Tài liệu Quyền lập quy của chính phủ

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI _____________ KHOA LUẬT NGUYỄN ĐÌNH HÀO QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC HÀ NỘI - 2011 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI _____________ KHOA LUẬT NGUYỄN ĐÌNH HÀO QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 62 38 01 01. LUẬN ÁN TIẾN SỸ LUẬT HỌC Những người hướng dẫn khoa học: 1. PGS. TS. Thái Vĩnh Thắng; 2. TS. Trần Nho Thìn. HÀ NỘI - 2011 MỤC LỤC MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 Chương 1. TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI ........ 7 1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về quyền lập pháp của Quốc hội, quyền lập quy của Chính phủ và về vấn đề lập pháp ủy quyền ………………………………………………………………………….7 1.1.1. Các công trình khoa học ở trong nƣớc ...........................................7 1.1.2. Các công trình ở nƣớc ngoài và bài viết về quyền lập quy và ủy quyền lập pháp ở một số nƣớc ........................................................................ 12 1.2. Nhóm các công trình nghiên cứu quy định của pháp luật về quyền lập quy của Chính phủ ...................................................................................18 1.2.1. Các giáo trình, tài liệu ..................................................................18 1.2.2. Chƣơng trình của Chính phủ nghiên cứu về đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lƣợng văn bản quy phạm pháp luật .............18 1.3. Nhóm các công trình nghiên cứu về thực trạng quyền lập quy của Chính phủ .......................................................................................................20 KẾT LUẬN CHƢƠNG 1 ...........................................................................22 Chương 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ................................................................................................................. 23 2.1. Khái niệm, bản chất, đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ..... 23 2.1.1. Khái niệm lập quy, quyền lập quy, quyền lập quy của Chính phủ.....................................................................................................................23 2.1.2. Bản chất quyền lập quy của Chính phủ....................................... 40 2.1.3. Đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ.......................................42 2.2. Hình thức, nội dung quyền lập quy của Chính phủ........................45 2.2.1. Hình thức văn bản thể hiện quyền lập quy của Chính phủ ..........45 2.2.2. Nội dung, đặc điểm của các văn bản quy phạm pháp luật của Chính phủ .........................................................................................................54 2.3. Phân định nội dung quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ .........................................................................................66 2.4. Mối quan hệ quyền lập quy của Chính phủ với quyền lập pháp của Quốc hội, quyền ban hành văn bản, ra quyết định của các cơ quan tư pháp................................................................................................................. 73 2.4.1. Mối quan hệ quyền lập quy của Chính phủ với quyền lập pháp của Quốc hội .......................................................................................................... 73 2.4.2. Mối quan hệ quyền lập quy của Chính phủ với quyền ban hành văn bản, ra quyết định của các cơ quan tƣ pháp.............................................. 75 2.5. Quyền lập quy của Chính phủ một số nước trên thế giới ............. 77 2.5.1. Quyền lập quy của Chính phủ Hoa Kỳ........................................ 77 2.5.2. Quyền lập quy của Quốc vụ viện (Chính phủ) Trung Quốc........ 82 2.5.3. Quyền lập quy của Chính phủ Liên bang Nga............................. 84 2.5.4. Những giá trị tham khảo cho Việt Nam....................................... 88 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2 .......................................................................... 89 Chương 3. THỰC TRẠNG QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ....... 90 3.1. Khái lược lịch sử quyền lập quy của Chính phủ ........................... 90 3.1.1. Quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1945 đến năm 1959 ....... 90 3.1.2. Quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1960 đến năm 1980 ....... 99 3.1.3. Quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1980 đến năm 1992 ...... 107 3.2. Quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1992 đến nay .................. 