Tài liệu Phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở

mn ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT Đặng Thị Loan PHÁT TRIỂN TRỢ GIÚP PHÁP LÝ TẠI CƠ SỞ LUẬN VĂN THẠC SĨ Hà Nội - 2009 MỤC LỤC Trang Lời cam đoan Mục lục MỞ ĐẦU 1 Chương 1 - MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ 7 TẠI CƠ SỞ 1.1. Bản chất của trợ giúp pháp lý 7 1.2. Trợ giúp pháp lý tại cơ sở 14 1.2.1. Đặc điểm của trợ giúp pháp lý tại cơ sở 14 1.2.2. Vai trò, ý nghĩa của trợ giúp pháp lý tại cơ sở 22 1.2.2.1. Tạo điều kiện thuận lợi cho người nghèo và đối tượng chính sách tiếp 22 cận và được cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí 1.2.2.2. Thúc đẩy tổ chức trợ giúp pháp lý thực hiện có hiệu quả các vụ việc trợ 23 giúp pháp lý 1.2.2.3. Góp phần hoàn thiện chế độ công vụ và tăng cường quan hệ phối hợp 25 với các cơ quan, ban, ngành và tổ chức đoàn thể tại cơ sở 1.2.2.4. Góp phần tích cực thực hiện xóa đói giảm nghèo và an sinh xã hội ở cơ 25 sở 1.2.2.5. Huy động nguồn lực thực hiện trợ giúp pháp lý tại cơ sở 27 1.2.2.6. Thúc đẩy thực hiện dân chủ ở cơ sở 27 Chương 2 - THỰC TRẠNG TRỢ GIÚP PHÁP LÝ TẠI CƠ SỞ 2.1. 30 Thực trạng trợ giúp pháp lý tại cơ sở trước khi có Luật Trợ giúp pháp 30 lý năm 2006 2.1.1. Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý 34 2.1.2. Trợ giúp pháp lý lưu động 37 2.1.3. Trợ giúp pháp lý thông qua tổ hoà giải ở cơ sở 43 2.1.4. Trợ giúp pháp lý thông qua Hộp thư trợ giúp pháp lý, gửi thư miễn 44 cước phí 2.1.5. Trợ giúp pháp lý qua các phương tiện thông tin đại chúng 45 2.1.6. Trợ giúp pháp lý qua điện thoại 46 2.1.7. Trợ giúp pháp lý tại nhà riêng của cộng tác viên 46 2.2. Thực trạng trợ giúp pháp lý tại cơ sở từ khi có Luật Trợ giúp pháp lý 50 năm 2006 đến nay 2.2.1. Tổ cộng tác viên trợ giúp pháp lý 51 2.2.2. Trợ giúp pháp lý lưu động 55 2.2.3. Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý 61 2.2.4. Sinh hoạt chuyên đề pháp luật 68 2.2.5. Trợ giúp pháp lý qua điện thoại 70 Chương 3 - YÊU CẦU VÀ MỘT SỐ GIẢI PHÁP PHÁT TRIỂN 80 TRỢ GIÚP PHÁP LÝ TẠI CƠ SỞ 3.1. Yêu cầu phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở 3.1.1. Phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở nhằm bảo đảm quyền tiếp cận trợ 80 giúp pháp lý của người nghèo và đối tượng chính sách 80 3.1.2. Phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở cần huy động đông đảo lực lượng 82 xã hội tham gia 3.1.3. Phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở phải bảo đảm tính thường xuyên, 85 liên tục và gần nhất với cộng đồng dân cư 3.1.4. Phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở gắn với thực hiện cải cách tư pháp 86 và cải cách hành chính 3.1.5. Phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở gắn chặt chẽ với các chính sách về 88 giảm nghèo 3.2. Một số giải pháp phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở 89 3.2.1. Hoàn thiện thể chế 89 3.2.2. Nâng cao nhận thức và trách nhiệm của cơ quan, tổ chức về trợ giúp 90 pháp lý tại cơ sở 3.2.3. Tăng cường thông tin, truyền thông về trợ giúp pháp lý cơ sở 3.2.4. Đẩy mạnh trợ giúp pháp lý tại cơ sở dựa trên đặc thù của địa phương, 95 94 tập trung vào vùng, miền có nhiều nhu cầu trợ giúp pháp lý 3.2.5. Tăng cường nguồn lực thực hiện trợ giúp pháp lý tại cơ sở 98 3.2.6. Xây dựng cơ chế đánh giá hiệu quả trợ giúp pháp lý tại cơ sở 100 KẾT LUẬN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Ra đời từ năm 1997 trên cơ sở Quyết định số 734/TTg của Thủ tướng Chính phủ, đến nay, hoạt động trợ giúp pháp lý miễn phí cho người nghèo và đối tượng chính sách đã và đang ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò trong đời sống pháp luật của xã hội, trở thành bộ phận quan trọng trong Chiến lược toàn diện về tăng trưởng và xoá đói giảm nghèo và được cụ thể hoá trong Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo giai đoạn 2006 - 2010 và Chương trình phát triển kinh tế - xã hội tại các xã đặc biệt khó khăn vùng đồng bào dân tộc và miền núi giai đoạn 2006 - 2010 (Chương trình 135 giai đoạn II). Qua hơn 10 năm hình thành và phát triển, công tác trợ giúp pháp lý đạt được những kết quả tích cực, góp phần không nhỏ trong việc nâng cao hiểu biết pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của người nghèo, người dân tộc thiểu số, người có công với cách mạng và những người có hoàn cảnh đặc biệt khác. Theo số liệu thống kê, tính đến hết 6 tháng đầu năm 2009, các tổ chức trợ giúp pháp lý trong cả nước đã trợ giúp được 1.259.744 vụ việc cho 1.307.201 người được trợ giúp pháp lý (trong đó, có 558.527 người nghèo, 194.368 người có công với cách mạng, 210.498 người dân tộc thiểu số, còn lại là các đối tượng khác). Với đặc thù phần lớn đối tượng trợ giúp pháp lý là những người có khó khăn về kinh tế, trình độ hạn chế, sống tập trung chủ yếu ở cấp cơ sở, vùng nông thôn, miền núi, vùng sâu, vùng xa nên để đạt được những kết quả trên, ngay từ giai đoạn đầu triển khai hoạt động này, Bộ Tư pháp đã chủ trương hướng mạnh về cơ sở, chủ động tiếp cận, tìm đến và giúp đỡ khi dân cần pháp luật thông qua các phương thức: trợ giúp pháp lý lưu động, Tổ, Điểm, Chi nhánh, Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý, chuyên trang, chuyên mục phát thanh, 1 truyền hình, sinh hoạt chuyên đề pháp luật tại các địa bàn xa trung tâm, có nhiều nhu cầu trợ giúp pháp lý, tạo điều kiện cho người nghèo, đối tượng chính sách được giải toả vướng mắc pháp luật ngay tại chỗ, không phải đi lại tốn kém. Đặc biệt với hình thức sinh hoạt Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý, người dân không chỉ thụ động tiếp thu kiến thức pháp luật mà còn tham gia hình thành các “đáp án” pháp luật. Trong thời gian qua, các vụ việc trợ giúp pháp lý chủ yếu được thực hiện tại cơ sở (781.041 vụ việc, chiếm 62% tổng số vụ việc). Thực tiễn đã chứng minh đây là hướng đi đúng đắn, tăng khả năng tiếp cận của người dân với hoạt động trợ giúp pháp lý trên cơ sở bám dân, phục vụ nhân dân tại chỗ của các tổ chức trợ giúp pháp lý, nhất là đối với người dân ở vùng sâu, vùng xa, miền núi, vùng có nhiều khó khăn. Qua đó thể hiện rõ mục đích, ý nghĩa của trợ giúp pháp lý là xuất phát và phục vụ tốt nhất lợi ích của người nghèo và đối tượng chính sách. Để khẳng định tầm quan trọng của công tác trợ giúp pháp lý cũng như tạo cơ sở pháp lý bền vững thúc đẩy công tác này phát triển, đáp ứng tốt hơn nhu cầu giúp đỡ pháp luật của người dân, ngày 29/6/2006, Quốc hội khoá XI tại kỳ họp thứ 9 đã thông qua Luật Trợ giúp pháp lý (có hiệu lực kể từ ngày 01/01/2007). Cùng với các quy định cụ thể, chặt chẽ về khái niệm, nguyên tắc hoạt động trợ giúp pháp lý, tổ chức bộ máy, người thực hiện trợ giúp pháp lý, Luật đã quy phạm hoá các hoạt động trợ giúp pháp lý, trong đó có các phương thức trợ giúp pháp lý tại cơ sở. Để đưa các quy định của Luật Trợ giúp pháp lý đi vào cuộc sống, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, ngành có liên quan đã ban hành đồng bộ nhiều văn bản quy phạm pháp luật (Nghị định, Thông tư, Quyết định, Chỉ thị) hướng dẫn chi tiết thi hành Luật. Vì vậy, trợ giúp pháp lý tại cơ sở đã có cơ sở pháp lý cần thiết, được tạo “đà”, “đòn bẩy” để phát triển tại cộng đồng dân cư. 2 Tuy nhiên, để nhân rộng và tăng cường chất lượng, hiệu quả trợ giúp pháp lý cơ sở, cần thiết phải tiếp tục nghiên cứu, đánh giá, tìm ra những giải pháp để các quy định của Luật Trợ giúp pháp lý được thực thi hiệu quả trên thực tế, đồng thời hoàn thiện thể chế nhằm đáp ứng tốt hơn nữa nhu cầu thực tiễn mà các quy định của Luật chưa đề cập. Đó là phải chuẩn hoá được mô hình Chi nhánh của Trung tâm trợ giúp pháp lý nhà nước tại cấp huyện giúp Trung tâm quản lý và thực hiện tốt trợ giúp pháp lý tại cơ sở, phát huy tối đa hiệu quả của trợ giúp pháp lý lưu động và Câu lạc bộ trợ giúp pháp lý, kiểm soát và đánh giá được chất lượng, hiệu quả của các phương thức này trong tương quan với những chi phí về con người, kinh phí, cơ sở vật chất và đánh giá được mức độ đạt của các phương thức này so với ý nghĩa, tác dụng của nó. Bên cạnh đó, ngoài các phương thức đã được quy định trong Luật Trợ giúp pháp lý, thực tế còn một số phương thức khác như Hộp thư trợ giúp pháp lý, trợ giúp pháp lý phối hợp với hoà giải cơ sở, trợ giúp pháp lý qua các phương tiện thông tin, trợ giúp pháp lý tại nhà riêng của cộng tác viên… đang được triển