Tài liệu Quản lý nhà nước về đầu tư công trên địa bàn tỉnh phú thọ

1 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO UBND TỈNH PHÚ THỌ TRƯỜNG ĐẠI HỌC HÙNG VƯƠNG HÀ ĐẠI DƯƠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ LUẬN VĂN THẠC SĨ Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Phú Thọ, năm 2021 2 BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO UBND TỈNH PHÚ THỌ TRƯỜNG ĐẠI HỌC HÙNG VƯƠNG HÀ ĐẠI DƯƠNG QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ ĐẦU TƯ CÔNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH PHÚ THỌ LUẬN VĂN THẠC SĨ Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số: 8310110 Người hướng dẫn khoa học: TS Nguyễn Văn Dũng Phú Thọ, năm 2021 PHẦN MỞ ĐẦU 1. Lý do lựa chọn đề tài Với xu hƣớng phát triển của nền kinh tế Việt Nam thì lĩnh vực đầu tƣ là một yếu tố không thể thiếu trong đƣờng lối, mục tiêu chiến lƣợc của quốc gia. Đầu tƣ là một phần quan trọng trong sự phát triển bền vững của Việt Nam cũng nhƣ mọi quốc gia trên thế giới. Đầu tƣ tốt không những là động lực phát triển kinh tế, xã hội mà còn có thể tạo ra đƣợc những bƣớc ngoặt cho đất nƣớc trong giai đoạn hiện nay. Đặc biệt với đầu tƣ công, một lĩnh vực đầu tƣ đang chiếm vị trí quan trọng trong nền kinh tế Việt Nam, không những là động lực tạo đà phát triển cho nền kinh tế mà còn đóng vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề an sinh xã hội, tạo việc làm và gia tăng thu nhập cho quốc gia. Đầu tƣ công trong các chƣơng trình quốc gia đang làm thay đổi dần cở sở vật chất, hạ tầng cũng nhƣ các dịch vụ công cộng đƣợc nâng lên. Trong những năm trở lại đây, nhất là trong giai đoạn khi mà đất nƣớc đang bƣớc vào công nghiệp hoá, hiện đại hoá đồng thời thực hiện những bƣớc đột phá trong hoà nhập thế giới, Phú Thọ đã có những bƣớc chuyển mình đáng ghi nhận về nhiều mặt. Trải qua nhiều khó khăn, Phú Thọ đã vƣơn lên trở thành một trong những trung tâm văn hoá - kinh tế - chính trị - xã hội hàng đầu của khu vực phía Tây Bắc và điều đó đƣợc thể hiện rất rõ nét qua việc cơ sở hạ tầng của tỉnh đang dần hoàn thiện và phát triển một cách nhanh chóng. Đƣờng xá, trƣờng trạm đều đƣợc chú trọng xây dựng, mở rộng và làm lại với quy mô lớn. Hệ thống cấp điện và cấp thoát nƣớc đã đƣợc phủ rộng trên khắp địa bàn tỉnh, song song với đó, bƣu chính viễn thông cùng với các dịch vụ thông tin đại chúng và ngân hàng đang phát triển nhanh chóng cả về mặt số lƣợng và chất lƣợng. Các dự án đầu tƣ để phát triển nông nghiệp, hỗ trợ an sinh xã hội cho các vùng khó khăn ngày càng nhiều. Những điều đó đang làm cuộc sống của ngƣời dân ngày càng đƣợc nâng cao và an sinh xã hội ngày càng đƣợc cải thiện. Để có đƣợc những thành công nhƣ trên phải kể tới việc tỉnh Phú Thọ đã quan tâm và chú trọng vào hoạt động đầu tƣ công. Bên cạnh những thành tựu đã đạt đƣợc thì hoạt động đầu tƣ công của tỉnh còn tồn tại không ít những mặt hạn chế. Lãng phí, thất thoát, kém hiệu quả đang là những vấn đề thƣờng xuyên đƣợc đề cập tới khi nhắc tới đầu tƣ công ở Việt Nam nói chung và Phú Thọ nói riêng hiện nay. Bên cạnh đó, hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh còn có độ trễ tƣơng đối lớn trong việc giải ngân và phân bổ vốn, nhiều 1 hạng mục đầu tƣ đƣợc triển khai tuy nhiên vẫn chƣa hiệu quả do việc sử dụng vốn không tập trung, đầu tƣ dàn trải một cách tràn lan mà không có kế hoạch sử dụng vốn một cách hiệu quả và hợp lý. Nguyên nhân của những hạn chế trên chủ yếu nhất là do việc quản lý nhà nƣớc (QLNN) còn yếu kém. Sự yếu kém này tồn tại trong tất cả các khâu của quá trình quản lý; từ việc lập quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ xây dựng; cơ chế phối hợp, phân công, phân cấp trong bộ máy quản lý; đến cơ chế phân bổ ngân sách và thanh kiểm tra, giám sát. Tình trạng yếu kém trong quản lý đã dẫn đến nhiều hệ lụy là sai phạm về đầu tƣ xảy ra một cách rất phổ biến trong hầu hết các dự án đƣợc thanh tra và kiểm toán; hàng loạt các dự án bỏ hoang, lãng phí… Trƣớc bối cảnh đó, tác giả nhận thấy việc QLNN về đầu tƣ công ở tỉnh Phú Thọ rất bức thiết cả về mặt lý luận thực tiễn, cả trƣớc mắt và lâu dài. Với ý nghĩa đó, tác giả xin lựa chọn đề tài “Quản lý Nhà nước về đầu tư công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ” làm đề tài luận văn thạc sĩ chuyên ngành Quản lý kinh tế của mình. 2. Mục tiêu nghiên cứu và nhiệm vụ nghiên cứu 2.1. Mục tiêu nghiên cứu Luận văn đƣợc thực hiện nhằm phản ánh quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ giai đoạn 2017 – 2019, thông qua đó đánh giá những hạn chế và yếu kém còn tồn tại trong việc quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công. Từ đó đề xuất những giải pháp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ trong thời gian tới. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu Để đạt đƣợc mục đích trên, luận văn cần thực hiện đƣợc các nhiệm vụ sau: Một là, hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về QLNN của Nhà nƣớc và cấp tỉnh đối với hoạt động đầu tƣ công; Hai là, trên cở sở quy định của pháp luật và khung lý thuyết về quản lý đối với hoạt động đầu tƣ công, phân tích thực trạng QLNN của tỉnh Phú Thọ đối với hoạt động đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh, qua đó chỉ ra đƣợc những hạn chế, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế, bất cập này. Ba là, trên cơ sở phân tích những nguyên nhân của các hạn chế, bất cập còn tồn tại hiện nay trong việc QLNN về đầu tƣ công của tỉnh, đề xuất giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. 