Tài liệu Quản lý ngân sách nhà nước

BÀI 6: QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC A. MỤC ĐÍCH, YÊU CẦU Sau khi nghiên cứu, học tập, học viên cần nắm được: - Các kiến thức cơ bản về quản lý ngân sách Nhà nước. - Cơ chế phân định ngân sách Nhà nước và quy trình ngân sách Nhà nước . - Cùng với nó, là nắm được cách thức tổ chức quản lý ngân sách Nhà nước . - Rèn luyện các kỹ năng vận dụng lý luận vào thực tiễn. B. BỐ CỤC BÀI GIẢNG: Gồm 3 phần chính I. Ngân sách Nhà nước và hệ thống ngân sách Nhà nước. II. Những nội dung cơ bản của quản lý ngân sách Nhà nước. III. Tổ chức quản lý ngân sách Nhà nước. C. PHƯƠNG PHÁP I. Giảng viên - Phương pháp diễn giảng, thuyết trình - Phương pháp đàm thoại nêu vấn đề. II. Học viên - Tái hiện kiến thức - Sử dụng sách, tài liệu là chính D.CÁC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Giáo trình trung học chính trị, kinh tế học chính trị Mác-Lênin, tập II ( Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh-Hà Nội năm 2004). 2. Giáo trình kinh tế chính trị Mác-Lênin ( Khoa KTCT – Phân viện Báo chí và Tuyên truyền- Nxb CTQG Hồ Chí Minh, H 2002). 3. Luật ngân sách Nhà nước năm 2002. 4. Tạp chí Kinh tế. 1 5. Tạp chí Cộng sản. 6. Các Văn kiện VIII, IX của Đảng về điều chỉnh bổ sung luật Ngân sách Nhà nước. 7. Các tài liệu khác. E. NỘI DUNG BÀI GIẢNG LỜI NÓI ĐẦU Trong các xã hội hiện đại thì Nhà nước luôn có các chức năng, nhiệm vụ về nhiều mặt như: Chức năng quản lý hành chính, chức năng kinh tế, chức năng trấn áp và các nhiệm vụ chính trị, nhiệm vụ xã hội. Để thực hiện được các chức năng, nhiệm vụ đó thì Nhà nước cần phải đặt ra một quỹ tài sản để chi cho những hoạt động của mình mà quỹ đó là do nhân dân, các thành phần kinh tế, xã hội đóng góp vào theo quy định pháp luật của Nhà nước. Quỹ đó được hình thành bởi thuế và các lệ phí và quỹ tài sản lớn nhất do Nhà nước nắm giữ và quản lý đó chính là ngân sách Nhà nước. Đây là quỹ ngân sách cơ sở vật chất đảm bảo cho Nhà nước tồn tại và hoạt động. Trong giai đoạn hiện nay thì chức năng của Nhà nước thể hiện rõ nét nhất là chức năng kinh tế. Nhà nước can thiệp vào các quá trình kinh tế để chỉnh sửa những sai lầm của thị trường, để đảm bảo môi trường kinh doanh lành mạnh và đảm bảo tính hiệu quả, công bằng và ổn định của nền kinh tế. Sự can thiệp của Nhà nước là sự can thiệp gián tiếp thông các chính sách cụ thể như chính sách thuế, thuế khóa, chính sách chi tiêu và các luật lệ của Nhà nước. Như vậy bên cạnh bàn tay vô hình của thị trường còn có bàn tay hữu hình của Nhà nước. 2 PHƯƠNG PHÁP NỘI DUNG I. NGÂN SÁCH VÀ HỆ THỐNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. 1. Ngân sách Nhà nước a. Khái niệm của bản chất ngân sách Nhà nước. Trong lịch sử nhân loại, sự ra đời của ngân sách Nhà nước gắn với sự xuất hiện và tồn tại của Nhà nước. Để đáp ứng những nhu cầu chi tiêu của bộ máy quản lý và thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, xã hội như đảm bảo an ninh, quốc phòng và phát triển kinh tế, Nhà nước huy động nguồn lực trong xã hội để hình thành nên quỹ tiền tệ tập trung. Quỹ đó chính là ngân sách Nhà nước. Vì vậy ngân sách