i
VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI
TRẦN VĂN SƠN
QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CÁC DỰ ÁN
ĐẦU TƢ CÔNG THUỘC BỘ Y TẾ
Chuyên ngành : Quản lý kinh tế
Mã số
: 62.34.04.10
LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ
NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC:
1. TS. Chử Văn Lâm
2. PGS.TS. Trần Thị Minh Châu
Hà Nội – 2016
ii
LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi, các số liệu
nêu trong luận án là trung thực. Những kết quả khoa học của luận án chƣa
từng đƣợc công bố ở bất kỳ công trình nghiên cứu nào khác.
Hà Nội, ngày …….. tháng 11 năm 2016
Tác giả luận án
iii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN ............................................................................................. i
MỤC LỤC ........................................................................................................ ii
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT ..................................................................... vi
DANH MỤC HÌNH, HỘP ............................................................................ vii
DANH MỤC BẢNG ..................................................................................... viii
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƢƠNG 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN
QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG ....... 10
1.1. Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nƣớc.................................... 10
1.1.1. Những nghiên cứu về đầu tƣ công ................................................... 10
1.1.2. Những nghiên cứu về quản lý nhà nƣớc đối với dự án đầu tƣ
công ............................................................................................................ 13
1.2. Tình hình nghiên cứu của các tác giả trong nƣớc .................................... 16
1.2.1. Tình hình nghiên cứu về đầu tƣ công ở Việt Nam ........................... 18
1.2.2. Tình hình nghiên cứu về quản lý dự án đầu tƣ công ở Việt Nam .... 20
1.3. Những thành quả nghiên cứu có thể kế thừa trong luận án .................... 27
1.4. Khoảng trống cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu trong luận án ...................... 29
CHƢƠNG 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ
NHÀ NƢỚC VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG ................................................. 31
2.1. Khái niệm, đặc điểm dự án đầu tƣ công và quản lý nhà nƣớc về dự
án đầu tƣ công ........................................................................................... 31
2.1.1. Khái niệm đầu tƣ công ..................................................................... 31
2.1.2. Khái niệm dự án đầu tƣ .................................................................... 34
2.1.3. Khái niệm quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công.......................... 36
2.1.4. Đặc điểm của quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công .................... 40
2.2. Nguyên tắc, nội dung, nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc về
dự án đầu tƣ công của bộ chủ quản........................................................... 43
2.2.1. Nguyên tắc quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công ........................ 43
2.2.2. Nội dung quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ của bộ chủ quản ......... 45
2.2.3. Bộ máy và cán bộ quản lý dự án đầu tƣ công của bộ chủ quản ....... 53
2.2.4. Tiêu chí đánh giá kết quả quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ
công ............................................................................................................ 55
iv
2.2.5. Nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công..... 56
2.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công của một số
nƣớc và bài học rút ra cho Việt Nam ........................................................ 60
2.3.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công của Hàn
Quốc ........................................................................................................... 60
2.3.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công của Trung
Quốc ........................................................................................................... 66
2.3.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công của Đan
Mạch ........................................................................................................... 66
2.3.4. Bài học kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công rút
ra cho Việt Nam ......................................................................................... 71
CHƢƠNG 3:ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC
VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG THUỘC BỘ Y TẾ GIAI ĐOẠN 2002 –
2012 ................................................................................................................. 73
3.1. Khái quát về hệ thống các cơ sở y tế, các dự án đầu tƣ xây dựng
công trình từ ngân sách nhà nƣớc thuộc Bộ Y tế giai đoạn 2002 –
2012 ........................................................................................................... 73
3.1.1. Khái quát các cơ sở y tế công lập của Việt Nam ............................. 73
3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của Bộ Y tế .......................... 75
3.1.3. Khái quát về các dự án đầu tƣ công thuộc thẩm quyền Bộ Y tế
thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc....................................................... 77
3.2. Phân tích thực trạng quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ công thuộc
Bộ Y tế giai đoạn 2002 – 2012 ................................................................. 80