2 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Đầu tƣ công và QLNN về đầu tƣ công là đối tƣợng nghiên cứu của luận văn. Trong đó luận văn tập trung nghiên cứu QLNN về đầu tƣ công của UBND tỉnh Phú Thọ với tƣ cách là một cơ quan QLNN về đầu tƣ công theo quy định tại khoản 12 Diều 4 Luật Đầu tƣ công năm 2014. 3.2. Phạm vi nghiên cứu • Về không gian: Tỉnh Phú Thọ. • Về thời gian: 2017 – 2019. • Về nội dung: Quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công. 4. Quan điểm, phƣơng pháp tiếp cận và phƣơng pháp nghiên cứu 4.1. Quan điểm nghiên cứu - Tuân thủ quan điểm duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác – Lênin. - Tuân thủ tƣ tƣởng phát triển vì dân do dân của chủ tịch Hồ Chí Minh. - Tuân thủ chủ trƣơng, đƣờng lối của Đảng và nhà nƣớc Việt Nam về đối tƣợng nghiên cứu. 4.2. Phương pháp tiếp cận nghiên cứu 4.2.1. Tiếp cận hệ thống Cách tiếp cận này đòi hỏi việc nghiên cứu, đánh giá về các vấn đề quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trong mọi trƣờng hợp phải đặt trong bối cảnh có mối quan hệ chặt chẽ với các nhân tố khác có liên quan trong một hệ thống chỉnh thể nhất định. Nói cách khác, nghiên cứu, đánh giá về vấn đề QLNN về đầu tƣ công dù ở phạm vi hẹp về không gian, thời gian…cũng vẫn phải đặt trong mối quan hệ thống nhất, tác động qua lại giữa các nhân tố bên trong và bên ngoài, các yếu tố của quá khứ và hiện tại. Cách tiếp cận này cũng giúp việc đề xuất, đƣa ra các giải pháp phù hợp với bối cảnh QLNN tại các địa phƣơng mang tính toàn diện, tổng thể. 4.2.2. Tiếp cận từ lý thuyết đến thực tiễn Nghiên cứu đƣợc tiếp cận từ việc xem xét, lựa chọn cơ sở khoa học về lý thuyết phù hợp; từ đó có đánh giá, vận dụng lý luận với thực tiễn tại địa bàn nghiên cứu. 3 4.2.3. Tiếp cận liên ngành Tiếp cận liên ngành ngày càng phổ biến trong các nghiên cứu khoa học xã hội và nhân văn. Cách tiếp cận này giúp giải quyết một cách toàn diện đối với các vấn đề đa dạng, phức tạp, là đối tƣợng nghiên cứu của nhiều ngành khoa học xã hội khác nhau. Do đó, đối với một vấn đề nghiên cứu rộng về không gian và thời gian lại có liên quan, tƣơng tác với rất nhiều các yếu tố từ kinh tế, chính trị, xã hội tới văn hóa, điều kiện tự nhiên, môi trƣờng… nhƣ QLNN về đầu tƣ công áp dụng các phƣơng pháp tiếp cận liên ngành là rất quan trọng. Tiếp cận này cũng giúp đảm bảo đề tài có thể có những góc nhìn đa dạng, khách quan đối với vấn đề QLNN về đầu tƣ công, từ đó nâng cao giá trị của các kết quả nghiên cứu của đề tài, đặc biệt là các kiến nghị và kết luận. 4.2.4. Tiếp cận từ vĩ mô đến vi mô Nghiên cứu đƣợc tiếp cận từ vấn đề chung, lớn nhƣ bối cảnh nền kinh tế của cả nƣớc, quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công của Việt Nam và thu hẹp lại là vấn đề QLNN về đầu tƣ công tại một địa phƣơng cụ thể. 4.2.5. Tiếp cận theo nguyên lý nhân quả Nghiên cứu đƣợc dựa trên nguyên nhân - kết quả về kết quả việc lập kế hoạch, tổ chức, kiểm tra, và đánh giá QLNN về đầu tƣ công. 4.3 Phương pháp nghiên cứu 4.3.1. Phương pháp thống kê Tác giả sử dụng phƣơng pháp thống kê trong việc thu thập, tổng hợp, trình bày các số liệu liên quan đến quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công. Tài liệu thu thập đƣợc từ các cơ quan quản lý nhà nƣớc; các tổ chức xã hội; các công trình nghiên cứu đã đƣợc công bố; các báo cáo của cơ quan chức năng đối với việc quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công nói chung cũng nhƣ đối với tỉnh Phú Thọ nói riêng. 4.3.2. Phương pháp so sánh Tác giả sử dụng phƣơng pháp so sánh để so sánh, phân tích các chỉ tiêu đã đƣợc lƣợng hóa nhằm biết đƣợc: - So sánh số liệu kì này với số liệu kì trƣớc (năm trƣớc, quí trƣớc, tháng trƣớc) giúp tác giả nghiên cứu nhịp độ biến động đối tƣợng nghiên cứu. - So sánh số liệu thực hiện với các số liệu kế hoạch giúp tác giả đánh giá đƣợc mức độ hoàn thành của đối tƣợng nghiên cứu. 4 - So sánh số liệu về đầu tƣ công của tỉnh Phú Thọ với các tỉnh thành khác trong cả nƣớc giúp tác giả đánh giá đƣợc thế mạnh, yếu của tỉnh. 4.3.3. Phương pháp mô phỏng Phƣơng pháp này đƣợc vận dụng để mô phỏng bức tranh tổng quát về quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. Bằng phƣơng pháp này, tác giả phản ánh đúng thực trạng và đánh giá đƣợc những mặt tiêu cực, tích cực của hoạt động này. 4.3.4. Phương pháp chuyên gia Tác giả sử dụng phƣơng pháp này dựa trên việc thu thập ý kiến của chuyên gia trong việc nhận định, đánh giá các vấn đề liên quan đến quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công. Phƣơng pháp này thu thập các ý kiến khác nhau của nhiều chuyên gia nên tác giả sẽ có một cái nhìn khách quan hơn về vấn đề nghiên cứu. 4.3.5. Phương pháp dự báo Phƣơng pháp dự báo là một phƣơng pháp nghiên cứu khoa học, tiên đoán những sự việc sẽ xảy ra trong tƣơng lai trên cơ sở phân tích khoa học về các dữ liệu đã thu thâp đƣợc. Khi tiến hành dự báo, tác giả căn cứ vào tình hình thực trạng, số liệu trong quá khứ và hiện tại để xác định xu hƣớng vận động của đối tƣợng nghiên cứu trong tƣơng lai. 5. Đóng góp mới của luận văn 5.1. Về mặt lý luận và học thuật Luận văn là công trình khoa học có ý nghĩa về phƣơng diện lý luận trong quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công. Các vấn đề liên quan đến lý thuyết về quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công