115 3.2.1. Thực trạng ................................................................................. 115 3.2.2. Những ƣu điểm và nguyên nhân của những ƣu điểm của quyền lập quy của Chính phủ giai đoạn từ năm 1992 đến nay ...................................... 121 3.2.3. Những nhƣợc điểm và nguyên nhân của những nhƣợc điểm của quyền lập quy của Chính phủ ........................................................................ 127 3.3. Giám sát, kiểm sát, kiểm tra quyền lập quy của Chính phủ giai đoạn từ khi ban hành Hiến pháp 1992 đến nay ....................................... 145 3.3.1. Quy định của pháp luật về giám sát, kiểm sát, kiểm tra quyền lập quy của Chính phủ ........................................................................................ 145 3.3.2. Thực trạng công tác giám sát, kiểm sát, kiểm tra quyền lập quy của Chính phủ ............................................................................................... 150 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3 ......................................................................... 157 Chương 4. QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUYỀN LẬP QUY CỦA CHÍNH PHỦ ............................................................................ 158 4.1. Yêu cầu khách quan của việc hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ ................................................................................................................ 158 4.1.1. Xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân ................................................................................ 158 4.1.2. Xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa............................................................................................................... 163 4.1.3. Hội nhập khu vực và quốc tế .................................................... 164 4.2. Quan điểm hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ ................ 164 4.3. Các giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ ............ 167 KẾT LUẬN CHƢƠNG 4 ........................................................................ 176 KẾT LUẬN .................................................................................................. 177 DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ..................................................................................................... 179 TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 180 CÁC PHỤ LỤC I, II NHỮNG CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN Viết tắt Viết đầy đủ HĐBT: HĐCP: HĐND: NXB: QPPL: TANDTC: XHCN: VBQPPL: VKSNDTC: UBND: UBTVQH: Hội đồng Bộ trưởng Hội đồng Chính phủ Hội đồng nhân dân Nhà xuất bản quy phạm pháp luật Tòa án nhân dân tối cao xã hội chủ nghĩa văn bản quy phạm pháp luật Viện kiểm sát nhân dân tối cao Ủy ban nhân dân Ủy ban thường vụ Quốc hội MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam. Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nƣớc; bảo đảm hiệu lực của bộ máy nhà nƣớc từ trung ƣơng đến cơ sở; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong sự nghiệp xây dựng và bảo vệ Tổ quốc, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân. Để thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn do Hiến pháp và pháp luật quy định, Chính phủ thực hiện rất nhiều biện pháp, phƣơng pháp, hành động và thẩm quyền khác nhau; trong đó có việc thực hiện quyền lập quy để ban hành văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) dƣới luật nhằm quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội (UBTVQH), lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, điều ƣớc quốc tế mà nƣớc ta ký kết hoặc gia nhập; góp phần quan trọng vào việc thể chế hoá đƣờng lối, chủ trƣơng, chính sách của Đảng và Nhà nƣớc, tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội và mọi công dân. Các VBQPPL của Chính phủ trong những năm gần đây đƣợc ban hành ngày càng nhiều về số lƣợng, có chất lƣợng về hình thức, nội dung ngày càng đƣợc nâng cao và điều chỉnh hầu hết các quan hệ xã hội trong tất cả lĩnh vực quản lý nhà nƣớc. Trên thực tế, cùng với các văn bản pháp luật của Quốc hội, UBTVQH, Chủ tịch nƣớc, các VBQPPL của Chính phủ đã và đang tạo nên một hệ thống pháp luật mới của nƣớc ta, góp phần tích cực vào công cuộc đổi mới, đẩy mạnh sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá, hội nhập khu vực và quốc tế, đảm bảo an ninh, quốc phòng, giữ vững trật tự, an toàn xã hội và xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam. 1 Tuy