3.2.1. Thực trạng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật quản lý,
hƣớng dẫn, kiểm tra, giám sát việc thực hiện tiêu chuẩn, quy chuẩn,
định mức kinh tế - kỹ thuật về dự án đầu tƣ công trong lĩnh vực y tế ....... 80
3.2.2. Thực trạng xác định chủ trƣơng đầu tƣ, quyết định đầu tƣ đối
với các dự án đầu tƣ công thuộc Bộ Y tế ................................................... 82
3.2.3. Thực trạng việc xây dựng, triển khai thực hiện kế hoạch dự án
đầu tƣ công thuộc Bộ Y tế .......................................................................... 83
3.2.4. Tổ chức thực hiện theo dõi, kiểm tra, đánh giá quá trình thực
hiện kế hoạch dự án đầu tƣ công và báo cáo tình hình và kết quả thực
hiện kế hoạch dự án .................................................................................... 85
v
3.2.5. Thực trạng sự phối hợp quản lý các dự án đầu tƣ công thuộc Bộ
Y tế với các bộ hữu quan về quản lý đầu tƣ công ...................................... 91
3.3. Thực trạng bộ máy và cán bộ quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công
thuộc Bộ Y tế ............................................................................................ 92
3.4. Đánh giá thực trạng quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công thuộc
Bộ Y tế ............................................................................................................ 95
3.4.1. Thành công trong quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công thuộc
Bộ Y tế thời gian qua ................................................................................. 95
3.4.2. Hạn chế trong quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công thuộc Bộ
Y tế ............................................................................................................. 98
3.4.3. Nguyên nhân hạn chế, yếu kém trong quản lý nhà nƣớc về dự
án đầu tƣ công thuộc Bộ Y tế ................................................................... 110
CHƢƠNG 4:QUAN ĐIỂM, PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP
ĐỔI MỚI QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG
THUỘC BỘ Y TẾ ĐẾN NĂM 2020 TẦM NHÌN 2030 ........................... 117
4.1. Dự báo các nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ
công thuộc Bộ Y tế ........................................................................................ 117
4.1.1. Bối cảnh mới ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ
công thuộc Bộ Y tế ................................................................................... 117
4.1.2. Quan điểm đổi mới quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ công ở nƣớc ta ... 122
4.1.3. Định hƣớng phát triển ngành y tế giai đoạn đến năm 2020, tầm
nhìn 2030 .................................................................................................. 125
4.2. Phƣơng hƣớng đổi mới quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công thuộc
Bộ Y tế đến năm 2020, tầm nhìn 2030 ................................................... 125
4.2.1. Đổi mới nhanh và theo tinh thần các quy định của các luật mới
liên quan đến quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công ............................. 125
4.2.2. Xây dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ và định
hƣớng trọng tâm vào khuyến khích thu hút đầu tƣ tƣ nhân theo hình
thức hợp tác công - tƣ ............................................................................... 126
4.2.3. Đẩy mạnh áp dụng thành tựu khoa học - công nghệ vào quản lý
dự án đầu tƣ .............................................................................................. 127
4.2.4. Nâng cao chất lƣợng nhân lực quản lý dự án, cải cách tổ chức
ban quản lý dự án ..................................................................................... 128
vi
4.2.5. Nâng cao vai trò trách nhiệm, năng lực của cơ quan quản lý nhà
nƣớc về dự án đầu tƣ công thuộc Bộ Y tế ................................................ 128
4.3. Giải pháp nhằm tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ công
thuộc Bộ Y tế đến năm 2020, tầm nhìn 2030 ......................................... 129
4.3.1. Đổi mới quy trình, chế độ quản lý dự án đầu tƣ xây dựng công
trình tại các dự án đầu tƣ công thuộc Bộ Y tế .......................................... 129
4.3.2. Đẩy nhanh quá trình xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn,
chuẩn mực có tính chuyên ngành y tế liên quan đến dự án đầu tƣ xây
dựng .......................................................................................................... 130
4.3.3. Nâng cao chất lƣợng kiểm tra, giám sát, đánh giá dự án đầu tƣ
công của Bộ Y tế theo hƣớng tăng cƣờng trách nhiệm, kỷ cƣơng,
công khai, minh bạch ............................................................................... 132
4.3.4. Đổi mới và hoàn thiện cơ chế thu hút đầu tƣ ngoài ngân sách
nhà nƣớc theo hƣớng xã hội hóa đầu tƣ xây dựng, thuê công trình y
tế nhằm khắc phục tình trạng thiếu vốn đầu tƣ ........................................ 134
4.3.5. Tăng cƣờng thực thi pháp luật về đầu tƣ công, nâng cao vai trò
quản lý dự án đầu tƣ công của chủ đầu tƣ thuộc Bộ Y tế ........................ 139
4.3.6. Đổi mới quản lý theo hƣớng tăng cƣờng trách nhiệm, nâng cao
năng lực quản lý nhà nƣớc của cơ quan quản lý đầu tƣ công thuộc Bộ
Y tế ........................................................................................................... 140
4.3.7. Đổi mới mô hình tổ chức ban quản lý dự án .................................. 142
4.3.8. Tăng cƣờng sự phối hợp quản lý nhà nƣớc với các bộ/ngành
chức năng liên quan về quản lý dự án đầu tƣ công .................................. 145
4.4. Một số kiến nghị..................................................................................... 145
