Tài liệu Quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng chính sách pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI VƯƠNG TOÀN THẮNG QUYỀN THAM GIA CỦA CÁ NHÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA NƯỚC TA HIỆN HAY Chuyên ngành: Quyền con người LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC HÀ NỘI, 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các số liệu ghi trong luận văn là trung thực. Những kết luận khoa học của luận văn chưa từng được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. TÁC GIẢ LUẬN VĂN VƯỜNG TOÀN THẮNG MỤC LỤC MỞ ĐẦU ............................................................................................................. 1 Chương 1: LÝ LUẬN VỀ QUYỀN THAM GIA CỦA CÁ NHÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT .................................................................. 9 1.1. Khái niệm về quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng chính sách pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật .......................................................... 9 1.2. Vai trò của quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật .................................................................................................... 30 1.3. Nội dung và đặc trưng quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật................................................................................ 35 Chương 2: THỰC TRẠNG BẢO ĐẢM QUYỀN THAM GIA XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM ............................................................................ 40 2.1. Ghi nhận về mặt pháp lý và những kết quả đã đặt được trong việc bảo đảm quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật tại Việt Nam ................................................................................................. 40 2.2. Những tồn tại, hạn chế và nguyên nhân ....................................................... 48 Chương 3: TĂNG CƯỜNG BẢO ĐẢM QUYỀN THAM GIA XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT Ở VIỆT NAM ............................................................................ 63 3.1. Các định hướng tăng cường bảo đảm quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật ...................................................... 63 3.2. Các giải pháp cụ thể nhằm tăng cường bảo đảm quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, văn bản quy phạm pháp luật............................................. 63 KẾT LUẬN ........................................................................................................ 70 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO................................................... 72 DANH MỤC CÁC CHỮ CÁI VIẾT TẮT CSPL: Chính sách pháp luật HĐND: Hội đồng nhân dân ICCPR: Công ước quốc tế về các quyền dân sự, chính trị năm 1966 QPPL: Quy phạm pháp luật UBND: Ủy ban nhân dân UDHR: Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948 XHCN: Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong một xã hội dân chủ, người dân là chủ thể của quyền lực nhà nước, có thể thực hiện quyền của mình thông qua các con đường trực tiếp hoặc gián tiếp. Quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật (CSPL), văn bản quy phạm pháp luật (QPPL) là biểu hiện cụ thể của nhóm quyền được tham gia vào đời sống chính trị (the right participation in political life). Quyền này đầu tiên được ghi nhận tại Điều 21 Tuyên ngôn thế giới về quyền con người năm 1948 (UDHR - Universal Declaration of Human Right), theo đó “mọi người đều có quyền tham gia quản lý đất nước mình, một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua các đại diện mà họ được tự do lựa chọn...”. Tiếp đến Điều 25 Công ước quốc tế về quyền dân sự và chính trị năm 1966 (ICCPR- International Covenant on Civil and Polotical Right) tái khẳng định và cụ thể hóa thêm một bước Điều 21 UDHR, nêu rõ nguyên tắc mọi công dân, không có bất kỳ sự phân biệt nào... và không có bất kỳ sự hạn chế bất hợp lý nào, đều có quyền và cơ hội để: “tham gia điều hành các công việc xã hội một cách trực tiếp hoặc thông qua những đại diện do họ tự do lựa chọn...”