nhiên, việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ trong thời gian qua còn có những nhƣợc điểm và đã đƣợc Nghị quyết số 55/2005/QH11 ngày 29/11/2005 của Quốc hội về kết quả giám sát việc ban hành VBQPPL của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ, Tòa án nhân dân tối cao (TANDTC), Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSNDTC) đánh giá: ''lãnh đạo một số cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ soạn thảo dự thảo văn bản pháp luật chƣa nhận thức đầy đủ và quan tâm đúng mức đến nhiệm vụ xây dựng VBQPPL nhƣ là một trong những hoạt động chủ yếu của công tác quản lý nhà nƣớc, là chức năng cơ bản của cơ quan nhà nƣớc, nên chƣa đầu tƣ thích đáng thời gian, công sức cho việc thực hiện nhiệm vụ này. Do đó, việc ban hành thƣờng không kịp thời, một số dự thảo văn bản không đạt yêu cầu''. Ngoài ra, có một số trƣờng hợp các VBQPPL của Chính phủ trái với luật, pháp lệnh và văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, mâu thuẫn, chồng chéo, không phù hợp với thực tế cuộc sống, gây khó khăn cho hoạt động của công dân và tổ chức. Pháp luật hiện hành chƣa phân định rõ nội dung quyền lập pháp và quyền lập quy; Hiến pháp, pháp luật chƣa quy định về lập pháp ủy quyền, dẫn đến tình trạng cơ quan hành pháp lấn sân cơ quan lập pháp hoặc ngƣợc lại. Vì vậy, ''Quyền lập quy của Chính phủ'' đƣợc chọn làm đề tài của Luận án này nhằm nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn để đánh giá một cách có hệ thống và tƣơng đối toàn diện về quyền lập quy của Chính phủ trong thời gian qua, đồng thời, đƣa ra các quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ. 2. Mục đích, đối tƣợng, phạm vi và nhiệm vụ nghiên cứu a) Mục đích Làm sáng tỏ cơ sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ, thực trạng quyền lập quy của Chính phủ và đƣa ra các quan điểm, kiến nghị các giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ. b) Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 2 Đối tượng nghiên cứu là các vấn đề lý luận và thực tiễn về quyền lập quy (theo nghĩa hẹp), quyền lập quy của Chính phủ (theo nghĩa rộng) và lập pháp ủy quyền. Phạm vi nghiên cứu về không gian và thời gian của đề tài Luận án là thực trạng quyền lập quy của Chính phủ từ khi thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 02/9/1945 đến hết ngày 31/12/2009 thông qua các VBQPPL do tập thể Chính phủ, ngƣời đứng đầu Chính phủ và ngƣời đứng đầu các cơ quan của Chính phủ ban hành. Trong đó, Luận án tập trung phân tích những thành tựu, những nhƣợc điểm và nguyên nhân của những thành tựu, những nhƣợc điểm trong việc thực hiện quyền lập quy của Chính phủ trong thời gian 07 năm từ ngày 01/01/2003 đến hết ngày 31/12/2009. Luận án cũng nghiên cứu các quy định hiện hành của Hiến pháp, luật, pháp luật một số nƣớc trên thế giới về lập pháp uỷ quyền, quyền lập quy của Chính phủ và hoạt động lập quy của Chính phủ Liên bang Nga. c) Nhiệm vụ - Phân tích các quan điểm, khái niệm khác nhau về lập quy, quyền lập quy, lập pháp ủy quyền. - Làm rõ khái niệm, bản chất, đặc điểm quyền lập quy của Chính phủ. - Nghiên cứu hình thức, nội dung quyền lập quy của Chính phủ. - Nghiên cứu các quan điểm về việc phân định nội dung quyền lập pháp của Quốc hội và quyền lập quy của Chính phủ. - Nghiên cứu quan hệ quyền lập quy của Chính phủ với quyền lập pháp của Quốc hội, quyền ban hành văn bản, ra quyết định của cơ quan tƣ pháp. - Nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ một số nƣớc trên thế giới để từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam. - Khái lƣợc lịch sử quyền lập quy của Chính phủ từ khi thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 02/9/1945 đến trƣớc khi ban hành Hiến pháp 1992; thực trạng quyền lập quy của Chính phủ từ năm 1992 đế nay. - Đƣa ra những quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ. 3 3. Phƣơng pháp nghiên cứu a) Phƣơng pháp luận. Việc nghiên cứu đề tài luận án sử dụng phƣơng pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Phƣơng pháp duy vật biện chứng đƣợc áp dụng trong nghiên cứu mối quan hệ biện chứng giữa quyền lập pháp của Quốc hội với quyền lập quy của Chính phủ và trong mối quan hệ với quyền tƣ pháp. Quyền lập pháp của Quốc hội quy định hình thức các VBQPPL của Chính phủ, thủ tục, phƣơng pháp thực hiện quyền lập quy của Chính phủ. Các VBQPPL của Chính phủ quy định chi tiết, hƣớng dẫn thi hành và đƣa các văn bản thuộc quyền lập pháp vào cuộc sống. Chính phủ đƣợc ban hành các quy định thuộc lĩnh vực lập pháp khi đƣợc UBTVQH ủy quyền. Các cơ quan của Chính phủ không chỉ quy định chi tiết, hƣớng dẫn thi hành luật, pháp lệnh, văn bản