4.4.1.Kiến nghị đổi mới về thể chế, cơ chế .............................................. 145
4.4.2. Kiến nghị đối với Chính phủ .......................................................... 146
4.4.3. Kiến nghị Ủy ban nhân dân các cấp ............................................... 146
KẾT LUẬN .................................................................................................. 147
DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CỦA TÁC GIẢ ..... 150
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... 151
PHỤ LỤC ..................................................................................................... 165
vii
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
ADB
Ngân hàng phát triển Châu Á
BQLDA
Ban quản lý dự án
BVĐK
Bệnh viện đa khoa
BTO
Xây dựng, chuyển giao vận hành
BTL
Xây dựng, chuyển giao, cho thuê
BOT
Xây dựng, vận hành , chuyển giao
BOO
Xây dựng, sở hữu, vận hành
CĐT
Chủ đầu tƣ
CNXH
Chủ nghĩa xã hội
CNH
Công nghiệp hóa
DNNN
Doanh nghiệp nhà nƣớc
ĐTC
Đầu tƣ công
KHHGĐ
Kế hoạch hóa gia đình
KTS
Kiến trúc sƣ
KS
Kỹ sƣ
KSXD
Kỹ sƣ xây dựng
NSNN
Ngân sách nhà nƣớc
QLNN
Quản lý nhà nƣớc
QLDA
Quản lý dự án
UBND
Ủy ban nhân dân
TPCP
Trái phiếu chính phủ
TMĐT
Tổng mức đầu tƣ
WB
Ngân hàng thế giới
viii
DANH MỤC HÌNH, HỘP
Hình 1.1. Khung phân tích vấn đề nghiên cứu trong luận án ......................... 30
Hình 2.1. Mối quan hệ 3 mục tiêu của dự án (thời gian, chi phí, kết quả) ..... 35
Hình 2.2 - Chu trình quản lý dự án ................................................................. 37
Hình 2.3 - Vòng đời của dự án ........................................................................ 38
Hình 2.4 - Tỷ lệ PPP hàng năm trong tổng đầu tƣ vào kết cấuhạ tầng tại
Hàn Quốc giai đoạn 1995 – 2010 ................................................... 63
Hình 3.1. Cơ cấu tổ chức y tế tuyến Trung ƣơng........................................... 73
Hình 3.2. Cơ cấu tổ chức y tế tuyến địa phƣơng ............................................ 74
Hình 3.3. Cơ cấu tổ chức của Bộ Y tế ........................................................... 76
Hộp 3.1. Kết luận của Kiểm toán Nhà nƣớc (2013) về trách nhiệm của Bộ
Y tế trong QLNN đối với dự án xây dựng, cải tạo, mở rộng Bệnh
viện đa khoa Trung ƣơng Thái Nguyên – Giai đoạn I ................. 91
Hộp 3.2. Kết quả thanh tra công tác quản lý vốn đầu tƣ xây dựng tại Bộ Y
tế của Bộ Tài chính (2012) .......................................................... 92
Hộp 3.3. Nhận xét, đánh giá của Kiểm toán Nhà nƣớc (2012) về quản lý
đầu tƣ công của Bộ Y tế
............................................................ 96
Hộp 3.4. Việc ban hành văn bản quản lý đầu tƣ công của Bộ Y tế còn hạn
chế .................................................................................................. 98
Hộp 3.5. Hạn chế, thiếu sót của Bộ Y tế trong quyết định đầu tƣ và phê
duyệt dự án đầu tƣ gây lãng phí vốn ĐTC ................................... 99
Hộp 3.6. Công tác phê duyệt dự án đầu tƣ xây dựng của Bộ Y tế còn bất
cập, chƣa hợp lý gây lãng phí vốn đầu tƣ công ......................... 100
Hộp 3.7. Tình trạng “quá tải” tại các bệnh viện tuyến Trung ƣơng làm tăng
áp lực đầu tƣ công cho cho các dự án xây dựng công trình y tế... 111
ix
DANH MỤC BẢNG
Bảng 2.1. Tốc độ tăng trƣởng của GDP đầu ngƣời, đầu tƣ vàolĩnh vực kết
cấu hạ tầng của Hàn Quốc (%) ....................................................... 64
Bảng 2.2. Tổng đầu tư, đầu tư tư nhân, ĐTC trong giai đoạn 1953 1994. ................................................................................................ 65
Bảng 2.3. Cơ cấu chi tiêu chính phủ Đan Mạch (% so với GDP) .................. 68
Bảng 2.4. Lĩnh vực ƣu tiên đầu tƣ công của Chính phủ Đan Mạchgiai
đoạn 1990 – 2000 ............................................................................ 69
Bảng 2.5. Nội dung trọng tâm ƣu tiên ĐTC của Chính phủ Đan Mạchgiai
đoạn 2001-2010 .............................................................................. 70
Bảng 3.1. Số dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế giai đoạn 2002 – 2012 ..................... 77
Bảng 3.2. Tình hình cấp vốn đầu tƣ cho các dự án thuộc Bộ Y tếgiai đoạn
2002 – 2012..................................................................................... 78
Bảng 3.3. Danh mục một số công trình chất lƣợng cao tại cácdự án đầu tƣ
công thuộc Bộ Y tế ......................................................................... 80
Bảng 3.4. Tình hình nhân sự Ban Quản lý dự án trực thuộc Bộ Y tế ............. 94
1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đầu tƣ công (ĐTC) là vấn đềcòn nhiều tranh luận không chỉ giữa các
nhà khoa học, mà còn giữa các nhà hoạt động chính trị, các nhà quản lý. Một
số năm gần đây, ĐTCcàng đƣợc đặc biệt quan tâm do nhiều quốc gia trên thế
giới đang lâm vào tình trạng nợ công lớn, nhất là sau khủng hoảng tài chính
toàn cầu năm 2008. Tại Việt Nam, trong bối cảnh nợ công có xu hƣớng tăng
cao, tăng trƣởng kinh tế có xu hƣớng chậm lại, nhiều dự án ĐTC không hiệu
quả, vấn đềĐTCcàng trở thành tâm điểm thảo luận của các nhà nghiên cứu,
các nhà quản lý nhà nƣớc (QLNN)và xã hội.
So với các nƣớc khác, ĐTC và quản lý ĐTC ở Việt Nam có những nét
riêng. Cho đến nay, Việt Nam vẫn duy trìĐTCở mức độ cao trong tổng đầu tƣ
xã hội. Tính chung trong giai đoạn các năm 2001-2005, tổng vốn ĐTC chiếm
trên 23% tổng đầu tƣ xã hội. Giai đoạn các năm 2006-2010, tỷ trọng này còn
tăng lên chút ít đạt khoảng 24%. Từ năm 2011 đến nay, với nỗ lực to lớn của
Nhà nƣớc nhằm kiềm chế lạm phát, thắt chặt chi tiêu, tái ĐTC, tỷ trọngĐTC
trong tổng đầu tƣ xã hội mới giảm chút ít, đạt khoảng 22%. Chính vì vậy, việc
quản lý nhằm sử dụng hiệu quả nguồn vốn đầu tƣ to lớn này có ý nghĩa rất
quan trọng đối với tăng trƣởng, phát triển kinh tế và cải thiện mức sống của
nhân dân.