đã đƣợc hệ thống hóa một cách đầy đủ, toàn diện và khoa học. 5.2. Về mặt thực tiễn Phân tích thực trạng việc quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ; Đánh giá thực trạng việc quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh. Từ đó đề xuất giải pháp trong việc quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ, góp phần nâng cao hiệu lực quản lý nhà nƣớc của hoạt động này. Bên cạnh đó luận văn là tài liệu có giá trị cung cấp thông tin cho Ủy ban nhân dân tỉnh Phú Thọ, Sở KH&ĐT; Sở Tài chính tỉnh Phú Thọ và các đơn vị có liên quan để xem xét trong việc đƣa ra các giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh trong thời gian tới. 5 6. Kết cấu của đề tài Ngoài phần mở đầu và kết luận, nội dung luận văn đƣợc kết cấu thành 3 chƣơng, cụ thể nhƣ sau: Chƣơng 1: Cơ sở lý luận về quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ công và kinh nghiệm thực tiễn. Chƣơng 2: Thực trạng quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. Chƣơng 3: Định hƣớng và giải pháp nâng cao hiệu lực quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ công trên địa bàn tỉnh Phú Thọ. 7. Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn Qua tìm hiểu của tác giả, có thể kể ra những công trình có liên quan nhƣ sau: Thứ nhất, đối với các luận án, luận văn: - Phan Thị Thu Hiền (2015), Đầu tư phát triển từ nguồn vốn ngân sách địa phương tỉnh Hà Nam, Luận án tiến sĩ chuyên ngành kinh tế phát triển, Đại học kinh tế quốc dân. Tác giả tập trung phân tích các khía cạnh của đầu tƣ phát triển từ nguồn vốn ngân sách của địa phƣơng theo hƣớng phân tích kinh tế. Nghiên cứu đã phản ánh và đánh giá thực trạng tình hình sử dụng nguồn ngân sách của tỉnh Hà Nam cho đầu tƣ phát triển giải đoạn trƣớc năm 2015. Qua đó, tác giả đã chỉ ra một số hạn chế trong việc quản lý vốn ngân sách và đề xuất một số giải pháp khắc phục hạn chế trong thời gian tới. - Nguyễn Mạnh Hải (2015), Quản lý đầu tư công tại Hòa Bình, Luận văn thạc sĩ chuyên ngành quản lý kinh tế thực hiện tại trƣờng Đại học kinh tế thuộc Đại học Quốc gia Hà Nội. Tác giả đã hệ thống hóa cơ sở lý luận và khung pháp lý về quản lý đầu tƣ công. Bên cạnh đó tác giả tập trung phân tích thực trạng quản lý đầu tƣ công tại tỉnh Hòa Bình, tác giả nghiên cứu trên phạm vi rộng về quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công của các địa phƣơng trên địa bàn tỉnh Hòa Bình. Nghiên cứu cũng chỉ ra rất nhiều hạn chế trong việc QLNN, từ đó đề xuất giải pháp và kiến nghị để khắc phục hạn chế. Tuy nhiên, nghiên cứu trên tập chung chủ yếu vào sự quản lý của tất cả các cấp chính quyền từ trung ƣơng đến địa phƣơng, do đó công trình chƣa có điều kiện để đi sâu phân tích QLNN về đầu tƣ công của UBND tỉnh Hòa Bình. 6 Thứ hai, đối với các báo cáo khoa học: - Vũ Thành Tự Anh (2013), Quản lý và phân cấp quản lý đầu tư công thực trạng ở Việt Nam và kinh nghiệm quốc tế, tài liệu phục vụ giảng dạy trong chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Tài liệu với dung lƣợng không nhiều, tuy nhiên đã phản ánh và phân tích thực trạng quản lý đầu tƣ công tại Việt Nam với khung lý thuyết đƣợc cập nhật. Nhiều khía cạnh phân tích trong tài liệu này rất có giá trị và có liên quan trực tiếp đến luận văn. - Đỗ Thiên Anh Tuấn (2015), Đầu tư công và quản lý đầu tư công ở Việt Nam, tài liệu phục vụ giảng dạy trong chương trình giảng dạy kinh tế Fulbright. Với dung lƣợng chỉ 5 trang, tuy nhiên công trình đã đề cập và phân tích một các sâu sắc một số vấn đề còn tồn tại hiện nay trong quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công dƣới góc độ hiệu quả kinh tế, công trình này khẳng định hiệu quả đầu tƣ công hiện nay ở Việt Nam rất thấp, đang chèn ép khu vực kinh tế tƣ nhân và có thể gây ra nhiều hệ lụy cho tăng trƣởng kinh tế của Việt Nam, và vấn đề này chỉ đƣợc giải quyết khi Chính phủ tiến hành những cuộc cải cách thể chế mang tính sâu rộng, thay vì những cải cách mang tính thủ tục nhƣ hiện nay. Một số phân tích và nhận định có giá trị của công trình này sẽ đƣợc tác giả tham khảo. Ngoài ra, tác giả còn tổng quan thêm một số bài báo đăng trên tạp chí chuyên ngành, hội thảo quốc gia đều phân tích về đầu tƣ công. Nhƣ vậy, qua tổng quan về các công trình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn cho thấy chƣa có công trình nào đề cập một cách có hệ thống, toàn diện đối với QLNN về đầu tƣ công nói chung, QLNN về đầu tƣ công của UBND cấp tỉnh nói riêng, đặc biệt là tại tỉnh Phú Thọ. Do đó, đề tài luận văn mà tác giả lựa chọn là mới và không trùng lặp. 7 PHẦN NỘI DUNG CHƢƠNG I CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẦU TƢ CÔNG VÀ KINH NGHIỆM THỰC TIỄN 1.1. Cơ sở lý luận về đầu tƣ công và quản lý Nhà nƣớc về đầu tƣ công 1.1.1. Cơ sở lý luận về đầu tư công 1.1.1.1. Khái niệm đầu tư công Ngày 29/11/2005 Quốc hội nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã thông qua và ban hành Luật đầu tƣ. Theo đó khái niệm “đầu tƣ” đƣợc hiểu nhƣ sau: “Đầu tư là việc nhà đầu tư bỏ vốn bằng các loại tài sản hữu hình hoặc vô hình để hình thành tài sản tiến hành các hoạt động đầu tư theo quy định của Luật này và các quy định khác của pháp luật có liên quan”. Qua khái niệm đầu tƣ, có thể hiểu: Hoạt động đầu tƣ là chuỗi hoạt động động mà nhà đầu tƣ thực hiện bao gồm: chuẩn bị đầu tƣ, thực hiện đầu tƣ và quản lý dự án đầu tƣ. Ngoài khái niệm về đầu tƣ trong Luật đầu tƣ (2005), trong thực tế còn có nhiều cách hiểu