiện đại hoá nền hành chính Nhà nước và nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ, công chức hành chính Nhà nước. Cán bộ, công chức Nhà nước phải là người “vừa hồng, vừa chuyên” được đào tạo bài bản, chuyên nghiệp, có năng lực, trình độ và phẩm chất chính trị vững vàng, đạo đức công vụ trong sáng. 3.5. Tính thứ bậc chặt chẽ Công tác quản lý hành chính Nhà nước được thực hiện thông qua một hệ thống các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở. Mỗi cơ quan hành chính Nhà nước là một mắt khâu, một bộ phận trong hệ thống đảm nhiệm một chức năng, nhiệm vụ nhất định. Hệ thống hành chính Nhà nước phải được vận hành một cách thống nhất và thông suốt từ trên xuống dưới, từ trung ương đến cơ sở. Nó đòi hỏi cơ quan hành chính Nhà nước phải có tính hệ thống chặt chẽ và phân định rõ thứ bậc cấp trên, cấp dưới, mối quan hệ giữa các cơ quan đồng cấp với nhau. 4 Tính thứ bậc chặt chẽ thể hiện ở việc yêu cầu tuân thủ triệt để nguyên tắc cấp dưới phục tùng cấp trên, địa phương chịu sự giám sát, điều hành của trung ương. Bên cạnh đó, cũng đặt ra yêu cầu xác định rõ địa vị pháp lý của mỗi cơ quan, cơ chế phối hợp hoạt động giữa các cơ quan hành chính. Tuy nhiên, tính thứ bậc chặt chẽ không làm quan liêu hoá, cứng nhắc bộ máy hành chính, nó phải đặt trong tính chủ động, sáng tạo và linh hoạt mới có thể đem lại hiệu quả trong hoạt động quản lý hành chính Nhà nước. Muốn vậy, phải quy chế hoá rõ ràng chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan trong bộ máy Nhà nước; đơn giản hoá các thủ tục hành chính trong thi hành công vụ, nêu cao tinh thần trách nhiệm của người đứng đầu. Khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật quy định thẩm quyền của cơ quan hành chính Nhà nước phải gắn quyền lợi với nghĩa vụ, quyền hạn và trách nhiệm, đồng thời đi kèm với các điều kiện thực hiện quy định đó. 3.6. Tính không vụ lợi Khác với các tổ chức khác, các cơ quan Nhà nước nói chung, cơ quan hành chính Nhà nước nói riêng hoạt động vì lợi ích công cộng, vì lợi ích xã hội. Hoạt động quản lý Nhà nước là hoạt động không vụ lợi. Các sản phẩm và lợi ích mà nó tạo ra không phục vụ cho lợi ích tự thân. Hoạt động quản lý hành chính Nhà nước tạo ra sản phẩm và dịch vụ phục vụ cho lợi ích của công sân và toàn xã hội, duy trì trật tự an ninh, an toàn xã hội. Tính không vụ lợi đòi hỏi trong hoạt động quản lý hành chính, các cơ quan hành chính Nhà nước; cán bộ, công chức hành chính phải hoàn toàn công tâm, khách quan, công khai, minh bạch, không theo đuổi mục tiêu lợi nhuận không đòi hỏi người được hưởng sự phục vụ phải trả thù lao. Cán bộ, công chức hành chính Nhà nước khi sử dụng công quỹ Nhà nước tuân thủ theo đúng nguyên tắc thu chi tài chính, thực hiện chi đúng, chi đủ, chi hiệu quả. Đặc điểm này chỉ rõ tính khác biệt đặc thù giữa tổ chức hành chính Nhà nước với các tổ chức doanh nghiệp, tổ chức xã hội. Tính không vụ lợi, hoạt động vì lợi ích xã hội cũng đòi hỏi các cơ quan hành chính Nhà nước khi xem xét, giải quyết các vấn đề, nhất là các vấn đề liên quan đến lợi ích quốc gia và toàn xã hội phải đặt lợi ích của nhân dân, lợi ích của xã hội lên trên hết. Nó đòi hỏi các cơ quan quản lý hành chính Nhà nước khi ra các quyết sách phải có sự cân nhắc, tính toán kỹ lưỡng các phương án, các tác động mà khi triển khai thực hiện có thể phát sinh để có thể đưa ra phương án hợp lý nhất đem lại hiệu quả cao, thiết thực về các mặt kinh tế, xã hội, môi trường, an ninh quốc gia. (Ví dụ, như xây dựng nhà máy Dung Quất tại sao lại đặt ở Quảng Ngãi,...). Trong khi sử dụng ngân sách Nhà nước để hoạt động, cơ quan hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức phải sử dụng tiết kiệm, hợp lý theo định mức quy định. Các hoạt động thu, chi ngân sách phải thực hiện theo quy trình, thủ tục luật định. Tuyệt đối không được có tư tưởng “tiền chùa”, “đất công”, “ tiền công”. 3.7. Tính nhân đạo Hoạt động quản lý Nhà nước suy cho cùng là phục vụ cho lợi ích của con người, của từng cá nhân trong xã hội. Tăng trưởng kinh tế, thu nhập quốc dân cao 5 cũng nhằm mục đích đáp ứng tốt hơn nhu cầu vật chất và tinh thần ngày càng cao của nhân dân. Hơn nữa, bản chất của Nhà nước ta là Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân. Bởi vậy, nền hành chính Nhà nước Việt Nam thể hiện tính nhân đạo. Đó cũng là một nội dung quan trọng trong định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nền hành chính Nhà nước có tính nhân đạo là nền hành chính tôn trọng con người, phục vụ con người và lấy mục tiêu phát triển con người là thước đo trình độ quản lý. Hệ thống pháp luật, quy trình thủ tục, mục tiêu, biện pháp thực hiện của các cơ quan hành chính Nhà nước phải xuất phát từ lợi ích của nhân dân. Quản lý hành chính Nhà nước không phải là để “cai trị ” dân mà là “dưỡng dân ”, “an dân”, “vi dân”. Nền hành chính Nhà nước phải đơn giản hoá các quy trình thủ tục, tránh gây phiền hà, nhũng nhiễu, quan liêu, cửa quyền, hách dịch đối với nhân dân, tạo điều kiện cho nhân dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình một cách nhanh chóng, tiết kiệm và hiệu quả. Tính nhân đạo yêu cầu các cơ quan hành chính Nhà nước, cán bộ, công chức Nhà nước phải liên hệ chặt chẽ với nhân dân, lắng nghe và tôn trọng ý kiến của nhân dân; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, thực hiện nghiêm túc: “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”. Tính nhân đạo không có nghĩa là các cơ quan Nhà nước không được dùng các biện pháp cưỡng chế trong hoạt động quản lý. Thực hiện biện pháp cưỡng chế là hành động cần thiết để xử lý và ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích tập thể, lợi ích xã hội. Thực hiện tính nhân đạo trong nền hành chính Nhà nước yêu cầu mọi công dân phải được đối xử bình đẳng trước pháp luật. Các cơ quan quản lý hành chính tạo điều kiện cho người dân có cơ hội tiếp cận các dịch vụ, đáp ứng các lợi ích hợp pháp phù hợp với điều kiện hoàn cảnh của người dân. Các cơ quan hành chính Nhà nước luôn quan tâm, chăm lo thực thi các chính sách an sinh xã hội, chính sách đối với các đối tượng thiệt thòi trong xã hội. Vấn đề 2: Các chức năng của hành chính nhà nước Chức năng được hiểu là những phương diện, mặt hoạt động của một vật, một bộ phận, một thực thể nào đó. Ví dụ, chức năng của gan là tiết ra mật. Chức năng của một cơ quan tổ chức được hiểu là những công việc, nhiệm vụ phải làm của cơ quan tổ chức đó. Mỗi một tổ chức được thành lập đều được xác định cụ thể chức năng, nhiệm vụ riêng. Trong bộ máy Nhà nước, mỗi cơ quan sẽ thực thi những chức năng, nhiệm vụ nhất định. Quốc hội là cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất sẽ thực thi quyền lập pháp. Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội và là cơ quan hành chính nhà nươc cao nhất thực thi quyền hành pháp. Tòa án và Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền tư pháp. 6 Hệ thống cơ quan hành pháp là những cơ quan chịu trách nhiệm thực hiện chức năng quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Cơ quan ấy được gọi là cơ quan chấp hành, cơ quan thực thi quyền hành pháp, cơ quan hành chính Nhà nước. Chức năng hành chính Nhà nước là những phương diện, mặt hoạt động của nền hành chính Nhà nước, là hoạt động hành chính được tách ra trong quá trình phân công lao động quyền lực và chuyên môn hóa lao động của các cơ quan hành chính Nhà nước được thực thi trong từng thời kỳ nhất định. Thông qua các chức năng hành chính phản ánh vị trí, vai trò hoạt động của các cơ quan thực thi quyền hành pháp đối với đời sống xã hội. Mỗi một chức năng hành chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động, tác động cùng loại nhất định của các cơ quan hành chính lên các đối tượng quản lý nhằm giải quyết có hiệu lực, hiệu quả những mục tiêu, nhiệm vụ đã đề ra. Các hoạt động cùng loại được nhóm vào với nhau để hình thành lên các đơn vị theo chức năng. Ở Việt Nam, gọi tắc là “cơ quan chức năng”. Ở đây, cần phân biệt giữa chức năng hành chính Nhà nước tổng quát với chức năng hành chính Nhà nước cụ thể của từng cơ quan hành chính Nhà nước riêng biệt. Bởi vì, mỗi một cơ quan hành chính Nhà nước trong phạm vi không gian, thời gian, đối tượng có thể thực hiện nhiều hay ít các chức năng khác nhau của chức năng hành chính Nhà nước. Trong đó, chức năng hành chính của Chính phủ luôn phản ánh phương hướng cơ bản, chủ đạo về hoạt động và tính chất hành chính Nhà nước. Việc nghiên cứu chức năng hành chính Nhà nước không chỉ có ý nghĩa về mặt khoa học quản lý mà còn có ý nghĩa thực tiễn rất cao. Nghiên cứu chức năng hành chính Nhà nước có những lợi ích sau: Thứ nhất: Chức năng hành chính Nhà nước thể hiện một cách rõ nhất nội dung hành chính Nhà nước. Không làm rõ chức năng hành chính Nhà nước không thể hình dung được các quá trình hành chính, cấp độ các thể chế hành chính, thủ tục hành chính theo các khâu, các cấp hành chính, cũng như các hoạt động chi tiết cụ thể của quá trình ấy trong một hệ thống nhất định. Coi hành chính là sự tập hợp những chức năng hành chính đã cho phép các công chức lãnh đạo quyết định thành công nhiều vấn đề trong thực tiễn. Thứ hai: Sự hình thành, phát triển, hoàn thiện các chức năng hành chính Nhà nước là một tiến trình lịch sử, một quá trình khách quan. Do đó, gắn liền với từng giai đoạn lịch sử nhất định, trên cơ sở chức năng hành chính Nhà nước sẽ làm căn cứ để thiết kế, thiết lập, phân tích các cơ quan hành chính Nhà nước, xác lập địa vị pháp lý của các chủ thể hành chính. Thứ ba, Trên cơ sở chức năng hành chính Nhà nước sẽ được cụ thể hóa cho các khâu, các cấp, các nhiệm vụ, các chức năng hành chính, xây dựng quy chế tổ chức, điều hành hoạt động, thực thi nhiệm vụ được giao. Thứ tư, Phân định rõ chức năng hành chính Nhà nước là cơ sở để xây dựng và hoàn thiện bộ máy Nhà nước, thực hiện thành công cải cách hành chính, xây dựng nền hành chính dân chủ, trong sạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. 7 Có nhiều cách phân loại chức năng hành chính nhà nước khác nhau. Nếu phân theo phạm vi tác động có thể chia ra chức năng bên trong và chức năng bên ngoài. Chức năng bên trong của hành chính Nhà nước hay còn gọi là chức năng vận hành nền hành chính nhà nước. Xem xét chức năng hành chính Nhà nước khi vận hành vào một cơ quan hành chính công quyền nào đó thường là sự chi tiết hóa các chức năng hành chính thành những hoạt động hành chính thường xuyên ổn định. Nghiên cứu chức năng bên trong của nền hành chính Nhà nước là một trong những chủ đề được nhiều nhà nghiên cứu hành chính quan tâm. Nghiên cứu chức năng bên trong có tác dụng phục vụ trực tiếp cho công tác quản lý hành chính Nhà nước tại từng cơ quan hành chính. Chức năng bên trong gồm có: 1.Chức năng quy hoạch, kế hoạch: là chức năng dựa trên cơ sở cương lĩnh, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội đã được hoạch định trong đường lối của Đảng và được nhất trí thông qua. Chính phủ, Bộ, chính quyền địa phương các cấp phải xây dựng và chỉ đạo thực hiện quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, địa phương trong từng giai đoạn cụ thể. Đây là chức năng hàng đầu trong tiến trình hành chính Nhà nước, vì xét theo góc độ vận hành, nó có những nội dung dưới đây: - Xác lập hệ thống mục tiêu; xác định tốc độ phát triển; cơ cấu và cân đối lớn; các chính sách, giải pháp để dẫn dắt đất nước phát triển theo định hướng kế hoạch. - Tiến hành dự báo, dự toán; mô hình hóa, xây dựng chiến lược; quy hoạch phát triển; lập các chương trình, dự án cho từng ngành, từng vùng, từng lĩnh vực, kế hoạch dài hạn, kế hoạch 5 năm, kế hoạch hàng năm. - Việc quy hoạch và kế hoạch phải bao quát các ngành, các vùng, các lĩnh vực và các thành phần kinh tế phù hợp với cơ cấu và cơ chế quản lý kinh tế mới ở nước ta, công khai hóa chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch (trừ những vấn đề thuộc bí mật Nhà nước). 