Tài liệu Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp quốc hội

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ PHƯƠNG LAN QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội – 2009 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT LÊ THỊ PHƯƠNG LAN QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật Mã số: 60 38 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. Phan Trung Lý Hà Nội - 2009 MỤC LỤC MỞ ĐẦU ....................................................................................................... 4 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu Đề tài .................................................. 4 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu .......................................................... 6 3. Phạm vi nghiên cứu ................................................................................ 7 4. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu .............................................. 7 5. Nội dung của Đề tài và các vấn đề cần giải quyết ................................... 7 Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI ........................ 9 1.1. Chức năng lập pháp và quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội ..................................................................................................... 9 1.1.1. Chức năng lập pháp của Quốc hội................................................. 9 1.1.2. Quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội .......... 10 1.2. Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 11 1.2.1. Xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội .................... 12 1.2.2. Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội ........................................................................................................ 16 1.3. Kinh nghiệm của một số nƣớc về quy trình, thủ tục xem xét thông qua dự án luật .................................................................................................. 24 1.3.1. Lần đọc thứ nhất và lần đọc thứ hai ............................................ 24 1.3.2. Lần đọc thứ ba và thông qua ....................................................... 27 1.3.3. Thủ tục tiến hành các cuộc thảo luận tại Nghị viện ..................... 29 Chương 2: THỰC TRẠNG THỰC HIỆN QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI .. 32 2.1. Sơ lƣợc về sự phát triển các quy định của pháp luật về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội ............................. 32 1 2.1.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1992......................................... 32 2.1.2. Giai đoạn từ năm 1992 đến nay .................................................. 35 2.2. Quy định của pháp luật hiện hành về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội ........................................................... 40 2.2.1. Thuyết trình về dự án luật ........................................................... 42 2.2.2. Trình bày báo cáo thẩm tra ......................................................... 42 2.2.3. Thảo luận về dự án luật ............................................................... 43 2.2.4. Biểu quyết thông qua dự thảo luật............................................... 48 2.3. Thực trạng áp dụng quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội ....................................................................................... 50 2.3.1. Thuyết trình về dự án luật ........................................................... 51 2.3.2. Trình bày báo cáo thẩm tra ......................................................... 53 2.3.3. Thảo luận về dự án luật ............................................................... 54 2.3.4. Biểu quyết thông qua dự thảo luật............................................... 67 2.3.5. Một số nhận xét về thực trạng xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội. ....................................................................................... 