Tài liệu Pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở việt nam hiện nay

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TÔ ĐỨC PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI ĐỐI VỚI TRẺ EM CÓ HOÀN CẢNH ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính Mã số : 62 38 01 02 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Trần Đình Hảo HÀ NỘI - 2017 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Những số liệu và trích dẫn trong luận án là chính xác và trung thực. Những kết luận khoa học của luận án chưa từng được ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác./. Tác giả luận án MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU 9 1.1. Tình hình nghiên cứu lý luận pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có 9 hoàn cảnh đặc biệt ở Việt Nam hiện nay 1.2. Tình hình nghiên cứu thực trạng pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có 19 hoàn cảnh đặc biệt ở Việt Nam hiện nay 1.3. Tình hình nghiên cứu xu hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về trợ giúp 22 xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở Việt Nam hiện nay 1.4. Đánh giá tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài 26 Chương 2: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ 33 HỘI ĐỐI VỚI TRẺ EM CÓ HOÀN CẢNH ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM 2.1. Khái niệm pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt 33 2.2. Nội dung pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt 49 2.3. Một số yếu tố tác động đến pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có 54 hoàn cảnh đặc biệt 2.4. Một số kinh nghiệm pháp luật quốc tế về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có 61 hoàn cảnh đặc biệt có khả năng vận dụng tại Việt Nam Chương 3: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI ĐỐI VỚI 71 TRẺ EM CÓ HOÀN CẢNH ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 3.1. Lịch sử pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt 71 3.2. Đánh giá thực trạng quy định pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có 76 hoàn cảnh đặc biệt 3.3. Đánh giá thực tiễn thực hiện pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có 91 hoàn cảnh đặc biệt Chương 4: HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ TRỢ GIÚP XÃ HỘI ĐỐI VỚI 108 TRẺ EM CÓ HOÀN CẢNH ĐẶC BIỆT Ở VIỆT NAM HIỆN NAY 4.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh 108 đặc biệt 4.2. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn 113 cảnh đặc biệt 4.3. Định hướng hoàn thiện pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn 121 cảnh đặc biệt 4.4. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh 135 đặc biệt KẾT LUẬN 144 CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ 149 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 150 PHỤ LỤC 170 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ASXH : An sinh xã hội BTXH : Bảo trợ xã hội TGXH : Trợ giúp xã hội CSXH : Chính sách xã hội CTXH : Công tác xã hội TECHCĐB : Trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt BHXH : Bảo hiểm xã hội BHYT : Bảo hiểm y tế KT-XH : Kinh tế - xã hội NXB : Nhà xuất bản XHCN : Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong quá trình xây dựng và phát triển KT-XH của đất nước, Đảng và Nhà nước ta luôn chú trọng mục tiêu tăng trưởng kinh tế gắn liền với tiến bộ và công bằng xã hội; trong đó, con người là trung tâm của sự phát triển và là động lực to lớn thúc đẩy mọi tiềm năng sáng tạo của nhân dân. Giai đoạn vừa qua, Việt Nam đã đạt được những thành tựu, sự phát triển mạnh mẽ về các mặt kinh tế, xã hội và chính trị. Việt Nam