2.Chức năng tổ chức bộ máy hành chính là việc thiết lập và tạo dựng một bộ máy vận hành hoạt động, thực thi chức năng, nhiệm vụ được giao. Đó là việc thiết lập các bộ phận, định việc cho từng bộ phận, thiết lập các mối quan hệ dọc, ngang; quản lý chặt chẽ cường độ, năng suất hoạt động của bộ máy, quản lý sự thay đổi của tổ chức. Chức năng này, gồm các nội dung cơ bản sau: - Xây dựng bộ máy, - Chỉ đạo sự vận hành của bộ máy, - Hiệp đồng bên trong và bên ngoài khi triển khai nhiệm vụ, - Liên kết công việc, liên kết tổ chức và con người. 3.Chức năng sắp xếp, bố trí, phát triển, quản lý nguồn nhân lực là sắp sếp cán bộ, công chức theo tiêu chuẩn chức danh; tiêu chuẩn hóa đội ngũ công chức hành chính, tổ chức hệ thống công việc theo số lượng định biên thích hợp. Ý nghĩa chức năng này từ xưa đến nay đã quan trọng và từ nay về sau càng quan trọng hơn khi nhân tố con người được xác định là trung tâm của mọi nguồn lực. 8 Do đó, việc nâng cao dân trí, đào tạo nhân tài, sử dụng và bồi dưỡng nhân tài là quốc sách hàng đầu, là nguyên nhân, cội nguồn của sự hưng thịnh quốc gia. Quản lý con người và tối ưu nguồn nhân lực đòi hỏi nhiều hoạt động hành chính cụ thể. 4.Chức năng ra các quyết định hành chính là tập hợp đầy đủ các thông tin; xử lý thông tin; đề ra các phương án khác nhau; thẩm định hiệu quả từng phương án; ban hành quyết định quản lý hành chính Nhà nước. Xét cho cùng, thì quyết định là sản phẩm, là hành vi quan trọng nhất của công chức lãnh đạo, quản lý. Đó là sự lựa chọn tiên quyết để sẵn sàng thực hiện các mục tiêu đã đề ra. Những vấn đề về phương pháp ra quyết định, tổ chức thực hiện quyết định luôn luôn là đối tượng quan tâm của các nhà hành chính. 5.Chức năng điều hành, hướng dẫn thi hành là xây dựng các chỉ dẫn cụ thể để thực hiện các quyết định của cấp trên, bên ngoài và trong nội bộ cơ quan, đặc biệt là kế hoạch chi tiết cho từng hoạt động, tiến độ thực hiện; chỉ dẫn các quy định, hiệu quả và chất lượng hoạt động. 6. Chức năng phối hợp là sự chỉ đạo dọc, sự đồng bộ hoạt động theo cấp hành chính về thời gian; phối hợp ngang giữa các đơn vị khác nhau; xây dựng cơ chế phối hợp có hiệu quả. 7. Chức năng tài chính là xây dựng ngân sách, chú trọng nuôi dưỡng và khai thác nguồn thu, nhất là thu thuế; sử dụng hiệu quả, tiết kiệm ngân sách được cấp đúng chế độ, đúng chủ trương phân cấp; quản lý chặt chẽ công sản bao gồm cơ sở vật chất, phương tiện làm việc và những vật tư cần thiết khác. 8. Chức năng theo dõi, giám sát, kiểm tra, nhằm làm sáng tỏ những kết quả đạt được; dự đoán chiều hướng hoạt động của từng bộ phận và toàn hệ thống; phát hiện những sai sót, vướng mắc, khó khăn trong quá trình thực hiện những hoạt động hành chính. Chức năng này gắn liền nghĩa vụ, trách nhiệm cá nhân và tổ chức, là cơ sở đánh giá thực thi và điều chỉnh hoạt động công vụ. Lãnh đạo, quản lý mà không theo dõi, giám sát, kiểm tra thì coi như không có lãnh đạo và quản lý. Do đó, để thực hiện tốt chức năng này đòi hỏi phải thiết lập một hệ thống kiểm tra có đủ thẩm quyền, công việc theo dõi, giám sát, kiểm tra có tính toàn diện, liên tục, thuyết phục, công khai và quần chúng, là một biện pháp quan trọng phản ánh trung thực hiện trạng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hành chính Nhà nước. 9. Chức năng báo cáo, sơ kết, tổng kết, đánh giá là thiết lập các báo cáo định kỳ (hàng tháng, 6 tháng, hàng năm) và báo cáo tổng kết dài hạn (2 năm, 5 năm, 10 năm). Trong các bản báo báo này cần đánh giá việc thực hiện mục tiêu, số lượng, chất lượng, hiệu quả thực hiện công vụ. Chức năng này đóng vai trò quan trọng, giúp người lãnh đạo thẩm định những việc đã làm được, những việc chưa làm được, làm cho phong phú thêm tính lý luận và thực tiễn hành chính, từ đó định ra phương hướng, giải pháp cho những năm tiếp theo. Chức năng bên ngoài của hành chính chính là sự tác động, là những hoạt động của hành chính nhà nước tác động lên tới các đối tượng chịu sự điều chỉnh, tác động của hành chính nhà nước. Nó có thể được chia gồm những chức năng sau; 9 1. Chức năng hành chính đối với dân - Các cơ quan hành chính Nhà nước thực thi các chính sách an dân, dưỡng dân, khơi dậy và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tính năng động, sáng tạo của mỗi cá nhân trong xã hội. Nhà nước tạo mọi điều kiện để công dân phát huy hết năng lực của mình đồng thời bảo đảm các điều kiện để công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ đối với Nhà nước. - Thực hiện chức năng hành chính đối với dân, cơ quan hành chính Nhà nước còn trao quyền để nhân dân trực tiếp tham gia các dịch vụ hành chính công nhất định như: bảo vệ môi trường, công chức,… Bên cạnh đó, Nhà nước khuyến khích nhân dân trực tiếp tham gia quản lý tại nơi cư trú bằng các hình thức tự quản, các làng, xã xây dựng hương ước, quy ước để quản lý. - Nhà nước tạo ra các dịch vụ đáp ứng nhu cầu giải trí và hưởng thụ của nhân dân, nâng cao chất lượng cuộc sống vật chất và tinh thần của người dân. Ví dụ, xây công viên, nhà hát, trường học, bệnh viện,… Cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện các chính sách an sinh xã hội, trợ giúp các đối tượng khó khăn, khiếm khuyết trong xã hội: người nghèo, trẻ em, người khuyết tật, người già cô đơn, không nơi nương tựa,… Thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia, chiến lược phát triển con người. 