Từ khi tiến hành đổi mới đến nay, Nhà nƣớc ta đã quan tâm và coi
trọng cải cách quản lý ĐTC. Gần đây, Luật Đầu tƣ công số 49/2014/QH13
đƣợc Quốc hội khóa XIII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 18/6/2014, có hiệu lực
thi hành từ ngày 01/01/2015. Nhờ đó, cùng với việc tăng nguồn vốn ĐTC,
những cải cách, đổi mới trong lĩnh vực này đã góp phần thúc đẩy tăng trƣởng
kinh tế, nâng cấp hệ thống kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội, nâng
cao phúc lợi xã hội. ĐTC còn góp phần đảm bảo an ninh, quốc phòng, giữ
2
vững chủ quyền quốc gia,phát triển các vùng kinh tế khó khăn, xác lập từng
bƣớc công bằng và tiến bộ xã hội. Tuy nhiên, thực tế cũng cho thấy, hiệu quả
từ ĐTC còn thấp so với đầu tƣ tƣ nhân, thậm chí nhiều dự án ĐTC còn xảy ra
tình trạng lãng phí, thất thoát vốn nhà nƣớc. Hiệu quả thấp của ĐTC không
những không cho phép thu hồi vốn để trả nợ, mà còn gây bức xúc trong xã
hội, làm giảm lòng tin của nhân dân vào QLNN. Một trong những nguyên
nhân chính dẫn đến những yếu kém nêu trên là tình trạng buông lỏng quản lý
và cơ chếQLNN về ĐTC chƣa thực sự hiệu quả. Chính vì thế, Đại hội XI và
XII của Đảng ta đã rất quan tâm và nhấn mạnh cần phải tích cực hoàn thiện
pháp luật đầu tƣ công và khẩn trƣơng thực hiện tái ĐTC.
Y tế là một trong những lĩnh vực thu hútĐTC khá lớn ở nƣớc ta. Hầu hết
các các cơ sở khám, chữa bệnh, đào tạo, nghiên cứu y, dƣợc (gọi chung là cơ sở
y tế) đều là cơ sở y tế công lập đƣợc Nhà nƣớc cấp vốn đầu tƣ xây dựng cơ sở
vật chất từ nguồn vốn Ngân sách nhà nƣớc (NSNN) tức nguồn vốn ĐTC. Có thể
nói, ở nƣớc ta, trừ một số ít cơ sở y tế tƣ nhân, còn lại đại đa số cơ sở y tế trong
ngành bao gồm tuyến Trung ƣơng (thuộc Bộ Y tế quản lý) và tuyến địa phƣơng
(thuộc UBND cấp tỉnh quản lý) đƣợc tạo dựng từ ĐTC. Quy mô, chất lƣợng
dịch vụ và trình độ phát triển ngành y tế phụ thuộc nhiều vào chất lƣợng dự án
ĐTC. Chính vì thế, quản lý hiệu quả các dự án ĐTC trong lĩnh vực y tế có ý
nghĩa to lớn. Hơn nữa, y tế là ngành dịch vụ trực tiếp cho hàng chục triệu ngƣời
dân mỗi ngày nên ngƣời dân cảm nhận trực tiếp chất lƣợng và hiệu quả sử dụng
các công trình đƣợc xây dựng từ NSNN. Vì thế, quản lý tốt để sử dụng hiệu quả
các công trình y tế sẽ góp phần tăng uy tín của Nhà nƣớc và thể hiện sự ƣu việt
của chế độ xã hội chủ nghĩa ở nƣớc ta.
Bộ Y tế đƣợc Chính phủ giao cho trực tiếp quản lý các dự án đầu tƣ
xây dựng công trình tại các đơn vị trực thuộc Bộ (tuyến Trung ƣơng), bao
gồm các bệnh viện đầu ngành, tuyến cuối; các trƣờng đại học y, dƣợc; các
viện nghiên cứu y, dƣợc học và trang thiết bị y tế trực thuộc Bộ Y tế (hiện nay
3
có 80 đơn vị). Trong những năm qua, nhờ có ngồn vốn đầu tƣ củaNhà nƣớc,
các đơn vị trực thuộc Bộ Y tế đã đƣợc đầu tƣ các dự án để xây dựng, cải tạo
mở rộng quy mô, nâng cấp trụ sở và các công trình phục vụ, trang thiết bị
nghiên cứu, khám, chữa bệnh và đào tạo đã hiện đại hơn trƣớc rất
nhiều...Điển hình nhƣ công trình nhà A1 Trƣờng Đại học Y Hà Nội, công
trình khối nhà chính Trƣờng Đại học Y Hải Phòng, Công trình Viện Pasteur
TP. Hồ Chí Minh, các tòa nhà xây mới của Bệnh viện Bạch Mai, Bệnh viện
Việt Đức, Bệnh viện Hữu nghị Hà Nội…
Không thể phủ nhận những tác động tích cực của những dự án ĐTCđến
nâng cao chất lƣợng, mở rộng quy mô dịch vụ y tế công trong thời gian qua,
nhƣng đi sâu phân tích đã cho thấy, trong quá trình triển khai thực hiện các dự
án ĐTC thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Y tế, vẫn còncó hiện tƣợng dự án
chƣa đƣợc quản lý tốt, còn nhiềuthiếu sót, hạn chế từ khâu lập, thẩm định, phê
duyệt các dự án đến quá trình triển khai thực hiện dự án đều bộc lộ nhiều hạn
chế, khuyết điểm, thậm chí một số công trình có dấu hiệu chất lƣợng chƣa đạt
yêu cầu. Những khiếm khuyết nêu trên làm giảm hiệu quả ĐTC thuộc Bộ Y tế
nói riêng, cả nƣớc nói chung.