về đầu tƣ dựa trên một số cách tiếp cận khác nhau, cụ thể nhƣ: Theo Nguyễn Mạnh Hải (2015) thì khái niệm đầu tƣ đƣợc hiểu nhƣ sau: “Đầu tư là sự hi sinh các nguồn lực ở hiện tại để tiến hành các hoạt động tạo ra, khai thác, sử dụng một hay nhiều tài sản, nhằm thu về cho nhà đầu tư các kết quả nhất định trong tương lai lớn hơn các nguồn lực đã bỏ ra để đạt được kết quả đó. Nguồn lực có thể là tài nguyên thiên nhiên, là tiền, là trí tuệ và sức lao động. Các kết quả thu được có thể là sự tăng thêm tài sản vật chất, các tài sản tài chính, tài sản trí tuệ và nguồn lực”. Giáo trình Kinh tế đầu tƣ của Từ Quang Phƣơng đã phân loại đầu tƣ theo bản chất và phạm vi tác động, đầu tƣ bao gồm 3 loại hình sau: (i) Đầu tƣ tài chính; (ii) Đầu tƣ thƣơng mại; (iii) Đầu tƣ phát triển. Trong đó, đầu tƣ tài chính đƣợc hiểu là đầu tƣ mà ngƣời ngƣời có tiền bỏ tiền ra cho vay hoặc mua các chứng chỉ có giá để hƣởng lãi suất định trƣớc (gửi tiết kiện, mua trái phiếu chính phủ), hoặc lãi suất tùy thuộc vào hoạt động sản suất kinh doanh của công ty phát hành (cổ phiếu). Nhƣ vậy, xét một cách trực tiếp đầu tƣ tài chính không tạo ra tài sản mới cho nền kinh tế mà chỉ làm tăng giá trị của cá nhân, tổ chức đầu tƣ. Đầu tƣ thƣơng mại đƣợc hiểu là loại đầu tƣ mà ngƣời có tiền bỏ tiền ra để mua hàng hóa và sau đó bán với giá cao hơn nhằm thu lợi nhuận do chênh lệch giá khi mua và khi bán. Đầu tƣ 8 phát triển là việc chi dùng vốn trong hiện tại để tiến hành các hoạt động nhằm làm tăng thêm hoặc tạo ra những tài sản vật chất và tài sản trí tuệ, gia tăng năng lực sản xuất, tạo thêm việc làm và vì mục tiêu phát triển. Nhƣ vậy, đầu tƣ phát triển trực tiếp tạo ra của cải vật chất cho xã hội và làm tăng năng suất lao động. Theo quy định của Luật Đầu tƣ công 2014 thì đầu tƣ công đƣợc hiểu là: “Hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các trương trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội” {4, Đ.4}. Đầu tƣ công là một hoạt động đầu tƣ. Tuy nhiên, không phải hoạt động đầu tƣ nào cũng đƣợc xem là đầu tƣ công. Theo quy định, chỉ những hoạt động đầu tƣ nào thỏa mãn cả 2 tiêu chí sau đây thì mới đƣợc xem là đầu tƣ công: (i) Nhà nƣớc là chủ thể đầu tƣ; (ii) Nội dung là đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và chƣơng trình, dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội (thuộc loại hình đầu tƣ phát triển). Trong xuyên suốt quá trình nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng khái niệm đầu tƣ công theo định nghĩa của Luật Đầu tƣ công (2014). 1.1.1.2. Các hình thức đầu tư công Theo Đỗ Thiên Anh Tuấn (2015): “Hình thức đầu tư công là các cách thức để tiến hành một hoạt động đầu tư công. Đầu tư công được thực hiện thông qua 2 hình thức: (i) Đầu tư theo Chương trình đầu tư công; (ii) Đầu tư theo Dự án đầu tư công. Cụ thể: Thứ nhất, về Chương trình đầu tư công: Chƣơng trình đầu tƣ công đƣợc hiểu là một tập hợp các mục tiêu, nhiệm vụ và giải pháp nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội. Chƣơng trình đầu tƣ công bao gồm: (i) Chƣơng trình mục tiêu quốc gia; (ii) Chƣơng trình mục tiêu. Theo đó, Chƣơng trình mục tiêu quốc gia là chƣơng trình đầu tƣ công nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của từng giai đoạn cụ thể trong phạm vi cả nƣớc; Chƣơng trình mục tiêu là chƣơng trình đầu tƣ công nhằm thực hiện một hoặc một số mục tiêu trong từng ngành, ở một số vùng lãnh thổ trong từng giai đoạn cụ thể. Thứ hai, về Dự án đầu tư công: Dự án đầu tƣ công đƣợc hiểu là dự án đầu tƣ sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tƣ công. Trong đó, dự án đầu tƣ là tập hợp đề xuất bỏ vốn trung hạn hoặc dài hạn để tiến hành các hoạt động đầu tƣ trên địa bàn cụ thể trong khoảng thời gian xác định. Còn vốn đầu tƣ công theo quy định bao gồm: (i) Vốn ngân sách nhà nƣớc; (ii) Vốn công trái quốc gia; (iii) Vốn trái 9 phiếu Chính phủ; (iv) Vốn trái phiếu chính quyền địa phƣơng, (v) Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nƣớc ngoài; (vi) Vốn tín dụng đầu tƣ phát triển của nhà nƣớc; (vii) Vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tƣ nhƣng chƣa đƣợc vào cân đối ngân sách nhà nƣớc; (viii) Các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phƣơng để đầu tƣ ”. Thực tế hiện nay, các dự án đầu tƣ công rất đa dạng về quy mô, tính chất và tầm quan trọng. Vì vậy, để phục vụ cho việc phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tƣ và phân cấp QLNN về đầu tƣ công, pháp luật hiện hành quy định về việc phân loại các dự án đầu tƣ công trên một số tiêu chí. Theo đó, căn cứ vào tính chất, dự án đầu tƣ công gồm: “(i) Dự án có kết cấu phần xây dựng (là dự án đầu tư, xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng dự án đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, trang thiết bị của dự án); (ii) Dự án không có cấu phần xây dựng (là dự án mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và các dự án khác không được xác định là dự án có cấu phần xây dựng). Căn cứ vào mức độ quan trọng và quy mô, dự án đầu tư công được phân loại thành: (i) Dự án quan trọng quốc gia; (ii) Dự án Nhóm A; (iii) Dự án nhóm B; (iv) Dự án nhóm C ”. Luật đầu tƣ công (2014). Theo Huỳnh Phạm Khánh Ngọc (2017) đƣa ra: “Một dự án đầu tư thường trải qua 8 bước sau: (i) Chủ đầu tư lập dự án đầu tư trình cơ quan có thẩm quyền quyết định đầu tư (trong giai đoạn này chủ đầu tư phải thực hiện 2 công việc quan trọng là lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi); (ii) Cơ quan, tổ chức có trách nhiệm theo quy định tiến hành thẩm định dự án đầu tư công; (iii) Cơ quan hoặc người có thẩm quyền ra quyết định đầu tư; (iv) Chủ đầu tư triển khai dự án đầu tư; (v) Nghiệm thu, bàn giao dự án đầu tư công khi đã hoàn thành toàn bộ quá trình đầu tư hoặc từng phần với dự án khai thác từng phần; (vi) Thanh quyết toán vốn đầu tư công; (vii) Tổ chức khai thác và vận hành dự án đầu tư công; (viii) Kết thúc đầu tư và duy trì năng lực hoạt động của tài sản đầu tư công”. 