của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, mà còn giải thích việc áp dụng các quy định của luật, pháp lệnh trong lĩnh vực tƣ pháp hoặc liên tịch với các cơ quan tƣ pháp ở trung ƣơng ban hành VBQPPL liên tịch để áp dụng trong hoạt động của các cơ quan tƣ pháp. Phƣơng pháp duy vật lịch sử đƣợc áp dụng trong việc nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ trong từng giai đoạn cụ thể của nƣớc ta kể từ khi thành lập nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà ngày 02/9/1945 cho đến nay. Các VBQPPL của Chính phủ đƣợc xây dựng, ban hành và tổ chức thực hiện trong những hoàn cảnh lịch sử cụ thể. Vì vậy, việc xem xét, đánh giá các văn bản đó cũng phải căn cứ vào hoàn cảnh lịch sử cụ thể của việc xây dựng, ban hành từng văn bản. b) Phƣơng pháp nghiên cứu cụ thể. Trên cơ sở phƣơng pháp luận, việc nghiên cứu đề tài luận án có sử dụng các phƣơng pháp cụ thể nhƣ: phƣơng pháp tổng hợp, so sánh, đối chiếu, phân tích pháp luật thực định…. Luận án đã tổng hợp, trình bày các quy định của pháp luật về thẩm quyền, hình thức, nội dung, thủ tục xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ ở nƣớc ta từ ngày 02/9/1945 cho đến nay. Luận án đã so sánh, đối chiếu, phân tích hình thức, nội dung, quy trình xây dựng, ban hành VBQPPL của Chính phủ qua các thời kỳ để thấy sự thay đổi về hình thức, thẩm quyền, nội dung, quy trình ban hành của các văn bản đó. 4 Luận án tập trung nghiên cứu, phân tích quy định của pháp luật về xây dựng, ban hành, giám sát, kiểm sát, kiểm tra, xử lý các VBQPPL của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ, Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ; đã đánh giá, phân tích ƣu điểm, nhƣợc điểm trong công tác lập quy của Chính phủ, chỉ ra nguyên nhân, đề ra các quan điểm và kiến nghị các giải pháp nhằm nâng cao chất lƣợng thực hiện quyền lập quy của Chính phủ. 4. Những đóng góp mới về khoa học của Luận án - Luận án đã đƣa ra đƣợc khái niệm quyền lập quy ở nghĩa rộng và nghĩa hẹp và quyền lập quy của Chính phủ ở nghĩa rộng và nghĩa hẹp; đã chỉ ra đƣợc sự giống nhau và khác nhau giữa quyền lập quy và lập pháp ủy quyền. - Luận án đã chỉ ra đƣợc bản chất, đặc điểm của quyền lập quy của Chính phủ; đã phân tích hình thức, nội dung của quyền lập quy của Chính phủ; đã nêu lên sự cần thiết phải phân định rõ nội dung quyền lập pháp và quyền lập quy; đã trình bày mối quan hệ giữa quyền lập quy với quyền lập pháp và quyền ra quyết định, bản án của các cơ quan tƣ pháp. - Luận án đã nghiên cứu quyền lập quy của Chính phủ một số nƣớc trên thế giới để từ đó rút ra những giá trị tham khảo cho Việt Nam. - Luận án đã phân tích và đánh giá một cách có hệ thống, khá đầy đủ và tƣơng đối toàn diện về thực trạng quyền lập quy của Chính phủ, đã chỉ ra đƣợc những ƣu điểm, nhƣợc điểm, nguyên nhân của những ƣu điểm, nhƣợc điểm của quyền lập quy của Chính phủ kể từ khi có Hiến pháp 1992, đặc biệt là trong thời gian 07 năm từ khi Luật ban hành VBQPPL năm 1996 đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002 có hiệu lực từ ngày 01/01/2003 và Luật ban hành VBQPPL năm 2008 có hiệu lực đến hết ngày 31/12/2009. - Luận án đề xuất một số quan điểm, kiến nghị các giải pháp nhằm từng bƣớc hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ, trong đó, có kiến nghị sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992, các VBQPPL hiện hành, ban hành các VBQPPL mới và các giải pháp khác. 5 5. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận án Với những kết quả đạt đƣợc, Luận án có đóng góp đáng kể trong việc bổ sung, phát triển và làm phong phú thêm lý luận về quyền lập quy của Chính phủ thuộc chuyên ngành Lý luận và Lịch sử nhà nƣớc và pháp luật. Các kết quả nghiên cứu của Luận án có thể đƣợc sử dụng làm tài liệu tham khảo có giá trị đối với các cán bộ, công chức, viên chức đang trực tiếp tham gia vào quá trình soạn thảo, trình cấp có thẩm quyền ban hành các VBQPPL của Chính phủ; đồng thời, các kết quả nghiên cứu của luận án cũng có thể làm tài liệu tham khảo cho công tác nghiên cứu, học tập, giảng dạy về pháp luật và thực hiện pháp luật; góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật ở nƣớc ta hiện nay. 6. Bố cục của Luận án Luận án gồm: - Mở đầu; - Nội dung gồm bốn chƣơng: Chƣơng 1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu đề tài; Chƣơng 2. Cơ sở lý luận về quyền lập quy của Chính phủ; Chƣơng 3. Thực trạng quyền lập quy của Chính phủ; Chƣơng 4. Quan điểm và giải pháp hoàn thiện quyền lập quy của Chính phủ. - Kết luận; - Danh mục tài liệu tham khảo và các Phụ lục. 6 Chƣơng 1 TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU ĐỀ TÀI Các vấn đề