. Điều này khẳng định nền tảng của việc quản lý nhà nước là phải trên cơ sở đồng thuận của nhân dân, cho dù theo thể chế chính trị nào thì các quốc gia thành viên cũng phải thông qua những biện pháp pháp lý và biện pháp cần thiết khác để bảo đảm cho mọi công dân đều có cơ hội được hưởng các quyền này [10, tr. 191, 192]. Trong mối quan hệ giữa dân chủ với nhân quyền - quyền tham gia của người dân vào công việc của nhà nước để thực hiện dân chủ thì đây là một giá trị cao cả - mục đích chung mọi xã hội. Việc thực hiện nhân quyền trước hết phải do nhà nước, là trách nhiệm của nhà nước, là nội dung, mục đích của 1 việc thực hiện quyền lực nhà nước. Khi nói đến nhân quyền, thì phải nói đến nhà nước với tư cách là một trong những chủ thể quan trọng nhất trong xã hội, có trách nhiệm bảo đảm thực hiện quyền con người và cũng là chủ thể có khả năng cao nhất vi phạm nhân quyền và để lại hậu quả lớn nhất. Trong xã hội hiện đại khi bàn đến việc bảo đảm và thực hiện quyền con người bằng nhà nước phải đề cập đến dân chủ và pháp luật. Thực tế cũng như vậy, ở nơi nào quyền con người được bảo vệ và phát triển, con người sẽ ý thức và thực hiện quyền tham gia vào công việc của nhà nước, thực hiện quyền dân chủ. Tóm lại, trong mối quan hệ này luôn có sự tương tác hai chiều, bảo đảm thực hiện nhân quyền thì có thể thực hiện phát huy dân chủ và ngược lại; thậm chí, nếu tiếp cận dân chủ như một quyền, khó có thể tách biệt được giữa quyền con người với dân chủ [47, tr. 226, 227]. Ở Việt Nam, nhà nước luôn tạo điều kiện để công dân tham gia quản lý nhà nước và xã hội; công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị của công dân. Quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội của công dân thể hiện tính trực tiếp của quyền lực nhân dân trong đời sống quản lý. Đó là quyền tham gia thảo luận các vấn đề chung của cả nước và của địa phương, quyền kiến nghị với cơ quan nhà nước được ghi trong các văn kiện quan trọng của Đảng, Hiến pháp, các đạo luật ..., qua đó đã xác lập nguyên tắc, quy định cụ thể các điều kiện, hình thức, phương thức để nhân dân tham gia vào hoạt động quản lý của Nhà nước [64]. Tuy nhiên, công tác này vẫn còn tồn tại những hạn chế, bất cập trong việc bảo đảm đi vào thực chất việc thực thi quyền con người trong tham gia xây dựng CSPL, văn bản QPPL, cần được khắc phục trong thời gian tới. Từ những đòi hỏi thực tiễn, trên cơ sở mong muốn có những đóng góp nhất định cho việc bảo đảm thực thi hiệu quả hơn quyền được tham gia vào đời sống chính trị của người dân, tác giả đã chọn đề tài “Quyền tham gia của cá nhân trong xây 2 dựng chính sách pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật” làm Đề tài Luận văn Thạc sỹ của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài 2.1. Tình hình nghiên cứu ở Việt Nam Trong những năm gần đây, các hoạt động nghiên cứu, giảng dạy về quyền con người ở Việt Nam đang phát triển mạnh mẽ. Chúng ta đã có những công trình nghiên cứu về quyền con người nói chung, điển hình có thể kể ra một số dưới đây như: GS.TS Võ Khánh Vinh chủ biên về quyền con người ở Việt Nam đã đề cập một số cách tiếp cận đa ngành, liên ngành khoa học xã hội về quyền TCTT. Đó là các công trình: Quyền con người, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2011; Quyền con người, tiếp cận đa ngành và liên ngành luật học, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2011; Quyền con người, tiếp cận đa ngành và liên ngành khoa học xã hội, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2009; Xã hội học pháp luật, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2012; Những vấn đề lý luận và thực tiễn của nhóm quyền dân sự và chính trị, Nxb Khoa học Xã hội, Hà Nội, 2011. Quyền con người, quyền công dân trong sự nghiệp đổi mới ở Việt Nam, Trung tâm Thông tin Tư liệu trực thuộc Học viện CTQG Hồ Chí Minh, 1993; Đinh Văn Mậu, Quyền lực nhà nước và quyền công dân, NXB Tư pháp, 2003; Bùi Ngọc Cường, Một