2. Chức năng hành chính Nhà nước đối với nền kinh tế Quản lý và điều hành nền kinh tế là một chức năng không thể thiếu của hành chính Nhà nước. Ngày nay, khi Đảng và Nhà nước ta xác định nhiệm vụ xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa lại càng đòi hỏi cơ quan hành chính Nhà nước phải không ngừng đổi mới và cải cách để thực thiện tốt chức năng quản lý Nhà nước về kinh tế. Nội dung chức năng quản lý Nhà nước về kinh tế gồm có: - Định hướng phát triển, tạo điều kiện thuận lợi cho sự ra đời nền kinh tế thị trường với vai trò là “bà đỡ ” cho sự phát triển và tăng trưởng kinh tế. Nhà nước bằng việc tạo lập hành lang pháp lý thông thoáng, xây dựng các chương trình, kế hoạch, mục tiêu, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội để thu hút, điều hành cho mọi thành phần kinh tế phát triển theo mục tiêu định sẵn. - Tạo lập môi trường pháp lý cho sự phát triển kinh tế thị trường đúng hướng, lành mạnh theo định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhà nước bảo đảm mọi thành phần kinh tế bình đẳng trước pháp luật đồng thời khuyến khích các thành phần kinh tế phát huy vai trò, thế mạnh của mình, giải quyết việc làm, tăng thu nhập cho người lao động, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế quốc dân. - Nhà nước khuyến khích các thành phần kinh tế, các cá nhân tham gia sản xuất kinh doanh vào những lĩnh vực nhất định phục vụ những mục tiêu quốc gia. Như xây dựng cơ sở hạ tầng cho vùng sâu, vùng xa, đầu tư cho miền núi, hải đảo,… bằng các chính sách kinh tế, đòn bẩy kinh tế. - Nhà nước thông qua các tập đoàn kinh tế Nhà nước, các tổng công ty Nhà nước tiến hành đầu tư vào những ngành, những lĩnh vực theo chốt ảnh hưởng trực 10 tiếp đến an ninh quốc gia, an toàn xã hội. Xây dựng thành phần kinh tế Nhà nước giữ vai trò chủ đạo trong nền kinh tế quốc dân. - Nhà nước điều tiết kinh tế, phân phối và phân phối lại thu nhập quốc dân, điều hòa lợi ích hợp pháp của cá nhân, tập thể và xã hội; bảo đảm công bằng xã hội. - Khi có dấu hiệu vi phạm pháp luật, thực hiện chức năng hành chính Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân các cơ quan quản lý Nhà nước sẽ tiến hành các biện pháp ngăn ngừa, trừng phạt và khắc phục hậu quả do các hành vi vi phạm pháp luật của các chủ thể trong nền kinh tế gây ra. - Nhà nước sở hữu, quản lý, sử dụng hợp lý tài sản quốc gia: đất đai, tài nguyên thiên nhiên, đường dây 500 KV, … - Chức năng hành chính Nhà nước đối với nền kinh tế quốc dân còn là việc giao lưu hội nhập kinh tế quốc tê, tiến hành các hoạt động pháp lý, xúc tiến thương mại, mở rộng thị trường, thu hút vốn đầu tư nước ngoài và tìm đầu ra cho các sản phẩm của nền kinh tế quốc dân; bảo vệ chủ quyền và lợi ích kinh tế của quốc gia. 3. Chức năng hành chính đối với xã hội Hành chính Nhà nước không chỉ bảo vệ lợi ích và thực hiện chức năng giai cấp của Nhà nước mà còn phải thực hiện chức năng xã hội, giữ gìn sự ổn định và phát triển của xã hội. Thực hiện chức năng đối với xã hội, hành chính Nhà nước tiến hành các nội dung sau: - Xây dựng hành lang pháp lý để xã hội vận hành trong khuôn khổ theo mục tiêu định sẵn. Duy trì trật tự xã hội theo mong muốn, ước nguyện của nhân dân. - Bảo đảm an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội, cuộc sống bình yên cho nhân dân; nghiêm trị những hành vi vi phạm pháp luật, bảo đảm an toàn tính mạng, tài sản, danh dự và nhân phẩm của công dân. - Hành chính Nhà nước thực hiện và bảo đảm công bằng, tiến bộ xã hội, hỗ trợ và tạo điều kiện cho sự phát triển đồng đều giữa các vùng, địa phương trong cả nước. - Kiên quyết đấu tranh, phòng ngừa và ngăn chặn các tai, tệ nạn xã hội; phòng chống tham nhũng, lãng phí có hiệu quả; tạo sự đồng thuận trong xã hội, củng cố, lòng tin của nhân dân đối với sự lãnh đạo của Đảng, sự quản lý Nhà nước. - Xây dựng các dịch vụ công ích; - Giải quyết các vấn đề ô nhiễm môi trường, bảo vệ môi trường sinh thái; - Kiểm soát các vấn đề dân số, kế hoạch hóa gia đình; văn hóa, y tế, giáo dục; - Xây dựng và hoàn thiện chế định pháp luật về bảo hiểm xã hội, hệ thống an sinh xã hội, vấn đề thuế thu nhập quốc dân,… - Tổ chức các phong trào quần chúng, thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở,… 4. Chức năng hành chính đối với bên ngoài 11 Trong xu thế toàn cầu hóa và hội nhập kinh tế quốc tế, không một quốc gia nào có thể đứng ngoài quy luật chung, xu thế chung là hòa bình, hợp tác và cùng phát triển. Do đó, quốc gia nào cũng phải tăng cường hợp tác quốc tế, mở rộng các mối quan hệ song phương và đa phương, từng bước khẳng định vị thế của quốc gia trên trường quốc tế. Khi tham gia hội nhập kinh tế quốc tế sẽ liên quan đến nhiều vấn đề: lợi ích quốc gia, độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, an ninh văn hóa, chính trị,… Những vấn đề đó thuộc chức năng quản lý của nền hành chính Nhà nước. Chính phủ phải đảm nhiệm việc bảo vệ an ninh quốc gia, chống ngoại xâm và nâng tầm ảnh hưởng của quốc gia trong sân chơi quốc tế. - Hiện nay, quá trình toàn cầu hóa kinh tế diễn ra ngày càng nhanh, chủ quyền quốc gia đứng trước nhiều thách thức, các thế lực phản động quốc tế, các chùm khủng bố thường xuyên dùng mọi thủ đoạn không ngừng chống phá chế độ xã hội chủ nghĩa. Vì vậy, Chính phủ, các cơ quan hành chính Nhà nước phải áp dụng các phương thức mới, biện pháp mới và linh hoạt trong các tình huống xử lý để thực hiện tốt chức năng hành chính bên ngoài. Vấn đề 3: Thể chế hành chính nhà nước và vai trò của thể chế hành chính nhà nước: Có nhiều cách hiểu khác nhau về thể chế. Cách hiểu chung nhất đó là, Thể chế là hệ thống các quy tắc, quy chế được sử dụng để điều chỉnh sự vận hành của tổ chức nhằm đạt được mục tiêu của tổ chức. Trong tổ chức Nhà nước, việc phân chia hoặc phân công thực thi các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp tạo ra hệ thống các cơ quan thực thi các quyền đó. Để thực thi quyền hành pháp, cần phải có hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước và những quy tắc, quy chế vận hành hoạt động của các cơ quan này tạo thành thể chế hành chính Nhà nước. Là một bộ phận cấu thành nên bộ máy Nhà nước, do đó thể chế Nhà nước bao trùm lên thể chế hành chính Nhà nước. Thể chế hành chính Nhà nước là một thành tố quan trọng cấu thành của thể chế Nhà nước. Hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước trực tiếp tổ chức và thực thi quyền hành pháp, trực tiếp tổ chức thực hiện đường lối chính sách của Đảng và triển khai thực hiện quỳên lực của nhân dân. Các cơ quan hành chính Nhà nước luôn là bộ phận lớn nhất cấu thành nên bộ máy Nhà nước. Cơ quan hành chính Nhà nước là các tổ chức nắm thực quyền. Hệ thống này trực tiếp thi hành quyền lực Nhà nước, biến các mục tiêu, chương trình quốc gia thành hiện thực. Vì vậy, hoạt động của nó đòi hỏi phải có những quy định chặt chẽ về mặt pháp lý. Không có những chế định pháp lý rõ ràng quy định về cơ cấu tổ chức, thẩm quyền, nội dung hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước, nền hành chính Nhà nước khó mà thực hiện hiệu quả quyền hành pháp để duy trì sự ổn định và phát triển xã hội theo mục tiêu định ra. Bởi vậy, gắn với hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước là một thể chế được cấu thành từ những yếu tố nhằm bảo đảm thực thi các hoạt động hành chính Nhà nước một cách thống nhất. Từ những nhận định trên, có thể đưa ra một định nghĩa khái quát về thể chế hành chính Nhà nước như sau: Thể chế hành chính Nhà nước là bộ hệ thống các quy định, quy tắc do nhà nước ban hành tạo thành khuôn khổ pháp lý cho các cơ 12 quan hành chính Nhà nước thực hiện chức năng quản lý điều hành mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Để hiểu rõ định nghĩa thể chế hành chính Nhà nước, cần xem xét các yếu tố cấu thành thể chế hành chính Nhà nước gồm có: - Hệ thống các quy định của Nhà nước điều chỉnh sự phát triển kinh tế - xã hội trên mọi lĩnh vực: kinh tế, văn hóa, chính trị, xã hội,… Hay còn gọi là thể chế quản lý Nhà nước trên các lĩnh vực. - Hệ thống các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền của các cơ quan thuộc bộ máy hành chính Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở. Đó là các văn bản như: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND,… - Hệ thống quy định chế độ công vụ, công chức. Ví dụ Luật Cán bộ, công chức, … - Hệ thống các chế định về tài phán hành chính nhằm giải quyết những tranh chấp giữa công dân với nền hành chính thông qua khiếu nại, khiếu kiện về vi phạm pháp luật của các cơ quan quản lý hành chính, cán bộ, công chức. Ví dụ, Luật Khiếu nại, tố cáo; Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính,… - Hệ thống các thủ tục hành chính nhằm giải quyết các quan hệ giữa Nhà nước với công dân, tổ chức xã hội. Thể chế hành chính nhà nước có vai trò đặc biệt quan trọng trong hoạt động quản lý HCNN. Vai trò của nó thể hiện trên các mặt sau: 1. Thể chế hành chính Nhà nước là cơ sở pháp lý của quản lý hành chính Nhà nước Cơ quan hành chính Nhà nước được lập ra để thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước. Thể chế hành chính Nhà nước với một hệ thống pháp luật do các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành là cơ sở pháp lý cho các cơ quan hành chính Nhà nước các cấp thực hiện quản lý mọi mặt của đời sống xã hội. Hoạt động quản lý xã hội là một hoạt động phức tạp, một mặt vừa phải đáp ứng nhu cầu xã hội, một mặt phải được tiến hành trên cơ sở pháp luật. Do đó, hệ thống cơ quan hành chính Nhà nước muốn hoạt động được, muốn quản lý được phải dựa trên cơ sở hệ thống văn bản quy định địa vị pháp lý, thẩm quyền của các cơ quan đó và các văn bản có liên quan. Xây dựng Nhà nước dân chủ, pháp quyền xã hội chủ nghĩa đòi hỏi phải hoàn thiện hệ thống pháp luật, quản lý theo pháp luật và tôn trọng pháp luật. Pháp luật trở thành công cụ hữu hiệu nhất trong Nhà nước pháp quyền. Cơ quan hành chính Nhà nước sử dụng công cụ đó để quản lý Nhà nước. Cơ quan hành chính Nhà nước sử dụng pháp luật, thi hành pháp luật chứ không đứng trên, hay ngoài pháp luật. 2. Thể chế hành chính Nhà nước là cơ sở để xây dựng cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính Nhà nước thực hiện các chức năng quản lý Nhà nước đã được phân công Thực hiện chức năng hành chính, thực thi quyền hành pháp phải thông qua hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước. Cơ cấu của Chính phủ, cơ cấu hệ thống cơ 13 quan hành chính Nhà nước là bộ xương của thể chế hành chính. Bất kỳ một thể chế hành chính nào cũng được xây dựng trên một hình thái tổ chức nhất định. Cơ cấu tổ chức cơ quan hành chính Nhà nước được tổ chức theo chiều dọc và chiều ngang. Tổ chức theo chiều dọc là hệ thống các cơ quan hành chính Nhà nước từ trung ương đến cơ sở theo cấp đơn vị hành chính. Tổ chức theo chiều ngang là gồm các cơ quan quản lý theo ngành, lĩnh vực cụ thể. Sự hợp lý, tính khoa học trong cơ cấu của các cơ quan này như thế nào do thể chế hành chính Nhà nước quy định. Cơ quan hành chính Nhà nước nào cũng chỉ được thành lập trên cơ sở các văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền. Có cơ quan hành chính do cơ quan quyền lực Nhà nước lập ra (Chính phủ), bầu ra (UBND), hoặc quyết định thành lập của một cơ quan cấp trên. Hệ thống văn bản đó là một nội dung quan trọng của thể chế hành chính. Thể chế hành chính Nhà nước về tổ chức xác định cụ thể chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền, trách nhiệm, mối quan hệ dọc, ngang của các cơ quan cũng như các phương tiện kỹ thuật, vật chất, nhân sự để tổ chức hoạt động. Thể chế hành chính Nhà nước quy định sự phân chia chức năng, quyền hạn giữa các cơ quan hành chính của Chính phủ trung ương và chính quyền các cấp. Chính phủ thực hiện chức năng, thẩm quyền đến đâu; địa phương thực hiện những chức năng gì,… Mối quan hệ giữa các cơ quan như thế nào? Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật? Trên cơ sở những quy định đó, các cơ quan hành chính Nhà nước mới hoạt động được, hệ thống hành chính Nhà nước trở thành một chỉnh thể thống nhất, hoạt động thông suốt. Liên quan đến vấn đề cơ cấu tổ chức bộ máy, thể chế hành chính Nhà nước xác định: - Cơ quan hành chính Nhà nước ở trung ương cần bao nhiêu bộ, bao nhiêu đầu mối thực hiện công việc,… - Cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương chia làm mấy cấp, bao nhiêu đơn vị hành chính tổ chức theo hình thức nào: tản quyền, phân quyền, ủy quyền thì phù hợp. - Mối liên kết dọc, liên kết ngang ở mức độ nào để không chồng lấn, trùng lắp chức năng, nhiệm vụ. 3. Thể chế hành chính là cơ sở xác lập nhân sự trong các cơ quan hành chính Nhà nước Nhân tố con người luôn là trung tâm của mọi tổ chức. Tổ chức được lập ra và vận hành như thế nào do chính nhân sự của tổ chức đó thực hiện. Trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, yêu cầu của từng vị trí công việc sẽ hình thành nên các vị trí nhân sự bảo đảm nhận công việc cụ thể trong bộ máy. Thể chế hành chính Nhà nước sẽ quy định chức vụ, chức trách, chức quyền của mỗi cán bộ, công chức trong bộ máy hành chính. Thể chế hành chính Nhà nước sẽ chức danh hóa, tiêu chuẩn hóa các vị trí công việc làm căn cứ để cơ quan Nhà nước tuyển nhân sự vào làm việc. Ví dụ, thể chế hành chính Nhà nước ban hành văn bản quy định tiêu chuẩn của giám đốc sở, tiêu chuẩn công chức xã,… 14 Thể chế hành chính Nhà nước xác lập quy trình tuyển dụng, hệ thống các văn bản liên quan đến quản lý, sử dụng cán bộ, công chức; đánh giá, khen thưởng, kỷ luật, thuyên chuyển, đề bạt, bổ nhiệm, điều động, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức. Thể chế hành chính Nhà nước còn quy định chế độ chính sách đãi ngộ, quyền lợi và nghĩa vụ, các điều kiện bảo đảm cho đội ngũ nhân sự trong cơ quan hành chính Nhà nước yên tâm làm việc và cống hiến. 4. Thể chế hành chính Nhà nước là cơ sở xây dựng quan hệ cụ thể giữa Nhà nước và công dân, giữa Nhà nước và các tổ chức trong xã hội Nhà nước ra đời để thực hiện chức năng giai cấp và chức năng xã hội. Xã hội ngày càng phát triển, dân chủ thì chức năng xã hội của Nhà nước ngày càng được quan tâm và trở thành vấn đề trung tâm của mọi Nhà nước (mặc dù chức năng giai cấp thể hiện bản chất của Nhà nước). Do đó, Chính phủ ngày nay đang chuyển dần từ mô hình Chính phủ “cai trị” và “chỉ huy” sang mô hình Chính phủ “dịch vụ” và “hỗ trợ”. Vì vậy, mối quan hệ giữa Chính phủ với công dân, Chính phủ với các tổ chức trong xã hội ngày càng được củng cố theo tinh thần dân chủ và bình đẳng. Trong quá trình quản lý xã hội, Chính phủ luôn phải tác động, điều chỉnh, tiếp xúc với công dân, tổ chức hình thành nên mối quan hệ hai chiều và đa chiều giữa chủ thể quản lý là Chính phủ với các đối tượng quản lý là mọi công dân, tổ chức trong xã hội. Mối quan hệ đó được quy định trong hệ thống các văn bản quy phạm pháp luật và được hiện thực hóa trong quá trình tổ chức thực hiện. Chính phủ, các cơ quan hành chính Nhà nước có trách nhiệm như thế nào đối với các thành viên trong xã hội. Công dân, tổ chức trong xã hội có nghĩa vụ gì với Nhà nước. Nhà nước bảo đảm quyền và nghĩa vụ công dân như thế nào, công dân thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình bằng phương tiện gì, trình tự thủ tục ra sao,.. những vấn đề này đều được thể chế hành chính Nhà nước quy định. Nhà nước tổ chức và trực tiếp sử dụng quyền lực mà nhân dân trao cho. Nhà nước có quyền ban hành hệ thống văn bản pháp luật buộc mọi chủ thể phải tuân thủ. Vì vậy, xét ở phương diện này, mối quan hệ giữa Nhà nước với công dân, tổ chức là mối quan hệ bất bình đẳng. Trong đó Nhà nước là người có quyền còn bên kia là người trao quyền nhưng lại chịu sự quản lý, điều hành của bên được trao quyền. Do đó, trong mối quan hệ này, các cơ quan hành chính Nhà nước thường có xu hướng lạm quyền nếu không có một cơ chế kiểm soát chặt chẽ. Nhân dân trao quyền của mình cho Nhà nước sử dụng, nhân dân có quyền đặt ra yêu cầu, đòi hỏi và quyền được phục vụ cũng như nhân dân có thể bãi miễn quyền đó. Vì vậy, Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà nước phải đáp ứng được yêu cầu, nguyện vọng của nhân dân, thể hiện ý chí của nhân dân, phục vụ nhân dân. Xét trên phương diện này, Công dân, tổ chức là “khách hàng đặc biệt”, còn Nhà nước là “người phục vụ đặc biệt”. Điều này thể hiện bản chất Nhà nước của dân, do dân và vì dân. Như vậy, bất cứ nhà nước nào cũng phải giải quyết tốt hai mặt đối lập của mối quan hệ trên mới duy trì và thúc đẩy xã hội phát triển. Vấn đề 4: Tổ chức bộ máy HCNN 4.1. Khái niệm: 15 Bộ máy Nhà nước được thiết lập nhằm thực hiện quyền lực Nhà nước. Quyền lực Nhà nước bao gồm: quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Mỗi quyền này đòi hỏi phải có một hệ thống tổ chức, hệ thống các biện pháp, cách thức tổ chức thực hiện khác nhau. Tùy theo chế độ chính trị của mỗi nước mà hình thành nên hệ thống cơ quan tổ chức Nhà nước để thực hiện quyền lực Nhà nước. Ở Việt Nam, cũng giống như bộ máy Nhà nước của nhiều nước khác, có cơ cấu tổ chức phức tạp bao gồm nhiều loại cơ quan được hình thành bằng cách thức khác nhau, và được trao những nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau để thực hiện chức năng riêng phù hợp với đặc điểm của từng cơ quan trong bộ máy Nhà nước. Là một bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện quyền hành pháp. Bộ máy hành chính là hệ thống trung tâm của bộ máy Nhà nước, có quy mô lớn, nhiều cơ quan, nhiều bộ phận khác nhau. Bộ máy hành chính Nhà nước là tổng thể các cơ quan hành chính Nhà nước được thành lập theo quy định của pháp luật, trong quá trình hoạt động có mối quan hệ tương hỗ lẫn nhau, hợp thành hệ thống thống nhất nhằm thực hiện những chức năng, nhiệm vụ chung của Nhà nước. Đặc điểm của các cơ quan hành chính Nhà nước: - Các cơ quan hành chính Nhà nước được thành lập để thực hiện chức năng quản lý hành chính Nhà nước, tức là hoạt động chấp hành và điều hành. Hoạt động chấp hành và điều hành mang tính dưới luật, được tiến hành trên cơ sở Hiến pháp, luật, pháp lệnh và để thực hiện luật. - Thẩm quyền của các cơ quan hành chính Nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt động chấp hành và điều hành. Thầm quyền này được quy định chủ yếu trong các văn bản luật hoặc quy chế,… - Hoạt động của các cơ quan hành chính Nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục, tương đối ổn định là cầu nối trực tiếp đưa đường lối chính sách, pháp luật vào cuộc sống. - Các cơ quan hành chính Nhà nước là hệ thống phức tạp, có số lượng nhiều nhất, có mối liên hệ chặt chẽ, tạo thành một hệ thống thống nhất từ trung ương tới địa phương, chịu sự lãnh đạo, chỉ đạo của một trung tâm thống nhất là Chính phủ - cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất. - Các cơ quan hành chính Nhà nước đều trực tiếp hoặc gián tiếp trực thuộc cơ quan quyền lực Nhà nước, chịu sự lãnh đạo, kiểm tra, giám sát của các cơ quan quyền lực Nhà nước ở cấp tương ứng và chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước cơ quan đó. - Hoạt động của nó khác với hoạt động của cơ quan quyền lực, hoạt động kiểm sát của Viện kiển sát nhân dân và hoạt động xét xử của Tòa án nhân dân. Hoạt động của các quan hành chính Nhà nước chịu sự giám sát của Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân. Các cơ quan hành chính Nhà nước có nghĩa vụ, trách nhiệm xem xét và trả lời các yêu cầu, kiến nghị, kháng nghị của Viện kiểm sát và Tòa án trong những trường hợp nhất định. 16 - Các cơ quan hành chính Nhà nước có đối tượng quản lý rộng lớn. Đó là những cơ quan, tổ chức, xí nghiệp, mọi công dân trong xã hội. Trong khi, Tòa án, Viện kiểm sát không quản lý những đối tượng này. Vấn đề 5: Vị trí và cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính nhà nước Việt Nam. Dựa trên những mô tả đó hãy đưa ra những nhận xét, đánh giá về bộ máy hành chính nhà nước ở nước ta hiện nay. Bộ máy Nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan Nhà nước. Là một bộ phận cấu thành của bộ máy Nhà nước, cơ quan hành chính Nhà nước thực hiện quyền hành pháp. Bộ máy hành chính là hệ thống trung tâm của bộ máy Nhà nước, có quy mô lớn, nhiều cơ quan, nhiều bộ phận khác nhau. Bộ máy hành chính Nhà nước là tổng thể các cơ quan hành chính Nhà nước được thành lập theo quy định của pháp luật, trong quá trình hoạt động có mối quan hệ tương hỗ lẫn nhau, hợp thành hệ thống thống nhất nhằm thực hiện những chức năng, nhiệm vụ chung của Nhà nước. Về cơ cấu tổ chức Bộ máy hành chính nhà nước ở Việt Nam hiện nay gồm có: Tổ chức bộ máy HCNN cấp trung ương: bao gồm: Chính phủ và các Bộ, cơ quan ngang Bộ. 1. Chính phủ: Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của Nước cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. - Cơ cấu tổ chức của Chính phủ: + Cơ cấu tổ chức của Chính phủ gồm có: các Bộ, Cơ quan ngang Bộ do Quốc hội quyết định thành lập theo đề nghị của Thủ tướng Chính phủ. Nhiệm kỳ hiện tại trong Chính phủ có 18 bộ và 4 cơ quan ngang bộ. + Cơ cấu thành viên Chính phủ gồm: Thủ tướng Chính phủ, các Phó Thủ tướng (4 phó thủ tướng), các Bộ trưởng (18 Bộ trưởng), Thủ trưởng cơ quan ngang bộ (4 thủ trưởng cơ quan ngang Bộ). Thủ tướng Chính phủ là người đứng đầu Chính phủ lãnh đạo và điều hành hoạt động của Chính phủ, quyết định những vấn đề được Hiến pháp và luật pháp quy định ( Điều 20 Luật Tổ chức Chính phủ). Thủ tướng Chính phủ do Quốc hội bầu trong số các đại biểu quốc hội theo đề nghị của Chủ tịch nước. Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác trước Quốc hội, UBTV Quốc hội và Chủ tịch nước. Các Phó thủ tướng là người giúp việc cho Thủ tuớng, làm nhiệm vụ theo sự phân công của Thủ tướng Chính phủ. Khi Thủ tướng vắng mặt, một phó thủ tướng được thủ tướng ủy nhiệm sẽ thay mặt Thủ tướng giải quyết công việc. Hiện nay, trong cơ cấu của Chính phủ không có chức danh Phó Thủ tướng thường trực. Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ là người đứng đầu lãnh đạo một bộ, một cơ quan ngang bộ, phụ trách một số công tác của Chính phủ, chịu trách nhiệm trước Thủ tướng Chính phủ, Quốc hội về phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực được giao. 17 Số Phó thủ tướng, Bộ trưởng và Thủ trưởng cơ quan ngang bộ do Quốc hội quyết định. Thủ tướng Chính phủ trình Quốc hội phê chuẩn và đề nghị việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức và từ chức đối với các Phó thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Căn cứ vào nghị quyết của Quốc hội, Chủ tịch nước bổ nhiệm, miễn nhiệm ,cách chức, chấp thuận từ chức đối với Phó thủ tướng, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ. 2. Bộ, cơ quan ngang Bộ: Bộ, cơ quan ngang Bộ (dưới đây gọi chung là Bộ) là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước về các ngành, lĩnh vực được giao trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công trong các ngành, lĩnh vực thuộc phạm vi quản lý nhà nước của Bộ. - Cơ cấu tổ chức của Bộ gồm có các bộ phận sau: + Các cơ quan giúp Bộ trưởng thực hiện chức năng quản lý Nhà nước như các vụ, thanh tra, văn phòng. Một số được tổ chức thành cục, tổng cục có chức năng quản lý hành chính Nhà nước chuyên ngành. Ví dụ, Bộ Tài nguyên – Môi trường có Tổng cục địa chính, Cục Tài nguyên nước,… + Các cơ quan sự nghiệp của Bộ: các viện nghiên cứu, báo, tạp trí trực thuộc bộ, các cơ sở đào tạo,… Ví dụ, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn có Viện Chính sách Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn, trường Đại học Nông nghiệp, trường đào tạo bồi dưỡng cán bộ nông nghiệp,… + Các cơ quan đại diện của Bộ tại địa phương trong và ngoài nước: ví dụ Bộ Nội vụ có cơ quan đại diện tại khu vực miền Trung Tây Nguyên, cơ quan đại diện tại thành phố Hồ Chí Minh,…. Cơ cấu bộ máy HCNN cấp địa phương gồm có: 1. UBND các cấp: UBND do HĐND bầu ra là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính Nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên. Về cơ cấu tổ chức: Về nhân sự: UBND gồm chủ tịch, các phó chủ tịch và các Ủy viên UBND. Số lượng thành viên UBND các cấp