khai có hiệu quả cũng cần nghiên cứu để có hướng dẫn phù hợp. Hiện nay, do chưa có nhận thức thống nhất và đầy đủ về vị trí, vai trò, mục đích của trợ giúp pháp lý nên mặc dù hoạt động này có nhiều tác dụng tích cực đối với đời sống của người dân ở cơ sở nhưng nhiều nơi chưa có sự quan tâm đầu tư đúng mức (về con người, kinh phí và cơ sở vật chất), vì vậy, người nghèo và người có hoàn cảnh đặc biệt chưa thực sự được tiếp cận và sử dụng dịch vụ pháp lý miễn phí. Hoạt động giới thiệu, truyền thông còn hạn chế, nhiều nơi, người dân chưa biết về trợ giúp pháp lý để tìm đến yêu cầu giúp đỡ khi cần thiết. Đồng thời, do ý thức pháp luật của người dân còn thấp nên trong cuộc sống thường ngày, họ chưa có thói quen sử dụng pháp luật mà tự giải quyết vướng mắc, tranh chấp dẫn đến tình trạng vi phạm pháp luật 3 hoặc để những mâu thuẫn, tranh chấp đã đến mức trầm trọng mới nhờ đến cơ quan có thẩm quyền. Tóm lại, xuất phát từ những ưu điểm và hiệu quả của các phương thức trợ giúp pháp lý tại cơ sở và nhằm đáp ứng ngày càng tốt hơn nhu cầu của người dân, tạo thuận lợi cho người dân tiếp cận dịch vụ pháp lý miễn phí, cần thiết phải có sự đầu tư nghiên cứu tìm ra những giải pháp thiết thực thúc đẩy phát triển các phương thức này. Vì vậy, tôi đã chọn đề tài “Phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở” để nghiên cứu viết Luận văn Cao học Luật của mình. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Trợ giúp pháp lý là nhiệm vụ mới của ngành Tư pháp, thể hiện sự quan tâm sâu sắc của Đảng và Nhà nước đối với người nghèo và đối tượng chính sách trên phương diện pháp luật, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp cho những đối tượng chịu thiệt thòi trong xã hội, đánh dấu bước phát triển vượt bậc của công cuộc xóa đói giảm nghèo ở Việt Nam - xóa đói giảm nghèo về vật chất và tinh thần, tạo điều kiện cho người nghèo trong xã hội được bình đẳng trong tiếp cận pháp luật, công bằng trước pháp luật. Đến nay, đã có một số luận án, luận văn tiến sĩ, thạc sĩ, đề tài cấp Bộ và nhiều bài báo, tạp chí, chuyên đề nghiên cứu làm sáng tỏ các vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến trợ giúp pháp lý miễn phí cho người nghèo và đối tượng chính sách. Đó là: Luận án Tiến sĩ “Điều chỉnh pháp luật về trợ giúp pháp lý ở Việt Nam trong điều kiện đổi mới” của tác giả Tạ Thị Minh Lý; Luận văn Thạc sĩ: “Hoàn thiện pháp luật về người thực hiện trợ giúp pháp lý ở Việt Nam” của tác giả Vũ Hồng Tuyến; Luận văn Thạc sĩ “Hoàn thiện các hình thức tiếp cận pháp luật của người nghèo ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay” của tác giả Đỗ Xuân Lân; đề tài cấp Bộ: "Mô hình tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý, phương hướng 4 thực hiện trong điều kiện hiện nay”, “Luận cứ khoa học và thực tiễn xây dựng Pháp lệnh trợ giúp pháp lý” và nhiều bài viết, chuyên đề trên các báo, tạp chí nghiên cứu khoa học như: Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, Đặc san trợ giúp pháp lý, Tạp chí Dân chủ và Pháp luật, Báo Pháp luật Việt Nam, Website "Trợ giúp pháp lý Việt Nam" (www.nlaa.gov.vn)... Tuy nhiên, về vấn đề phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở thì đến nay chưa có nghiên cứu chuyên sâu, toàn diện và tổng thể về lý luận và thực tiễn. 3. Mục đích của Luận văn Luận văn tập trung làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn về trợ giúp pháp lý tại cơ sở; từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện, tăng cường hiệu quả, phát huy tác dụng tích cực của các phương thức này để người nghèo, người dân tộc thiểu số và người có hoàn cảnh đặc biệt khác có nhiều cơ hội, địa chỉ để được trợ giúp pháp lý miễn phí. 4. Phạm vi nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu về tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý tại cơ sở (cấp xã và tại thôn, bản, làng, xóm, ấp, phum, sóc...) từ năm 1997 đến nay. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài dựa trên cơ sở các quan điểm của chủ nghĩa Mác Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, đường lối, chính sách của Đảng Cộng sản Việt Nam về xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; quan điểm của Đảng về bảo đảm công bằng xã hội; xoá đói giảm nghèo; cải cách tư pháp; cải cách hành chính. Luận văn nghiên cứu dựa trên phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử, luật học, phân tích - tổng hợp, logic - lịch sử, so 5 sánh, đối chiếu. Đồng thời, tác giả còn sử dụng phương pháp khai thác và sử dụng các tư liệu thực tiễn, kết quả khảo sát để hoàn chỉnh Luận văn. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của Luận văn Trợ giúp pháp lý tại cơ sở có vai trò quan trọng trong đời sống pháp luật của người nghèo và đối tượng chính sách tại cơ sở nói chung và công tác trợ giúp pháp lý nói riêng. Vì vậy, Luận văn sẽ là công trình đầu tiên nghiên cứu một cách hệ thống, chuyên sâu về mục đích, ý nghĩa, vai trò, tác dụng, tìm ra những đặc điểm chung của trợ giúp pháp lý tại cơ sở. Luận văn góp phần chứng minh quá trình phát triển đúng đắn của các quy định pháp luật về trợ giúp pháp lý tại cơ sở tạo cơ sở pháp lý quan trọng thúc đẩy công tác này. Đồng thời, đánh giá sâu sắc, sát thực tình hình trợ giúp pháp lý tại cơ sở hiện nay, nêu và phân tích yêu cầu về mặt pháp lý và thực tiễn trong thời gian tới đối với công tác này. Luận văn này đưa ra một số kiến nghị, giải pháp nhằm thúc đẩy trợ giúp pháp lý tại cơ sở phát triển phù hợp với tình hình mới và mang lại hiệu quả thiết thực. 7. Kết cấu của Luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, Luận văn gồm 3 chương: Chương 1: Một số vấn đề chung về trợ giúp pháp lý tại cơ sở Chương 2: Thực trạng trợ giúp pháp lý tại cơ sở Chương 3: Yêu cầu và một số giải pháp phát triển trợ giúp pháp lý tại cơ sở Tôi xin trân trọng cảm ơn Ts. Nguyễn Văn Tuân, các thầy cô giáo Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội, lãnh đạo và các bạn bè, đồng nghiệp trong cơ quan, đơn vị đã tích cực giúp đỡ tôi hoàn thành Luận văn này. 6 Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ TRỢ GIÚP PHÁP LÝ TẠI CƠ SỞ 1.1. Bản chất của trợ giúp pháp lý Trên thế giới, hoạt động trợ giúp pháp lý có lịch sử ra đời cách đây khoảng 500 năm, bắt đầu xuất hiện ở Anh (thế kỷ XV), Đức và Hà Lan vào những thập niên giữa thế kỷ XIX, sau đó đến Pháp, Mỹ và xuất hiện muộn hơn vào đầu thế kỷ XX ở Úc và một số nước trong khu vực như: Singapore, Malaysia, Campuchia, Trung Quốc… Trong những thập kỷ gần đây, nhất là sau chiến tranh thế giới lần II, trợ giúp pháp lý phát triển mạnh do các Nhà nước bắt tay vào xây dựng lại đất nước trong hoàn cảnh hoà bình, môi trường phát triển tương đối thuận lợi, có điều kiện quan tâm chăm lo hơn đến các vấn đề xã hội và bảo đảm công bằng xã hội. Ở Việt Nam, ngay từ khi thành lập nước Việt Nam dân chủ cộng hoà (1945) đã có những hoạt động mà xét về bản chất là việc giúp đỡ pháp lý miễn phí dưới tên gọi “tư pháp bảo trợ” gắn với những quy định về quyền bào chữa và bảo đảm quyền bào chữa của bị can, bị cáo: “Trong việc đại hình, nếu trước Tòa án nhân dân phúc thẩm khu hoặc thành phố một bị can không có ai bênh vực, ông Chánh án sẽ cử một luật sư bào chữa cho hắn” (Điều 44 Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946); “các luật sư có quyền biện hộ trước tất cả các Toà án, trừ Tòa án sơ cấp” (Điều 46 Sắc lệnh số 13/SL ngày 24/01/1946); “nguyên cáo hoặc bị cáo trong một việc hộ có quyền xin tư pháp hỗ trợ" (Sắc lệnh số 113/SL ngày 28/6/1946). Các hoạt động mang tính chất trợ giúp pháp lý xuất phát từ bản chất chế độ xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của dân, do dân và vì dân theo tư tưởng của Hồ Chí Minh nhằm bảo vệ quyền công dân, quyền con người, đặc biệt cho nhóm người yếu thế trong xã hội. 7 Theo Người, quyền con người phải được bảo đảm bằng Hiến pháp và phải là quyền Hiến định. Ngay trong lời nói đầu của bản Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử dân tộc năm 1946 do Người làm Trưởng Ban soạn thảo đã xác định “bảo đảm quyền tự do dân chủ của nhân dân”, đồng thời, quy định về quyền bào chữa của bị can, bị cáo: "Người bị cáo được quyền bào chữa lấy hoặc mượn luật sư” (Điều 67). Bên cạnh đó, cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội thực hiện hoạt động giải thích, hướng dẫn pháp luật, tham gia đại diện, bào chữa cho nhân