số vấn đề về Quyền tự do kinh doanh trong pháp luật kinh tế hiện hành ở Việt Nam, NXB Chính trị quốc gia, 2004; Phạm Văn Khánh, Góp phần tìm hiểu quyền con người, NXB Khoa học xã hội, 2006; Tường Duy Kiên, Đảm bảo quyền con người trong hoạt động của Quốc hội Việt nam, Hà Nội, 2004...và một số công trình đã được đăng trên Tạp chí Nhân quyền các số như: 6/2015; 8/2015; 10/2015; 3/2016; 7/2016.v.v... 3 Ở góc độ nghiên cứu chuyên sâu về các quyền dân sự, chính trị cụ thể quyền được tham gia vào đời sống chính trị của người dân thì có thể kể đến: “Quyền được thông tin trong hoạt động báo chí”, Thái Thị Tuyết Dung, Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 248, tháng 8/2013; “Quyền tiếp cận thông tin từ góc độ xã hội học quyền con người” ThS. Lê Thị Hồng Nhung, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 24 (209) tháng 12/2011; “Luật trưng cầu dân ý phải thể hiện đúng ý chí, nguyện vọng của nhân dân”, Phan Đăng Trường, Tạp chí Nhân quyền, số 3/2015; “Sự tham gia của các tổ chức xã hội trong quy trình xây dựng pháp luật”, Đinh Ngọc Quý, nclp.org.vn, tháng 01/2015; “Đảm bảo sự tham gia của doanh nghiệp trong xây dựng và thực thi pháp luật”, Nguyễn Minh Đức, Ban Pháp chế, Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam VCCI; “Quyền tham gia quản lý nhà nước của công dân theo Hiến pháp mới”, PGS.TS. Đinh Xuân Thảo, Báo Điện tử Chính phủ; “Tăng cường sự tham gia của nhân dân trong hoạt động quản lý nhà nước”, Hà Quang Ngọc Hà Quang Trường, Tạp chí Cộng sản điện tử, tháng 8/2007.v.v... 2.2. Tình hình nghiên cứu ở nước ngoài Có rất nhiều ấn phẩm sách, tạp chí trực tiếp và gián tiếp nghiên cứu, viết về quyền tham gia chính trị (Political Participation) của người dân của các học giả nước ngoài, song đánh giá tổng quan về vấn đề này cho thấy: một số tác giả chủ yếu tiếp cận quyền tham gia chính trị với tư cách là quyền con người. Trước tiên phải kể đến cuốn sách “Democracy in a Global World: Human Rights and Political Participation in the 21 st Century” của tác giả Deen K. Chatterjee viết năm 2008. Trong nghiên cứu của mình, tác giả đã đề cập đến quyền tham gia chính trị trong bối cảnh toàn cầu hóa và xu thế dân chủ hóa đang lan rộng trên toàn thế giới. Tác giả cho rằng, quyền tham gia chính trị đóng vai trò quan trọng và góp phần vào việc bảo đảm và nâng cao quyền con người. Các lý thuyết về mô hình dân chủ hiện đại đưa ra các cơ chế 4 đảm bảo tính minh bạch, công khai và quyền tham gia chính trị, qua đó thúc đẩy sự thật, trách nhiệm của cơ quan công quyền và bảo vệ quyền con người. Trong công trình nghiên cứu, tác giả cũng phân tích đến quyền tham gia chính trị của mỗi quốc gia là khác nhau. Điều này được giải thích bởi sự đa dạng về truyền thống pháp luật, văn hóa, xã hội. Công trình thứ hai phải kể đến là cuốn Political Participation and Voting Rights của tác giả Tom Landford. Đây là cuốn sách mới xuất bản đầu năm 2016. Tác giả nghiên cứu quyền tham gia chính trị trong mối quan hệ với quyền bỏ phiếu và cho rằng quyền tham gia chính trị là nhân tố cơ bản của sự dân chủ. Trong số các nội dung của quyền tham gia chính trị, quyền bỏ phiếu thể hiện sự tham gia rộng rãi của xã hội vào việc con đường chính trị của quốc gia. Tác giả cũng chỉ ra các minh chứng cụ thể về sự dân chủ hóa trong các bối cảnh quốc gia khác nhau như Liên bang Xô Viết và một số nước Đông Âu, như một số nước hồi giáo trong giai đoạn hiện nay. Ngoài ra, có những công trình nghiên cứu chuyên sâu về quyền tham gia chính trị của một quốc gia như Political Participation and Democracy in Britain (Quyền tham gia chính trị và Dân chủ ở Khối thịnh vượng Anh) của nhóm tác giả Geraint Parry, George Moyser, Neil Day. Công trình Asian American Political Participation: Emerging Constituents and Their Political Identities viết về quyền tham gia chính trị ở Châu Á và Hoa Kỳ của nhóm tác giả Janelle Wong, S. Karthick Ramakrishnan, Taeku Lee, Jane Junn. Công trình nghiên cứu so sánh về quyền tham gia chính trị phải kể đến như Participation and Political Equality: A Seven-Nation