đã trở thành quốc gia có thu nhập trung bình thấp, mức sống của người dân được cải thiện và đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong công tác xóa đói giảm nghèo, tăng cường các dịch vụ cơ bản cho người dân. Bên cạnh những thành tựu, do quy luật phát triển không đồng đều tác động đến các nhóm dân cư nên trong xã hội luôn tồn tại nhiều bộ phận người dân có hoàn cảnh khó khăn, yếu thế, dễ bị tổn thương. Việc chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường ở Việt Nam đã dẫn đến khoảng cách ngày một gia tăng trong mức sống của người dân, hậu quả của cuộc chiến tranh bảo vệ tổ quốc, ảnh hưởng của quá trình biến đổi khí hậu, tốc độ đô thị hóa nhanh chóng, những đổ vỡ gia đình, hiện tượng xói mòn các giá trị truyền thống đã làm gia tăng nhiều nhóm TECHCĐB. Cho đến nay, số lượng TECHCĐB trên phạm vi toàn quốc có hơn 1,5 triệu trẻ em, bao gồm các nhóm trẻ em yếu thế, bị tổn thương, gặp rủi ro, khó khăn về thể chất, tinh thần và điều kiện sống [138, tr 1- 4, 9- 10.]. Việt Nam rất quan tâm tới công tác trợ giúp xã hội đối với trẻ em. Việt Nam là quốc gia đầu tiên ở Châu Á và quốc gia thứ 2 trên thế giới phê chuẩn Công ước về quyền trẻ em của Liên hợp quốc. Trong những năm qua, Việt Nam đã từng bước xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB nhằm bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, kịp thời điều chỉnh mọi quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực trợ giúp TECHCĐB; đồng thời từng bước tham gia, phê chuẩn, thực hiện các cam kết quốc tế và xây dựng pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB hài 1 hòa với pháp luật quốc tế, phù hợp với xu thế hội nhập khu vực, quốc tế. Đó là những cơ sở pháp lý hết sức quan trọng, vững chắc cho việc TGXH đối với TECHCĐB, bảo đảm cho những trẻ em này có cơ hội phát triển toàn diện về thể chất, tinh thần và trí tuệ, là chủ nhân tương lai của đất nước. Tuy nhiên, pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam hiện bộc lộ nhiều vấn đề cần phải nghiên cứu, làm rõ cả về phương diện lý luận và thực tiễn triển khai: (i) Có rất ít các công trình nghiên cứu khoa học pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB; (ii) Chưa có những nghiên cứu, rà soát, phân tích, đánh giá tổng thể, toàn diện thực trạng quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB; (iii) Pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB đã bộc lộ nhiều điểm bất cập, lạc hậu, không còn phù hợp với thực tế cuộc sống; tính ổn định, tính khả thi thấp, nhiều nội dung phát sinh trong quan hệ TGXH đối với TECHCĐB chưa được điều chỉnh; (iv) Chưa tiếp cận đầy đủ, toàn diện theo hướng đa ngành, liên ngành và quyền con người; (v) Thiếu các mô hình lý luận và giải pháp hoàn thiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB một cách hiệu quả, bền vững. Đây là lĩnh vực có nhiều vấn đề liên quan đến lý luận và thực tiễn, đến tính hợp pháp và hợp lý, đến nguyên tắc và ngoại lệ trong việc nghiên cứu, xây dựng, ban hành và áp dụng quy định pháp luật. Trong xu hướng hội nhập quốc tế, Việt Nam cần đổi mới pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB theo hướng tiếp cận đa ngành, liên ngành và quyền con người; chú trọng, thúc đẩy hoạt động phòng ngừa, phát hiện sớm, can thiệp sớm, trợ giúp đối tượng sinh sống tại gia đình, cộng đồng; thu hẹp sự cách biệt với cộng đồng; tạo điều kiện thuận lợi nhất cho sự phát triển, hoà nhập cộng đồng của đối tượng; tăng cường sự kết nối hệ thống và bảo đảm phát triển bền vững; cần phát triển các dịch vụ công về TGXH, phát triển các dịch vụ CTXH và đổi mới cơ chế TGXH phù hợp với điều kiện nền kinh tế thị trường. 