Tài liệu Quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh những vấn đề lý luận và thực tiễn

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƯỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÀ HỘI VÀ NHÂN VĂN Đ Ỗ CÔNG QUÂN QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CÃP TỈNH - NHŨNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TlỂN C huvên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật M a sô: 6.01.01 L U Ậ N VÃN THẠC s ĩ KHOA HỌC LU Ậ T • • » • N gư ời hướng dẫn khoa học: Tiến sĩ luật học Nguyễn Cửu Việt Hà Nội, năm 2000 MỤC LỤC Trang MỞ ĐẨU 1 CHƯƠNG 1: KHÁI NIỆM QUYẾT ĐINH QUẢN LÝ NHÀ 6 NƯỚC CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. Đặc điểm địa vị pháp lý của uỷ ban nhản dân cấp tỉnh 6 1.11. Vị trí, tính chất pháp lý 6 112 Tổ chức, cơ cấu 7 1 13 Hình thức hoạt động 7 1.14 Thẩm quyền 9 1 15 Các cơ quan chuyên mỏn thuộc uỷ ban nhân dân cấp tỉnh - bộ máy 12 giúp việc của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 12 Xảy dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước - hình thức 13 hoạt động chủ yếu của uỷ ban nhản dân cấp tỉnh 12 1 Khái niệm quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 13 12 2 Xây dựng và ban hành quyết định quản lý - hình thức quản lý chủ yếu 17 của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 1 3 Phân loại quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp 22 tỉnh 13 1 Phân loại theo tính chất pháp lý 23 132 Phân loại theo hình thức pháp lý 34 133 Một số cách phân loại khác 35 CHƯƠNG 2: QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UỶ 37 BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH TRONG HỆ THỐNG QUYẾT ĐỊNH PHÁP LUẬT CỦA NHÀ NƯỚC TA 21 Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của u V ban nhán dân cấp tỉnh với quvết định pháp luật của co quan nhà nước cáp trẽn 37 2.1.1. Quan hộ giữa quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với 37 Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của u ỷ ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước 2.1.2. Quan hệ giữa quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với 38 quyết định quản lý nhà nước của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ và cơ quan thuộc Chính phủ 2.2. Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân 41 cấp tỉnh với quyết định pháp luật của hội đồng nhân dân cùng cấp 23 Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân 47 cấp tỉnh với quyết định pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp dưới 2.3.1. Quan hệ giữa quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với 47 quyết định quản lý nhà nước của cơ quan chuyên môn thuộc uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 2.3.2. Quan hệ giữa quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh với 49 quyết định pháp luật của hội đồng nhân dán và uỷ ban nhân dân cấp huyện 2.4. Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhản dân 52 cấp tỉnh với quyết định pháp luật của toà án nhân dân và viện kiểm sát nhân dán 2.4.1. Quan hộ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp 52 tỉnh với quvết định pháp luật của toà án nhân dân 2.4.2. Quan hệ giữa quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp 54 tỉnh với quyết định pháp luật của viện kiểm sát nhân dân CHƯƠNG 3: THỦ TỤC XÀY DỤNG VÀ BAN HÀNH QUYẾT 60 ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA ƯỶ BAN NHÀN DÂN CẤP TỈNH 3 1. Thực trạng thủ tục xây dựng và ban hành quvết định quản lý nhà nước của ủv ban nhân dân cấp tỉnh 60 3.1.1. Khái niệm thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước 60 3.1.2. Các quy định pháp luật về thủ tục xây dựng và ban hành quyết định 63 quản lý nhà nước của ủy ban nhân dân cấp tỉnh 3.1.3. Thực tiễn thủ tục xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà 76 nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 3 2. Các giải pháp hoàn thiện thủ tục xây dựng và ban hành quyết định 87 quản lý nhà nước của uỷ ban nhàn dân cấp tỉnh 32 1 Các giải pháp hoàn thiện các quy định pháp luật về thủ tục xây dựng và 87 ban hành quyết định quản ]ý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 322 Các giải pháp hoàn thiện thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành 92 quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 323 Các giải pháp hoàn thiện các biện pháp bảo đảm cho hoạt động xây 99 dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh KẾT LUẬN 103 DANH MỤC TẠI LIỆU THAM KHẢO 106 1 M Ở ĐẨU 1. Tính cấp thiết của để tài Như chúng ta đã biết, xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước là hình thức hoạt động chủ yếu của các chủ thể quản lý nhà nước. Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật được Quốc hội nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua ngày 12 tháng 11 năm 1996, đánh dấu một giai đoạn phát triển mới trong sự điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động xây dựng và ban hành văn bản pháp luật. Tuy vậy, về cơ bản Luật này và Nghị định 101/CP hướng dẫn thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ điều chỉnh hoạt động ban hành văn bản quy phạm pháp luật ở các cơ quan trung ương, chưa điều chỉnh hoat đôns xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương. Hiện nay, ờ một số tỉnh đã ban hành Quy chế hoặc Bản quy định tạm thời về trình tự, thẩm quyền ban hành quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, tuy nhiên, những quy đinh này còn thiếu chặt chẽ, chưa tạo được sự thống nhất trong hoạt động xây dựng và ban hành các quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Từ đó, thẩm quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và của chủ tịch uỷ ban nhân dân chưa thực sự có sự phân biệt về phạm vi cũng như hình thức quyết định quản lý. Thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cũng rất đa dạng và thiếu nhất quán, có tỉnh do cơ quan chuvên môn soạn thảo trình uỷ ban nhân dân thông qua, có tỉnh do thư ký phụ trách lĩnh vực soạn thảo trình phó chủ tịch uỷ ban nhân dân ký ban hành. Hơn nữa, ở một số tỉnh chưa đáp ứng các điéu kiện cán thiết cho hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản ]ý nhà nước cua uỷ ban nhân dân cấp tình như kinh phí, tài liệu... 2 Chính từ đó dẫn đến những yếu kém trong hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Hiện tượng ban hành sai thẩm quyền, nội dung không bảo đảm tính hợp pháp và hợp lý diễn ra tương đối phổ biến. Do vậy, việc hoàn thiện những quy định của pháp luật về hoạt động ban hành quyết đinh quản lý nhà nước cũng như thực tiễn hoạt động ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là việc làm hết sức cần thiết nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc áp dụng thống nhất quy trình xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, đổng thời bảo đảm cho nội dung của quyết đinh quản lý nhà nước có tính khả thi cao, có hiệu lực trong thực tế cuộc sống. Xuất phát từ những yêu cầu và thực tiễn trên, chúng tôi đã chọn đề tài nghiên cứu “Quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh Những vấn đề lý luận và thực tiễn”. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước của các cơ quan chính quyền địa phương nói chung và của uỷ ban nhân dân nói riêng đang là vấn đề rất được quan tâm dưới góc độ lý luận và thực tiễn. Tại Việt Nam đã có một số cống trình nghiên cứu về những vấn đề xung quanh hoạt động ban hành quyết định quản lý của các cơ quan chính quyền các cấp như: "Phê chuẩn quyết định: lý luận, thực tiễn và đổi mới", "Đình chỉ, sửa đổi, bãi bỏ quyết định: lý luận, thực tiễn và đổi mới ”, "Cơ chế giám sát việc ban hành các văn bản pháp luật" của tác giả Nguyễn Cửu Việt, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, năm 1988, 1989 và 1993; "Cơ sở lý luận, thực tiễn phân định thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan chính quyền địa phương” của tác siả Thái Vĩnh Thắng- "Về thẩm quyền của hội đổng nhân dân và uỷ ban nhân dán trong việc bãi bỏ vãn bản sai trái" của tác giả Nguyễn Cường, Sở Tư pháp Hà Tinh; "Về quyết định hành chính và quyền khiếu kiện đối với quvết định hành chính" của tác giả Đinh Văn Mậu, Tạp chí Luật học, năm 1995; "Bàn về quy trình xây dựng văn bản quản lý hành chính" của tác giả Nguyễn Thế Quyền, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, năm 1996; Giáo trình Luật hành