Comparison. Trong nghiên cứu của mình, nhóm tác giả phân tích các quy định pháp luật hiện hành và cơ chế bảo đảm quyền tham gia chính trị ở 7 quốc gia. Ngoài việc nghiên cứu sách tham khảo, giáo trình như đã kể trên, Đề tài cũng được các tác giả quan tâm nghiên cứu ở cấp độ tạp chí. Các bài viết tiêu biểu có thể kể đến như: Stakeholder Citizenship 5 and Transnational Political Participation: A Normative Evaluation of External Voting, The Human right to Political Participation, Political participation as a human right, The right to political participation and the information society, … Nhìn chung các công trình khoa học trên đây mới chủ yếu nghiên cứu ở những góc độ nhất định về các quyền con người nói chung và quyền con người trong lĩnh vực dân sự, chính trị nói riêng; luận giải những vấn đề về lý luận, học thuật, cơ chế xã hội, cơ chế pháp lý về sự hình thành và phát triển quyền con người ở cấp độ quy mô quốc gia, khu vực, toàn cầu, và những vấn đề từ thực tiễn có liên quan. Tuy nhiên, ở gốc độ nghiên cứu chuyên sâu về quyền dân sự và chính trị - quyền được tham gia vào đời sống chính trị của người dân, trong đó, cụ thể là Quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL, thì chưa có tác phẩm nào đi sâu nghiên cứu một cách toàn diện. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu 3.1. Mục đích Hướng tới bảo đảm thực hiện thực chất hơn quyền được tham gia vào đời sống chính trị, trong đó có quyền tham gia xây dựng CSPL, văn bản QPPL ở Việt Nam hiện nay; tăng cường phát huy dân chủ, đề cao vai trò để người dân thực sự là chủ thể của quyền lực nhà nước trong công cuộc xây dựng, hoàn thiên nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do dân dân và vì nhân dân. 3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt được mục đích nêu trên, nhiệm vụ đặt ra là cần: (i) Nghiên cứu làm rõ những vấn đề về mặt lý luận về quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL; (ii) Đánh giá khách quan về thực trạng bảo đảm quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL ở Việt 6 Nam hiện nay; và (iii) Đề xuất các định hướng nhằm tăng cường bảo đảm quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL, đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHXN Việt Nam. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 4.1. Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu nội dung quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL, biểu hiện cụ thể của nhóm quyền được tham gia vào đời sống chính trị của người dân (the right participation in political life), và cơ chế bảo đảm thực hiện quyền này - với tư cách là một trong các quyền cơ bản của con người, 4.2. Phạm vi nghiên cứu Luận văn chú trọng nghiên cứu, phân tích khái quát hệ thống các quan điểm, học thuyết, pháp luật về quyền tham gia vào đời sống chính trị nói chung; quan điểm, chính sách, pháp luật của Việt Nam, qua đó tìm ra mối liên hệ, sự tương thích giữa nội dung chuẩn mực quốc tế về quyền tham gia vào đời sống chính trị với nội dung chuẩn mực và quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL ở Việt Nam. 5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 5.1. Phương pháp luận nghiên cứu Phương pháp luận nghiên cứu của Luận văn là dựa trên quan điểm duy vật biện chứng của chủ nghĩa Mác - Lê Nin, Tư tưởng Hồ Chí Minh; các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; và các quan điểm của cộng đồng quốc tế về quyền con người. 5.2. Phương pháp nghiên cứu 7 Luận văn được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê Nin. Đồng thời cũng vận dụng kết hợp một số phương pháp cơ bản như: phân tích, thống kê, tổng hợp, so sánh, logic, quy nạp, diễn dịch, xã hội học, định tính, định lượng, nghiên cứu tiếp cận liên ngành, đa ngành. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn 6.1. Ý nghĩa lý luận Luận văn là công trình nghiên cứu tương đối toàn diện, có hệ thống về lý luận quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, các văn bản QPPL và bảo đảm quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng CSPL, văn bản QPPL Trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng, qua đó rút ra tồn tại, hạn chế và nguyên nhân; đồng thời đề ra những giải pháp để tiếp tục nâng cao hiệu quả bảo đảm thực hiện quyền này trong thời gian tới. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo, là nguồn cung cấp thông tin cho các cơ quan, tổ chức và cá nhân trong quá trình thực thi quyền này cũng như xây dựng và hoàn thiện pháp luật về quyền tham gia xây dựng CSPL, văn bản quy phạm QPPL ở nước ta hiện nay. 7. Cơ cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, Danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn kết cấu theo ba chương như sau: Chương 1: Lý luận về quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, và các văn bản quy phạm pháp luật. Chương 2: Thực trạng bảo đảm quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. Chương 3: Tăng cường bảo đảm quyền tham gia xây dựng chính sách pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam. 8 Chương 1 LÝ LUẬN VỀ QUYỀN THAM GIA CỦA CÁ NHÂN TRONG XÂY DỰNG CHÍNH SÁCH PHÁP LUẬT, CÁC VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 1.1. Khái niệm về quyền tham gia của cá nhân trong xây dựng chính sách pháp luật, các văn bản quy phạm pháp luật Để đi đến định nghĩa về quyền tham gia xây dựng CSPL, văn bản QPPL, trước hết Luận văn làm rõ nội hàm một số vấn đề: “sự tham gia xây dựng CSPL, văn bản QPPL”, “CSPL”; “QPPL”; và “Văn bản QPPL”: 1.1.1. Sự tham gia xây dựng CSPL, văn bản QPPL Ban đầu, người ta xem sự tham gia chỉ đơn thuần là việc đóng góp sức lao động vào việc thực hiện các hoạt động của hoạt động cụ thể. Theo đó, hình thức tham gia này chỉ đơn giản giới hạn trong việc thực thi các quyết định, kế hoạch, mục tiêu, và hoạt động đã được chuẩn bị, xây dựng trước. Tuy nhiên, vấn đề tham gia trong khoa học xã hội lại đề cập đến các cơ chế khác nhau giúp cho công chúng có thể bày tỏ ý kiến, và lý tưởng về các vấn đề chính trị, văn hóa, xã hội, quản lý hoặc quyết định xã hội…. Khái niệm về sự tham gia ở đây có nghĩa là góp phần vào thực hiện một hoạt động hay giữ một vị trí, vai trò nào đó trong một quy trình hoạt động nhằm đạt được hiệu quả chung. Do đó, cần phải nhìn nhận khái niệm tham gia ở một góc độ rộng hơn với tính chất là một quá trình bàn bạc cởi mở, bình đẳng giữa các chủ thể có liên quan. Trong đó kiến thức, ý kiến của tất cả mọi người được khám phá và tôn trọng. Kết luận cuối cùng của việc thảo luận phải được thông qua căn cứ trên kết quả của sự thỏa thuận, đồng ý. Nếu không được tham gia đưa ra ý kiến hoặc chỉ đơn thuần đóng vai trò là đối tác để được tham khảo ý kiến thì sự tham gia chỉ mang tính hình thức. 9 Các cấp độ tham gia: Sự tham gia ở đây bao gồm các nội dung khác nhau và còn phụ thuộc vào từng hoạt động. Chúng ta có thể xem xét dưới góc độ thang bậc của sự tham gia mà ở đó có sự sắp xếp từ mức độ tham vấn hạn chế cho đến tham gia một cách tích cực như: Nghe thông tin, thông tin được đưa ra bởi một người hoặc một nhóm người cụ thể nhưng không đủ để đại diện cho toàn bộ cộng đồng, tuy nhiên các hoạt động vẫn được tiến hành mà đa số những chủ thể có quyền liên quan đều không được biết đến nội dung của quá trình thảo luận và ra quyết định. Tư vấn, tức là việc cán bộ, công chức thực hiện tư vấn cho người dân hiểu về quy trình soạn thảo văn bản QPPL, tuy nhiên chưa cho phép người dân tham gia vào quy trình đó. Tham vấn, người dân được hiểu là hành động có chủ đích của chính quyền nhằm thông báo, hỏi và lắng nghe, thảo luận với những người dân chịu ảnh hưởng bởi một quyết định, một giải pháp nào đó hoặc những người có liên quan có quan tâm đến chính sách, giải pháp sắp được ban hành hoặc đã được ban hành. Qua đó người dân được tổ chức các cơ hội để họ bày tỏ các quan điểm về ý kiến của mình theo những kênh thu nhận đã công bố, và có cơ chế để những quan điểm, ý kiến này được người ra quyết định xem xét và cân nhắc trước khi quyết định đó được thông qua. Hoạt động tham vấn có thể thực hiện theo các hình thức: chủ động (đại diện chính quyền tổ chức nghe ý kiến của người