Nhà nước là gì? Là: một phạm trù kinh tế-lịch sử gắn với chức năng, vai trò của Nhà nước. Tuy sự ra đời của ngân sách Nhà nước khá lâu, nhưng thuật ngữ “ngân sách Nhà nước” lại xuất hiện muộn hơn vào cuối chế độ phong kiến và đầu thời kỳ TBCN. Xét về mặt hình thức thì: Ngân sách Nhà nước là một bảng tổng hợp các khoản thu và khoản chi 3 của Nhà nước trong một năm tài chính theo dự toán đã duyệt (năm tài chính 1-1 đến 31-12). Nhưng xét về mặt bản chất kinh tế thì: Ngân sách Nhà nước thể hiện quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các doanh nghiệp, các đơn vị hành chính sự nghiệp, các tổ chức dân cư với các tổ chức trung gian tài chính và thị trường tài chính. Trong điều kiện nền kinh tế mở thì: Ngân sách Nhà nước còn bao gồm cả: các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với bộ phận Tài chính đối ngoại. Nhìn bề ngoài thì: Ngân sách Nhà nước là hoạt động thu chi quỹ tiền tệ của Nhà nước là sự vận động của các nguồn lực tài chính giữa Nhà nước và các chủ thể kinh tế xã hội khác (như doanh nghiệp, hộ gia đình, các tổ chức xã hội ). Luật ngân sách Nhà nước năm 1996 và luật sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002 của Việt Nam quy định: Ngân sách Nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan Nhà nước có 4 thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. Từ khái niệm trên ta có thể chú ý đến mấy điểm sau: - Ngân sách Nhà nước đó là dự toán về thu-chi trong thời gian một năm và được Quốc hội phê duyệt. - Thu – chi phải được thực hiện (tức là quyết toán hàng năm). - Dự trữ thường xuyên không nằm trong khái niệm ngân sách. Tuy nhiên đằng sau hoạt động thu – chi đó là các quan hệ kinh tế – xã hội. Vậy, bản chất của ngân sách ở đây là: Đó là mối quan hệ kinh tế- xã hội giữa Nhà nước với chủ thể kinh tế khác trong nền kinh tế thông qua việc tạo lập, phân phối và sử dụng quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Từ khái niệm và bản chất nêu trên, ta có thể rút ra những điểm cơ bản của ngân sách Nhà nước đó là: - Thứ nhất: Hoạt động thu chi ngân sách Nhà nước dựa trên quyền lực của Nhà nước và gắn với việc thực hiện 5 các nhiệm vụ kinh tế xã hội của Nhà nước. - Thứ hai: Mọi hoạt động thu – chi của ngân sách Nhà nước đều phải dựa trên cơ sở pháp luật của Nhà nước, như các luật: Pháp lệnh, chế độ, quy định về huy động vào ngân sách và chi tiêu ngân sách Nhà nước. - Thứ ba: Quỹ ngân sách Nhà nước được hình thành thông qua quá trình phân phối lại dưới nhiều hình thức, trong đó thuế là hình thức chủ yếu và phổ biến nhất. - Thứ tư: Đằng sau các hoạt động thu – chi ngân sách Nhà nước là các quan hệ kinh tế mà trước hết là quan hệ lợi ích kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể kinh tế xã hội. b. Chức năng, vai trò của ngân sách Nhà nước. - Chức năng: Cũng giống như tài chính, ngân sách Nhà nước có hai chức năng chủ yếu sau: + Thứ nhất, Chức năng phân phối: Chức năng phân phối của ngân sách Nhà nước là chức năng mà nhờ 6 vào đó mà các nguồn lực đại diện cho những bộ phận của cải xã hội được đưa vào quỹ tiền tệ khác nhau để sử dụng cho các mục đích khác nhau, đảm bảo những nhu cầu