chính, Khoa Luật, Trường Đại học KHXH và NV, Đại học quốc gia Hà Nội, năm 1997; Giáo trình Luật Hành chính, Trường Đại học Luật Hà nội, năm 1997; "Tìm hiểu về đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo Hiến pháp năm 1992", Nhà xuất bản chính trị quốc gia, Hà Nội, năm 1994... Tuy nhiên, các cống trình đó chưa nghiên cứu đầy đủ, toàn diện về hoạt động ban hành quyết đinh quản lý của các cơ quan chính quyền địa phương (đặc biệt chưa đi sâu phân tích hoạt động ban hành văn bản của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh) và còn đặt ra một số vấn đề cần làm sáng tỏ. Vì vậy, việc nghiên cứu sâu sắc và có hệ thống các vấn đề cơ bản về lý luận và thực tiễn liên quan đến quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh để từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm từng bước hoàn thiện hệ thống pháp luật và nâng cao hiệu quả thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân đang là vấn đề hết sức cấp bách. 3. Phạm vi nghiên cứu, mục đích và nhiệm vụ của Luận văn Quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là vấn đề lớn, trong đó có nhiều nội dung có liên quan như khái niệm, nội dung của quyết định, vị trí, vai trò, thủ tục và một số yêu cầu liên quan đến tính hợp pháp và hợp lý của quyết định. Phạm vi nghiên cứu mà chúng tôi muốn đặt ra trong luận văn này chỉ giới hạn những vấn đề ]ý luận và thực tiễn liên quan đến khái niệm, phấn loại quyết định quản ]ý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, vị trí của quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong hệ thống các quyết định pháp luật của Nhà nước ta và thủ tục xây dựng và ban hành loại quyết định này. Những nội dung này, theo chúng tôi là quan trọng và cũng đang là vấn đề hết sức cấp bách, cần được nghiên cứu. Mục đích của Luận văn là trên cơ sở phân tích rõ bản chất, vị trí, vai trò quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thông qua việc nghiên cứu thực trạng quy định pháp luật và thực tiễn hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh nhằm rút ra kết luận để đề xuất các phương hướng, giải pháp hoàn thiện hoạt động xây dựng và ban hành loại quyết định quản lý nhà nước quan trọng này. Để thực hiện mục đích trên, luận vãn có các nhiệm vụ sau đây: M ột là, khái quát những nét cơ bản về địa vị pháp lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, vai trò quan trọng của hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý nhà nước trong hệ thống các hình thức hoạt động nói chung của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Hai là, làm rõ vị trí của quvết đinh quản lý nhà nước của u ỷ ban nhân dân cấp tỉnh trong hệ thống các quyết định pháp luật của Nhà nước ta. Ba là, đánh giá khái quát thực trạng các quy định của pháp luật liên quan đến hoạt động ban hành quyết đinh quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh và thực tiễn hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước cúa uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. Bốn là, mạnh dạn đề xuất một số giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật điều chỉnh hoạt động ban hành quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh cũng như cơ chế, thủ tục và điều kiện bảo đảm cho hoat động đó. 4. Co sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận vãn được thực hiện trên cơ sở áp dụng phương pháp luận của triết học Mác - Lênin. các nguyên tắc của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, tư tưởng Hổ Chí Minh, lý luận về nhà nước và pháp luật và các quan điểm của Đảng và Nhà nước trons giai đoạn hiện nay. Bên cạnh đó. tác giả còn sử dụng các phươns pháp cụ thể như phán tích tổng hợp, quy nạp và diễn giải, phương pháp hệ thống, phương pháp lịch sử, phương pháp điều tra xã hội học... 5. Những điểm mới và ý nghĩa của Luận văn Luận văn có những điểm mới sau đây: - Đây là công trình chuyên khảo đầu tiên trong khoa học pháp lý nước ta đánh giá khái quát và phân tích một cách có hệ thống về quyết định quản lý nhà nước của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh. - Lần đầu tiên trong khoa học pháp lý nước ta, trên cơ sở lý luận về quyết định quản lý nhà nước , phân