dân); hình thức bị động (công bố để người dân gởi thư góp ý tới chính quyền theo địa chỉ công bố). Tuy nhiên, hoạt động này chỉ có chức năng góp phần nâng cao khả năng tham gia của người dân tương đương với cấp độ thứ ba về sự tham gia đã nêu ở trên là cùng tham gia thảo luận và quyết định. Ở cấp độ tham gia thảo luận và quyết định, mức độ dân chủ cộng đồng được đẩy lên ở một mức cao hơn. Người dân trực tiếp cùng chính quyền làm công việc thảo luận và quyết định. Mức độ này thường hay được thực hiện ở các cộng đồng dân cư nhỏ (quy mô thôn, xóm, bản, xã, phường…) về các vấn 10 đề như đóng góp tài chính, quy chế, công tác nội bộ, hay việc thiết lập ra các hương ước, xây dựng các chính sách của chính quyền địa phương cấp xã, phường. Hai bên chủ thể là cơ quan nhà nước và người dân cùng phối hợp để đưa đến một quyết định chung. Cùng thực thi, tức là sau khi xây dựng chủ trương, đường lối thì cả người dân và phía cơ quan nhà nước cùng tiến hành các công việc liên quan. Đây là việc các thành viên cùng hợp sức với nhau, hỗ trợ và phối hợp với nhau để hoàn thành mục tiêu chung. Kiểm tra và giám sát, đây là mức độ cao nhất của sự tham gia khi mà những người tham gia không chỉ dừng lại ở việc ra những quyết định cần thiết trong hành động, mà họ còn có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp giám sát tiến độ thực thi. Chẳng hạn như việc những người tham gia có quyền theo dõi và phản ánh những sai phạm trong quá trình thực thi với những người có trách nhiệm, được giải đáp kịp thời về những sai phạm đó. 1.1.2. Chính sách” hay “Chính sách pháp luật Là thuật ngữ được sử dụng rất rộng rãi trong đời sống xã hội, đặc biệt là được sử dụng rất nhiều trong các vấn đề liên quan đến chính trị và pháp quyền.“Chính sách” được hiểu là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra chính sách…” [45, tr.157]. Chính sách cần được hiểu ở những góc nhìn nhất định: xem xét nó một cách độc lập hay trong mối quan hệ với các phạm trù khác, chẳng hạn như chính trị hay pháp quyền. Nếu nhìn nhận chính sách như một hiện tượng tĩnh và tương đối độc lập, thì chính sách được hiều là những tư tưởng, những định hướng, những mong muốn cần hướng tới, cần đạt được. Còn chiến lược hay kế hoạch, thậm chí pháp luật chẳng qua chỉ là hình thức, là phương tiện để chuyển tải, để thể hiện chính sách mà thôi. Vì 11 vậy, so với khái niệm “pháp luật”, chính sách được hiểu rộng hơn nhiều. Nếu xét nội hàm của khái niệm này trong mối quan hệ với chính trị và pháp quyền thì: (i) chính sách là sự thể hiện cụ thể của đường lối chính trị chung. Dựa vào đường lối chính trị chung, cương lĩnh chính trị của đảng cầm quyền mà người ta định ra chính sách; (ii) chính sách là cơ sở nền tảng để chế định nên pháp luật. Hay nói cách khác, pháp luật là kết quả của sự thể chế hóa chính sách. Có thể có chính sách chưa được luật pháp hóa (thể chế hóa), hoặc cũng có thể không bao giờ được luật pháp hóa vì nó không được lựa chọn để luật pháp hóa khi không còn phù hợp với tư tưởng mới hay sự thay đổi của thực tiễn. Nhưng sẽ không có pháp luật phi chính sách hay pháp luật ngoài chính sách. Theo nghĩa đó, chính sách chính là linh hồn, là nội dung của pháp luật, còn pháp luật là hình thức, là phương tiện thể hiện của chính sách khi nó được thừa nhận, được “nhào nặn” bởi “bàn tay công quyền”, tức là được ban hành bởi nhà nước theo một trình tự luật định. Như vậy, chính sách luôn gắn liền với quyền lực chính trị, với đảng cầm quyền và với bộ máy quyền lực công - nhà nước. Chúng ta vẫn thường nói đến một nguyên tắc của tổ chức thực thi quyền lực chính trị là “Đảng đề ra đường lối, chính sách, Nhà nước thể hóa đường lối, chính sách của Đảng thành pháp luật”. Tuy nhiên, cũng không nên tuyệt đối hóa vai trò hoạch định chính sách của đảng cầm quyền. Có ý kiến cho rằng, việc xây dựng chính sách là nhiệm vụ của Đảng, Đảng là người duy nhất có quyền đưa ra chính sách. Đúng. Đảng đề ra đường lối chính sách để Nhà nước thể chế hóa thành pháp luật nhưng việc xây dựng và ban hành pháp luật của Nhà nước cũng chính là Nhà nước