khác nhau và những lợi ích khác nhau của đời sống xã hội. Phân phối của ngân sách Nhà nước có những đặc điểm cơ bản sau: . Phân phối của ngân sách Nhà nước là phân phối chỉ diễn ra dưới hình thức giá trị, nó không kèm theo sự thay đổi hình thái giá trị. . Phân phối của ngân sách Nhà nước là sự phân phối luôn luôn gắn liền với sự hình thành và sử dụng các quỹ tiền tệ nhất định. . Phân phối của ngân sách Nhà nước là quá trình phân phối diễn ra thường xuyên, liên tục bao gồm phân phối lần đầu và phân phối lại, trong đó phân phối lại có phạm vi rộng lớn và mang tính chất chủ yếu. Quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội dưới hình thức giá trị được tiến hành như sau: * Phân phối lần đầu được tiến hành trong lĩnh vực sản xuất. Số doanh thu 7 này được phân phối cho các quỹ sau:  Quỹ bù đắp TLSX  Quỹ trả công cho người lao động  Quỹ bảo hiểm xã hội (BHXH, BHYT).  Các khoản thuế nộp cho Nhà nước phần còn lại là lợi nhuận doanh nghiệp để mở rộng sản xuất và nâng cao phúc lợi doanh nghiệp. Khi kết thúc phân phối lần đầu, sẽ diễn ra hoạt động phân phối lại trong lĩnh vực sản xuất và phi vật chất nhằm thỏa mãn nhu cầu chung của toàn xã hội: Duy trì bộ máy Nhà nước, phát triển sự nghiệp văn hóa giáo dục, y tế, thể thao… * Quá trình phân phối lại: Thông qua ngân sách Nhà nước, các tổ chức tài chính trung gian: ngân hàng Thương mại, hợp tác Tín dụng, công ty Bảo hiểm… Kết quả của chuỗi những phân phối lại rất chằng chịt, đan xen nhau hình thành nên một quỹ tích lũy, quỹ tiêu dùng của xã hội. Chức năng phân phối lại của ngân sách Nhà nước được thực 8 hiện thông qua chi ngân sách như chi đầu tư, chi thường xuyên. Việc thực hiện chức năng phân phối không chỉ nhằm huy động nguồn lực vào ngân sách, đảm bảo nguồn tài chính để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước mà còn nhằm điều tiết, điều chỉnh nền kinh tế. + Thứ hai, chức năng Giám đốc: Chức năng Giám đốc của ngân sách Nhà nước là chức năng mà nhờ vào đó mà việc kiểm tra bằng đồng tiền được thực hiện với quá trình vận động của nguồn tài chính để tạo lập quỹ tiền tệ hay sử dụng chúng theo mục đích đã định. Chức năng Giám đốc là một thuộc tính khách quan vốn có của ngân sách Nhà nước. Ở đâu sử dụng nguồn lực ngân sách Nhà nước thì ở đó có sự kiểm tra giám sát. Chức năng Giám đốc của ngân sách Nhà nước bao gồm: Kiểm tra và giám sát quá trình thực hiện; quản trị rủi ro và tư vấn… Giám đốc ngân sách Nhà nước có đăc điểm sau:  Giám đốc ngân sách Nhà nước là Giám đốc bằng đồng tiền, nhưng nó 9 không đồng nhất với mọi loại Giám đốc bằng đồng tiền khác trong xã hội. Giám đốc tài chính được thực hiện đối với quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ, nhưng không phải tất cả các chức năng của tiền tệ mà chủ yếu với 2 chức năng: Phương tiện thanh toán và phương tiện cất trữ.  Giám đốc Ngân sách Nhà nước là loại giám đốc rất toàn diện, thường xuyên, liên tục, rộng rãi. Thực hiện chức năng Giám đốc tức là thông qua sự vận động của đồng tiền để nâng cao hiệu quả sản xuất kinh doanh, chống tham ô, lãng phí… Đó là việc kiểm tra, kiểm soát các hoạt động thu chi ngân sách Nhà nước, thông qua đó để kiểm soát các hoạt động trong nền kinh tế. Trong điều kiện nền kinh tế thị trường có sự quản lý của Nhà nước, để thực hiện đầy đủ các chức năng của ngân sách Nhà nước thì phải có điều kiện sau:  Có mặt bằng thống nhất  Hệ thống báo biểu khoa học, chính xác.  