2 Đứng trước những yêu cầu của đổi mới, việc nghiên cứu cũng như phải làm rõ các cơ sở lý luận và cơ sở thực tiễn; đề xuất hoàn thiện hệ thống pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam là hết sức cần thiết. Qua đó có thể thấy, việc nghiên cứu pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam có ý nghĩa về mặt lý luận và thực tiễn sâu sắc. Đó là lý do tác giả chọn nghiên cứu đề tài ‘Pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở Việt Nam hiện nay” làm Luận án Tiến sĩ Luật học chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật Hành chính. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận án 2.1. Mục đích nghiên cứu: Trên cơ sở kết quả nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam, luận án xác định quan điểm, đề xuất mô hình lý luận về TGXH, định hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam hiện nay theo hướng tiếp cận đa ngành, liên ngành và quyền con người. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu: Để đạt được mục đích nghiên cứu trên, luận án cần giải quyết các nhiệm vụ nghiên cứu sau: (i) Luận giải, làm rõ những vấn đề lý luận pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB trên cơ sở phân tích các khái niệm về trẻ em, TECHCĐB, TGXH, TGXH đối với TECHCĐB và khái niệm pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam. (ii) Nghiên cứu, phân tích những vấn đề lý luận về đặc trưng, nội dung của pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB và các yếu tố tác động; kinh nghiệm pháp luật quốc tế về TGXH đối với TECHCĐB. 3 (iii) Phân tích lịch sử pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB; phân tích, đánh giá thành tựu, hạn chế của thực trạng các quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam. (iv) Phân tích, xác định các nhu cầu hoàn thiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB; xác định quan điểm và luận giải, đề xuất mô hình lý luận về TGXH đối với TECHCĐB, định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam trong điều kiện nền kinh tế thị trường và phù hợp với xu hướng tiến bộ của quốc tế. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận án 3.1. Đối tượng nghiên cứu: Luận án tập trung nghiên cứu đối tượng là bản chất và những vấn đề liên quan đến hoàn thiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam hiện nay. 3.2. Phạm vi nghiên cứu: Luận án giới hạn phạm vi nghiên cứu là những vấn đề lý luận và cơ sở thực tiễn của pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam hiện nay. Những số liệu được sử dụng trong luận án được giới hạn chủ yếu từ năm 2010 cho đến nay. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu của luận án 4.1. Phương pháp luận: Luận án được thực hiện dựa trên phương pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; các quan điểm của Đảng và Nhà nước về bảo đảm an sinh xã hội, việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong lĩnh vực TGXH đối với TECHCĐB, việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về TGXH theo yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Luận án được thực hiện dựa trên phương pháp nghiên cứu luật học, nghiên cứu dựa trên những thành tựu của các chuyên ngành khoa học pháp lý như: Lịch sử nhà nước và pháp luật, lý luận về nhà nước và pháp luật, xã hội học pháp luật, triết 4 học pháp luật, tâm lý học pháp luật, luật Hiến pháp, luật Hành chính, luật Hình sự, luật Dân sự; luật Trẻ em, luật Người khuyết tật; những luận điểm khoa học trong các công trình nghiên cứu, sách chuyên khảo và các bài viết đăng trên một số Tạp chí Luật học. 4.2. Phương pháp nghiên cứu: Các phương pháp nghiên cứu được sử dụng chủ yếu trong luận án như