Đã đến lúc phải khẩn trƣơng khắc phục những hạn chế kể trên, nhất là
phải nhanh chóng tìm kiếm giải pháp tái cơ cấu ĐTC trong lĩnh vực y tế, đƣa
hoạt động quản lý các dự án đầu tƣ thuộc Bộ Y tế đi vào nề nếp, chuẩn mực,
hạn chế thất thoát,lãng phí.Đảm bảo chất lƣợng dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế
hƣớng tới lợi ích kinh tế xã hội lớn nhất,thích ứng với điều kiện khó khăn về
vốn ĐTC nhƣng vẫn đảm bảo chất lƣợng, quy mô dịch vụ y tế công đáp ứng
yêu cầu của xã hội.
Với mong muốn đóng góp vào công cuộc đổi mới quản lý ĐTC của Bộ
y tế, nhận thức rõ tầm quan trọng của ĐTC và quản lý ĐTC trong ngành y tế
những năm tới đây, kế thừa thành quả các công trình nghiên cứu liên quan của
các tác giả trong nƣớc và ngoài nƣớc, nghiên cứu sinh chọn vấn đề: “Quản lý
4
nhà nước về các dự án đầu tư công thuộc Bộ Y tế” làm đề tài nghiên cứu
trong luận án này.
2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
2.1. Mục đích nghiên cứu đề tài
Mục đích nghiên cứu đề tài luận án làhệ thống hóa các vấn đề lý thuyết
liên quan đếnQLNN về dự án ĐTCtrong điều kiện kinh tế thị trƣờng, lấy đó
làm khung lý thuyết để đánh giá thực trạng QLNN về dự án ĐTCthuộc thẩm
quyền quản lý của Bộ Y tế, đề xuất quan điểm, giải pháp đổi mới QLNNđối
với dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế trong giai đoạn đến năm 2020, tầm nhìn 2030
và những năm tiếp theo.
2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài
Với mục đích nêu trên, quá trình nghiên cứu đề tài luận án tập trung
hoàn thành các nhiệm vụ sau đây:
- Một là, tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nƣớc liên quan
đến QLNN đối với dự án ĐTC, rút ra những luận điểm khoa học có thể kế
thừa, những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án và khung phân tích
chủ yếu trong luận án.
- Hai là,hệ thống một số vấn đề lý luận về đầu tƣ công, quản lý dự án
đầu tƣ công; tổng hợp có phân tích kinh nghiệm QLNN về dự án ĐTC của
một số nƣớc và rút ra bài học về đầu tƣ công và quản lý dự án đầu tƣ công
cho Bộ Y tế.
- Ba là, phân tích thực trạng QLNNvề dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế trong
giai đoạn những năm 2002-2012, rút ra các kết luận về thành công, hạn chế và
nguyên nhân.
- Bốn là, trên cơ sở dự báo sự thay đổi trong môi trƣờng đầu tƣ và
chính sách của nhà nƣớc, đề xuất hệ thống quan điểm,giải pháp đổi mới
QLNN về dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế giai đoạn đến năm 2020, tầm nhìn 2030
và những năm tiếp theo.
5
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài
3.1. Đối tượng nghiên cứu đề tài
Đối tƣợng nghiên cứu đề tài luận án là hoạt động của Bộ Y tế với tƣ
cách cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc quản lý các dự án ĐTCcó xây
dựng công trình bằng nguồn vốn từ NSNN theo kế hoạch phân bổ của Bộ Tài
chính, thuộc thẩm quyền quyết định đầu tƣ của Bộ trƣởng Bộ Y tế.
3.2. Phạm vi nghiên cứu trong luận án
- Phạm vi nội dung:QLNN về dự án ĐTC bao hàm rất nhiều nội
dungđƣợc xem xét theo các góc độ tiếp cận khác nhau. Trong luận án này,
QLNN về dự án ĐTC đƣợc giới hạn trong phạm vi sau:
Thứ nhất, chỉ nghiên cứu QLNN đối với các dự án đầu tƣ công xây dựng
công trình(dự án có cấu phần xây dựng) bằng nguồn vốn NSNNtại các đơn vị
trực thuộc Bộ, không nghiên cứu QLNN đối với các dự án ĐTC tại các đơn vị y
tếđịa phƣơng thuộc UBND cấp tỉnh quản lý, không nghiên cứu QLNN đối với
các dự án mua sắm trang thiết bị y tế (dự án không có cấu phần xây dựng),
không nghiên cứu các dự án đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn trái phiếu chính
phủ thuộc chƣơng trình mục tiêu quốc gia, vốn đầu tƣ xây dựng có tính chất sự
nghiệp, vốn ODA, vốn viện trợ và các nguồn vốn khác.