nhƣ khái niệm, nội dung của quyền lập pháp, quyền lập quy, lập pháp ủy quyền, mối quan hệ giữa quyền lập pháp và quyền lập quy, thực trạng quyền lập quy và giám sát, kiểm soát quyền lập quy đã đƣợc các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn ở trong và ngoài nƣớc nghiên cứu ở các khía cạnh khác nhau. Qua tổng hợp tài liệu, có thể chia các công trình nghiên cứu về các vấn đề nêu trên theo các nhóm dƣới đây. 1.1. Nhóm các công trình nghiên cứu lý luận về quyền lập pháp của Quốc hội, quyền lập quy của Chính phủ và về lập pháp ủy quyền 1.1.1. Các công trình khoa học ở trong nước 1. Trong sách chuyên khảo ''Tăng cƣờng pháp chế XHCN trong hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam hiện nay'' [32] do Nhà xuất bản (NXB) Chính trị quốc gia xuất bản năm 2006, TS. Đỗ Ngọc Hải đã đƣa ra khái niệm quyền lập pháp, quyền lập quy và trình bày những cơ sở, đặc điểm của hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam. Theo TS. Đỗ Ngọc Hải, hoạt động lập pháp, lập quy ở Việt Nam có những đặc điểm sau đây [32, tr. 31 - 43]: Một là, hoạt động lập pháp, lập quy mang tính tất yếu khách quan. Hai là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động thể hiện quyền lực nhà nƣớc. Ba là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động xây dựng pháp luật mang tính nhân dân, tính dân chủ sâu sắc. Bốn là, hoạt động lập pháp, lập quy tạo ra những VBQPPL hàm chứa những quy phạm mang tính phổ biến, tính bắt buộc chung, chặt chẽ về mặt hình thức, nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội. 7 Năm là, hoạt động lập pháp, lập quy phải phù hợp với các điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam ký kết hoặc gia nhập. Sáu là, hoạt động lập pháp, lập quy là hoạt động trí tuệ, sáng tạo pháp luật. Bảy là, hoạt động lập pháp, lập quy đóng vai trò quan trọng trong cơ chế Đảng lãnh đạo, Nhà nƣớc quản lý, nhân dân làm chủ. 2. Trong sách chuyên khảo ''Quốc hội Việt Nam trong nhà nƣớc pháp quyền'' [44] do PGS. TS. Nguyễn Đăng Dung chủ biên, NXB Đại học Quốc gia Hà Nội xuất bản năm 2007, các tác giả đã nghiên cứu các vấn đề nhƣ: nhà nƣớc pháp quyền và những đòi hỏi của nhà nƣớc pháp quyền; địa vị pháp lý, nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội Việt Nam. Theo các tác giả, những đòi hỏi đối với Quốc hội Việt Nam trong việc xây dựng nhà nƣớc pháp quyền nhƣ: quyền lập pháp không chỉ bao gồm việc thảo luận và ban hành các văn bản chứa đựng quy phạm pháp luật (QPPL), mà còn cả những hoạt động khác tạo nên nền tảng sinh hoạt hợp pháp của các cơ quan cấu thành của một nhà nƣớc dân chủ; Quốc hội không những chỉ biết cách lập pháp - làm luật, phải còn biết cách thực hiện chức năng giám sát, với mục tiêu đảm bảo sự trong sạch và tính chịu trách nhiệm của bộ máy nhà nƣớc (nhất là của bộ máy hành pháp); thực hiện sự phân công, phân nhiệm rạch ròi giữa lập pháp, hành pháp và tƣ pháp, các đại biểu Quốc hội không thể kiêm nhiệm các nhiệm vụ hành pháp hoặc tƣ pháp, hoặc các nhiệm vụ chuyên môn khác và dần dần trở thành các đại biểu chuyên nghiệp có kỹ năng; trong một nhà nƣớc pháp quyền, rất khác với trƣớc đây Quốc hội phải bị giới hạn quyền lực bằng hoạt động tƣ pháp. 3. Trong sách chuyên khảo ''Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền''[45], NXB Đại học Quốc gia Hà Nội xuất bản năm 2008, PGS. TS. Nguyễn Đăng Dung đã nghiên cứu các đặc điểm và mô hình của Chính phủ - hành pháp trong nhà nƣớc pháp quyền; trong đó, Chính phủ không chỉ tổ chức thực hiện các văn bản lập pháp, mà còn là trung tâm của bộ máy nhà nƣớc có trách nhiệm tạo điều kiện cho việc hoàn thành các quyền lập pháp và tƣ pháp; Chính phủ hành pháp chỉ làm những gì mà thị trƣờng không có khả năng đảm nhiệm, trọng tâm là tạo ra nền móng các thể chế pháp luật cho thị trƣờng và xã hội 8 hoạt động. Về yêu cầu đối với việc xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, Chính phủ Việt Nam không những có trách nhiệm điều hành theo Hiến pháp và luật, mà còn phải hoạch định chính sách quốc gia tạo cơ sở cho sự phát triển nền kinh tế thị trƣờng thông qua hoạt động trình các dự án luật trƣớc Quốc hội; Chính phủ là một tập thể thống nhất dƣới sự lãnh đạo của Thủ tƣớng cùng chịu trách nhiệm, từng thành viên Chính phủ phải chịu trách nhiệm về từng lĩnh vực quản lý của mình, Thủ tƣớng là ngƣời cuối cùng chịu trách nhiệm về mọi hoạt động của Chính phủ và mọi hành vi của Chính phủ không thể đặt ngoài vòng xét xử của toà án. 4. Trong sách tham khảo ''Mô hình tổ chức và phƣơng thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam'' [30] do NXB Chính trị quốc gia xuất bản năm 2008, GS. TS. Trần Ngọc