xây dựng và ban hành chính sách. Đường lối, chính sách của Đảng có thể được sao chép, được cụ thể hóa trong pháp luật nhưng nó cũng có thể được điều chỉnh, được hoàn thiện trong quá trình thể chế hóa để phù hợp với tư tưởng mới hay đáp ứng yêu cầu mới của thực tiễn xã hội. Nhà 12 nước xây dựng và ban hành pháp luật là thể chế hóa chính sách của Đảng thành pháp luật nhưng cũng là một bước xây dựng và hoàn thiện chính sách. Và vì vậy, chính sách và pháp luật là hai phạm trù rất gần gũi và có những điểm giao nhau, là cơ sở tồn tại của nhau trong một chế độ nhà nước pháp quyền. Chúng ta cũng có thể chỉ ra những đặc trưng và cũng là sự khác biệt giữa chính sách và pháp luật ở những điểm sau: (i) nếu chính sách là những tư tưởng, định hướng, những mong muốn chính trị được thể hiện trong các nghị quyết, các văn kiện của Đảng thì pháp luật được thể hiện bằng các quy tắc xử sự mang tính pháp lý, được ban hành bởi Nhà nước theo những trình tự và thủ tục nghiêm ngặt (hình thức, thẩm quyền, quy trình soạn thảo và ban hành); (ii) nếu chính sách (khi chưa được luật pháp hóa) chỉ là những cái đích mà người ta cần hướng tới, chưa phải là những quy tắc xử sự có tính rằng buộc chung hay tính bắt buộc phải thực hiện, thì pháp luật lại là những chuẩn mực có giá trị pháp lý bắt buộc chung và được bảo đảm thực hiện bằng sức mạnh cưỡng chế của Nhà nước; (iii) Tuy nhiên, khi đã được thể chế hóa thì, vì chính sách là nội dung, pháp luật là hình thức nên chính sách có vai trò chi phối, quyết định đối với pháp luật. Khi tư tưởng chính sách thay đổi thì pháp luật phải thay đổi theo. Ngược lại, pháp luật lại là công cụ thực tiễn hóa chính sách. Chính sách muốn đi vào cuộc sống một cách thực sự hiệu quả thì phải đựợc luật pháp hoá, nếu không được thể chế hóa thành pháp luật thì rất có thể chính sách sẽ chỉ là một thứ “bánh vẽ” khó có thể đi vào và phát huy hiệu quả trong cuộc sống. Trong hoạt động lập pháp, cần phải nhận thức và cư xử cho đúng với mối quan hệ phụ thuộc và ràng buộc lẫn nhau giữa hai khái niệm, hai phạm trù: chính sách và pháp luật, trong đó có thể hiểu pháp luật là một phạm trù “hai trong một” - pháp luật là sự thể hiện của chính sách và cũng chính là chính sách [11]. 13 Ở một góc nhìn khác, đã có sự hợp nhất hai vấn đề chính sách và pháp luật, thành “chính sách pháp luật”, và cho rằng: đây là hoạt động có căn cứ khoa học, nhất quán và hệ thống của các cơ quan nhà nước và của các thiết chế xã hội nhằm xây dựng cơ chế điều chỉnh pháp luật có hiệu quả, sử dụng văn minh các phương tiện pháp luật để đặt được mục đích bảo đảm đầy đủ nhất các quyền và tự do của con người và của công dân, hình thành và phát triển nhà nước pháp quyền, văn hóa pháp luật và đời sống pháp luật của xã hội và của cá nhân. Đồng thời, để phân biệt với các loại hình chính sách khác, tác giả cũng đưa ra 06 dấu hiệu đặc trưng để nhận diện “chính sách pháp luật” bao gồm: (i) Đó là hoạt động trong lĩnh vực của đời sống xã hội; (ii) Đó là hoạt động hướng đến việc nâng cao chất lượng của đời sống pháp luật của xã hội, hoàn thiện pháp luật, sự thay đổi tiến bộ của hệ thống pháp luật, sự phát triển của pháp luật tương ứng của xã hội, việc nâng cao văn hóa pháp luật của công dân và những người có chức vụ, quyền hạn.v.v...; (iii) Đó là hoạt động thể hiện thái độ của các chủ thể của chính sách pháp luật đối với những vấn đề quan trọng nhất của phát triển đời sống pháp luật của xã hội, sự thay đổi và đổi mới các phần có ý nghĩa nhất của nó; (iv) Đó là hoạt động thực hiện dưới sự trợ giúp của các phương tiện pháp lý (công cụ và kỹ thuật) và của hệ thống phương tiện (công cụ) riêng của chính sách pháp luật (các quan niệm, quan điểm, chiến lược, chương trình, kỹ thuật pháp lý, kế hoạch hóa, dự báo, theo dõi pháp luật, thẩm định pháp luật, hệ thống hóa các văn bản QPPL, v.v...) - những phương tiện được sử dụng để tổ chức đời sống xã hội; (v) Đó là hoạt động gắn liên với quá trình hoạch định và thực hiện các tư tưởng pháp luật mang tính chiến lược và sách lược - các tư tưởng thể hiện là cơ sở và tiền đề của