Thứ hai,nội dung QLNNvề dự án ĐTC chỉ đƣợc xem xét dƣới góc độ
thẩm quyền của Bộ Y tế với tƣ cách cơ quan chủ quản, thay mặt nhà nƣớc làm
chức năng quản lý của cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nƣớc đối với các dự
án ĐTC (dự án có cấu phần xây dựng) bằng NSNN thuộc nguồn vốn đầu tƣ
tập trung cho dự án xây dựng theo kế hoạch phân bổ của Bộ Tài chínhcho Bộ
Y tế và do Bộ trƣởng Bộ Y tế ra quyết định đầu tƣ.
Thứ ba,nội dung QLNNvề dự án đầu tƣ xây dựng cơ bản cũng chỉ giới
hạn ở hoạt động quản lý nhà nƣớc về dự án ĐTC của Bộ Y tế, do Bộ trƣởng
Bộ Y tế ra quyết định đầu tƣ, không xem xét nội dung quản lý chung của
Chính phủ đối với dự án ĐTC, cũng nhƣ không đề cập đến khía cạnh quản trị
6
vi mô dự án đầu tƣ của các chủ đầu tƣ (CĐT) - đơn vị sử dụng tài sản hình
thành từ đầu tƣ và quản lý của các nhà thầu thi công, các nhàthầu tƣ vấn, giám
sát…
- Phạm vi thời gian:Các dữ liệu thực trạng QLNN về dự án đầu tƣ
thuộc Bộ Y tế đƣợc thu thập, tổng hợp, phân tích trong thời gian từ năm 2002
đến năm 2012, tập trung hơn vào dữ liệu thực trạng 05 năm cuối của giai đoạn
nghiên cứu.
- Phạm vi không gian: Các dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế sẽ đƣợc lựa chọn
đại diện một số dự án do Bộ Y tế trực tiếp quản lý nhƣ đầu tƣ cho bệnh viện,
trƣờng đại học, viện nghiên cứu…các dự án có đủ dữ liệu trong giai đoạn
nghiên cứutrong phạm vi cả nƣớc.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp thu thập số liệu
Nguồn số liệu sử dụng trong luận ánchủ yếu là nguồn thứ cấp, gồm:
Số liệu thống kê của Tổng cục Thống kê, Niên giám Thống kê, Niên giám
Thống kê Y tế; số liệu của Bộ Kế hoạch Đầu tƣ, Bộ Tài chính, Kiểm toán Nhà
nƣớc, Thanh tra Chính phủ, các Bộ/ngành có liên quan; số liệu của Ngân hàng
Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), một số tổ chức quốc tế; số
liệu điều tra, khảo sát của các Viện nghiên cứu có liên quan, các cuộc Hội thảo,
bài viết của các tác giả, nhà kinh tế, tạp chí chuyên ngành, nguồn thông tin báo
mạng, Internet; số liệu, tài liệu công bố của Bộ Y tế, Thanh tra Bộ Y tế; số liệu
chính thức trong kế hoạch, báo cáo tổng kết của cơ quan chuyên môn về quản lý
ĐTC của Bộ Y tế; số liệu, tài liệu của các Ban quản lý dự án đầu tƣ thuộc Bộ Y
tế, thuộc thẩm quyền quản lý đầu tƣ của Bộ trƣởng Bộ Y tế.
4.2. Phương pháp xử lý số liệu
Chủ yếu là phân tích, tổng hợp, so sánh các dữ liệu từ các dự án đầu tƣ
xây dựng của Bộ Y tế, các số liệu báo cáo công bố của các vụ chuyên môn quản
lý dự án đầu tƣ công của Bộ Y tế, của Tổng cục thống kê, số liệu từ các văn bản
7
pháp lý và chính sách của cơ quan QLNN đối với lĩnh vực ĐTC. Cơ sở phân
tích, tổng hợp, so sánh là khung lý thuyết đã đƣợc chứng minh tính đúng đắn,
quy định của luật pháp về thẩm quyền quản lý của Bộ Y tế đối với dự án ĐTC
trực thuộc Bộ Y tế, mục tiêu của dự án và của QLNN đối với dự án.
4.3. Phương pháp nghiên cứu
Để hoàn thành luận ánnghiên cứu sinh đã sử dụngcác phƣơng pháp phổ
biến trong nghiên cứu khoa học xã hội nhƣ:
- Phương pháp nghiên cứu tài liệu: là phƣơng pháp đƣợc sử dụng để
thu thập thông tin liên quan về cơ sở lý thuyết đã có trong các công trình
nghiên cứu trƣớc đây về ĐTC, quản lý dự án ĐTC, về chính sách pháp luật
của nhà nƣớc trong lĩnh vực quản lý ĐTC, quản lý dự án ĐTC… Kỹ thuật
phân tích chủ yếu là tổng hợp, phân tích, so sánh, hệ thống hóa để hình thành
khung lý thuyết làm cơ sở triển khai nghiên cứu các vấn đề thực tiễn.
- Phương pháp phân tích và tổng hợp dữ liệu thống kê: phƣơng pháp
này đƣợc sử dụng để đánh giá thực trạng quản lý ĐTC trong ngành y tế, thực
trạng quản lý các dự án ĐTC trực thuộc Bộ Y tế.
- Phương pháp phân tích so sánh: phƣơng pháp này đƣợc sử dụng để
phân tích thực chứng quá trình QLNN đối với các dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế,
gắn với các phƣơng pháp thống kêso sánh theo chuỗi thời gian để xem xét,
đánh giá thực trạng QLNN đối với các dự án ĐTC trực thuộc Bộ Y tế.