69 Chương 3: GIẢI PHÁP TIẾP TỤC ĐỔI MỚI QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI . 72 3.1. Sự cần thiết của việc đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội ....................................................................... 72 3.2. Nguyên tắc chỉ đạo trong việc đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội ................................................. 74 3.2.1. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng ................................................... 74 3.2.2. Phát huy dân chủ trong quá trình xem xét, thông qua dự án luật . 75 3.2.3. Bảo đảm sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc trong hoạt động lập pháp của Quốc hội .......................................................... 76 3.2.4. Bảo đảm nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa .......................... 77 2 3.2.5. Bảo đảm nguyên tắc khoa học, khách quan ................................. 77 3.3. Giải pháp tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội ........................................................................... 78 3.3.1. Hoàn thiện quy định pháp luật về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật ....................................................................................... 78 3.3.2. Đổi mới về tổ chức ..................................................................... 87 3.3.3. Cải tiến một số công tác khác ..................................................... 89 KẾT LUẬN ................................................................................................. 92 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ .......................................... 93 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 95 PHỤ LỤC.................................................................................................. 100 SƠ ĐỒ QUY TRÌNH XÂY DỰNG LUẬT CỦA QUỐC HỘI (từ khi lập Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh đến khi được thông qua) .......... 100 DANH MỤC LUẬT ĐÃ ĐƢỢC QUỐC HỘI BAN HÀNH.................. 104 3 MỞ ĐẦU 1. Sự cần thiết của việc nghiên cứu Đề tài Theo quy định của Hiến pháp, Quốc hội Việt Nam là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Quốc hội thực hiện chức năng lập pháp, giám sát và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nƣớc. Lập pháp là một trong những hoạt động quan trọng và đặc trƣng nhất của Quốc hội kể từ khi thành lập Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay. Trong hoạt động lập pháp thì việc xây dựng và ban hành luật luôn đƣợc Quốc hội quan tâm và chú trọng, nhất là trong giai đoạn xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam. Qua các nhiệm kỳ Quốc hội, số văn bản luật đƣợc ban hành ngày càng tăng. Từ nhiệm kỳ Quốc hội khoá I đến khoá VII, Quốc hội chỉ thông qua 29 luật, bộ luật thì khoá VIII, Quốc hội thông qua 31 luật, bộ luật, khoá IX, Quốc hội thông qua 41 luật, bộ luật, khoá X, Quốc hội thông qua 35 luật, bộ luật. Từ nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI trở lại đây, hoạt động xây dựng luật của Quốc hội đã có nhiều đổi mới, đi vào thực chất hơn, có sự tăng cƣờng cả về chất và lƣợng. Cụ thể là nhiệm kỳ Quốc hội khóa XI, Quốc hội đã thông qua đƣợc 84 luật, bộ luật và tính đến hết kỳ họp thứ 5 (tháng 62009), Quốc hội khóa XII đã thông qua đƣợc 38 luật. Hoạt động xây dựng và ban hành luật của Quốc hội đƣợc tiến hành theo quy trình, thủ tục nhất định. Các bƣớc trong quy trình có quan hệ mật thiết với nhau. Từng bƣớc trong quy trình đó có ý nghĩa nhất định trong việc quyết định chất lƣợng của đạo luật. Trong quy trình, thủ tục lập pháp, quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội có tính quyết định, thể hiện kết quả của quá trình lập pháp, thể hiện rõ chức năng 4 lập pháp và tính đại diện nhân dân của Quốc hội. Do đó, việc nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn xung quanh quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật có ý nghĩa quan trọng đối với hoạt động lập pháp của Quốc hội. Xuất phát từ những lý