dân có tính bao cấp (các chi phí do Nhà nước chi trả) mà xét về bản chất, cũng là hoạt động trợ giúp pháp lý. Các Hiến pháp tiếp theo đều khẳng định quyền quyền bào chữa của bị can, bị cáo: Điều 101 Hiến pháp năm 1959: “Quyền bào chữa của bị cáo được đảm bảo”; Điều 133 Hiến pháp năm 1980: “Toà án nhân dân xét xử công khai, trừ trường hợp do luật định. Quyền bào chữa của bị cáo được bảo đảm. Tổ chức luật sư được thành lập để giúp bị cáo và các đương sự khác về mặt pháp lý.” Điều 132 Hiến pháp năm 1992: "Quyền bào chữa của bị cáo được bảo đảm. Bị cáo có thể tự bào chữa hoặc nhờ người khác bào chữa cho mình. Tổ chức luật sư được thành lập để giúp bị cáo và các đương sự khác bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của mình và góp phần bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa". Tuy nhiên, chưa có tài liệu nói đến thuật ngữ "trợ giúp pháp lý". Trong các Nghị quyết của Đảng hay văn bản pháp luật của Nhà nước thường dùng cụm từ “tư vấn pháp luật” hay “dịch vụ pháp lý” mà chưa có khái niệm, định nghĩa về trợ giúp pháp lý một cách cụ thể, Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII chủ trương “tạo điều kiện cho người nghèo được hưởng dịch vụ tư vấn pháp luật miễn phí”; Pháp lệnh tổ chức luật sư năm 1987 quy định luật sư có nhiệm vụ tham gia tố tụng và tư vấn pháp luật; Thông tư số 1119/QLTPPL năm 1987 và Công văn số 870 năm 1989 của Bộ Tư pháp chỉ nói về “dịch vụ 8 pháp lý” và cho phép Hội luật gia và các Đoàn luật sư được mở Văn phòng tư vấn pháp luật. Thuật ngữ “trợ giúp pháp lý” được sử dụng phổ biến từ giữa thế kỷ 20 xuất phát từ tiếng Anh là “legal aid”. Theo Từ điển Anh - Việt của tác giả Lê Khả Kế, Nhà xuất bản Khoa học xã hội, 1997 thì “legal aid” có nghĩa là “trợ cấp pháp lý”. Trong Từ điển pháp luật Anh - Việt, Nhà xuất bản Thế giới do Nguyễn Thành Minh chủ biên, 1998 thì “legal aid” trong cụm từ “legal aid schem” có nghĩa là “bảo trợ tư pháp”. Theo Đại Từ điển Tiếng Việt - Nguyễn Như Ý, Nhà xuất bản Văn hoá Thông tin, 1999 thì “trợ giúp” là “sự giúp đỡ, bảo trợ, hỗ trợ, giúp cho ai việc gì, đem cho ai cái gì đang lúc khó khăn, đang cần đến”. Từ điển Từ và ngữ Việt Nam, Nhà xuất bản Thành phố Hồ Chí Minh giải thích: trợ giúp là góp sức hoặc góp tiền cho một người hoặc vào một việc chung, giúp làm hộ mà không lấy tiền công. Theo Từ điển Tiếng Việt của Nhà xuất bản Khoa học xã hội, 1994 thì “trợ giúp” có nghĩa là “giúp đỡ”. Thuật ngữ “giúp đỡ” lại được giải thích theo nghĩa tích cực là giúp để làm giảm bớt khó khăn, nghĩa là làm cho ai một việc gì đó hoặc cho ai cái gì đó mà người đó đang cần. Cái đang cần ở đây là “pháp lý” theo nghĩa rộng của từ này. Ngoài ra, trong một số tài liệu khác còn gọi là “hỗ trợ pháp luật”, “hỗ trợ pháp lý” hoặc “hỗ trợ tư pháp”. Như vậy, có nhiều cách gọi khác nhau về thuật ngữ này nhưng cụm từ “trợ giúp” có nghĩa chung nhất, bao hàm nội dung sự “giúp đỡ, bảo trợ, hỗ trợ” và thuật ngữ “trợ giúp pháp lý” đang được sử dụng chính thức trong các văn bản pháp luật như hiện nay có tính khái quát hơn cả, thể hiện rõ được bản chất của trợ giúp pháp lý. 9 Tham khảo tài liệu của các nước trên thế giới và theo các nghiên cứu trước đây, bản chất của hoạt động trợ giúp pháp lý được nhận diện ở những đặc điểm sau đây: - Trợ giúp pháp lý là một loại hình dịch vụ pháp lý, do những người có trình độ am hiểu pháp luật thực hiện trên cơ sở pháp luật nhằm phục vụ để thoả mãn nhu cầu giúp đỡ pháp luật của người nghèo và đối tượng chính sách thông qua việc tham gia tố tụng, tư vấn pháp luật, đại diện ngoài tố tụng, giúp đỡ thực hiện công việc liên quan đến thủ tục hành chính, giải quyết khiếu nại… Trợ giúp pháp lý còn là một dịch vụ pháp lý chứa đựng tính nhân văn sâu sắc, luôn vì con người, bởi đối tượng phục vụ là những người có hoàn cảnh đặc biệt cần phải được Nhà nước và xã hội quan tâm giúp đỡ, hỗ trợ (người nghèo, đối tượng chính sách, đồng bào dân tộc thiểu số, người tàn tật, trẻ em, người già cô đơn không nơi nương tựa...); - Trợ giúp pháp lý mang tính pháp lý rõ nét bởi chính phương thức hoạt động và mục đích hướng tới của nó. Trợ giúp pháp lý là sự giúp đỡ, hỗ trợ về các vấn đề có liên quan