1.1.1.3. Các chủ thể tham gia hoạt động đầu tư công Liên quan đến khái niệm đầu tƣ công là khái niệm hoạt động đầu tƣ công. Theo Luật đầu tƣ công (2014): Hoạt động đầu tƣ công là một tập hợp các hoạt động sau: “(i) Lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư; (ii) Lập, thẩm định, quyết định chương trình, dự án đầu tư công; (iii) Lập, thẩm định, phê duyệt, giao, triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công; (iv) Quản lý, sử dụng vốn đầu tư công; 10 (v) Theo dõi và đánh giá, kiểm tra, thanh tra kế hoạch, dự án chương trình đầu tư công”. Về kế hoạch đầu tƣ công: “Kế hoạch đầu tư công được hiểu là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục chương trình, dự án đầu tư công; cân đối nguồn vốn đầu tư công, phương pháp phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện”. Nguyễn Quốc Khánh (2017). Nhƣ vậy, đầu tƣ công là một hoạt động phức tạp, bao hàm trong đó nhiều nhóm hoạt động đầu tƣ khác nhau. Do đó, để các nhóm hoạt động khác nhau đƣợc thực hiện trên thực tế đòi hỏi phải có nhiều chủ thể khác nhau tham gia đảm nhận các hoạt động này. Cụ thể đó là các chủ thể sau: Thứ nhất, chủ thể có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư đối với chương trình, dự án đầu tư công: Khái niệm “chủ trƣơng đầu tƣ” đƣợc sử dụng rất nhiều trong Luật đầu tƣ công, tuy nhiên, Luật không định nghĩa cụ thể khái niệm này. Thay vào đó, Luật Đầu tƣ công định nghĩa khái niệm “báo cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ”, và “báo cáo nghiên cứu tiền khả thi”, là hai khái niệm đã có sự liên quan đến khái niệm “chủ trƣơng đầu tƣ”. Cụ thể, “báo cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ” là tài liệu đƣa ra các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của chƣơng trình đầu tƣ công, dự án nhóm B, nhóm C làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trƣơng đầu tƣ. “Báo cáo nghiên cứu tiền khả thi” là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu sơ bộ về sự cần thiết, tính khả thi và tính hiệu quả của dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A làm cơ sở để cấp có thẩm quyền quyết định chủ trƣơng đầu tƣ. Nhƣ vậy, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi là tài liệu gắn với: (i) Dự án quan trọng quốc gia; (ii) Dự án nhóm A. Còn báo cáo đề xuất chủ trƣơng đầu tƣ là tài liệu gắn với: (i) Chƣơng trình đầu tƣ công; (ii) Dự án nhóm B; (iii) Dự án nhóm C. Chủ trƣơng theo cách hiểu thông thƣờng là có ý định, có quyết định về phương hướng hành động. Với cách hiểu này, cách hiểu của 02 khái niệm có liên quan vừa nêu trên và căn cứ vào các quy định của Luật Đầu tƣ công có thể hiểu chủ trƣơng đầu tƣ” là kết quả của một quá trình ra quyết định của chủ thể có thẩm quyền, trong đó chủ thể có thẩm quyền quyết định rằng chƣơng trình đầu tƣ công hoặc dự án đầu tƣ công đang xem xét đƣợc tiếp tục nghiên cứu đề cập để lập “báo cáo nghiên cứu khả thi” làm cơ sở cho chủ thể có thẩm quyền quyết định đầu tƣ đối với chƣơng trình đầu tƣ công hoặc dự án đầu tƣ công đó. Trong đó, “báo cáo nghiên cứu khả thi” là tài liệu trình bày các nội dung nghiên cứu về sự cần thiết, 11 mức độ khả thi và hiệu quả của chƣơng trình, dự án đầu tƣ công làm cơ sở để chủ thể có thẩm quyền quyết định đầu tƣ. Nhƣ vậy, có thể hiểu chủ trƣơng đầu tƣ là bƣớc khởi đầu cho một chƣơng trình, dự án đầu tƣ công, đồng thời bƣớc này cũng mang tính “sàng lọc” trong việc lựa chọn các “ý tƣởng” đầu tƣ. Theo quy định, tùy theo loại chƣơng trình đầu tƣ công và dự án đầu tƣ công mà các chủ thể sau đây sẽ có thẩm quyền quyết định đối với các chủ trƣơng đầu tƣ đối với các chƣơng trình, dự án đầu tƣ công đó: (i) Quốc hội; (ii) Chính phủ; (iii) Thủ tƣớng Chính phủ; (iv) Ngƣời đứng đầu các bộ, cơ quan trung ƣơng; (v) Hội đồng nhân dân các cấp; (vi) UBND các cấp. Thứ hai, Chủ thể có thẩm quyền quyết định đầu tư đối với chương trình, dự án đầu tư công: Sau khi các chƣơng trình, dự án đầu tƣ đã đƣợc các chủ thể có thẩm quyền chấp thuận chủ trƣơng đầu tƣ, và báo cáo nghiên cứu khả thi của các chƣơng trình, dự án này đƣợc hoàn thành, các chủ thể sau đây tùy theo loại chƣơng trình, dự án đầu tƣ công sẽ có thẩm quyền quyết định đầu tƣ đối với chƣơng trình, dự án đầu tƣ công đó: (i) Thủ tƣớng Chính phủ; (ii) Ngƣời đứng đầu bộ, cơ quan trung ƣơng, cơ quan trung ƣơng của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và của tổ chức chính trị - xã hội, cơ quan, tổ chức khác; (iii) Chủ tịch UBND cấp tỉnh; (iv) Chủ tịch UBND cấp huyện; (v) Chủ tịch UBND cấp xã. Thứ ba, Chủ chương trình và chủ đầu tư: Theo định nghĩa tại Điều 4 của Luật Đầu tƣ công thì “chủ trƣơng trình” là cơ quan, tổ chức đƣợc giao quản lý chƣơng trình đầu tƣ công; “chủ đầu tƣ” là cơ quan, tổ chức đƣợc giao quản lý dự án đầu tƣ công. Với định nghĩa trên đây, cùng với quy định tại các Điều 98 và 102 của Luật Đầu tƣ công về quyền và trách nhiệm của chủ chƣơng