tích một cách hệ thống thực trạng hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh; những khó khăn và nguyên nhân dẫn đến những hạn chế trong hoạt động này. - Đưa ra các kiến nghị mới cụ thể góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật liên quan đến hoạt động xây dựng và ban hành quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, đồng thời với những kiến nghị nhằm hoàn thiện thực tiễn hoạt động này. Những kết quả nghiên cứu của Luận văn có thể được tham khảo và vận dụng từng bước vào việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về quyết định quản lý của uỷ ban nhân dân, đồng thời có thể làm tài liệu tham khảo trong việc nghiên cứu giảng dạy chuyên đề về quyết đinh quản lý nói chung. 6. Cơ cáu luận vãn Luận vãn gồm: Phần M ở đầu, ba chương, Phần kết luận và Danh mục tài liệu tham khảo. 6 CHƯƠNG I - KHÁI NỆM QUYẾT ĐỊNH QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC CỦA UỶ BAN NHÂN DÂN CẤP TỈNH 1.1. Đặc điểm địa vị pháp lý của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh 7.7.7. Vị trí, tính chất pháp lý Theo quy đinh của Hiến pháp thì “Uỷ ban nhân dân do hội đổng nhân dân bầu ra, là cơ quan chấp hành của hội đổng nhân dân, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của hội đồng nhân dân"[23, Đ 123l Tương tự, uỷ ban nhân dân (sau đây gọi tắt là UBND) cấp tỉnh do hội đổng nhân dân (sau đây gọi tất là HĐND) cấp tỉnh bầu ra, chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cấp tỉnh. Nếu coi HĐND với tư cách là cơ quan đại biểu của nhân dân ở địa phương thì UBND với ý nghĩa là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất ở địa phương, có vai trò hết sức quan trọng trong việc tổ chức và chỉ đạo việc thi hành các nghị quyết của HĐND. Một đổi mới quan trọng về vị trí, tính chất pháp lý của UBND được ghi nhận trong Luật sửa đổi “Luật tổ chức Hội đổng nhân dán và u ỷ ban nhân dân 1983” ban hành năm 1989 (sau đây gọi tắt là Luật năm 1989), đó là sự xuất hiện của thường trực HĐND với tư cách là cơ quan bên trong của HĐND. Luật tổ chức Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dân (sửa đổi) năm 1994 (sau đây gọi tắt là Luật năm 1994) vẫn giữ quy định này băng viêc quy định thường trực HĐND được thiết lập ở cấp tỉnh và cấp huyện 1 18 11 181 ] Quyết định mới này có tác dụng xác định rõ hơn vị trí, tính chất của ƯBND, ƯBND khồng còn có tư cách “hai m ãt” (vừa là “cơ quan thường trực” vừa là cơ quan chấp hành của HĐND) i lồ-ư 181J / 1.1.2. Tổ chức, cơ cấu Theo quy đinh của luật hiộn hành, UBND được thiết lập ở cả 3 cấp: tỉnh, huyện và xã. ƯBND cấp tỉnh có từ 9 đến 11 thành viên, riêng ƯBND Thành phố Hà Nội và Thành phố Hồ Chí Minh có không quá 13 thành viên[31, \ Thành phần của UBND gồm có chủ tịch, phó chủ tịch và các ủy viên. Khác với Luật Tổ chức Hội đổng nhân dân và u ỷ ban nhân dân năm 1983 (sau đây gọi tắt là Luật năm 1983), Luật năm 1994 và Luật năm 1989 quy đinh: ngoài chủ tịch UBND, các thành viên khác không nhất thiết phải là đại biểu HĐND. Đổi mới này cùng với việc bỏ chức năng thường trực HĐND, càng tách rõ hơn chức năng chấp hành của UBND ra khỏi chức năng của HĐND[ls-ư-182]. Cũng như các cấp khác, UBND cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh thành lập, song kết quả bầu các thành viên của UBND cấp tỉnh phải được Thủ tướng Chính phủ phê chuẩn (Điều 46 Luật năm 1994). Tuy nhiên, cũng như Luật năm 1989, Luật năm 1994 chưa tính đến trường hợp rất có khả năng xảy ra trong thực tế, đó là Thủ tướng Chính phủ không phê chuẩn kết quả bầu cử nói trên. 1.1.3. Hình thức hoạt động Theo Luật năm 1989, UBND làm việc theo nguyên tắc tập thể lãnh đạo (Điều 52). Sau khi Hiến pháp năm 1992 ban hành, nguyên tắc này được sửa đổi thành nguyên tắc tập trung dân chủ (Điều 3 Luật năm 1994) [18' ư Hiến pháp năm 1992 và Luật mới đã tăng cường quyền hạn của cá nhân chủ tịch ủy ban. Chẳng hạn, chủ tịch UBND có quyền lãnh đao. điêu hành hoạt động của uỷ ban, đình chỉ thi hành hoặc bãi bỏ những quyết định quản lý sai trái của các cơ quan thuộc UBND và các quyết định quan lý sai trái của UBND cấp dưới; đình chỉ thi hành nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới, đồng thời đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ những nghị quyết đó. Quyền này trước đây thuộc tập thể uỷ ban, nay quy định cho chủ tịch1'8 ư.185] ỊQịông những thế, các quyền đình chỉ, bãi bỏ quyết đinh quản lý nói ở đây còn được quy đinh trong Hiến pháp năm 1992 (Điều 124). Điều này có nghĩa là chủ tịch UBND có quyền ra quyết định quản lý nhà nước - một loại quyết đinh pháp luật quan trọng. Quyền này còn được thể hiện gián tiếp tại Điều 114 Hiến pháp năm 1992 thông qua quyền của Thủ tướng Chính phủ đình chỉ, bãi bỏ quyết đinh quản lý của chủ tịch UBND cấp tỉnh. Tuy vậy, chế độ tập thể vẫn còn rất quan trọng, vì: “Khi quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, u ỷ ban nhân dân phải thảo luận tập thể và quyết đinh theo đa số” (Điều 2 Hiến pháp năm 1992, Điều 48 Luật năm 1994). Nhằm phân định thẩm quyền của tập thể uỷ ban với nhiệm vụ, quyền của cá nhân chủ tịch UBND, Luật hiện hành còn quy định một danh mục bốn loại vấn đề được thảo luận và biểu quyết theo đa số, đó là: - Chương trình làm việc của UBND; - K ế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách hàng năm và quỹ dự trữ ở địa phương trình HĐND; - Các biện pháp thực hiện nghị quyết của HĐND về kinh tế - xã hội, thông qua báo cáo của ƯBND trước HĐND; - Đề án thành lập mới, sáp nhập, giải thể các cơ quan chuyên môn thuộc ƯBND và việc phân vạch, điều chỉnh địa giới đơn vị hành chính ở địa phương131, Đ 49]. Điều đáng nói ở đây là trong bốn loai vấn đề phải thảo luận tập thể và biểu quyết theo đa số không đề cập tới hoạt động ban hành quvết định quản lý của UBND. trong đó có cả những quyết định m ans tính quy pham và chủ đạo. Theo chúng tôi, việc xem xét thóng qua các quyết đinh, chỉ thị mang tính chủ đạo và quy phạm của UBND phải được đưa vào nội dung các phiên họp của UBND. Chủ tịch ƯBND là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước HĐND và với cơ quan nhà nước cấp trên. Hiệu quả hoạt động của uỷ ban được bảo đảm bằng hiệu quả hoạt động của tập thể UBND, của chủ tịch UBND và của các thành viên UBND. Là người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chủ tịch UBND thực hiện hai nhóm nhiệm vụ, quyền hạn chủ yếu sau đây: Thứ nhất, những thẩm quyền mà Hiến pháp và luật trao đích danh cho chủ tịch UBND; thứ hai, những nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp mình, trừ những vấn đề mà Luật đòi hỏi ƯBND phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Chủ tịch UBND cấp tỉnh triệu tập và chủ tọa các phiên họp của UBND cấp tỉnh, phê chuẩn kết quả bầu thành viên của UBND cấp huyện, điều động, miễn nhiệm, cách chức chủ tịch, phó chủ tịch UBND cấp huyện... Chủ tịch UBND lãnh đao công tác của UBND, các thành viên của UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Các phó chủ tịch là người giúp chủ tịch chỉ đạo việc thực hiện một số mảng hoạt động của UBND theo sự phân công của chủ tịch UBND. Chính vì vậy, các phó chủ tịch phải thường xuyên giữ mối liên hệ và báo cáo vói chủ tịch UBND, chịu trách nhiệm vể phần công việc của minh[31,Đ 51-2-. 1.1.4. Thẩm quyền Là cơ quan quản lý nhà nước thẩm quyền chung, kết hợp việc quản lý ngành và quản lý theo lãnh thổ, UBND cấp tỉnh thực hiện việc quản lý trong địa bàn tỉnh trong các lĩnh vực nông nghiệp, lám nghiệp, ngư nshiệp, tiểu thủ công nghiệp, thương mại, du lịch, vãn hóa, giáo due. V tế, khoa học, công nghệ và môi trường, thể dục, thể thao, báo chí, phát hành, truyền hình và các lĩnh vực xã hội khác, quản lý nông nghiệp về đất đai và các nguồn tài nguyên thiên nhiên khác, quản lý việc thực hiện tiêu chuẩn đo lường chất lượng sản phẩm hàng hóa[31Đ 43]. Do vậy, lĩnh vực quản lý là cãn cứ phân loại các nhóm nhiệm vụ, quyền hạn của UBND cấp tỉnh. Cơ sở lý luận và thực tiễn cho việc xác đinh khối lượng thẩm quyền của UBND hình thành chủ yếu dựa trên sự phân cấp quản lý giữa bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ với các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Như chúng ta đã biết, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước. Là cơ quan quản lý thẩm quyền riêng, bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ có trách nhiệm xây dựng chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển ngành, lĩnh vực ở quy mô toàn quốc và tổ chức hướng dẫn các ngành, các cấp thực hiện sau khi được chính phủ phê duyệt. Với tinh thần cải cách nền hành chính quốc gia, Đảng và Nhà nước ta trong thời gian gần đây có chủ trương, một mặt, giảm dần số lượng các bộ, cơ quan ngang bộ, mặt khác, nhấn mạnh chức năng hoạch đinh chính sách ở tầm vĩ mô, vai trò dự báo và định hướng phát triển của các bộ, cơ quan ngang bộ[2]. Như vậy, mục đích của Đảng và Nhà nước ta là giải phóng các cơ quan này khỏi những nhiệm vụ không đúng tầm cỡ hoặc không nhất thiết phải có sự can thiệp của trung ương. M ặt khác, thực tế hoạt động quản lý cho thấy, nhiều công việc được các cơ quan nhà nước ở địa phương thực hiện sẽ đảm bảo linh hoạt, hiệu quả hơn do các cơ quan này gần với đối tượns quản lý và hiểu biết về địa bàn. Do vậy, để bảo đảm tính liên tục và hiệu quả cua hoạt động quản lý, pháp luật hiện hành quy đinh: Bộ trình Chính phu quyết định nội dung quản lý nhà nước của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đối với ngành, lĩnh vực; hướng dẫn, kiểm tra ƯBND cấp tỉnh về việc phân cấp cho UBND cấp huyện và xã về nội dung quản lý ngành, lĩnh vực do Bộ quản lý[35 Đ 17]. Pháp lệnh về nhiệm vụ quyền hạn cụ thể của Hội đổng nhân dân và ư ỷ ban nhân dân ở mỗi cấp quy định hệ thống thẩm quvền của UBND tương ứng với các lĩnh vực quản lý của các cơ quan này. Tuy vậy. qua quá trình thực hiện Pháp lệnh đã bộc lộ một số nhược điểm cần khắc phục, v ề mặt kỹ thuật, Pháp lệnh sử dụng phương pháp liệt kê để pháp điển hóa những nhiệm vụ, quyền hạn của UBND ở mỗi cấp được quy định rải rác ở một số lượng lớn các văn bản pháp luật. Như vậy, khó có thể cho rằng pháp luật có tính tổng hợp cao và tính khái quát. Trong khi đó, việc phân cấp quản lý luôn chịu sự tác động của sự phát triển các quan hệ kinh tế - xã hội và có tính biến động linh hoạt. Điều đó dẫn đến khả năng một số nhiệm vụ, quyền hạn mói phát sinh sẽ không được ghi nhận một cách hoàn toàn trong pháp luật. M ặt khác, pháp luật có xu thế “bình quân hóa” khối lượng thẩm quyền của các đơn vị hành chính trong cùng một cấp chính quyền mà trên thực tế, chúng khác xa nhau về đặc điểm tự nhiên và xã hội, dân số, diện tích, trình độ và năng lực quản lý của cán bộ. Ở đây có một thực tế là các tỉnh có đặc thù riêng của mình về điều kiện kinh tế - xã hội - dân số cũng như những đặc điểm tự nhiên và xã hội. Ngoài ra, giữa tỉnh và thành phố trực thuộc Trung ương cũng có sự khác xa nhau về điều kiện kinh tế - xã hội. Chính vì vậy, nhiệm vụ, quyền hạn của các UBND ở các tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương hoăc giữa các tỉnh khác nhau cũng khác nhau. M ột ví dụ khác, một số tỉnh có đồng bào thiểu số cư trú, trong khi một số tỉnh, thành phố lại không có đặc điểm nàv dẫn đến việc thực hiện chính sách dân tộc giữa các tỉnh có sự khác nhau. Để thực hiện các nhiệm vụ, chức năng, các quyền và nghĩa vu chung của mình, UBND được quyền ra quyết định, chỉ thị trone phạm vi thẩm quyền và kiểm tra việc thi hành những quyết đinh quản lý đó (khoản 2 Điều 124 Hiến pháp năm 1992, Điều 41 Luật năm 1994). Chủ tịch ủy ban cũng được giao những quyền hạn cụ thể, quan trọng. Tuy nhiên, cả Hiến pháp và luật đều chưa quy đinh rõ quyết định quản lý nào là của tập thể UBND, quyết đinh quản lý nào là của chủ tịch uỷ ban, tuy như trên đã phân tích, chính Hiến Pháp năm 1992 và Luật năm 1994 đã gián tiếp trao cho chủ tịch ƯBND quyền ra quyết đinh quản lý nhà nước118' ư l87]. Đây chính là vấn đề quan trọng cần làm sáng tỏ và cần được quy định thật rõ ràng, bởi quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước là phương tiện pháp lý quan trọng nhất để cơ quan nhà nước nói chung, chủ tịch UBND nói riêng, thực hiện có hiệu quả chức nãng, nhiệm vụ của mình. 1.1.5. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh - bộ máy giúp việc của UBND cấp tỉnh Sẽ là một khiếm khuyết nếu trong nhận đinh tổng quan về địa vị pháp lý của UBND chúng ta không nêu khái lược về các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh là bộ máy giúp việc của UBND cấp tỉnh. Các cơ quan này, một mặt, giúp UBND cấp tỉnh thực hiện chức năng quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh, chịu sự chỉ đạo và quản lý tổ chức, biên chế và công tác của UBND cấp tỉnh, m ặt khác bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý thống nhất của ngành, lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở và chịu sự chỉ đạo về chuyên món, nghiệp vụ cùa bộ, cơ quan ngang bộ. Các cơ quan chuyên môn tuy theo luật được gọi là thuộc UBND cùng cấp, nhưng thực tế đa phần trong số này được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc “hai chiều trực thuộc”. Theo chiều ngang, thủ trưởng cơ quan chuyên môn chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước ƯBND (Điều 56 Luật năm 1994). Theo chiều dọc, cơ quan chuvên môn chiu sự ch] đao về nghiệp vụ, đổng thời chịu trách nhiệm và báo cáo cóng tác trước cơ quan chuyên môn cấp trên (Điều 54 Luật năm 1994)[l8' ư 188189ỉ Căn cứ vào hoạt động thực tiễn, rõ ràng chiều trực thuộc ngang là cơ bản đối với đa phần các cơ quan chuyên môn. Tuy vậy, có cơ quan chỉ trực thuộc ngang (văn phòng), có loại chủ yếu trực thuộc dọc (công an, quân đội, bưu điện...)ri4)Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của mình, các cơ quan chuyên môn có quyền ra quyết đinh pháp luật. Quyền này được ghi nhận một cách gián tiếp tại Điều 124 Hiến pháp 1992. Tuy nhiên, đáng tiếc rằng, trong suốt vài chục năm trở lại đây và hiện nay, pháp luật nước ta chưa có quy định về hình thức pháp lý (tên) của quyết đinh mà cơ quan này được ban hành, trình tự ban hành và hiệu lực pháp lý của chúng[18-ư 189]. Thực tiễn này có lẽ là hộ quả của những quan điểm chưa thống nhất về việc có nên trao cho loại cơ quan này quyền ban hành quyết đinh quản lý nhà nước hay không, đặc biệt là quyết đinh quy phạm. Đây là vấn đề quan trọng mà luân văn cũng cần dừng lại phân tích (xin xem Phần 2.3.1.), vì nó liên quan trực tiếp tới quyền ban hành quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh. 1.2. Xây dựng và ban h ành quyết định quản ly nh à nước - hình thức hoạt động chủ yếu của UBND cấp tỉnh Lý luận về quyết đinh quản lý nhà nước đã chỉ ra rằng, để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước, các chủ thể quản lý sử dụng những hình thức hoạt động khác nhau, nhưng hình thức cơ bản và quan trọng nhất là hoạt động xây dựng và ban hành quyết đinh quản lý nhà nước[l8- ư 273]. UBND cấp tỉnh với tính chất là một chủ thể quản lý nhà nước, cũng hoạt động với hình thức chủ yếu là ban hành các quyết đinh quản lý nhà nước. 1.2.1. Khái niệm quyết định quản lý nhà nước cùa UBND cấp tỉnh v ề bản chất quyết đinh quản lý nhà nước, hiện có rất nhiều quan điểm khác nhau liên quan đến nội dung này. Khái niệm “quyết định” bắt nguồn từ thuật ngữ tiếng Latinh “ACTUS” mà một trong những ý nghĩa của nó là hành động, hành vi. Người ta còn gọi quyết đinh pháp luật là mệnh lệnh, là sự thể hiện ý chí quyền lực, là văn bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước[l8-ư 2741. Trong sách báo pháp lý nước ngoài, người ta cho rằng hành động và hoạt động dẫn đến hậu quả pháp lý là một quyết định pháp luật. Trong sách báo chính trị - pháp lý nước ta, người ta thường đồng nhất khái niệm quyết định pháp luật với văn bản. Nhưng thật ra văn bản pháp luật chỉ là một trong những hình thức thể hiện ra bên ngoài của quyết đinh pháp luật mà thôi. Quan điểm cho rằng quyết định là hành động, là sự thể hiện ý chí (thực ra cũng là hành động) đã gần với bản chất của quyết định pháp luật nhưng chưa thật chính xác, chưa cụ thể, chưa thể hiện rõ vị trí của quyết đinh pháp luật trong hệ thống các phương tiện quản lý. Mặt khác, quan niệm này không cho phép phân biệt được quyết định pháp luật với các hành động gắn liền với chủ thể, không tổn tại thiếu chủ thể. Trong khi đó quyết đinh pháp luật có thể tổn tại không phụ thuộc vào sự tồn tại của chủ thể ban hành ra nó (người có thẩm quyền và cơ quan ban hành quyết đinh có thể không còn giữ chức vụ cũ, đã bị giải thể, nhưng về nguyên tắc chung, quyết đinh pháp luật đó vẫn còn hiệu lực pháp luật). [18 ư 2741 Ngoài ra, quan điểm này không cho phép phân biệt quyết đinh pháp luật với các hoạt động có tính cưỡng chế có siá trị pháp lý cao của nhữns người đại diện cho quyền lực nhà nước như: dẫn giải phạm nhân, khám nhà...ll8,ư 274] Quan điểm cho quyết định pháp luật là kết quả và là hình thức thể hiện của hoạt động nhà nước cũng đã tiếp cận với bản chất của quyết định pháp luật nhưng còn chung chung, chưa thật chính xác. Từ sự phán tích trén. có thể thấy quyết định quản lý nhà nước là kết quả của hoạt động mang tính pháp lý, quyền lực - kết quả sự th ể hiện ý chí quyền ỉ ực nhà nước. ll8ư 2751 Quyết đinh quản lý nhà nước là một loại quyết đinh pháp luật, vì vậy nó có tất cả những tính chất của một quyết đinh pháp luật. Các tính chất quyết đinh quản lý nhà nước là tính ý chí, tính quyền lực nhà nước bởi lẽ, cũng như các loại quyết đinh pháp luật khác, nó là kết quả sự thể hiện ý chí của các chủ thể quản lý có thẩm quyền thực hiện nhân danh nhà nước, vì lợi ích của nhà nước. Trong quyết đinh quản lý nhà nước ý chí của nhà nước thể hiện một cách tập trung nhất và mang tính quyền lực. Đó là ý chí đơn phương của nhà nước mà mọi chủ thể pháp luật khác đều phải tuân theo nếu họ thuộc phạm vi tác động của quyết đinh đ ó .118,11 2761 Hai đặc điểm này cho phép phân biệt quyết định quản lý nhà nước với các hoạt động tổ chức - xã hội trực tiếp, các tác nghiệp vật chất - kỹ thuât. Tính pháp lý thể hiện ở hệ quả pháp lý của nó, đó là sự thay đổi trong cơ chế điều chỉnh pháp luật. Bởi vì, quyết định quản lý nhà nước: hoạch định chủ trương, đường lối, nhiệm vụ lớn cho hoạt động quản lý; đặt ra, sửa đổi , bãi bỏ các quy phạm pháp luật hoặc làm thay đổi phạm vi hiệu lực của chúng; làm phát sinh, thay đổi hay chấm dứt các quan hệ pháp luật cụ thể. [18.tr. 276] Ngoài ra, quyết đinh quản lý nhà nước có những tính chất khác với mọi quyết định pháp luật nói chung, những tính chất này được gọi là các đặc trưng. [l8 ư 2771 Đặc trưng đầu tiên là tính dưới luật. Xuất phát từ nsuyén tắc pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước, thể hiện ở chỗ các quyết định quản lv nhà nước được ban hành trên cơ sở và đê cu thể hóa luật. Nếu xem xét chủ thể là UBND cấp tỉnh thì quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh được ban hành phải phù hợp và để thi hành khống chỉ Hiến pháp, luât, pháp lệnh, mà mọi quyết đinh pháp luật của các cơ quan Nhà nước cấp trên và cơ quan quyến lực cùng cấp (nghị quyết của HĐND cấp tỉnh). Tính dưới luật của quyết đinh quản lý nhà nước khống chỉ gắn với nội dung mà cả trình tự xây dựng, ban hành và hình thức của quyết định. Có nghĩa là, quyết đinh quản lý nhà nước phải được ban hành theo hình thức và trình tự do pháp luật quy định (pháp luật ở đây theo nghĩa rộng - nghĩa là mọi quy đinh của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền).I18,lr 2771 Đặc trưng cơ bản thứ hai và là thuộc tính của quyết định quản lý nhà nước, đó là quyết đinh quản lý nhà nước ban hành để thực hiện các nhiệm vụ và chức năng quản lý nhà nước. Chủ thể chủ yếu ban hành quyết đinh quản lý nhà nước là các cơ quan quản lý nhà nước, nhưng các cơ quan khác cũng ban hành quyết định quản lý nhà nước khi chúng thực hiện những mặt hoạt động mang tính chất chấp hành và điều hành. Như vậy, hoạt động chấp hành và điều hành là giới hạn để phân biệt quyết định quản lý nhà nước với các quyết đinh pháp luật k h á c .[18 ư 2781 ƯBND cấp tỉnh là một chủ thể quản lý, là cơ quan quản lý thẩm quyền chung trên địa bàn tỉnh. UBND cấp tỉnh cũng ban hành quyết định quản lý nhà nước của mình để thực hiện chức năng quản lý. Cũng như các quyết đinh quản lý nhà nước nói chung, quyết đinh quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh được ban hành để cụ thể hóa văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND cùng cấp. Trên cơ sở khái quát bản chất, đăc trưng và thuộc tính của quyết đinh quản lý nhà nước, có thể định nghĩa quyết định quản lý nhà nước của UBND cấp tỉnh: ìà kết quả sự thê hiện V chí, quyên lực đơìì phương của UBND cấp tỉnh, chủ tịch UBND cấp tỉnh, được thực hiện trên cơ sở và đ ể thi hành luật, theo trình lự và hình thức do ìuậỉ định, nhằm định ra chủ trươììg, đườĩìg lôi, nhiệm yụ ỉớìì có tính chất đinh Ìiướììg; hoặc đặí va. sửa đổi, bãi bỏ, áp dụng các quy phạm phup luật hay làm thay đổi phạm w hiệu