do trên tác giả chọn đề tài “Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội” làm đề tài luận văn tốt nghiệp cao học của tác giả. Thời gian qua đã có nhiều bài viết, đề tài, luận án về vấn đề đổi mới công tác lập pháp của Quốc hội nói chung và đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội nói riêng. Trong các công trình của các tác giả đã công bố có bài viết “Quy trình lập pháp Việt Nam từ soạn thảo và xin ý kiến đến quyết định chính sách, dịch chính sách và thẩm định chính sách”, TS. Nguyễn Sĩ Dũng, Ths. Hoàng Minh Hiếu - Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 15, tháng 9 năm 2008, “Một số điểm mới quan trọng của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật”, Ths. Mai Thị Kim Huế - Tạp chí nghiên cứu lập pháp số 1, tháng 01 năm 2009, “Tổ chức và hoạt động Quốc hội theo yêu cầu Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa”, PGS.TS. Phan Trung Lý, Tạp chí nghiên cứu lập pháp, số 2, tháng 01 năm 2009, “Tiếp tục hoàn thiện quy trình làm việc của Quốc hội”, TS. Ngô Đức Mạnh - Tạp chí Nghiên cứu lập pháp số 4, tháng 02 năm 2009; Sách “Quy trình, thủ tục trong hoạt động của Quốc hội”, Ban công tác lập pháp - Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, Công ty in Hữu nghị, 2005, “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội”, Văn phòng Quốc hội, Nhà xuất bản Chính trị Quốc gia, 2004, “Báo cáo nghiên cứu đánh giá quy trình xây dựng luật, pháp lệnh thực trạng và giải pháp”, Viện nghiên cứu chính sách, pháp luật và phát triển, Nhà xuất bản lao động xã hội, 2008; Đề tài “Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội” năm 1994-1999, TS. Nguyễn Văn Thuận Chủ nhiệm, “Đổi mới và hoàn thiện quy trình lập pháp của Quốc hội và ban hành pháp lệnh của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội”, đề tài cấp 5 Bộ, 2001, Vũ Mão - Chủ nhiệm Ủy ban đối ngoại của Quốc hội khóa XI Chủ nhiệm, “Tăng cƣờng năng lực lập pháp của Quốc hội trong điều kiện xây dựng nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay”, đề tài cấp Bộ, 2006, PGS. TS. Lê Văn Hòe Chủ nhiệm; Luận án “Cơ sở lý luận của việc đổi mới cơ cấu tổ chức và phƣơng thức hoạt động của Quốc hội ở Việt Nam”, NCS Lê Thanh Vân, bảo vệ năm 2003 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh; Luận án: “Hoàn thiện quy trình lập pháp ở Việt Nam hiện nay”, NCS Hoàng Văn Tú, bảo vệ năm 2004 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Luận văn Thạc sĩ: “Chất lƣợng thảo luận và thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam”, Hoàng Thị Lan Nhung, bảo vệ năm 2007 tại Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh…Các công trình khoa học nói trên đều trực tiếp hoặc gián tiếp liên quan đến những vấn đề nghiên cứu của luận văn, tuy nhiên hoặc chỉ đi vào một khía cạnh nào đó của quy trình lập pháp hoặc đề cập một cách khái quát đến toàn bộ quy trình lập pháp, trong đó một số nội dung nghiên cứu đã không còn phù hợp với hiện hành và yêu cầu trong đổi mới hoạt động của Quốc hội. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích nghiên cứu của luận văn là làm rõ cơ sở lý luận của quy trình, thủ tục xem xét thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội, đánh giá thực trạng việc thực hiện quy trình, thủ tục, nhận thức rõ những ƣu điểm, hạn chế trên cơ sở đó đƣa ra những kiến nghị có tính khả thi để tiếp tục hoàn thiện quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội nói riêng và quy trình, thủ tục lập pháp nói chung. Tác giả mong muốn kết quả nghiên cứu của mình sẽ góp phần nhỏ bé vào việc nâng cao hiệu quả công tác lập pháp của Quốc hội; đồng thời, có thể cung cấp thông tin tham khảo hữu ích cho những ai quan tâm đến hoạt động 6 lập pháp của Quốc hội nói chung và quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội nói riêng. 