trình, chủ đầu tƣ thì có thể hiểu chủ chƣơng trình, chủ đầu tƣ là các cơ quan (cơ quan nhà nƣớc), tổ chức (tổ chức chính trị - xã hội, một số tổ chức khác theo quy định của pháp luật) theo quy định của pháp luật hoặc theo quyết định của chủ thể có thẩm quyền đƣợc giao quản lý chƣơng trình, dự án đầu tƣ công. Thứ tư, Đơn vị nhận ủy thác đầu tư công: Hiện nay, vấn đề ủy thác đầu tƣ công chƣa đƣợc quy định rõ trong Luật Đầu tƣ công. Từ góc độ lý luận và thực tiễn cho thấy tùy theo trƣờng hợp và hoàn cảnh có những mô hình tổ chức dự án nói chung nhƣ sau: (i) Chìa khóa trao tay; (ii) Quản lý dự án theo chức năng; (v) Tổ chức chuyên trách quản lý dự án; (vi) Quản lý dự án theo ma trận. Trong mô hình thứ (ii) và (iii) chủ đầu tƣ “ủy thác” cho một tổ chức tƣ vấn quản lý hoặc một tổng thầu (là pháp nhân độc lập đủ điều kiện theo quy định của pháp luật để nhận 12 ủy thác đầu tƣ) thay mặt chủ đầu tƣ thực hiện toàn bộ hoặc một phần dự án. Đơn vị nhận ủy thác đầu tƣ thông thƣờng do ngƣời có thẩm quyền quyết định thay mặt chủ đầu tƣ quản lý thực hiện dự án, có quyền và nghĩa vụ nhƣ chủ đầu tƣ, đồng thời, thực hiện quyền và nghĩa vụ trong hợp đồng đã ký kết với chủ đầu tƣ. Thứ năm, Ban quản lý chương trình, dự án: Ban quản lý chƣơng trình, dự án (sau đây gọi tắt là Ban quản lý) là đơn vị do chủ chƣơng trình, chủ đầu tƣ thành lập để làm nhiệm vụ quản lý và thực hiện chƣơng trình, dự án đầu tƣ công. Thông thƣờng Ban Quản lý cần những điều kiện sau đây: Có bộ máy và đội ngũ cán bộ có chuyên môn, năng lực phù hợp với yêu cầu quản lý chƣơng trình, dự án: các cá nhân có chứng chỉ nghề nghiệp theo quy định của pháp luật: ban quản lý sau khi thành lập trở thành đơn vị trực thuộc chủ trƣơng trình, chủ đầu tƣ. Theo quy định tại Điều 103 Luật Đầu tƣ công Ban quản lý có quyền đề xuất các phƣơng án, giải pháp và tổ chức quản lý, thực hiện chƣơng trình, chủ đầu tƣ. Đồng thời, Ban quản lý phải có trách nhiệm báo cáo chủ chƣơng trình, chủ đầu tƣ về tình hình triển khai thực hiện chƣơng trình, dự án và chịu trách nhiệm khi xảy ra thất thoát, lãng phí. Thứ sáu, Nhà thầu: Nhà thầu là tổ chức, cá nhân có đủ năng lực thực hiện hoạt động đầu tƣ khi tham gia quan hệ hợp đồng trong hoạt động đầu tƣ công, gồm: (i) Nhà thầu chính và (ii) Nhà thầu phụ. Trong đó, nhà thầu chính là nhà thầu ký kết hợp đồng nhận thầu trực tiếp với chủ chƣơng trình, chủ đầu tƣ để thực hiện phần việc chính của một loại việc của chƣơng trình, dự án đầu tƣ công. Nhà thầu phụ là nhà thầu ký kết hợp đồng với nhà thầu chính hoặc tổng thầu xây dựng. Luật đấu thầu (2014). Thứ bảy, Đơn vị tư vấn, thiết kế chương trình, dự án: Đơn vị tƣ vấn, thiết kế chƣơng trình, dự án đầu tƣ công là cơ quan, tổ chức, cá nhân đủ điều kiện theo quy định của pháp luật đƣợc chủ chƣơng trình, chủ đầu tƣ thuê tƣ vấn và thiết kế chƣơng trình, dự án đầu tƣ công. Theo quy định tại Điều 100 Luật Đầu tƣ công thì đơn vị này có quyền yêu cầu chủ chƣơng trình, chủ đầu tƣ cung cấp thông tin, tài liệu liên quan đến việc thiết kế chƣơng trình, dự án. Đồng thời, đơn vị này có trách nhiệm thiết kế chƣơng trình, dự án theo đúng quy chuẩn, tiêu chuẩn, định mức quy định. Phải chịu trách nhiệm trong trƣờng hợp thiết kế sai dẫn đến đầu tƣ kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí. Ngoài 07 nhóm chủ thể đƣợc nêu trên, còn có nhiều chủ thể khác tham gia vào hoạt động đầu tƣ công, chẳng hạn nhƣ chủ thể thẩm định chƣơng trình, dự án đầu tƣ công nhằm phục vụ quá trình ra quyết định của chủ thể ở nhóm thứ nhất và 13 nhóm thứ hai (đó có thể là Hội đồng thẩm định nhà nƣớc; Hội đồng thẩm định liên ngành; Hội đồng thẩm định cấp tỉnh…) 1.1.1.4. Các lĩnh vực đầu tư công Theo Trần Thị Thanh Hƣơng (2015) thì hoạt động đầu tƣ công của Nhà nƣớc thƣờng tập trung vào 4 lĩnh vực sau đây: “Thứ nhất, đầu tư chương trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội: Hiểu một cách khái quát nhất thì kết cấu hạ tầng là một bộ phận đặc thù của cơ sở vật chất kỹ thuật trong nền kinh tế quốc dân có chức năng, nhiệm vụ cơ bản là đảm bảo những điều kiện chung cần thiết cho quá trình sản xuất và tái sản xuất mở rộng đƣợc diễn ra bình thƣờng, liên tục. Ngoài ra, kết cấu hạ tầng cũng có thể hiểu là các cơ sở vật chất, kỹ thuật, kiến trúc đóng vai trò nền tảng cho các hoạt động kinh tế - xã hội đƣợc diễn ra bình thƣờng. Kết cấu hạ tầng gồm hai loại cơ bản: (i) Kết cấu hạ tầng kinh tế; (ii) Kết cấu hạ tầng xã hội. Kết cấu hạ tầng kinh tế bao gồm các công trình hạ tầng kĩ thuật nhƣ: năng lƣợng (điện, than, dầu khí…) phục vụ sản xuất và đời sống, các công trình giao thông vận tải (đƣờng bộ, đƣờng sắt, đƣờng biển, đƣờng sông, đƣờng hàng không,…), bƣu chính – viễn thông, các công trình thủy lợi phục vụ sản xuất nông, lâm, ngƣ nghiệp… Kết cấu hạ tầng kinh tế là bộ phận quan trọng trong hệ thống kinh tế, đảm bảo cho nền kinh tế phát triển nhanh, ổn định, bền vững và là động lực thúc đẩy phát triển nhanh hơn, tạo điều kiện cải thiện cuộc sống dân cƣ. Kết cấu hạ tầng xã hội bao gồm nhà ở, các cơ sở khoa học, trƣờng học, bệnh viện, các công trình văn hóa, thể thao… và các trang thiết bị đồng bộ với chúng. Đây là các điều kiện thiết yếu để nâng cao mức sống ngƣời dân, bồi dƣỡng và phát triển nguồn nhân lực phù hợp với nền kinh tế. Nhƣ vậy, kết cấu hạ tầng xã hội là tập hợp một số ngành có tính chất dịch vụ xã hội, sản phẩm do chúng tạo ra đƣợc thể hiện dƣới hình thức dịch vụ và thƣờng mang tính chất công