Đƣờng và TS. Ngô Đức Mạnh đã nghiên cứu: cơ sở lý luận của việc đổi mới mô hình tổ chức và phƣơng thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ trong nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam; thực trạng mô hình tổ chức và phƣơng thức hoạt động của Quốc hội và Chính phủ ở nƣớc ta; việc hoàn thiện mô hình tổ chức và phƣơng thức hoạt động của Quốc hội, Chính phủ theo yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN. Trong điều kiện phát triển nền kinh thế thị trƣờng và xây dựng nhà nƣớc pháp quyền, Chính phủ có các chức năng quản lý nhà nƣớc gồm các nội dung chủ yếu nhƣ sau: - Hoạch định chiến lƣợc, quy hoạch, kế hoạch định hƣớng phát triển các ngành, lĩnh vực, các khu vực, vùng lãnh thổ, các địa phƣơng trong cả nƣớc. - Xây dựng, ban hành VBQPPL, chính sách, chế độ, thể lệ tạo khuôn khổ pháp lý cho các hoạt động kinh tế - xã hội. - Chỉ đạo tổ chức thực hiện chiến lƣợc, quy hoạch, chính sách, pháp luật. - Điều tiết, can thiệp bằng các biện pháp hành chính (là chủ yếu) vào các hoạt động của các ngành, các lĩnh vực khi cần thiết, nhằm bảo vệ đƣợc các mục tiêu, các định hƣớng chính trị - kinh tế - xã hội của đất nƣớc. 9 - Kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ pháp luật, chính sách, chế độ, thể lệ và việc thực hiện các mục tiêu chiến lƣợc quy hoạch của các ngành, lĩnh vực kinh tế - xã hội [30, tr. 122 - 123]. Về quyền lập quy của Chính phủ, các tác giả cho rằng, ''với vai trò là cơ quan hành chính (hành pháp) nhà nƣớc cao nhất mà Chính phủ có quyền ban hành các văn bản pháp quy trong trƣờng hợp không có quy phạm cụ thể của lập pháp, hoặc lập pháp còn ở dạng quy tắc chung, muốn thực hiện đƣợc phải có văn bản hƣớng dẫn thi hành của Chính phủ. Thông qua việc ban hành văn bản pháp quy mà làm cho Chính phủ khác với cơ quan hành chính nhà nƣớc cấp dƣới và khác với các cơ quan tƣ pháp'' [30, tr. 336] và ''với năng lực quản lý, điều tiết các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, cần tăng cƣờng thẩm quyền và nâng cao chất lƣợng lập quy của Chính phủ đáp ứng tính năng động của thị trƣờng và tạo môi trƣờng cho các yếu tố thị trƣờng hình thành và phát triển đúng hƣớng'' [30, tr. 483]. 5. Trong sách tham khảo ''Những góc nhìn lập pháp'', NXB chính trị quốc gia xuất bản năm 2006, tác giả Bùi Ngọc Sơn đã nghiên cứu lập pháp ở các khía cạnh nhƣ: lập pháp nhìn từ lập pháp, lập pháp nhìn từ triết học, lập pháp nhìn từ lịch sử và lập pháp nhìn từ văn hóa. Theo tác giả, lập pháp từ góc nhìn lập pháp thì ''quyền lập pháp là quyền giám sát hành pháp. Từ đó, có thể dẫn đến kết luận: chức năng chính của Quốc hội trong một nền pháp quyền là giám sát hành pháp. Tuy nhiên, giám sát ở đây đƣợc hiểu là chính hành vi lập pháp của Quốc hội chứ không phải đƣợc hiểu nhƣ lâu nay là một trong những chức năng của Quốc hội. Chỉ khi nào Quốc hội giám sát chính sách của Chính phủ có hiệu quả thì luật ban hành ra mới đƣợc cuộc sống chấp nhận và khi đó cũng không phải làm khó cho Chính phủ phải ban hành các văn bản hƣớng dẫn các đạo luật'' [67, tr. 18 - 19]. Về phạm vi của quyền lập pháp, tác giả cho rằng phạm vi quyền lập pháp của Quốc hội rất rộng, gần nhƣ không có giới hạn. Việc mở rộng phạm vi quyền lập pháp ở nƣớc ta có cơ sở từ nguyên tắc thống nhất quyền lực nhà nƣớc. Vì Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, là nơi thống nhất 10 quyền lực nên quyền lập pháp của Quốc hội không bị giới hạn. Xét về mặt lý thuyết, việc quyền lập pháp không có giới hạn cụ thể chƣa thể hiện đƣợc yêu cầu của Điều 2 Hiến pháp Việt Nam hiện hành về xây dựng nhà nƣớc pháp quyền và phân công quyền lực. Về bản chất, nhà nƣớc pháp quyền là một nhà nƣớc mà quyền lực của nó bị giới hạn vì lợi ích của nhân dân. Do đó, không thể một ngành nào của chính quyền mà quyền lực lại không có phạm vi xác định. Hơn nữa, tƣ duy phân công, phân nhiệm quyền lực giữa ngành lập pháp, hành pháp và tƣ pháp cũng đặt ra cho chúng ta vấn đề phải phân định phạm vi của quyền lập pháp của Quốc hội và phạm vi của quyền lập quy của Chính phủ [67, tr. 28 - 29]. Về những thẩm quyền mang tính hành pháp của Quốc hội Việt Nam, tác giả cho rằng Điều 109 Hiến pháp 1992 không ghi nhận Chính phủ là cơ quan hành pháp đƣợc lý giải là quyền hành pháp không chỉ do Chính phủ thực hiện mà cả Quốc hội cũng thực hiện quyền này. Quốc hội thực hiện quyền hành pháp khi thực hiện các nhiệm vụ quy định tại Điều 84 Hiến pháp 1992 đã đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2001 nhƣ: quyết định kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc; quyết định chính sách tài chính, tiền tệ quốc gia; quyết định chính sách dân