3. Phạm vi nghiên cứu Xem xét, thông qua dự án luật chỉ là một bƣớc của của hoạt động lập pháp, có quan hệ hữu cơ với các bƣớc khác của quy trình lập pháp. Tuy nhiên, trong khuôn khổ có hạn Luận văn chỉ tập trung nghiên cứu những vấn đề liên quan đến quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội ở Việt Nam. Theo đó, Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn đề cơ bản của quy trình, thủ tục này, từ khi dự án luật đƣợc trình Quốc hội tại kỳ họp đến khi đƣợc Quốc hội biểu quyết thông qua. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Luận văn đƣợc thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của triết học Mác – Lênin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh, các nguyên tắc cơ bản của chủ nghĩa duy vật biện chứng, chủ nghĩa duy vật lịch sử, các nguyên tắc của lý luận về nhà nƣớc và pháp luật, các quan điểm của Đảng về Nhà nƣớc, pháp luật trong thời kỳ đổi mới, trực tiếp là các quan điểm về đổi mới quy trình lập pháp của Quốc hội đƣợc xác định trong Nghị quyết Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành Trung ƣơng Đảng khóa VIII, Chiến lƣợc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hƣớng đến năm 2020 tại Nghị quyết số 48/NQ-TW ngày 24 tháng 5 năm 2005 của Bộ Chính trị. Luận văn sử dụng phƣơng pháp lịch sử, phân tích, tập hợp, tổng hợp, so sánh, thống kê, xã hội học ... 5. Nội dung của Đề tài và các vấn đề cần giải quyết - Nghiên cứu cơ sở lý luận về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội gồm chức năng lập pháp, quy trình, thủ tục lập 7 pháp; khái niệm, vai trò, ý nghĩa, đặc trƣng, cơ sở xây dựng và áp dụng quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật của Quốc hội; quy trình xem xét, thông qua dự án luật của Nghị viện một số nƣớc. - Sơ lƣợc về lịch sử hình thành và phát triển của các quy định của pháp luật, hệ thống các quy định của pháp luật hiện hành về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội; đánh giá thực trạng việc thực hiện quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp, đƣa ra những nhận xét về ƣu điểm, hạn chế và nguyên nhân. - Hệ thống yêu cầu, nguyên tắc cơ bản của việc đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội; đƣa ra kiến nghị cụ thể để tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội. Kết cấu Đề tài gồm: - Mở đầu; - 3 Chƣơng: Chương 1. Cơ sở lý luận về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội Chương 2. Thực trạng thực hiện quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội Chương 3. Giải pháp tiếp tục đổi mới quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội - Kết luận; - Danh mục công trình của tác giả; - Danh mục tài liệu tham khảo; - Phụ lục. 8 Chương 1 CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUY TRÌNH, THỦ TỤC XEM XÉT, THÔNG QUA DỰ ÁN LUẬT TẠI KỲ HỌP QUỐC HỘI 1.1. Chức năng lập pháp và quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội 1.1.1. Chức năng lập pháp của Quốc hội Lập pháp là một trong những chức năng cơ bản của Quốc hội nƣớc ta. Với tƣ cách là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Điều đó cũng có nghĩa rằng, ở nƣớc ta, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền thể chế hóa chủ trƣơng đƣờng lối của Đảng, biến ý chí của nhân dân thành ý chí nhà nƣớc, thành luật, thành các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung đối với toàn xã hội. Trong lịch sử nhà nƣớc và pháp luật quyền lập pháp đƣợc hình thành và phát triển theo sự phát triển của học thuyết tổ chức quyền lực. Theo Monstesquieu và những nhà sáng lập ra thuyết tam quyền phân lập thì quyền lập pháp ra đời gắn liền với nguyên tắc phân quyền - một trong những nguyên tắc cơ bản tổ chức quyền lực nhà nƣớc. Quan điểm của những ngƣời xây dựng học thuyết phân quyền khẳng định: quyền lực nhà nƣớc phải đƣợc phân chia thành những loại quyền lực khác nhau và do các cơ quan nhà nƣớc khác nhau nắm giữ. Quyền lập pháp phải do một cơ quan bao gồm nhiều ngƣời xây dựng lên, cơ quan có quyền lập pháp không thực thi quyền hành pháp và tƣ pháp. Về bản chất, quyền lập pháp là quyền cao nhất trong các loại quyền lực. Ở Việt Nam tất cả quyền lực Nhà nƣớc thuộc về nhân dân, nhân dân 9 thực hiện quyền lực nhà nƣớc thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp. Quốc hội là nơi tập trung trí tuệ toàn