cộng, ảnh hƣởng đến sự phát triển thể chất và tinh thần của con ngƣời. Với tính chất đa dạng và thiết thực, kết cấu hạ tầng là nền tảng vật chất có vai trò đặc biệt quan trọng trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia cũng nhƣ chính mỗi vùng lãnh thổ trong quốc gia. Kết cấu hạ tầng đồng bộ và hiện đại là cơ sở đề nền kinh tế tăng trƣởng nhanh, ổn định và bền vững. Chính vì lý do này mà đầu tƣ vào các chƣơng trình, dự án kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội luôn là một lĩnh vực quan trọng của hoạt động đầu tƣ công. 14 Thứ hai, đầu tư phục vụ hoạt động của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội: Để thực hiện chức năng của mình các cơ quan nhà nƣớc cần đƣợc trang bị các công cụ, phƣơng tiện và điều kiện khác để hoạt động. Ngoài ra, do tính đặc thù của hệ thống chính trị Việt Nam mà đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội cũng đƣợc Nhà nƣớc đầu tƣ để phục vụ hoạt động. Các hoạt động đầu tƣ trong lĩnh vực này tập trung vào việc ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nƣớc hƣớng đến xây dựng chính phủ điện tử; đầu tƣ xây dựng các trung tâm hành chính tập trung, xây dựng trụ sở các cơ quan nhà nƣớc; đầu tƣ mua sắm các trang thiết bị phục vụ hoạt động của các cán bộ, công chức trong cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội và các viên chức trong đơn vị sự nghiệp… Thứ ba, đầu tư và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích: Dịch vụ công ích là dịch vụ thỏa mãn các điều kiện sau: (i) Là sản phẩm, dịch vụ thiết yếu đối với đời sống kinh tế - xã hội của đất nƣớc, cộng đồng dân cƣ của một khu vực lãnh thổ mà Nhà nƣớc cần đảm bảo vì lợi ích chung hoặc đảm bảo quốc phòng, an ninh; (iii) Việc sản xuất và cung ứng sản phẩm, dịch vụ này theo cơ chế thị trƣờng khó có khả năng bù đắp chi phí; (iii) Đƣợc cơ quan, tổ chức có thẩm quyền đặt hàng, giao kế hoạch, tổ chức đấu thầu theo giá hoặc phí do Nhà nƣớc quy định. Nhƣ vậy, đầu tƣ và hỗ trợ hoạt động cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích chính là hoạt động đầu tƣ hoặc hỗ trợ của Nhà nƣớc đối với việc cung cấp các sản phẩm, dịch vụ thỏa mãn cả 03 tiêu chí vừa nêu trên. Chẳng hạn nhƣ Nhà nƣớc thực hiện việc cung cấp dịch vụ y tế miễn phí cho trẻ em dƣới 6 tuổi, cấp thẻ bảo hiểm y tế cho ngƣời nghèo và ngƣời có hoàn cảnh khó khăn… Thứ tư, đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án theo hình thức đối tác công tư: Theo quy định của Luật Đầu tƣ công năm 2014 thì đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ (PPP) là đầu tƣ đƣợc thực hiện trên cở sở hợp đồng giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ, doanh nghiệp dự án để thực hiện, quản lý, vận hành dự án kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công. Hiện nay, việc đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ thực hiện theo Nghị định số 15/2015/NĐ-CP ngày 14/02/2015 của Chính phủ về đầu tƣ theo hình thức đối tác công tƣ (sau đây gọi tắt là Nghị định số 15/2015/NĐ-CP). Theo quy định của Nghị định số 15/2015/NĐ-CP, việc đầu tƣ theo hình thức PPP đƣợc thực hiện đối với các dự án 15 xây dựng, cải tạo, vận hành, kinh doanh, quản lý công trình kết cấu hạ tầng, cung cấp trang thiết bị hoặc dịch vụ công thông qua các loại hợp đồng sau đây: (i) Hợp đồng Xây dựng – Kinh doanh – Chuyển giao (BOT) là hợp đồng đƣợc ký kết giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng: sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ đƣợc quyền kinh doanh công trình trong một thời hạn nhất định; hết thời hạn, nhà đầu tƣ chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. (ii) Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Kinh doanh (BTO) là hợp đồng đƣợc ký kết giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng: Sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ chuyển giao cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đƣợc quyền kinh doanh công trình đó trong một thời hạn nhất định: (iii) Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao (BT) là hợp đồng đƣợc ký kết giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; nhà đầu tƣ chuyển giao công trình đó cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đƣợc thanh toán bằng quỹ đất hoặc bằng tiền để thực hiện Dự án khác. (iv) Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (BOO) là hợp đồng đƣợc ký kết giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ sở hữa và đƣợc quyền kinh doanh công trình đó trong một thời gian nhất định. (v) Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (BTL) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ chuyển giao cho cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và đƣợc quyền cung cấp dịch vụ trên cở sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho nhà đầu tƣ. (vi) Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ - Chuyển giao (BLT) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để xây dựng công trình kết cấu hạ tầng; sau khi hoàn thành công trình, nhà đầu tƣ đƣợc quyền cung cấp dịch vụ trên cở sở vận hành, khai thác công trình đó trong một thời hạn nhất định; cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền thuê dịch vụ và thanh toán cho chủ đầu tƣ. (vii) Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (O&M) là hợp đồng đƣợc ký giữa cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà đầu tƣ để kinh doanh một phần hoặc toàn bộ công trình trong một thời gian nhất định ”. 