đến pháp luật như tư vấn pháp luật, đại diện, bào chữa bảo vệ quyền và lợi ích cho các đối tượng trợ giúp pháp lý theo quy định, góp phần tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào cuộc sống và tạo cơ hội tiếp cận pháp luật thuận lợi cho các đối tượng này. Trợ giúp pháp lý ở một số nước nhấn mạnh đến tính pháp lý như Hàn Quốc: trợ giúp pháp lý là việc một luật sư hoặc một cán bộ pháp lý Nhà nước cung cấp dịch vụ tư vấn pháp luật, đại diện hoặc các dịch vụ trợ giúp khác có liên quan đến pháp luật. Ở Anh và xứ Wales, trợ giúp pháp lý được hiểu là giúp đỡ cho những người không có khả năng chi trả cho việc tư vấn, hỗ trợ và đại diện pháp lý; ở Đức, trợ giúp pháp lý là việc giúp đỡ một phần hoặc toàn bộ tài chính cho những người không có khả năng thanh toán cho các chi phí về tư vấn pháp luật, đại diện hoặc bào chữa trước Toà án; ở Québec - Canada, trợ giúp pháp lý cũng được 10 nói đến với bản chất là hoạt động có mục đích tạo điều kiện cho những người gặp khó khăn về tài chính có cơ hội tiếp cận với dịch vụ pháp lý. - Trợ giúp pháp lý thể hiện tính chính trị - xã hội: trợ giúp pháp lý là nhiệm vụ trước hết của Nhà nước, thuộc chức năng xã hội của Nhà nước nhằm góp phần khắc phục sự bất bình đẳng trong tiếp cận với pháp luật và xóa nghèo về pháp luật. Từ đó, góp phần thiết lập sự ổn định chính trị, bảo vệ chế độ chính trị và các quan hệ xã hội theo ý chí của Nhà nước, làm tăng niềm tin của người dân vào chế độ. Trợ giúp pháp lý là một “kênh” hiệu quả để Nhà nước điều tiết, giải quyết các mối quan hệ xã hội đang có sự bất ổn, giữ đoàn kết cộng đồng, bảo đảm ổn định trật tự và an toàn xã hội. Ví dụ, người Úc nhìn nhận trợ giúp pháp lý là sự giúp đỡ cho một người có được hoàn cảnh và điều kiện tương tự như người khác trong việc tiếp cận với pháp luật, tức là tạo ra sự công bằng khi tiếp cận với pháp luật. Hay tại Điều 1001 Đạo luật về công ty dịch vụ pháp lý được sửa đổi năm 1977 của Mỹ quy định: trợ giúp pháp lý là tạo sự công bằng khi tiếp cận pháp luật của các cá nhân không thể thuê mướn luật sư, tạo cơ hội cho những người có thu nhập thấp. Ở Việt Nam, thuật ngữ “trợ giúp pháp lý” được sử dụng trong các tài liệu từ năm 1995, khi bắt đầu nghiên cứu xây dựng Đề án về hoạt động trợ giúp pháp lý ở Việt Nam. Đến năm 1996, thuật ngữ “trợ giúp pháp lý” được sử dụng trong Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ của Viện Nghiên cứu khoa học pháp lý, Bộ Tư pháp: “Mô hình tổ chức và hoạt động trợ giúp pháp lý, phương hướng thực hiện trong điều kiện hiện nay”. Thuật ngữ “trợ giúp pháp lý” đã được sử dụng chính thức trong Quyết định số 734/TTg ngày 06/9/1997 của Thủ tướng Chính phủ về việc thành lập tổ chức trợ giúp pháp lý cho người nghèo và đối tượng chính sách. Tiếp đó, đã có hệ thống văn bản pháp luật quy định về lĩnh vực này và một số văn bản pháp luật thuộc lĩnh vực khác cũng đề cập đến khái niệm “trợ giúp pháp lý” như Pháp lệnh Luật sư năm 11 2001, Quy tắc mẫu về đạo đức nghề nghiệp luật sư ban hành kèm theo Quyết định số 356b/2002/QĐ-BT ngày 05/8/2002 của Bộ trưởng Bộ Tư pháp… Ngoài ra, trong nhiều văn bản, chính sách của Nhà nước đã nhắc đến thuật ngữ “trợ giúp pháp lý”. Tuy nhiên, chỉ đến khi Luật Trợ giúp pháp lý được ban hành năm 2006 mới quy định về khái niệm trợ giúp pháp lý: “trợ giúp pháp lý là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được trợ giúp pháp lý theo quy định của Luật này, giúp người được trợ giúp pháp lý bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật; góp phần vào việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo vệ công lý, bảo đảm công bằng xã hội, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật” (Điều 3). Qua đó, đã khái quát hoá được bản chất, thể hiện đặc thù của hoạt động trợ giúp pháp lý ở Việt Nam nhằm phân biệt với các hoạt động nghiệp vụ pháp lý khác. - "Trợ giúp pháp lý là việc cung cấp dịch vụ pháp lý miễn phí cho người được trợ giúp pháp lý theo quy định của Luật này": Dịch vụ pháp lý miễn phí có chủ thể cung cấp (tổ chức thực hiện trợ giúp pháp lý, người thực hiện trợ giúp pháp lý) và đối tượng cung cấp (người được trợ giúp pháp lý bao gồm: người nghèo, người