phương pháp phân tích - tổng hợp, phương pháp so sánh, phương pháp quy nạp, diễn dịch. Đồng thời luận án còn dựa vào những số liệu thống kê, thu thập báo cáo hành chính, tổng kết hàng năm và giai đoạn 5 năm trong các báo cáo của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội, Cục Bảo trợ xã hội, Cục Bảo vệ, chăm sóc trẻ em và các địa phương cũng như những thông tin trên mạng Internet. Cụ thể: Chương 1, tác giả sử dụng phương pháp rà soát, nghiên cứu, phân tích tài liệu để tổng quan các công trình nghiên cứu lý luận, thực tiễn và quan điểm, giải pháp hoàn thiện pháp luật về TGXH; so sánh, tổng hợp nhằm xác định rõ những kết quả đã nghiên cứu liên quan đến luận án đã được giải quyết cần được kế thừa, đồng thời xác định những vấn đề liên quan đến đề tài mà các công trình, bài viết trước đó mới giải quyết một phần hoặc còn bỏ ngỏ cần phải nghiên cứu bổ sung, phát triển. Chương 2, tác giả sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu, phân tích, phỏng vấn, thảo luận và tham khảo ý kiến của chuyên gia, các nhà quản lý về khái niệm, đặc trưng, nội dung và một số yếu tố tác động đến pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB; kinh nghiệm pháp luật quốc tế về TGXH đối với TECHCĐB. Phương pháp phỏng vấn chuyên gia chú trọng xác định khái niệm và nội dung của pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB; Chương 3, tác giả sử dụng phương pháp thống kê, thu thập báo cáo hành chính, nghiên cứu tài liệu, tham khảo các công trình nghiên cứu và số liệu điều tra xã hội học về TGXH, TECHCĐB hiện có để phân tích, đánh giá thực trạng quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB hiện hành; từ 5 đó, so sánh, rút ra những thành tựu và vấn đề bất cập, hạn chế, thiếu sót trong thực trạng quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB. Chương 4, tác giả sử dụng phương pháp trao đổi, thảo luận với chuyên gia, nghiên cứu quan điểm, chủ trương của Đảng và Nhà nước và xu hướng quốc tế để phân tích, tổng hợp, dự báo, xác định quan điểm và đề xuất mô hình lý luận về TGXH đối với TECHCĐB, định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam hiện nay. Luận án cũng chú trọng sử dụng một số phương pháp tiếp cận nghiên cứu cơ bản như sau: (i) Tiếp cận đa ngành, liên ngành: Việc nghiên cứu hệ thống pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam hiện nay cần được tiếp cận theo hướng đa ngành, liên ngành, bao gồm: Tiếp cận luật học thực chứng (thực định); tiếp cận luật học so sánh; tiếp cận xã hội học pháp luật; tiếp cận triết học pháp luật; tiếp cận kinh tế học pháp luật; tiếp cận chính sách pháp luật và tiếp cận tâm lý học pháp luật. Sự tiếp cận đa ngành trong quá trình nghiên cứu sẽ giúp cho chúng ta có cách nhìn khách quan hơn, toàn diện hơn, tổng thể hơn. (ii) Tiếp cận quyền con người: Tiếp cận nghiên cứu pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB phải dựa vào phương pháp tiếp cận quyền con người, quyền được sống, quyền được bảo vệ an toàn, quyền được tham gia, quyền được phát triển, quyền được bình đẳng và công bằng xã hội; đây là phương pháp tiếp cận có ý nghĩa chi phối các phương pháp nghiên cứu cụ thể khác. Các vấn đề về TGXH, quyền con người, quyền được bảo vệ và công bằng xã hội được đặt lên hàng đầu trong quá trình nghiên cứu, phương pháp này cũng phù hợp với nhận thức khi đặt con người vào vị trí trung tâm của sự phát triển. (iii) Tiếp cận theo nhu cầu của các nhóm TECHCĐB: Tùy thuộc vào điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, văn hoá và truyền thống của dân tộc, trong từng thời kỳ, pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB được nghiên cứu nhằm đáp ứng những