CSPL và hướng tới việc tổ chức đời sống pháp luật của xã hội; (vi) Đó là hoạt động phần lớn do các chủ thể trong đời sống chính trị và pháp luật của xã hội thực hiện: những người có ý thức chính trị và ý thức 14 pháp luật chuyên nghiệp; những người có ý thức chính trị và ý thức pháp luật lý luận; những người có những hiểu biết, kỹ năng và kinh nghiệm (có trình độ văn hóa, chính trị và văn hóa pháp luật nhất định); những người có quy chế chính trị và pháp luật đặc thù [50, tr. 11]. Và phương tiện quan trọng nhất của “chính sách pháp luật” chính là các văn bản QPPL [51, tr. 3]. Pháp lý hóa thuật ngữ “Chính sách” nêu trên, Luật ban hành văn bản QPPL (năm 2015) đã sử dụng cụm từ này đến hơn 100 lần. Điều 2 Nghị định số 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 của Chính phủ quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản QPPL (2015) giải thích rõ hơn về nội hàm “chính sách” là “định hướng, giải pháp của Nhà nước để giải quyết vấn đề của thực tiễn nhằm đạt được mục tiêu nhất định”. Như vậy, chúng ta có thể trả lời được câu hỏi là “chính sách được khởi nguồn từ đâu?”. Và suy cho cùng thì chính sách được khởi nguồn từ cuộc sống, từ thực tiễn cuộc sống, hay chính xác hơn, chính sách khởi đầu từ “vấn đề của cuộc sống”, vấn đề của thực tiễn. Nếu thực tiễn quản lý không phát sinh vấn đề, nhà nước cũng không cần có phản ứng chính sách. Nói một cách học thuật thì chính sách của nhà nước chính là sự bổ khuyết cho những thiếu hụt trong cơ chế tự điều chỉnh của xã hội. Chính vì xã hội không có khả năng tự điều chỉnh hoặc nếu để xã hội tự điều chỉnh thì kết quả có thể là tình trạng bất công, tình trạng quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của tổ chức, cá nhân bị xâm phạm nên nhà nước phải vào cuộc để khắc phục. Bởi vậy, trong bối cảnh phát triển kinh tế thị trường, không phải ngẫu nhiên mà khi xác định các vấn đề chính sách cần giải quyết (những vấn đề mà nhà nước phải giải quyết), người ta thường nhấn mạnh tới những trục trặc của cơ chế thị trường (khi vận hành phi hiệu quả vì các hành vi lạm dụng quyền lực thị trường, cạnh tranh không lành mạnh; thông tin bất cân xứng; phân phối thu nhập quá mức; ô nhiễm môi trường; không cung cấp đủ các loại hàng hóa, dịch vụ công cần thiết như: trật 15 tự trị an, an ninh, an toàn cá nhân, trật tự pháp luật, cơ sở hạ tầng.v.v…). Chính sách nhiều khi được sinh ra cũng nhằm mục đích khắc phục những “trục trặc” trong bản thân sự vận hành của bộ máy nhà nước, nhằm kiểm soát quyền lực, phòng, chống các biểu hiện tha hóa quyền lực, bảo đảm nhà nước thực sự của Nhân dân, do Nhân dân và vì Nhân dân như chủ trương của Đảng và Hiến pháp đã ghi nhận một cách nhất quán. Mọi chính sách được đưa ra, về nguyên tắc, phải hướng tới việc làm cho xã hội tốt hơn lên. Đối với Việt Nam, đó là việc đến gần hơn với mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh”. Trực diện hơn, trong giai đoạn tới đây là thực hiện những mục tiêu hoặc định hướng mang tính chiến lược do Đảng hoạch định, chẳng hạn, đó là “phát huy sức mạnh toàn dân tộc và dân chủ XHCN, đẩy mạnh toàn diện, đồng bộ công cuộc đổi mới; bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, phát triển kinh tế nhanh, bền vững, xây dựng nền tảng để sớm đưa nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. Nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân. Bảo vệ vững chắc độc lập, chủ quyền, thống nhất, toàn vẹn lãnh thổ của Tổ quốc, bảo vệ Đảng, Nhà nước, nhân dân và chế độ XHCN. Giữ gìn hòa bình, ổn định để phát triển đất nước. Nâng cao vị thế và uy tín của Việt Nam trong khu vực và trên thế giới” [1]. Như vậy, có thể khẳng định rằng: nhìn từ góc độ nào trên đây thì khái niệm “chính sách” hay “chính sách pháp luật” đều có những điểm chung thống nhất về khởi nguồn - khách thể; chủ thể kiến tạo; mục đích điều chỉnh; công cụ chuyển hóa; phương tiện thực hiện;.v.v... 1.1.3. Quy phạm pháp luật Việc nghiên cứu lý thuyết về QPPL và văn bản QPPL cho đến nay vẫn còn nhiều điều khiến các nhà khoa học trăn trở. Trong khoa học pháp lý Việt 16