Có hệ thống pháp luật, thanh tra 10 ngân sách hoàn chỉnh. Vậy ngân sách Nhà nước có những vai trò quan trọng gì? - Vai trò: Trong nền kinh tế thị trường hiện nay, ngân sách Nhà nước có vai trò rất quan trọng. Nó đảm bảo những điều kiện vật chất cần thiết để thực hiện, các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước và là công cụ để định hướng, điều tiết nền kinh tế nhiều thành phần. Đối với ngân sách Nhà nước thì việc hiểu đúng và hiểu đủ về vai trò của nó là vấn đề hết sức quan trọng và nó quyết định tới việc sử dụng ngân sách Nhà nước đúng mục đích. Vậy vai trò của ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường thể hiện ở những mặt cụ thể sau: + Thứ nhất, ngân sách Nhà nước là công cụ chủ yếu phân bổ nguồn lực tài chính quốc gia, định hướng phát triển sản xuất, điều chỉnh cơ cấu kinh tế và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế. Thông qua hoạt động thu ngân sách,trong đó chủ yếu là thuế, Nhà nước tác động vào các quá trình kinh tế, các ngành, các lĩnh vực để điều 11 chỉnh cơ cấu đầu tư, định hướng sản xuất kinh doanh. Chi ngân sách không những nhằm đáp ứng nhu cầu chi tiêu và điều hành kinh tế xã hội của Nhà nước,mà thông qua đó để điều chỉnh, điều tiết sản xuất. Thông qua chi đầu tư phát triển ngân sách Nhà nước có tác động kích thích phát triển, các ngành, lĩnh vực quan trọng góp phần to lớn vào việc phát triển kết cấu hạ tầng, tạo điều kiện thuận lợi cho mọi hoạt động sản xuất kinh doanh + Thứ hai: ngân sách Nhà nước là công cụ để điều tiết thị trường, ổn định giá cả và kiềm chế lạm phát. Nền kinh tế thị trường luôn tiềm ẩn trong đó sự mất ổn định kinh tế, tích chất chu kỳ kinh doanh và những biến động giá cả, lạm phát. Những biến động đó tác động xấu đến phát triển kinh tế xã hội. Do đó Nhà nước thường xử dụng các nguồn lực vật chất được hình thành từ ngân sách như quỹ bình ổn giá, dự trữ quốc gia và các công cụ tài chính khác để ổn định giá cả từng mặt hàng cũng như 12 mức giá chung. + Thứ ba: ngân sách Nhà nước là công cụ để điều chỉnh thu nhập, góp phần thực hiện công bằng và tiến bộ xã hội. Thông qua thu chi ngân sách Nhà nước điều chỉnh thu nhập của các đối tượng có thu nhập cao dưới nhiều hình thức như đánh thuế thu nhập, đánh thuế hàng hóa cao cấp, hàng xa xỉ để trợ cấp cho các đối tượng có thu nhập thấp, các đối tượng chính sách hay đầu tư vào phúc lợi công cộng. Các biện pháp này có tác dụng làm giảm chênh lệch quá mức về thu nhập và mức độ thụ hưởng phúc lợi xã hội, rút ngắng khoảng cách giầu nghèo. Ngoài ra thông qua chi ngân sách cho các động như y tế, giáo dục đào tạo, chi hỗ trợ cho chính sách dân số, chính sách việc làm…để nâng cao chất lượng nguồn lực và đổi mới cơ cấu dân số, lao động trong xã hội. Như vậy, xét dưới giác độ kinh tế xã hội, ngân sách Nhà nước có vai trò to lớn. Nếu tổ chức hoạt động ngân sách đúng đắn, phù