nhu cầu cụ thể của các nhóm TECHCĐB như nhu cầu được nuôi dưỡng, chăm sóc, 6 trợ giúp xã hội thường xuyên, trợ giúp xã hội đột xuất, chăm sóc xã hội hoặc bảo đảm mức sống tối thiểu, bảo đảm quyền bình đẳng, công bằng. Pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB được nghiên cứu, nhận thức là một bộ phận cấu thành quan trọng của chính sách pháp luật xã hội. (iv) Tiếp cận lịch sử: Pháp luật về TGXH cũng được nghiên cứu, nhìn nhận trong một quá trình lịch sử từ năm 1945 cho đến nay. Việc phân tích, đánh giá pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB cần được đặt trong những bối cảnh lịch sử và những điều kiện cụ thể nhìn nhận dưới góc độ logic phát triển. (v) Tiếp cận hệ thống: Pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB được nghiên cứu, phân tích và đánh giá một cách hệ thống với tổng thể các quy phạm pháp luật, mục đích và nội dung của pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB có mối liên hệ mật thiết và thống nhất với nhau, được phân thành các chế định pháp luật, được thể hiện trong các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước ban hành đặt trong điều kiện KT-XH ở Việt Nam. 5. Đóng góp mới về khoa học của luận án Luận án là công trình chuyên khảo đầu tiên, nghiên cứu trực tiếp và hệ thống, tổng thể pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam hiện nay nên luận án có những đóng góp mới về mặt khoa học như sau: (i) Nghiên cứu có hệ thống và toàn diện những vấn đề lý luận về trẻ em và TECHCĐB, TGXH và TGXH đối với TECHCĐB; khái niệm, đặc trưng, nội dung pháp luật về TGXH với TECHCĐB và một số yếu tố tác động. (ii) Cung cấp những đánh giá, phân tích lịch sử hình thành và phát triển của pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay. (iii) Phân tích, đánh giá toàn diện thực trạng quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật về TGXH với TECHCĐB trong bối cảnh nước ta hiện nay nhằm tìm ra những thành tựu và hạn chế, nguyên nhân. 7 (iv) Luận giải, xác định nhu cầu hoàn thiện, quan điểm và đề xuất mô hình lý luận về TGXH, định hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam trong điều kiện nền kinh tế thị trường theo hướng tiếp cận đa ngành, liên ngành và quyền con người nhằm nâng cao tính khả thi của pháp luật. Những đề xuất định hướng và giải pháp cụ thể của Luận án là cơ sở khoa học cho việc hoàn thiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam hiện nay, từ đó góp phần tạo khung pháp luật tiến bộ, phù hợp cho việc TGXH đối với TECHCĐB hiệu quả, bền vững và xây dựng nền ASXH tiên tiến. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận: Kết quả nghiên cứu của luận án có đóng góp vào hệ thống tri thức, kiến thức lý luận pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB nói riêng và chính sách pháp luật xã hội nói chung. Luận án là tài liệu tham khảo có giá trị cho các nhà nghiên cứu và giảng dạy về trợ giúp xã hội và chính sách pháp luật xã hội. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn: Kết quả nghiên cứu của luận án có ý nghĩa quan trọng trong quá trình hoàn thiện pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB nói riêng và chính sách pháp luật xã hội nói chung ở Việt Nam hiện nay. Luận án là tài liệu tham khảo hữu ích cho các nhà quản lý, các nhà hoạch định chính sách, các tổ chức và cá nhân có tham gia các hoạt động TGXH đối với TECHCĐB ở Việt Nam. 7. Cơ cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục các công trình của tác giả đã công bố, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận án được kết cấu thành 4 chương, 15 tiết. 8 CHƯƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Trong