như sau: - UBND cấp xã: 3 -5 thành viên - UBND cấp huyện: 7-9 thành viên - UBND cấp tỉnh: 9-11 thành viên. Chủ tịch UBND do HĐND bầu ra theo sự giới thiệu của chủ tịch HĐND trong số các đại biểu HĐND. Phó chủ tịch và các thành viên khác của UBND do HĐND bầu theo đề nghị của chủ tịch UBND. Chủ tịch UBND lãnh đạo, điều hành, hoạt động của UBND. 18 Khi quyết định những vấn đề quan trong của địa phương, UBND thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. UBND làm việc theo chế độ tập thể, trong đó thành viên UBND chịu trách nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước UBND. Chủ tịch UBND cùng với các thành viên khác của UBND chịu trách nhiệm tập thể về hoạt động của UBND trước HĐND cùng cấp và cơ quan Nhà nước cấp trên. Nhiệm kỳ của UBND theo nhiệm kỳ của HĐND cùng cấp. Khi HĐND hết nhiệm kỳ, UBND và chủ tịch UBND tiếp tục làm việc đến khi HĐND khóa mới bầu chủ tịch và UBND cho nhiệm kỳ tiếp. - Về bộ máy: UBND thành lập các cơ quan chuyên môn tham mưu giúp UBND cùng cấp thực hiện chức năng QLNN ở địa phương và thực hiện một số nhiệm vụ, quyền hạn theo sự uỷ quyền của UBND cùng cấp và theo quy định của pháp luật. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh gọi là Sở và cơ quan tương đương (gọi chung là Sở). Hhiện nay cấp tỉnh có từ 17 -20 sở theo quy định tại nghị định 13/2008/NĐ-CP. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện gọi là phòng và cơ quan tương đương (gọi chung là Phòng) .Hiện nay cấp huyện có 12 phòng theo quy định tại nghị định 14/2008/NĐ- CP. Cấp xã không có cơ quan chuyên môn mà có 7 chức danh công chức cấp xã phụ trách từng mảng công việc theo quy định tại Nghị định 92/2009/NĐ-CP. 2. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND các cấp: Cơ quan chuyên môn thuộc UBND đa phần được tổ chức theo nguyên tắc “song trùng trực thuộc”, tức là: - Cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu sự chỉ đạo và quản lý về tổ chức, biên chế và công tác của UBND cùng cấp, đồng thời chịu sự chỉ đạo về chuyên môn, nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên. Thủ trưởng cơ quan chuyên môn thuộc UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước cơ quan chuyên môn cấp trên, khi cần thiết báo với HĐND. - Người đứng đầu cơ quan chuyên môn do chủ tịch UBND cùng cấp bổ nhiệm, nhưng trước khi bổ nhiệm có sự thỏa thuận với người đứng đầu cơ quan chuyên môn cấp trên. Trong 2 mối quan hệ này, mối quan hệ ngang về tổ chức và nhân sự là cơ bản có tính trội hơn mối quan hệ dọc – quan hệ chuyên môn. Tuy nhiên có một số cơ quan chỉ trực thuộc theo chiều ngang (Văn phòng UBND); có cơ quan chỉ trực thuộc theo chiều dọc (Công an, quân đội ). Cơ quan chuyên môn hoạt động theo chế độ thủ trưởng. Chỉnh phủ quy định tổ chức và hoạt động của các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Số lượng các cơ quan chuyên môn từng cấp phụ thuộc vào quy mô từng địa phương và do Chính phủ quy định. Nhận xét đánh giá về cơ cấu tổ chức bộ máy HCNN Việt Nam: 19 - Cơ cấu tổ chức bộ máy HCNN Việt Nam đang cải cách từng bước theo hướng thành lập các cơ quan đa ngành, đa lĩnh vực nhằm thu gọn đầu mối, giảm cấp trung gian. Ví dụ, nhiệm kỳ Chính phủ 2002 – 2007, có bộ Công nghiệp và Bộ Thương mại, nhưng từ sau năm 2007, chức năng, nhiệm vụ của hai bộ này gộp lại và tổ chức thành Bộ Công thương; Bộ Thủy sản không còn nữa mà thay vào đó là một số chức năng, nhiệm vụ chuyển sang giao cho Bộ Nông nghiệp phát triển nông thôn và Bộ Tài nguyên và Môi trường thực hiện. - Cơ cấu tổ chức bộ máy HCNN Việt Nam được tổ chức gần như tương tự nhau ở cả 4 cấp chính quyền: trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Điều này do đặc thù trong cách phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ của Việt Nam. Chưa phân biệt được rõ nét chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền. - Tổ chức và hoạt động của bộ máy HCNN Việt Nam đều hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, bảo đảm tính thứ bậc chặt chẽ trong nền hành chính. Cấp dưới phục tùng cấp trên, địa phương phục tùng trung ương. - Tuy có cải cách theo hướng gọn nhẹ, tinh giản biên chế, thành lập cơ quan đa ngành, đa lĩnh vực nhưng hiện nay, vẫn có xu hướng mở rộng quy mô bộ máy HCNN. Có hiện tượng cục nâng lên thành tổng cục, phòng nâng lên thành ban,… làm cho bộ máy càng ngày càng phình to và tăng biên chế. Qua thống kê cho thấy: Năm 1996: 10.848 đơn vị hành chính các cấp, trong đó, cấp tỉnh là 53 đơn vị, gồm 50 tỉnh, 3 thành phố trực thuộc Trung ương; cấp huyện là 574 đơn vị, gồm 475 huyện, 21 quận, 62 thị xã, 16 thành phố thuộc tỉnh; cấp xã là 10.221 đơn vị, gồm 8.862 xã, 856 phường, 503 thị trấn. Năm 2000: 11.154 đơn vị, trong đó, cấp tỉnh là 61 đơn vị; cấp huyện là 615 đơn vị; cấp xã là 10.478 đơn vị. Năm 2004, (bắt đầu nhiệm kỳ 2004-2009): 11.502 đơn vị hành chính, trong đó, cấp tỉnh là 64 đơn vị; 662 đơn vị cấp huyện; 10.776 đơn vị cấp xã. Đến nay 30/9/2010: 11.863, trong đó cấp tỉnh có 63 đơn vị, gồm 58 tỉnh, 5 thành phố trực thuộc Trung ương; cấp huyện có 697 đơn vị, gồm 554 huyện, 47 quận, 46 thị xã, 50 thành phố thuộc tỉnh; cấp xã có 11.109 đơn vị, gồm 9.091 xã, 1.391 phường, 627 thị trấn. Như vậy qua 13 năm: số lượng đơn vị hành chính cấp tỉnh tăng thêm 10 đơn vị cấp tỉnh); cấp huyện tăng thêm 123 đơn vị; cấp xã tăng thêm 888 đơn vị. - Thẩm quyền, trách nhiệm của người đứng đầu là Chủ tịch UBND với tập thể UBND chưa rõ ràng, rành mạch nhất là khi xảy ra hậu quả kinh tế - xã hội khó quy kết trách nhiệm cá nhân. - Cơ quan HCNN Việt Nam chia làm 2 loại. Cơ quan HCNN có thẩm quyền chung và cơ quan HCNN có thẩm quyên riêng. Cơ quan HCNN có thẩm quyền chung là Chính phủ và UBND các cấp hoạt động theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo, cá nhân phụ trách. Trên cơ sở phát huy trách nhiệm cá nhân người đứng đầu và các thành viên trong tổ chức. 20
- Xem thêm -