tộc, chính sách tôn giáo của Nhà nƣớc; quyết định chính sách cơ bản về đối ngoại; quyết định vấn đề chiến tranh và hoà bình. 6. Tại Chƣơng V Giáo trình Lý luận nhà nƣớc và pháp luật, NXB Giao thông vận tải xuất bản năm 2009, GS. TS. Phạm Hồng Thái và PGS. TS. Đinh Văn Mậu nhận định: ''Lý luận pháp luật XHCN trƣớc đây cho rằng pháp luật là hệ thống các QPPL đƣợc ban hành trên cơ sở luật và để thực hiện luật, gồm các quy phạm luật và quy phạm dƣới luật'' [69, tr. 325]. Theo lý luận trên đây thì các quy phạm luật do cơ quan lập pháp ban hành, các quy phạm dƣới luật do cơ quan hành pháp ban hành; nhƣng lý luận và pháp luật thực định của các nƣớc XHCN trƣớc đây chƣa phân định rõ nội dung của việc ban hành quy phạm luật và nội dung của việc ban hành quy phạm dƣới luật, dẫn đến sự lẫn lộn giữa lập pháp và hành pháp trong xây dựng, ban hành VBQPPL. Về việc phân định lập pháp, lập quy, GS. TS. Phạm Hồng Thái và PGS. TS. Đinh Văn Mậu cho rằng ''nguyên tắc phân định quyền lập pháp và quyền 11 lập quy bằng phƣơng pháp loại trừ; nghĩa là quy định những lĩnh vực bắt buộc lập pháp... ngoài những lĩnh vực đƣợc quy định cụ thể nêu trên là thuộc quyền lập quy''[69, tr. 325] và các lĩnh vực cần đƣợc quy định bằng luật nhƣ sau: (1) tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc cấp cao và cơ quan nhà nƣớc ở địa phƣơng; (2) bầu cử đại biểu Quốc hội và Hội đồng nhân dân (HĐND) các cấp; (3) những vấn đề chủ yếu, quan trọng của hoạt động công vụ, công chức; (4) những vấn đề quản lý ngành, lĩnh vực thuộc thẩm quyền của Chính phủ; (5) những vấn đề quan trọng nhất liên quan cụ thể hoặc hạn chế quyền tự do, lợi ích, nghĩa vụ của công dân đƣợc ghi nhận trong Hiến pháp; (6) định ra các loại thuế, ngân sách; (7) quy định về tội phạm, hình phạt và tố tụng hình sự; (8) quy định những vấn đề chủ yếu về quyền sở hữu, về dân sự, lao động, đất đai; (9) quy định về các tổ chức chính trị - xã hội và đoàn thể nhân dân; (10) quy định về chủ quyền quốc gia, bảo vệ lãnh thổ và quan hệ quốc tế... [69, tr. 330 - 331]. 7. Về nội dung quyền lập quy, trong giáo trình Luật hiến pháp (quyển II) xuất bản năm 1973 tại Sài Gòn, GS. Nguyễn Độ, nguyên Khoa trƣởng Luật khoa Đại học Sài Gòn, Luật sƣ Toà thƣợng thẩm Sài Gòn cho rằng: - Thủ tƣớng có quyền lập quy rất quan trọng và rộng rãi. Rộng rãi vì tất cả các hoạt động trong Quốc gia cũng nhƣ các cơ cấu quốc gia trên toàn lãnh thổ đều thuộc quyền hạn tổng quát của Thủ tƣớng. - Về quyền lập quy của Thủ tƣớng có một vấn đề tế nhị là cần phải ấn định một ranh giới rõ rệt về ba khía cạnh, đối với phạm vi các đạo luật, đối với các quyền lập quy của Tổng thống và đối với quyền lập quy của các Tổng trƣởng [28, tr. 170 - 172]. 1.1.2. Các công trình ở nước ngoài và bài viết về quyền lập quy và ủy quyền lập pháp ở một số nước 1. Trong công trình ''Mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật của Liên bang Nga'' trên Internet [147] (Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта РФ), tác giả X. A. Ivanov đã nghiên cứu: - Khái niệm và các hình thức VBQPPL dƣới luật ở Liên bang Nga. 12 - Những cơ sở lý luận - pháp lý của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật nhƣ: những khía cạnh cơ bản của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật; những khía cạnh quy phạm của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật; các hình thức phát triển và cụ thể hoá các quy định của luật trong VBQPPL dƣới luật. a) Về khái niệm, theo X. A. Ivanov, VBQPPL dƣới luật là một loại VBQPPL do cơ quan có thẩm quyền ban hành trên cơ sở và để thi hành luật, phù hợp với luật, để cụ thể hoá hơn nữa và phát triển luật. VBQPPL dƣới luật có những đặc trƣng nhƣ: Thứ nhất, Hiến pháp, luật, VBQPPL khác quy định cơ quan nhất định có thẩm quyền ban hành VBQPPL trên cơ sở luật, theo phạm vi thẩm quyền và các hình thức VBQPPL phù hợp với thẩm quyền này. Thứ hai, khi xác định hiệu lực pháp lý và cơ sở ban hành VBQPPL dƣới luật thƣờng sử dụng các công thức pháp lý đặc biệt nhƣ: ''trên cơ sở và để thi hành luật'', ''không đƣợc trái luật'', ''phù hợp với luật'' v. v… Các công thức này có các nghĩa khác nhau, quy định các mức độ phụ thuộc khác nhau của VBQPPL dƣới luật vào luật. Thứ ba, các quy phạm của luật đƣợc thực hiện gián tiếp thông qua việc tái tạo, bổ sung, cụ thể hoá, phát triển, chi tiết hoá và các hình thức khác trong các VBQPPL dƣới luật. Thứ tư, VBQPPL dƣới có thủ tục ban hành, công bố và có hiệu lực đơn giản hơn so với luật; vì vậy, các văn bản này phản ứng nhanh, nhạy và hiệu quả hơn đối với những thay đổi của hiện thực cuộc sống. Thứ năm, cơ quan ban hành VBQPPL dƣới luật ban hành