quá trình phát triển KT-XH của đất nước giai đoạn vừa qua, việc nghiên cứu, xây dựng, phát triển hệ thống pháp luật về TGXH đối với TECHCĐB đã nhận được sự quan tâm nhất định của giới nghiên cứu khoa học. Tuy đề tài “Pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt tại Việt Nam hiện nay” chưa được nghiên cứu trong luận án tiến sĩ nào nhưng cũng có những công trình nghiên cứu liên quan tổng thể hoặc liên quan trực tiếp tới đề tài này. Những công trình đó giúp tác giả có thêm cơ sở lý thuyết hoặc phương pháp luận nghiên cứu đề tài này. Trên cơ sở tiếp cận một số công trình nghiên cứu chủ yếu của các học giả trong và ngoài nước có liên quan đến đề tài nghiên cứu này tại một số tài liệu, sách, báo, bài viết, luận án, luận văn, đề tài nghiên cứu khoa học, tác giả tổng quan tình hình nghiên cứu theo các nhóm vấn đề sau: 1.1. Tình hình nghiên cứu lý luận pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt ở Việt Nam hiện nay 1.1.1. Những nghiên cứu lý luận về trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt Trẻ em và TECHCĐB là những khái niệm trong thực tế còn nhiều cách hiểu, cách xác định khác nhau. Điều này tùy thuộc vào cách tiếp cận quốc tế hoặc của quốc gia. Trẻ em và TECHCĐB có thể được quan niệm hoặc định nghĩa, xác định tùy theo góc độ tiếp cận, cấp độ đánh giá, nội dung tiếp cận hoặc lĩnh vực nghiên cứu. Từ cách tiếp cận của luật học, triết học, tâm lý học, xã hội học, y học hay sinh học dẫn đến việc xác định khái niệm trẻ em khác nhau. Tác giả Trần Thị Thanh Thanh đã đưa ra khái niệm trẻ em và luận giải trẻ em là những người chưa trưởng thành, còn non nớt về thể chất và trí tuệ, dễ bị tổn thương. Trẻ em cần được bảo vệ, chăm sóc và giáo dục đặc biệt và bảo vệ thích hợp vể mặt pháp lý trước cũng như sau khi ra đời. Trẻ em chính là một nhóm xã hội 9 thuộc một độ tuổi nhất định trong giai đoạn đầu của sự phát triển bao gồm: Giai đoạn sơ sinh, giai đoạn nhà trẻ, giai đoạn mẫu giáo, giai đoạn nhi đồng - thiếu nhi, giai đoạn thanh thiếu niên [130, tr. 19-26]. Tác giả mới bước đầu đưa ra khái niệm trẻ em một cách đơn giản, không cụ thể, chưa thể hiện khái niệm và nội hàm của thuật ngữ một cách đầy đủ, chính xác. Tác giả Võ Khánh Vinh (chủ biên) và nhiều chuyên gia luật học đã nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về các nhóm đối tượng dễ bị tổn thương, trong đó có nhóm trẻ em và các quyền kinh tế, văn hóa, xã hội là một trong hai nhóm quyền chính cấu thành các quyền và tự do cơ bản của con người trong mối quan hệ mật thiết, không thể tách rời, làm tiền đề, bổ sung và hỗ trợ nhau [154, tr.78, 342-367.]. Trong đó, tác giả Nguyễn Thị Báo cũng đề cập đến ra khái niệm về nhóm trẻ em dễ bị tổn thương, yếu thế, thiệt thòi có vị thế chính trị, kinh tế, xã hội thấp hơn những nhóm người hay cộng đồng khác [154, tr.342-343.]; tuy nhiên, khái niệm này chưa làm rõ nội hàm và các nhóm TECHCĐB. Pháp luật Việt Nam đã xác định rất cụ thể khái niệm trẻ em và TECHCĐB. Luật Trẻ em năm 2016 đã đưa ra khái niệm trẻ em là người dưới mưới sáu tuổi. Luật Trẻ em năm 2016 xác định cụ thể các nhóm TECHCĐB không đủ điều kiện để thực hiện quyền cơ bản và hoà nhập với gia đình, cộng đồng. Tuy nhiên, một số văn bản khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam đã đưa ra nhiều khái niệm khác nhau về TECHCĐB. Trong đó, Nghị định số 136/2013/NĐ-CP ngày 21/10/2013 của Chính phủ quy định về chính sách trợ giúp xã hội đối với đối tượng bảo trợ xã hội đã đưa ra khái niệm trẻ em là đối tượng BTXH được hưởng chính sách TGXH; Quyết định số 647/QĐ-TTg ngày 26/4/2013 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Đề án Chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn giai đoạn 2013 – 2020 đã đưa ra khái niệm TECHCĐB khó khăn. Như vậy, ngay trong hệ thống pháp luật và một số công trình nghiên cứu khoa học của Việt Nam, khái niệm TECHCĐB là không thống nhất, có nhiều cách hiểu, cách tiếp cận và xác định các nhóm trẻ khác nhau. 10 Pháp luật quốc tế lại có cách tiếp cận khác về khái niệm trẻ em và TECHCĐB. Công ước của Liên hợp quốc về quyền trẻ em đưa ra khái niệm trẻ em là người dưới 18 tuổi. Đến nay, đa số các quốc gia trên thế giới đều thống nhất với khái niệm này. Pháp luật của mỗi quốc gia có quy định khác nhau về độ tuổi để xác định khái niệm trẻ em. Việc quy định độ tuổi ở mỗi quốc gia phụ thuộc vào điều kiện KT-XH, truyền thống, văn hóa, đặc điểm phát triển về thể chất, tâm sinh lý của trẻ em ở quốc gia đó. Có những quốc gia qui định độ tuổi thành niên sớm hơn hoặc thậm chí sau 18 tuổi. Chương trình Phát triển Liên hợp quốc đã nghiên cứu, đưa ra khái niệm các nhóm đối tượng có nguy cơ bị tổn thương, dễ bị tổn thương; xem xét tình trạng dễ bị tổn thương khi con người đối mặt với các rủi ro theo cách tiếp cận khác biệt và toàn diện, lấy con người làm trung tâm [60, tr. 2-13]. Kết quả nghiên cứu mới chỉ đề cập đến khái niệm và các nhóm đối tượng dễ bị tổn thương, trong đó có trẻ em mà không nghiên cứu, tiếp cận và đưa ra khái niệm TECHCĐB. Pháp luật quốc tế về quyền con người chỉ ra rằng các nhóm trẻ em dễ bị tổn thương là khái niệm chỉ những nhóm trẻ em gặp nhiều hoàn cảnh khó khăn hoặc gặp các cú sốc, rủi ro trong cuộc sống hoặc có vị thế về chính trị, xã hội hoặc kinh tế thấp hơn. Các nhóm trẻ em bị tổn thương có nguy cơ cao hơn bị bỏ quên hay bị vi phạm các quyền con người nên cần được chú ý bảo vệ đặc biệt so với những nhóm, cộng đồng người khác. Trong đó, có các nhóm trẻ em khuyết tật, trẻ em nhiễm HIV/AIDS, trẻ em di tản hoặc tìm kiếm nơi lánh nạn, tị nạn, không quốc tịch hoặc thuộc dân tộc thiểu số... [78, tr. 24-26]. Khái niệm về TECHCĐB xuất hiện và tồn tại trong những bối cảnh KT-XH cụ thể của mỗi quốc gia. TECHCĐB là nhóm trẻ em gặp nhiều khó khăn, trở ngại để thực hiện các quyền cơ bản của trẻ em so với trẻ em bình thường như quyền được chăm sóc sức khỏe, quyền được học tập, quyền vui chơi giải trí, quyền được sống cùng với cha mẹ và gia đình. Bộ phận trẻ em có những hoàn cảnh đặc biệt như trẻ em bị bỏ rơi, trẻ em mồ côi, khuyết tật, bị nhiễm HIV/AIDS, lao động sớm, bị bạo 11 lực, bị xâm hại... TECHCĐB có ít quyền hơn người trưởng thành, chưa được hưởng đầy đủ các quyền công dân của người trưởng thành, được xếp vào nhóm không để đưa ra những quyết định quan trọng và về mặt luật pháp phải luôn có người giám hộ và cần được TGXH từ nhà nước, cộng đồng. Tuy độ tuổi xác định trẻ em ở mỗi quốc gia khác nhau nhưng nhìn chung khái niệm về trẻ em ở tất cả các quốc gia đều có các đặc điểm: (i) Thể chất và trí tuệ chưa trưởng thành; (ii) Gặp những hoàn cảnh khó khăn, không có điều kiện thực hiện các quyền cơ bản; (iii) Nhà nước, gia đình, nhà trường, xã hội cần bảo vệ, chăm sóc, giáo dục và TGXH toàn diện về nhân cách, trí tuệ, thể chất. Như vậy, khái niệm trẻ em được hiểu theo pháp luật quốc tế là người dưới 18 tuổi; được hiểu theo pháp luật của Việt Nam là công dân Việt Nam dưới 16 tuổi. Về độ tuổi trẻ em, đa số các quốc gia trên thế giới đều quy định độ tuổi trẻ em dưới 18; chỉ một số ít các quốc gia, trong đó có Việt Nam quy định độ tuổi trẻ em dưới 16. Khái niệm trẻ em và TECHCĐB của Việt Nam không tương thích với quốc tế. Từ đó đặt ra nhiều vấn đề hội nhập trong thời đại toàn cầu hóa, sự khác biệt về khái niệm dẫn tới sự xung đột pháp luật. Tuy nhiên, trong các khái niệm, định