có công với cách mạng, người dân tộc thiểu số và những đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt khác); dịch vụ được cung cấp là tư vấn pháp luật, tham gia tố tụng, đại diện ngoài tố tụng, hoà giải và thực hiện những công việc liên quan đến thủ tục hành chính, khiếu nại và các hoạt động khác theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, đây là dịch vụ pháp lý miễn phí, đối tượng thụ hưởng dịch vụ không phải trả bất kỳ một khoản lệ phí nào, kể cả lệ phí giấy tờ khi yêu cầu trợ giúp và việc thuê luật sư. Các chi phí sẽ do ngân sách Nhà nước bảo đảm hoặc được huy động trong cộng đồng, sự hỗ trợ của các tổ chức nước ngoài và quốc tế thông qua các Dự án hoặc Quỹ trợ giúp 12 pháp lý. Trợ giúp pháp lý miễn phí đã trở thành nguyên tắc hoạt động trợ giúp pháp lý được quy định trong Luật Trợ giúp pháp lý. Đây là điểm đặc thù nổi bật của trợ giúp pháp lý ở Việt Nam và là sự nỗ lực lớn của chúng ta trong điều kiện đất nước còn khó khăn (ở nhiều nước trên thế giới, người được trợ giúp pháp lý phải trả một số khoản chi phí hành chính nhất định hoặc phải trả một phần chi phí hoặc phải trả chi phí khi thắng kiện trong các vụ việc tranh tụng). Tính chất này xuất phát từ quan điểm của Đảng là thực hiện công bằng xã hội trong từng bước phát triển. Mặc dù điều kiện kinh tế của Việt Nam còn khó khăn nhưng nhà nước vẫn dành khoản ngân sách nhất định để chi cho hoạt động trợ giúp pháp lý. Bởi vì những người được xác định là người nghèo thì trong cuộc sống, họ không đủ kinh phí để trang trải cho cái ăn, cái mặc, học hành nên không thể bắt buộc người người đó trả một phần kinh phí cho các dịch vụ pháp lý mà họ được hưởng. - Trợ giúp pháp lý có mục đích “giúp người được trợ giúp pháp lý bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật; góp phần vào việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo vệ công lý, bảo đảm công bằng xã hội, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật”. Mục đích ở đây bao hàm cả mục đích trực tiếp (giúp người được trợ giúp pháp lý bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình, nâng cao hiểu biết pháp luật, ý thức tôn trọng và chấp hành pháp luật) và mục đích gián tiếp (mục đích chung) là "góp phần vào việc phổ biến, giáo dục pháp luật, bảo vệ công lý, bảo đảm công bằng xã hội, phòng ngừa, hạn chế tranh chấp và vi phạm pháp luật". Như vậy, cách tiếp cận trên của Luật Trợ giúp pháp lý về khái niệm trợ giúp pháp lý cũng phù hợp với tính chất của hoạt động này trong lịch sử thế giới. Đó là giúp đỡ cho những đối tượng có khó khăn (chủ yếu về kinh tế) tiếp 13 cận với các dịch vụ pháp lý để nâng cao nhận thức pháp luật và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp. Đồng thời, qua khái niệm này (dẫn chiếu tới các quy định của Luật Trợ giúp pháp lý) cũng nêu lên đặc thù của trợ giúp pháp lý ở Việt Nam. Hoạt động trợ giúp pháp lý mở rộng và vươn tới không chỉ người nghèo mà còn đối với người có công với cách mạng, người dân tộc thiểu số thường trú ở vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn, người già cô đơn, người tàn tật, trẻ em không nơi nương tựa, người được trợ giúp pháp lý theo các Điều ước quốc tế mà Việt Nam là thành viên. Những vụ việc về tố tụng (hình sự, dân sự, lao động, đất đai…) liên quan đến quyền và lợi ích thiết thân của người nghèo và đối tượng chính sách nhưng họ không có luật sư đại diện, bào chữa bảo vệ hoặc những vụ việc do cơ quan, cán bộ nhà nước giải quyết chưa thỏa đáng, có vi phạm pháp luật làm ảnh hưởng trực tiếp đến quyền lợi của người dân đã được trợ giúp pháp lý thông qua nhiều hình thức. Ngoài ra, trợ giúp pháp lý ở Việt Nam còn có điểm đặc thù là kiến nghị thi hành pháp luật (gồm: kiến nghị giải quyết vụ việc trợ giúp pháp lý, kiến nghị công vụ và kiến nghị sửa đổi, bổ sung, ban hành pháp luật). 