dân, là cơ quan nhà nƣớc duy nhất do cử tri cả nƣớc bầu ra, Quốc hội thay mặt nhân dân quyết định và thực hiện quyền lực nhà nƣớc thống nhất trong cả nƣớc. Quốc hội có quyền quyết định những vấn đề thuộc chủ quyền quốc gia, những vấn đề trọng đại của đất nƣớc. Chỉ có Quốc hội mới có quyền định ra các quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao nhất để điều chỉnh các quan hệ xã hội cơ bản. Các văn bản quy phạm pháp luật của các cơ quan nhà nƣớc khác phải căn cứ vào quy định của Hiến pháp, luật và không đƣợc trái với quy định của Hiến pháp, luật. Hoạt động lập pháp là hoạt động cơ bản nhất điều chỉnh mọi hoạt động đang diễn ra trong xã hội và ở hoạt động này Quốc hội thể hiển rõ vai trò, vị trí, thực quyền của mình, không ai có thế thay thế. Trên phƣơng diện đó, Quốc hội là cơ quan cao nhất điều chỉnh mọi hoạt động xã hội. Chức năng lập hiến và lập pháp của Quốc hội đã đƣợc quy định khá rõ nét trong các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992. Ngoài Hiến pháp 1946 quy định ở nguyên tắc chung “Nghị viện nhân dân đặt ra các pháp luật” (Điều thứ 23), thì cả 3 bản Hiến pháp 1959, 1980 và 1992 đều khẳng định Quốc hội là “cơ quan duy nhất có quyền lập pháp”. Qua mỗi bản Hiến pháp, chức năng lập pháp của Quốc hội đƣợc kế thừa, phát triển và ngày càng đƣợc làm rõ, đƣợc quy định cụ thể hơn. Đặc biệt từ Hiến pháp 1992, về mặt pháp lý cũng nhƣ trên thực tế, quyền lập pháp của Quốc hội từng bƣớc đƣợc hoàn thiện. 1.1.2. Quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội Trong hệ thống các văn bản pháp luật, các luật do Quốc hội thông qua là những văn bản quy phạm pháp luật quan trọng, có giá trị pháp lý cao, điều chỉnh các vấn đề cơ bản thuộc lĩnh vực của đời sống xã hội. Để ban hành đạo 10 luật, Quốc hội phải tiến hành nhiều hoạt động khác nhau theo quy trình, thủ tục nhất định đƣợc quy định trong Luật ban ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội và các quy chế, nội quy làm việc của Quốc hội, các cơ quan của Quốc hội, đại biểu Quốc hội. Theo đó văn bản luật đƣợc ban hành thông qua các bƣớc liên tục, kế tiếp nhau: quyết định đƣa dự án luật vào Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo dự án luật, thẩm tra dự án luật, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật, xem xét, thông qua dự án luật, công bố luật. Trong đó quyết định đƣa dự án vào Chƣơng trình có thể coi là bƣớc đầu tiên trong quy trình xây dựng luật theo nghĩa rộng. Soạn thảo dự án luật là bƣớc tiếp theo có tính chất làm cơ sở cho bƣớc thẩm tra. Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét, cho ý kiến về dự án luật trên cơ sở hồ sơ dự án của cơ quan soạn thảo và báo cáo thẩm tra là bƣớc kế tiếp. Không có các bƣớc này thì không thể có bƣớc xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp và tiếp theo là bƣớc công bố luật. Mỗi bƣớc có quy trình, thủ tục riêng, có vai trò riêng và giữa các bƣớc có mối quan hệ hữu cơ với nhau, nhƣng quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật là một trong những khâu độc lập và quan trọng thể hiện rõ nét vai trò của Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất, cơ quan duy nhất có quyền lập pháp. 1.2. Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội Hoạt động xem xét, thông qua dự án luật và quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật là hai mặt của một vấn đề có quan hệ biện chứng với nhau. Không thể nói đến hoạt động xem xét, thông qua nếu không nói đến quy trình, thủ tục xem xét, thông qua và ngƣợc lại. Hoạt động xem xét, thông qua dự án luật cần phải đƣợc thực hiện theo quy trình, thủ tục nhất định. Quy 11 trình, thủ tục góp phần cho hoạt động xem xét, thông qua luật đƣợc vận hành hiệu quả, kịp thời theo những mục đích, yêu cầu mà hoạt động xem xét, thông qua luật hƣớng tới. 1.2.1. Xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 1.1.1.1. Khái niệm xem xét, thông qua dự án luật Theo Từ điển Tiếng Việt, thuật ngữ “xem xét” đƣợc hiểu là “tìm hiểu, quan sát kỹ để đánh giá, rút ra những nhận xét, những kết luận cần thiết” [49, tr.1147], “thông