- Phƣơng pháp thống kê mô tả: đƣợc sử dụng để xem xét các số liệu, dữ
liệu nhằm mô tả thực trạng và động thái biến đổi kết quả theo thời gian của
QLNN đối với các dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế, đồng thời dùng để so sánh, đối
chiếu với các quy định, chính sách của nhà nƣớc, qua đó xác định tính đúng
đắn, tính tuân thủ pháp luật, xu hƣớng, mức độ thực hiện các nội dung cụ thể
của QLNN đối với các dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế và tìm ra giải pháp nhằm
đổi mớiQLNNvề dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế trong thời gian tới.
8
5. Những đóng góp mới của luận án
Trên cơ sở tổng quan những nghiên cứu lý thuyết, kinh nghiệm thực tế
về QLNN về dự án ĐTC trong điều kiện kinh tế thị trƣờng, trong luận án đã
xây dựng khung phân tích QLNN về dự án ĐTC do các bộ chủ quản quản lý ở
Việt Nam, trong đó làm rõ các nguyên tắc, yêu cầu, nội dung QLNN về dự án
ĐTC phù hợp với điều kiện Việt Nam. Kết quả nghiên cứu của luận án đã có
những đóng góp mới về mặt lý luận và thực tiễn nhƣ sau:
- Về mặt lý luận, luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về ĐTC, QLNN
về DA ĐTC; gợi mở và đóng góp ý kiến, quan điểm đổi mới hoạt động
QLNN DA ĐTC có cấu phần xây dựng của bộ/ngành cụ thể là các dự án đầu
tƣ xây dựng công trình thuộc lĩnh vực y tế.
- Về mặt thực tiễn, luận án đã cung cấp cho ngƣời đọc một bức tranh
tƣơng đối chi tiết, đầy đủ vềthực trạng QLNN về dự án ĐTCthuộc Bộ Y tế,
giai đoạn 2002-2012;làm rõ các thành công, hạn chế của BộY tế trên các mặt
thuộc nội dung quản lý nhà nƣớc về quản lý dự án đầu tƣ công và chỉ ra
nguyên nhân hạn chế.
Luận án đã đề xuất đổi mới QLNN về dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế trên
tinh thần các quy định của pháp luật liên quan đến QLNN về dự án ĐTC; xây
dựng và thực hiện quy hoạch, kế hoạch đầu tƣ và định hƣớng trọng tâm vào
khuyến khích thu hút đầu tƣ tƣ nhân nhằm giảm gánh nặng đầu tƣ xây dựng
công trình y tế từ NSNN; đẩy mạnh áp dụng thành tựu khoa học - công nghệ
vào quản lý dự án đầu tƣ; nâng cao chất lƣợng nhân lực QLDA, cải cách tổ
chức ban quản lý dự án; nâng cao vai trò trách nhiệm, năng lực của cơ quan
QLNNvề dự án ĐTCthuộc Bộ Y tế
Các giải pháp đƣợc đề xuất là hệ thống nhằm tăng cƣờng QLNN các dự
án ĐTC thuộc Bộ Y tế đến năm 2020, tầm nhìn 2030,theo hƣớng tăng cƣờng
trách nhiệm, kỷ cƣơng, công khai, minh bạch; đổi mới và hoàn thiện cơ chế
thu hút đầu tƣ ngoài ngân sách nhà nƣớc thông qua“xã hội hóa”đa dạng các
9
hình thức hợp tác công – tƣ về đầu tƣ xây dựng; thuê công trình y tế nhằm
khắc phục tình trạng thiếu vốn đầu tƣ, giảm áp lực đầu tƣ công; tổ chức mô
hình BQLDA khu vực, đảm bảo bộ máy quản lý dự án chuyên nghiệp có đủ
điều kiện, năng lực chuyên môn, tính năng động cao, khả năng điều phối tốt,
đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ các dự án đầu tƣ công có cấu phần xây dựng thuộc
Bộ Y tế trong giai đoạn tới.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án:
Luận án góp phần vào hệ thống lý luận chung về đầu tƣ công, quản lý dự
án đầu tƣ công; đồng thời đóng góp ý kiến, gợi mở quan điểm, phƣơng hƣớng
đổi mới quản lý nhà nƣớc về đầu tƣ xây dựng công trình cho Bộ Y tế trong
giai đoạn mới.
7. Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội
dung của luận án đƣợc trình bày trong 04 chƣơng:
Chƣơng 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến quản lý nhà
nƣớc về dự án đầu tƣ công.
Chƣơng 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn của quản lý nhà nƣớc về dự án đầu
tƣ công.
Chƣơng 3: Đánh giá thực trạng quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công
thuộc Bộ Y tế giai đoạn 2002 – 2012;
Chƣơng 4: Quan điểm, phƣơng hƣớng và giải pháp đổi mới quản lý nhà
nƣớcvề dự án đầu tƣ công thuộc Bộ Y tế đến năm 2020, tầm nhìn 2030.
10
CHƢƠNG 1
TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ
NHÀ NƢỚC VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG
1.1. Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nƣớc
Ở nƣớc ngoài, vấn đề ĐTC thƣờng đƣợc quan tâm nghiên cứu dƣới
giác độ phạm vi, ngành nghề cần sự can thiệp của Nhà nƣớc để không làm
giảm hiệu quả chung của nền kinh tế. Khía cạnh QLNN đối với dự án ĐTC ít
đƣợc đề cập, bởi theo nhiều nhà kinh tế, quản lý của Nhà nƣớc với tƣ cách
chủ sở hữu, đƣợc thực hiện không khác gì quản lý của chủ sở hữu tƣ nhân.