quy phạm phái sinh khi có quy phạm cơ bản của luật để phát triển hơn nữa các quy phạm của luật bằng quy phạm của VBQPPL dƣới luật. Thứ sáu, VBQPPL dƣới luật có nhiều loại khác nhau đƣợc quy thành một nhóm theo ƣớc lệ, có hiệu lực pháp lý khác nhau, có tên gọi và hình thức ban hành khác nhau. Thứ bảy, hệ thống các VBQPPL dƣới luật có cấu trúc thứ bậc đƣợc hình thành không chỉ trên cơ sở thứ bậc của các cơ quan mà còn trên cơ sở quy định 13 của các VBQPPL do cơ quan này hoặc cơ quan khác ban hành trong hệ thống tất cả các VBQPPL của Liên bang Nga. Vì vậy, các hình thức khác nhau của VBQPPL dƣới luật có hiệu lực pháp lý khác nhau, hình thức khác nhau, nhƣng tất cả các văn bản này đều nằm trong sự phụ thuộc về thứ bậc đối với luật. Tuy nhiên, tính dƣới luật của nhóm VBQPPL này không có nghĩa là chúng không có tính bắt buộc chung về mặt pháp lý. Cũng nhƣ luật, tất cả các văn bản này đều có hiệu lực pháp lý, có tính bắt buộc thi hành. Sự khác nhau ở đây là hiệu lực pháp lý của VBQPPL dƣới luật không tối thƣợng nhƣ luật. Sự phụ thuộc về thứ bậc và về nội dung của VBQPPL dƣới luật vào luật thể hiện ở chỗ luật điều chỉnh những quan hệ xã hội quan trọng nhất (sự điều chỉnh thứ nhất); những quan hệ xã hội còn lại đƣợc các VBQPPL khác có hiệu lực pháp lý thấp hơn điều chỉnh (sự điều chỉnh thứ hai). b) Những khía cạnh cơ bản của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật là: Khía cạnh thứ nhất, đó là việc xác định mức độ phụ thuộc của các VBQPPL dƣới luật vào luật; trong đó, phải định rõ vị trí của mỗi loại VBQPPL dƣới luật trong thứ bậc hiệu lực pháp lý của các VBQPPL; phải định rõ VBQPPL dƣới luật gần hay xa so với luật; văn bản nào ở vị trí trung gian và mối tƣơng quan của văn bản trung gian này với luật. Việc xem xét khía cạnh này chỉ ra mối tƣơng quan giữa các văn bản về hiệu lực pháp lý và mức độ phụ thuộc của VBQPPL dƣới luật vào luật. Khía cạnh thứ hai của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật là việc xác định cơ sở và phạm vi của việc thông qua các VBQPPL dƣới luật. Xuất phát từ vị trí phụ thuộc về hiệu lực pháp lý của VBQPPL dƣới luật và tính phụ thuộc của chúng vào luật, tất cả các VBQPPL dƣới luật chỉ đƣợc ban hành khi có luật đã có hiệu lực pháp luật. Trong khi đó, khác với VBQPPL dƣới luật, luật đƣợc ban hành khi không có bất cứ văn bản nào, mà ''từ chỗ trống''. Khía cạnh thứ ba của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật là việc xác định đối tƣợng điều chỉnh của luật và VBQPPL dƣới luật. Đối tƣợng 14 điều chỉnh của luật và VBQPPL dƣới luật đƣợc xác định bởi: thứ nhất, do Hiến pháp và luật đặc biệt quy định bằng cách chỉ rõ những vấn đề thuộc đối tƣợng điều chỉnh của từng loại VBQPPL; thứ hai, trong luật có thể có ủy quyền cho cơ quan có thẩm quyền ban hành văn bản về những vấn đề cụ thể trong một thời hạn nhất định; thứ ba, xuất phát từ thẩm quyền đã đƣợc quy định, sau khi luật đƣợc thông qua, cơ quan nhà nƣớc có thể ban hành VBQPPL dƣới luật để thực hiện các quy định của luật trong khi luật không quy định về vấn đề này. Mỗi khía cạnh trong ba khía cạnh nêu trên không thể tồn tại độc lập, không thể tách rời nhau, mà chúng có quan hệ chặt chẽ và chi phối lẫn nhau. c) Những khía cạnh quy phạm của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật là: - VBQPPL dƣới luật đƣợc ban hành theo công thức ''trên cơ sở và để thi hành luật''. Công thức này không chỉ nêu lên sự phụ thuộc của VBQPPL dƣới luật vào luật mà còn xác định cơ sở ban hành VBQPPL dƣới luật là luật. - Đặc điểm của mối tƣơng quan giữa luật và VBQPPL dƣới luật đƣợc thể hiện bằng công thức là: VBQPPL dƣới luật ''không đƣợc trái luật''. Nếu phát hiện sự mâu thuẫn giữa VBQPPL nào đó, ví dụ: sắc lệnh của Tổng thống với luật liên bang thì vấn đề đƣợc giải quyết theo luật liên bang. Công thức VBQPPL dƣới luật ''phải phù hợp với luật'' quy định cơ sở và phạm vi ban hành các VBQPPL cụ thể có hiệu lực pháp lý thấp hơn. - Mối quan hệ thứ bậc giữa các VBQPPL thể hiện ở chỗ: các VBQPPL có vị trí nhất định trong hệ thống các VBQPPL và không đƣợc chứa các QPPL mâu thuẫn với các QPPL của các văn bản có giá trị pháp lý cao hơn. - Các VBQPPL dƣới luật ''phải phù hợp với luật'' có sự phụ thuộc ít hơn so với văn bản đƣợc ban hành ''trên cơ sở và để thi hành luật''. Đối tƣợng điều chỉnh của VBQPPL dƣới luật đƣợc ban hành theo công thức ''phải phù hợp với luật'' không đƣợc xác định rõ. d) Các hình thức phát triển và cụ thể hoá các quy định của luật trong VBQPPL dƣới luật Khoa học pháp lý phân chia nhiều hình thức khác nhau của mối tƣơng quan giữa các quy phạm của văn bản có giá trị pháp lý cao hơn với quy phạm 15