hợp sẽ có tác động 13 tích cực tới quá trình kinh tế xã hội. Ngược lại sẽ gây nên những tác động tiêu cực, kìm hãm sự phát triển kinh tế xã hội. * Tóm lại, quan niệm đúng đắn về những vai trò đích thực của ngân sách Nhà nước trong nền kinh tế thị trường sẽ cho phép xác lập và sử dụng có cơ sở khoa học, có hiệu quả công cụ ngân sách Nhà nước trong điều hành kinh tế xã hội. Mặc dù bồi cảnh kinh tế thay đổi nhưng nếu nhận thức đúng và hội tụ đủ những điều kiện cần thiết thì vẫn có thể xây dựng và triển khai các chính sách kích cầu qua ngân sách Nhà nước có hiệu quả; vai trò thúc đẩy tăng trưởng, ổn định và điều tiết kinh tế vĩ mô của ngân sách Nhà nước được phát huy tác dụng. Vậy hệ thống ngân sách,vị trí của cấp ngân sách Nhà nước được bố trí như thế nào? 2. Hệ thống ngân sách và vị trí của các cấp ngân sách Nhà nước. a. Hệ thống ngân sách Nhà nước ở nước ta. Tùy thuộc vào mô hình tổ chức bộ máy Nhà nước và các đặc điểm kinh 14 tế xã hội cũng như truyền thống văn hóa, lịch sử mà mỗi quốc gia xây dựng cho mình hệ thống ngân sách từ trung ương đến cơ sở. Tất cả những khâu ngân sách nằm trong một hệ thống thống nhất, tạo thành hệ thống ngân sách của quốc gia. Như vậy ta có thể hiểu một cách khái quát như sau: Hệ thống ngân sách Nhà nước là tổng thể các cấp ngân sách liên quan chặt chẽ với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp ngân sách Nhà nước. Ở nước ta Hiến pháp năm 1992 quy định, mỗi cấp chính quyền có một cấp ngân sách riêng bảo đảm cơ sở vật chất cho các cấp chính quyền thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. Nói cách khác hệ thống ngân sách Nhà nước ở nước ta tương ứng với hệ thống tổ chức bộ máy Nhà nước từ trung ương đến địa phương. Điều 4 của Luật ngân sách Nhà nước ghi rõ: “ngân sách Nhà nước gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. Ngân sách địa 15 phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND”. Và hệ thống đó, được diễn giải và phân bố theo bảng sau: Ngân sách Nhà n ước Ngân sách T W Ngân sách địa phương Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộcTW Ngân sách huyện, quyện, thành phố,thị xã thuộc tỉnh Ngân sách xã, phường, thị trấn Từ bảng trên, ta có thể nhận thấy rằng: theo luật định, hệ thống ngân sách Nhà nước hiện hành gồm có ngân sách trung ương và ngân sách địa phương, trong đó ngân sách địa phương bao gồm: - Ngân sách cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi tắt là ngân sách cấp tỉnh). - Ngân sách cấp huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh ( gọi chung là ngân sách cấp huyện). - Ngân sách cấp xã, phường, thị 16 trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Với hệ thống ngân sách Nhà nước như vậy thì vị trí của nó được sắp xếp như sau: b. Vị trí của các cấp ngân sách Nhà nước. Ngân sách Nhà nước được sắp xếp theo vị trí từ cao xuống thấp, và mỗi một vị trí có một hoạt động riêng, một chức năng riêng, một nhiệm vụ riêng, cụ thể là: - Ngân sách trung ương phản ánh nhiệm vụ thu-chi gắn với thực hiện chức năng, nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước trung ương. Ngân sách trung ương giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống ngân sách Nhà nước. Điều đó xuất phát từ vị trí, vai trò của chính quyền trung ương. Ngân sách trung ương tập trung nguồn tài chính quốc gia lớn, đảm bảo chi tiêu đối với những nhiệm vụ trọng yếu của cả nước. - Ngân sách cấp tỉnh phản ánh thu chi theo lãnh thổ. Ở đây nhằm làm đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ tổ chức toàn diện kinh tế – xã hội của chính quyền cấp tỉnh và thành phố trực thuộc trung 17 ương. - Ngân sách cấp huyện là một cấp ngân sách địa phương bao gồm các hoạt động thu chi ngân sách gắn với thực hiện chức năng nhiệm vụ của chính quyền huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh. - Ngân sách cấp xã gắn với chính quyền cấp cơ sở, xã, phường, thị trấn và việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội giao cho cấp chính quyền này. Ở đây ngân sách cấp xã được coi là một ngân sách cấp cơ sở trong một hệt thống ngân sách Nhà nước. Nó phản ánh các hoạt động kinh tế xã hội trực tiếp của Nhà nước đối với nông dân. Do vậy cấp ngân sách này có vị trí vai trò quan trọng trong hệ thống ngân sách nước ta. Điều đó thể hiện trên các mặt sau: + Thứ nhất, xã là chính quyền cấp cơ sở, là nơi trực tiếp giải quyết các quan hệ giữa Nhà nước với nhân dân. Quy mô và mức độ thực hiện các nhiệm vụ kinh tế xã hội của chính quyền cấp xã phụ thuộc rất lớn vào nguồn kinh phí từ ngân sách Nhà 18 nước. + Thứ hai, ngân sách xã bao quát diện rất rộng lớn, gồm trên 11.500 xã, phường, thị trấn trong cả nước. Tuy quy mô ngân sách mỗi xã không lớn, nhưng tổng số ngân sách xã trong cả nước thì lại rất lớn. + Thứ ba, hoạt động thu chi ngân sách xã gắn với các điều kiện cụ thể ở địa phương và những đặc thù của cấp ngân sách cơ sở mà luật pháp đã phân định. Trong đó nhiề khoản thu ngân sách do cấp xã quản lý sẽ có hiệu quả hơn, chẳng hạn như thuế sử dụng đất nông nghiệp, thuế chuyển quyền sử dụng đất, các khoản thu hoa lợi công sản… một số khoản chi do ngân sách xã thực hiện sẽ kịp thời và đúng đối tượng, chẳng hạn như chi cho đối tượng chính sách, chi cứu tế… + Thứ tư, ngân sách xã là một đơn vị dự toán đặc biệt, dưới ngân sách xã không có các đơn vị trực thuộc. Do vậy quản lý ngân sách xã vừa phải thông qua nghiệp vụ thuế, tài vụ, quỹ ngân sách, đồng thời phải quản lý tiền mặt, vật tư, tài sản và các hoạt động kinh tế xã hội khác thuộc địa bàn 19 xã. II. NHỮNG NỘI DUNG CƠ BẢN CỦA QUẢN LÝ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC. Quản lý ngân sách là quá trình tổ chức, điều hành các hoạt động chủ yếu của ngân sách Nhà nước như thu – chi ngân sách và quyết toán ngân sách Nhà nước. Quản lý ngân sách Nhà nước bao gồm các nội dung cơ bản như: - Quản lý thu ngân sách - Quản lý chi ngân sách -Quản lý chu trình ngân sách Nhà nước. Dưới đây là một số nội dung chủ yếu của nội dung quản lý ngân sách Nhà nước. 1. Quản lý thu ngân sách Nhà nước. a. Nguồn thu của ngân sách Nhà nước. Nguồn thu của ngân sách Nhà nước được quy định bởi pháp luật. Các nguồn thu chủ yếu của ngân sách Nhà nước bao gồm: - Các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí. - Các khoản thu từ hoạt động kinh 20