qua” đƣợc hiểu là việc “cơ quan hoặc người có thẩm quyền đồng ý chấp thuận cho được thực hiện, sau khi đã xem xét, thảo luận” [49, tr.952]. Việc xem xét dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là một mắt xích quan trọng thể hiện tính công khai, minh bạch trong quy trình xây dựng luật để làm sáng tỏ tính khách quan của dự án luật. Việc xem xét dự án luật tại kỳ họp tác động đến mọi vấn đề của dự án luật, có thể làm thay đổi toàn bộ dự án và là cơ sở để Quốc hội thông qua dự thảo luật. Thông qua dự án luật là một thủ tục pháp lý kết thúc quy trình xây dựng luật mà chỉ Quốc hội - cơ quan quyền lực nhà nƣớc cao nhất mới có thẩm quyền này. Quốc hội biểu quyết thông qua dự thảo luật trên cơ sở căn cứ vào kết quả thảo luận, vào chính kiến của từng cá nhân đại biểu. Trong quy trình, thủ tục xây dựng luật thì thông qua dự án luật là quy trình đƣa một dự thảo luật trở thành luật. Việc xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội có ý nghĩa quan trọng tạo nên chất lƣợng của các văn bản luật. Những vấn đề đƣợc đƣa ra thảo luận, xem xét và thông qua tại các kỳ họp Quốc hội đều là những vấn đề hệ trọng ở tầm quốc gia, đòi hỏi trí tuệ tập thể của các đại biểu Quốc hội phải đƣợc huy động tối đa để đi đến những quyết định đúng đắn, sáng suốt, trên cơ sở bảo đảm tính dân chủ trong thảo luận và biểu quyết theo đa số. 12 - Đối tượng được xem xét, thông qua: Trong các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành đang sử dụng các thuật ngữ khác nhau là “thông qua dự thảo luật”, “xem xét, thông qua dự án luật”. Khái niệm “dự án luật” là khái niệm rộng, bao gồm dự thảo luật, tờ trình, các tài liệu khác. Trong đó, các tài liệu kèm theo dự thảo luật có mục đích là thuyết minh làm rõ các nội dung của dự thảo, làm căn cứ để đại biểu Quốc hội tham khảo khi thảo luận và biểu quyết thông qua dự thảo luật. Theo quy định của Luật ban hành văn bản hiện hành thì đối tƣợng của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật là dự thảo luật, tờ trình, các tài liệu khác, còn đối tƣợng thông qua trong hoạt động biểu quyết thông qua luật là dự thảo luật. Tuy nhiên, không phải mọi dự án luật đều là đối tƣợng của hoạt động xem xét, thông qua tại kỳ họp Quốc hội mà chỉ có dự án luật đã đƣợc Hội đồng dân tộc hoặc Uỷ ban của Quốc hội thẩm tra, Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội xem xét và quyết định trình Quốc hội mới là đối tƣợng xem xét, thông qua tại kỳ họp Quốc hội. - Phạm vi của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật: Phạm vi xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là cả một quá trình. Theo các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật giai đoạn này bao gồm tất cả các hoạt động từ thuyết trình Tờ trình về dự án luật, trình bày báo cáo thẩm tra, thảo luận về dự án luật tại kỳ họp, biểu quyết về những vấn đề cơ bản, những vấn đề lớn còn có ý kiến khác nhau, chỉnh lý dự thảo luật, báo cáo Quốc hội về việc chỉnh lý, biểu quyết thông qua dự thảo luật và gọi là “xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội” (Điều 51, 52, 53 của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật). - Chủ thể xem xét, thông qua dự án luật: Trong giai đoạn xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội 13 ngoài vai trò quan trọng của đại biểu Quốc hội, còn có sự tham gia của rất nhiều chủ thể: cơ quan, tổ chức trình dự án, của cơ quan thẩm tra (cơ quan chủ trì thẩm tra và cơ quan tham gia thẩm tra), Uỷ ban pháp luật, Bộ tƣ pháp và các cơ quan hữu quan khác, Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội. Hoạt động của các chủ thể này có mối liên quan chặt chẽ với nhau và đều hƣớng tới một mục đích chung là phục vụ Quốc hội xem xét, thông qua dự án luật, bảo đảm chất lƣợng của việc đƣa một dự thảo luật trở thành luật. Mặc dù có nhiều chủ thể tham gia, song theo quy định tại Điều 83 của Hiến pháp và Điều của 1 của Luật tổ chức Quốc hội thì chỉ “Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp”. Việc xem xét, quyết định thông qua hay không thông qua dự thảo luật, một