1.2. Trợ giúp pháp lý tại cơ sở 1.2.1. Đặc điểm của trợ giúp pháp lý tại cơ sở Trên cơ sở những phân tích về bản chất trợ giúp pháp lý nêu trên thì trợ giúp pháp lý tại cơ sở không phải là khái niệm được sử dụng để phân biệt với khái niệm trợ giúp pháp lý mà trợ giúp pháp lý tại cơ sở mang đầy đủ bản chất, đặc điểm của hoạt động trợ giúp pháp lý. Trợ giúp pháp lý tại cơ sở được hiểu là việc cung cấp dịch vụ trợ giúp pháp lý miễn phí ngay tại nơi đối tượng được trợ giúp pháp lý cư trú, sinh sống, góp phần nâng cao ý thức pháp luật, giảm bớt khiếu kiện, giữ gìn trật tự, an toàn xã hội ngay ở cơ sở. 14 "Cơ sở" là một khái niệm được nhìn nhận dưới nhiều góc độ khác nhau nhưng theo nghĩa chung là để chỉ một không gian xã hội nhất định, nơi diễn ra các hoạt động sống, lao động, sinh hoạt, giao tiếp, tham gia vào các quan hệ xã hội của một tập thể, cộng đồng người trong một trật tự nhất định do các tổ chức và thiết chế quản lý. Theo góc nhìn xã hội học và tâm lý học, ở đó, cộng đồng người tập hợp lại theo lứa tuổi, giới tính, công việc, sở thích, nghề nghiệp, huyết thống... Chẳng hạn như: một gia đình, cơ quan, công sở, một xí nghiệp, doanh nghiệp, công ty, một bệnh viện, trường học, một viện nghiên cứu... “Cơ sở” dưới góc độ quản lý nhà nước (thường được sử dụng trong các văn bản pháp luật, các tài liệu nghiên cứu về nhà nước và pháp luật) là một cấp quản lý trong hệ thống bốn cấp của quản lý hành chính nhà nước hiện hành ở nước ta: (1) cấp Trung ương; (2) cấp tỉnh (gồm tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương); (3) cấp huyện (gồm quận, huyện, thành phố thuộc tỉnh) và (4) cấp xã (gồm xã, phường, thị trấn) - cấp cơ sở. Như vậy, “cơ sở” là cấp thấp nhất, thuộc tầng sâu nhất, là cấp cơ sở của quản lý nhà nước và là đơn vị hành chính nhỏ nhất. Người ta cũng quy ước gọi Trung ương, toàn quốc là cấp vĩ mô, cấp tỉnh, cấp huyện là cấp trung mô và cơ sở là cấp vi mô. Xã và thị trấn là cấp cơ sở ở khu vực nông thôn, phường là cấp cơ sở ở đô thị nhưng ở nước ta, đơn vị xã chiếm số lượng lớn (85%) trong tổng số đơn vị cơ sở. Bởi lẽ, nước ta là nước nông nghiệp, trên 2/3 sức lao động xã hội vẫn là lao động nông nghiệp. Nhiều phường vốn từ xã mà hình thành trong quá trình đô thị hoá nhưng vẫn chưa hoàn toàn tách khỏi nông nghiệp. Vì vậy, cơ sở ở nước ta trước hết và chủ yếu là cơ sở xã ở nông thôn. Xã trở thành đại diện, mang đặc trưng tiêu biểu, phổ biến cho cấp cơ sở của quản lý hành chính nhà nước và của hệ thống chính trị cơ sở. Vì thế, nói tới cơ sở là nói tới các xã ở vùng nông thôn [14, tr.170]. 15 Trong một số văn kiện của Đảng cũng đề cập đến cơ sở với nghĩa là cấp hành chính thấp nhất, chẳng hạn: Nghị quyết số 17/NQ-TW ngày 18/3/2002 Hội nghị lần thứ 5 Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá IX về ''Đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn''; Chỉ thị số 10-CT/TW ngày 28/3/2002 của Ban Bí thư Trung ương Đảng tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và thực hiện Quy chế dân chủ ở cơ sở... Theo Hiến pháp năm 1980, đơn vị hành chính thấp nhất gồm xã, phường, thị trấn (Điều 113) và "cơ sở" được hiểu là cấp thấp nhất khi Hiến pháp quy định về việc "tăng cường hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ Trung ương đến cơ sở" (Điều 104). Với nghĩa này, “cơ sở” cũng được đề cập trong Hiến pháp 1992: "Chính phủ thống nhất quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh và đối ngoại của Nhà nước; bảo đảm hiệu lực của bộ máy Nhà nước từ trung ương đến cơ sở" (Điều 109). Tuy nhiên, cũng có cách hiểu khác "cơ sở" là cộng đồng dân cư ở cấp thấp hơn, chia nhỏ hơn xã. "Nếu xã là cơ sở với đặc trưng quản lý nhà nước thì thôn, xóm (tương ứng với làng, ấp, bản...) có thể xem là cơ sở với đặc trưng là tự quản của cộng đồng xã hội nông thôn” [14, tr.170]. Hoặc “cơ sở” đồng nghĩa với cách hiểu là "làng xã". Làng xã Việt Nam đã có từ thời rất xa xưa và có ý nghĩa rất quan trọng đối với đời sống của nhân dân Việt Nam. "Muốn tìm hiểu lịch sử hình thành dân tộc Việt Nam thì phải tìm hiểu cộng đồng làng xã, và muốn xây dựng lại đất nước Việt Nam thì cũng phải bắt đầu từ việc xây dựng lại cộng đồng làng xã. Vì không có làng xã Việt Nam thì không có quốc gia Việt Nam" [37, tr.318]. “Cũng có nhiều cách hiểu khác nhau về làng xã. Làng là tiếng thuần tuý Việt Nam, xã là một từ Hán cổ có nghĩa là cái nền để tế thần đất. Nhưng trước hết, làng xã phải là nơi đồng quê, ở đó nhiều gia đình sinh sống quy tụ thành khu gọi là xóm, các xóm phân biệt 16