16 1.1.1.5. Vai trò của đầu tư công đối với sự phát triển kinh tế xã hội Hiểu một cách khái quát nhất thì vai trò là tác dụng trong sự hoạt động hay sự phát triển của cái gì đó. Nhƣ vậy, có thể hiểu vai trò của đầu tƣ công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội là tác dụng của hoạt động đầu tƣ công đối với sự phát triển kinh tế - xã hội của quốc gia. Từ góc độ nghiên cứu lý thuyết cho thấy nếu hoạt động đầu tƣ công đƣợc thực hiện hợp lý và có hiệu quả sẽ dẫn đến những tác dụng sau đây với sự phát triển kinh tế - xã hội. Thứ nhất, duy trì và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế: Đầu tƣ công vừa tác động đến sự tăng trƣởng kinh tế thông qua sự gia tăng tổng cung và tổng cầu, vừa tác động đến chất lƣợng của sự tăng trƣởng. Tăng quy mô vốn đầu tƣ và sử dụng vốn đầu tƣ hợp lý là nhân tố quan trọng góp phần nâng cao hiệu quả đầu tƣ, tăng năng suất nhân tố tổng hợp. Đầu tƣ công dựng nên nền tảng cơ sở hạ tầng và xã hội, từ đó hỗ trợ hoạt động của tất cả các thành phần kinh tế quốc dân. Thứ hai, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hướng tích cực: Đầu tƣ công có tác động quan trọng đến sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Theo đó, đầu tƣ công góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế phù hợp với quy luật và chiến lƣợc phát triển kinh tế - xã hội của từng quốc gia trong từng thời kỳ, tạo ra sự cân đối trên phạm vi nền kinh tế quốc dân, cũng nhƣ giữa các ngành, vùng, phát huy các nhân tố tiềm năng của các vùng kinh tế động lực. Cụ thể, đầu tƣ công giúp chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo hƣớng gia tăng tỷ trọng các ngành công nghiệp, dịch vụ và giảm dần tỷ trọng của ngành nông nghiệp trong cơ cấu tổng sản phẩm quốc dân. Thứ ba, góp phần giảm thất nghiệp, nâng cao chất lượng lao động: Hoạt động đầu tƣ công, đặc biệt trong lĩnh vực xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội (bao gồm PPP) và đầu tƣ vào việc cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích tự bản thân đã tạo ra các chỗ làm việc mới cho ngƣời lao động trong khoảng thời gian thực hiện chƣơng trình, dự án và kể cả sau khi các dự án đã hoàn thành (đối với các dự án có công trình xây dựng). Đầu tƣ công cũng đƣợc xem là một loại “vốn mồi” kích thích sự đầu tƣ của các nhà đầu tƣ trong và ngoài nƣớc, qua đó góp phần tạo ra các chỗ làm việc mới cho ngƣời lao động. Mặt khác, trong môi trƣờng làm việc mới, với các yếu tố kỹ thuật mới sẽ giúp ngƣời lao động nâng cao trình độ, kỹ năng, tay nghề qua đó góp phần nâng cao chất lƣợng lao động. Thứ tư, góp phần cải thiện sự bình đẳng trong xã hội: Đầu tƣ công thông qua tác động vào sự tăng trƣởng kinh tế sẽ gián tiếp góp phần xây dựng một xã hội tiến bộ và công bằng. Đầu tƣ hợp lý, có trọng tâm, trọng điểm và đồng bộ sẽ góp 17 phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế nhanh và bền vững, qua đó nâng cao thu nhập của ngƣời dân, cải thiện điều kiện sống và khả năng tiếp cận các dịch vụ cơ bản nhƣ nƣớc sạch, điện, y tế, giáo dục… của các nhóm yếu thế trong xã hội. Thứ năm, góp phần khắc phục những thất bại của thị trường: Đầu tƣ công góp phần khắc phục những thất bại của thị trƣờng khi có những lĩnh vực mà các nhà đầu tƣ tƣ nhân không có động lực hoặc không có khả năng đầu tƣ vào, chẳng hạn nhƣ lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật đòi hỏi vốn lớn, công nghệ hiện đại, nhƣng thời gian thu hồi vốn rất chậm, hoặc không có khả năng thu hồi vốn. Đầu tƣ công cũng góp vốn phần đảm bảo an ninh, quốc phòng cho quốc gia. 1.1.2. Quản lý nhà nước về đầu tư công 1.1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về đầu tư công Thuật ngữ “quản lý” có nhiều cách hiểu khác nhau. Theo Đỗ Hoàng Toàn (2008), Giáo trình quản lý nhà nƣớc về kinh tế, định nghĩa: “Quản lý có nghĩa là hoạt động nhằm tác động một cách có tổ chức và có định hướng của chủ thể quản lý vào những đối tượng nhất định đề điều chỉnh các quá trình xã hội và hành vi con người nhằm duy trì tính ổn định và phát triển của đối tượng đó theo những mục tiêu đã định”. Còn theo Nguyễn Mạnh Hải (2015) cho rằng: “Quản lý là sự tác động có ý thức của chủ thể quản lý lên đối tượng quản lý nhằm chỉ huy, điều hành, hướng dẫn các quá trình xã hội và hành vi của cá nhân nhằm hướng đến mục đích hoạt động chung và phù hợp với quy luật khách quan”. “Đối với quản lý nhà nƣớc thì đây là một dạng quản lý xã hội đặc biệt; mang tính quyền lực nhà nƣớc và sử dụng pháp luật làm công cụ để điều chỉnh hành vi của con ngƣời trên các lĩnh vực cơ bản của đời sống xã hội, do các cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc thực hiện nhằm thỏa mãn các nhu cầu hợp pháp của con ngƣời, duy trì sự ổn định và phát triển của xã hội”. Huỳnh Phạm Khánh Ngọc (2017). Hiện nay, trong khoa học pháp lý, thuật ngữ QLNN đƣợc hiểu theo hai nghĩa: nghĩa rộng và nghĩa hẹp. QLNN theo nghĩa rộng là toàn bộ mọi hoạt động của nhà nƣớc nói chung, mọi hoạt động mang tính chất nhà nƣớc, nhằm thực hiện các nhiệm vụ, chức năng của nhà nƣớc. Chủ thể của QLNN theo nghĩa rộng là tất cả các cơ quan nhà nƣớc của bộ máy nhà nƣớc, tức là của ba hệ thống cơ quan: Lập pháp, hành pháp và tƣ pháp. QLNN theo nghĩa hẹp là hoạt động quản lý do một loại cơ quan đặc biệt thực hiện, đó là cơ quan hành chính nhà nƣớc. Đây là hoạt động chấp hành hiến pháp, luật và điều hành trên cở sở hiến pháp và luật đó, 18