công việc quan trọng nhất, có tính chất quyết định để dự thảo luật trở thành luật thuộc thẩm quyền duy nhất của Quốc hội và Quốc hội thực hiện công việc này tại kỳ họp Quốc hội. Từ những phân tích trên đây, có thể đƣa ra khái niệm về việc xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội nhƣ sau: Xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội, một bước trong quy trình lập pháp của Quốc hội bao gồm toàn bộ các hoạt động của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành theo trình tự do luật định từ hoạt động thuyết trình về dự án luật, trình bày báo cáo thẩm tra, thảo luận về dự án luật đến hoạt động biểu quyết của Quốc hội theo nguyên tắc đa số để đưa một dự thảo luật trở thành luật. 1.1.1.2. Đặc trưng của hoạt động xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội Là một hoạt động thƣờng xuyên, chủ yếu và quan trọng của Quốc hội, hoạt động xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội có những đặc 14 trƣng sau đây: Thứ nhất, xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là hoạt động thể hiện tập trung rõ nét nhất chức năng lập pháp của Quốc hội. Tại kỳ họp, Quốc hội thảo luận và quyết định các vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của mình trong đó có quyết định quan trọng đƣa các quy tắc xử sự trở thành các quy phạm pháp luật có tính bắt buộc chung, tất cả mọi ngƣời phải thực hiện. Chỉ Quốc hội mới có quyền ban hành các đạo luật và chỉ các đạo luật đƣợc Quốc hội xem xét, thông qua tại kỳ họp mới có giá trị pháp lý buộc mọi ngƣời phải thực hiện. Thứ hai, việc xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là khâu quan trọng trong quá trình thể chế hóa đƣờng lối, chủ trƣơng của Đảng Cộng sản Việt Nam thành các quy phạm pháp luật làm chuẩn mực cho mọi hành vi xử sự trong xã hội, tác động đến mọi quan hệ xã hội nhằm làm cho các quan hệ này tồn tại và phát triển theo ý chí và vì lợi ích của giai cấp công nhân và nhân dân lao động. Vì lẽ đó, xem xét, thông qua dự án luật không phải là hoạt động mang tính pháp lý đơn thuần, mà đòi hỏi mỗi đại biểu Quốc hội không chỉ phải nắm vững chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng, mà phải có khả năng chuyển hóa đƣợc đƣờng lối, chủ trƣơng đó thành những quy tắc pháp lý cụ thể. Thứ ba, xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là sự thể hiện quyền lực nhân dân, tính dân chủ trong hoạt động của Quốc hội. Qua việc thảo luận, biểu quyết thông qua luật mỗi đại biểu Quốc hội thực hiện chức năng đại diện cho nhân dân, thể hiện “quyền lực nhà nƣớc thuộc về nhân dân”, thực hiện trách nhiệm của mình trƣớc nhân dân. Nội dung xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp đƣợc thể hiện rõ nét nhất trong việc thảo luận, biểu quyết. Có những vấn đề để đi đến quyết định phải trải qua tranh luận sôi 15 nổi với nhiều ý kiến khác nhau. Thông qua hoạt động xem xét, thông qua dự án luật, ý chí và nguyện vọng của nhân dân đƣợc thể hiện trong trong các quy định của luật. Thứ tư, xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là hoạt động mang tính quyết định để đƣa một dự thảo luật trở thành luật. Đây là giai đoạn cuối kết thúc quá trình lập pháp, quyết định toàn bộ về nội dung, hình thức cũng nhƣ kỹ thuật soạn thảo văn bản. Xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp kết thúc giai đoạn xây dựng luật và chuyển sang giai đoạn hoàn tất thủ tục pháp lý để luật có hiệu lực trong thực tế. 1.2.2. Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội Xem xét, thông qua dự án luật là một hoạt động có tính pháp lý cao, phải tuân theo trình tự, thủ tục chặt chẽ đƣợc quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật có giá trị pháp lý cao nhƣ Hiến pháp, Luật tổ chức Quốc hội, các đạo luật khác về tổ chức bộ máy nhà nƣớc, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Nội quy kỳ họp Quốc hội, các quy chế hoạt động của Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội, Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội, đại biểu Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội. Các cơ quan, tổ chức có trách nhiệm trong hoạt động xem xét, thông qua dự án luật đều có trách nhiệm phải tuân theo các quy định này. 1.1.2.1. Khái niệm quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật Bất kỳ một công việc nào dù đơn giản hay phức tạp cũng chỉ có thể đạt đƣợc kết quả cao nếu đƣợc thực hiện một cách hợp lý. Theo Từ điển Tiếng Việt thì “quy trình” đƣợc hiểu là “trình tự phải tuân theo để tiến hành một công việc nào đó” [49, tr.813], “trình tự” đƣợc hiểu là “sự sắp xếp lần lượt, thứ tự trước sau” [49, tr.1037], cũng theo Đại từ điển Tiếng Việt thì “quy 16 trình” đƣợc hiểu là “các bước phải tuân theo khi tiến hành một công việc nào đó” [59, tr.1381]; “thủ tục” đƣợc hiểu là “những việc cụ thể phải làm theo một trật tự quy định, để tiến hành một công việc nào đó” [59, tr.960]. Nhƣ vậy, để thực hiện một công việc hoặc một hoạt động có kết quả thì điều quan trọng và có tính quyết định là chủ thể thực hiện công việc hoặc hoạt động đó phải sắp xếp thứ tự các công việc cụ thể phải làm và tuân theo sự sắp xếp đó một cách nghiêm túc. Nói cách khác, việc xây dựng quy trình, thủ tục và tuân theo các quy trình, thủ tục đó là yêu cầu cần thiết, tất yếu vì nó ảnh hƣởng trực tiếp đến chất lƣợng, hiệu quả công việc của các chủ thể. Trong thực tiễn có ý kiến cho rằng, thủ tục là một phần của quy trình, trong quy trình đã bao gồm thủ tục. Mặc dù, trong quy trình có thủ tục và thủ tục nằm trong quy trình tuy nhiên có thể thấy đây là hai khái niệm có nội hàm khác nhau. Do đó việc nghiên cứu cụ thể về cả “quy trình” và “thủ tục” là cần thiết. Văn bản pháp luật đầu tiên đánh dấu bƣớc phát triển của việc xây dựng quy trình, thủ tục trong hoạt động lập pháp của Quốc hội là Quy chế xây dựng luật và pháp lệnh do Hội đồng Nhà nƣớc ban hành ngày 06 tháng 8 năm 1988. Trên cơ sở tổng kết thực tiễn việc thực hiện Quy chế đó, năm 1996, Quốc hội đã ban hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật này đƣợc sửa đổi, bổ sung năm 2002 và đƣợc sửa đổi toàn diện năm 2008 trong đó quy định cụ thể quy trình, thủ tục trong việc đƣa dự án luật vào Chƣơng trình xây dựng luật, pháp lệnh, soạn thảo, thẩm tra, xem xét, thông qua dự án luật và công bố luật của Quốc hội. Trong đó mỗi bƣớc có vai trò nhất định trong hoạt động lập pháp và có mối liên hệ với nhau. Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật bao gồm các công việc phải tiến hành trong một số bƣớc cơ bản có mối quan hệ chặt chẽ, hữu cơ với 17 nhau, tuân theo một trình tự kế tiếp nhau. Cụ thể: - Thuyết trình về dự án luật; - Trình bày báo cáo thẩm tra; - Thảo luận về dự án luật; - Biểu quyết thông qua dự thảo luật. Từ những phân tích trên đây, có thể định nghĩa về quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội nhƣ sau: Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội là tổng thể những quy định về các công việc cần tiến hành được sắp xếp theo một trình tự nhất định mà theo đó Quốc hội và các chủ thể khác tham gia thực hiện các công việc thuộc trách nhiệm của mình tại kỳ họp Quốc hội phải tuân theo để đưa dự thảo luật trở thành luật. 1.1.1.3. Vị trí, vai trò của quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật - Quy trình, thủ tục xem xét, thông qua dự án luật tại kỳ họp Quốc hội góp phần quan trọng để các đạo luật được Quốc hội ban hành một cách cẩn trọng, kịp thời, hợp pháp, công bằng, dân chủ và công khai. Nhƣ trên đã trình bày, Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, có vị trí quan trọng trong hệ thống quyền lực nhà nƣớc nên các quyết định của Quốc hội rất quan trọng, có liên quan và ảnh hƣởng trực tiếp đến lợi ích của quốc gia, lợi ích của toàn xã hội và từng ngƣời dân, đặc biệt là các văn bản quy phạm pháp luật là các quy định khuân mẫu mà mọi ngƣời phải tuân thủ. Do đó, các quyết định của Quốc hội phải đƣợc ban hành một cách cẩn trọng, kịp thời, hợp pháp, công bằng, dân chủ và công khai. Đề đạt đƣợc điều này, Quốc hội cần phải có một quy trình, thủ tục làm việc hiệu quả. Quy trình, thủ tục trong việc ban hành quyết định sẽ góp phần quan trọng để các quyết 18