Điểm khác biệt là cơ quan QLNN đối với dự án ĐTC không phải là các cá
nhân do chủ sở hữu ủy quyền và trực tiếp giám sát, mà là các cơ quan nhà
nƣớc hoạt động theo quy định của luật pháptrong lĩnh vực ĐTC. Gần đây,
dƣới áp lực của khủng hoảng nợ công, vấn đề ĐTC và QLNN đối vớiĐTCmới
thu hútsự quan tâm nhiều hơn của các nhà nghiên cứu và các nhà hoạt động
quản lý ở nƣớc ngoài.Có thể tổng quan khái quát về một số thành quả nghiên
cứu sau đây:
1.1.1. Những nghiên cứu về đầu tư công
Có thể thấy, một số vấn đề liên quan đếnĐTCđã đƣợc viết thành giáo
trình giảng dạy ở các trƣờng đại học trong khuôn khổ lý thuyết về các môn
học kinh tế vĩ mô, kinh tế phát triển, kinh tế công cộng. ĐTC cũng đƣợc giảng
dạy trong khuôn khổ chung của tài chính công. Nhiều nƣớc, nhiều tổ chức
kinh tế quốc tế đã nghiên cứu vềvai trò vàphạm vi ĐTC. Ví dụ nhƣ trong cuốn
“Kinh tế học công cộng” (1995) của tác giả Joseph E. Stiglitzcho rằng Nhà
nƣớc cần đầu tƣ để cung cấp hàng hóa công cộng (đƣờng cao tốc, dịch vụ
quốc phòng…), cung cấp bổ sung hàng hóa khuyến dụng (y tế, giáo dục) [51].
Paul A. Samuelson và William D, Nordhaus (1997) trong “Kinh tế học” cũng
khẳng định Nhà nƣớc cần đầu tƣ để nâng hiệu quả nền kinh tế, ổn định kinh tế
vĩ mô và tái phân phối đảm bảo trạng thái công bằng trong sử dụng của cải xã
11
hội. Có thể đi sâu tổng quan về một số lĩnh vực cụ thể sau:
1.1.1.1. Về vai trò của đầu tư công trong nền kinh tế thị trường
Vai trò của ĐTC đƣợc nghiên cứu trongcác công trình của các tác giả
Easterly và Rebelo (1993), Ahmed và Miller (2000), Greene và Villanueva
(1991), Ghura và Goodwin (2000), Cavallo và Daude (2008)… Các công
trình này đã nghiên cứu ĐTC trong tƣơng quan với đầu tƣ tƣ nhân vàchỉ ra kết
quả: ở một số nƣớc ĐTC có ảnh hƣởng lấn át đầu tƣ tƣ nhân.Cụ thể là, cáctác
giả Cavallo và Daude (2008) đã sử dụng phƣơng pháp nghiên cứu số liệu
chuỗi (panel data) cho 116 quốc gia đang phát triển trong giai đoạn 19802006 để đƣa ra kết quả là ĐTC lấn át rất mạnh đầu tƣ tƣ nhân, tức tăng ĐTC
làm giảm đầu tƣ tƣ nhân. Theo tác giả, mức độ lấn át của ĐTC phụ thuộc vào
một số yếu tố nhƣ: sức mạnh nền kinh tế, cơ chế, chính sách của mỗi quốc
gia. Ở một số nƣớc, ĐTC có thể không lấn át mà có tác động lôi kéo đầu tƣ tƣ
nhân.Từ kết quả nghiên cứu, các tác giả đƣa ra gợi ý: ĐTC nên tập trung vào
tăng năng suất và sức cạnh tranh của nền kinh tế, nhất là vào những lĩnh vực
có lợi tức xã hội lớn nhất, tạo cơ hội cho đầu tƣ tƣ nhân [110].
Các tác giả Khan, M.S. và Kumar, M.S. (1997) đã nghiên cứu về tác
động của ĐTC và đầu tƣ tƣ nhân đến tăng trƣởng và đƣa ra kết luận là: đầu tƣ
tƣ nhân có tác động lớn hơn ĐTC; nếu đánh giá về tỷ suất sinh lời thì vốn tƣ
nhân thƣờng có tỷ suất sinh lời lớn hơn tỷ suất sinh lời của vốn nhà nƣớc. Các
tác giả còn chỉ ra rằng, cần xem xét cẩn trọng quy mô và cơ cấu ĐTC, bởi vì
đầu tƣ tƣ nhân có tác động tích cực đến tăng trƣởng mạnh hơn ĐTC và cần
tạo môi trƣờng cạnh tranh lành mạnh và thuận lợi cho khu vực tƣ nhân [134].
Tại Trung Quốc, nghiên cứu thực chứngcủa Wu, Wang và Luo (2009)
cho thấy, ĐTC chiếm tỷ trọng khá lớn trong nền kinh tế và là nhân tố chính
đóng góp vào tăng trƣởng nhanh trong những năm qua của nền kinh tế Trung
Quốc. Trong 20 năm từ năm 1987-2007, đầu tƣ trung bình hằng năm của
Trung Quốc tăng trƣởng khoảng 21%. Theo họ,tăng trƣởng kinh tế chủ yếu
dựa vào mở rộng đầu tƣ, nhất là ĐTC sẽ làm cho tiêu dùng ít đi và nền kinh tế
- Xem thêm -
.PDF 
197 
669 
112 