nghĩa hay quan niệm có điểm chung và thống nhất là căn cứ vào tuổi đời để xác định trẻ em. 1.1.2. Những nghiên cứu lý luận về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt Mỗi trẻ em, cá nhân hoặc gia đình đều có thể gặp phải những rủi ro, hoàn cảnh khó khăn trong cuộc sống. Để có thể khắc phục rủi ro và ổn định cuộc sống, cần phải có sự chia sẻ, có các hoạt động TGXH từ Nhà nước, từ cộng đồng và các cá nhân khác. TGXH đối với TECHCĐB không chỉ là truyền thống dân tộc, đặc điểm văn hóa của dân tộc mà đã trở thành một trong những chức năng cơ bản của Nhà nước [101, tr.15]. TGXH đối với TECHCĐB đã trở thành một cấu phần quan trọng trong hệ thống ASXH nói chung của pháp luật quốc tế và pháp luật quốc gia vì tính nhân văn, tất yếu khách quan và độ bao phủ rộng rãi. 12 Ở Việt Nam, theo quan điểm hiện đại, TGXH gồm 3 loại hình: hỗ trợ thu nhập, trợ cấp gia đình và dịch vụ xã hội [161, tr.72]. Trong hệ thống ASXH ở Việt Nam, TGXH gồm các hợp phần: Trợ giúp thường xuyên, dịch vụ xã hội, trợ cấp khẩn cấp, các chương trình giảm nghèo. Đây là những thông tin lý luận hết sức căn bản, quan trọng về khái niệm và nội hàm của thuật ngữ TGXH. Có một số chuyên gia trong nước đã luận giải chính sách TGXH cộng đồng là các biện pháp, giải pháp bảo đảm của Nhà nước để giúp đối tượng có hoàn cảnh đặc biệt khắc phục khó khăn trước mắt và lâu dài, trong đó có nhóm TECHCĐB. Việc bảo đảm này thông qua việc cung cấp nguồn tài chính hàng tháng, dịch vụ hỗ trợ chăm sóc sức khỏe, giáo dục và các dịch vụ TGXH khác. Hệ thống chính sách TGXH đối với TECHCĐB và các nhóm đối tượng có hoàn cảnh khó khăn khác bao gồm các chế độ, chính sách TGXH thường xuyên tại cộng đồng; TGXH đột xuất; hỗ trợ nhận chăm sóc, nuôi dưỡng tại cộng đồng và chăm sóc, nuôi dưỡng tại cơ sở BTXH và nhà xã hội [42, tr.9-15]. Việc luận giải, phân tích đã bước đầu đưa ra được khái niệm và một phần nội hàm của TGXH đối với TECHCĐB. Tác giả Phạm Trọng Nghĩa cho rằng TGXH là sự giúp đỡ của Nhà nước và xã hội về vật chất đối với TECHCĐB và các thành viên yếu thế của xã hội nhằm đảm bảo cuộc sống tối thiểu từ đó vươn lên, hướng tới tương lai tốt đẹp hơn. Đối tượng hưởng TGXH là các nhóm TECHCĐB và mọi thành viên trong xã hội không phân biệt độ tuổi, giới tính, tôn giáo khi rơi vào hoàn cảnh khó khăn, nghèo đói, bệnh tật... Nguồn kinh phí thực hiện TGXH được trích từ ngân sách Nhà nước (thuế), từ sự tự nguyện đóng góp của cá nhân và cộng đồng. Người hưởng TGXH không phải trực tiếp đóng góp [86, tr.18-20]. Tác giả mới chỉ đề cập đến khái niệm TGXH và bàn về một số đặc điểm của TGXH đối với TECHCĐB và một số nhóm yếu thế mà chưa có sự nghiên cứu sâu sắc, toàn diện về khái niệm và nội hàm của thuật ngữ này. 13 Các nhà khoa học cũng đưa ra nhiều quan điểm, cách tiếp cận khác nhau về TGXH đối với TECHCĐB tại Việt Nam. Trong đó, có nhiều bài nghiên cứu, tham luận có liên quan trực tiếp đến đề tài luận án, tiêu biểu là các bài tham luận [50]: TS. Nguyễn Hữu Dũng cho rằng TGXH đối với TECHCĐB là một trong những cấu phần (trụ cột) của hệ thống ASXH với mục tiêu là không để trẻ em và thành viên trong xã hội bị gạt ra bên lề xã hội. Trợ giúp bao gồm: Trợ giúp thường xuyên; trợ giúp đột xuất và khẩn cấp. TGXH gắn liền (song hành) với phát triển hệ thống cung cấp dịch vụ có chất lượng và công bằng, nghề CTXH và đảm bảo nguồn lực tài chính. Tác giả cũng cho rằng cần đổi mới TGXH theo hướng tách bạch quản lý nhà nước về TGXH và cung cấp dịch vụ TGXH, xây dựng mức chuẩn trợ cấp xã hội thống nhất, thiết kế gói trợ cấp xã hội bằng tiền mặt không điều kiện, thiết kế chính sách TGXH cho trẻ em, người thuộc diện được hưởng TGXH trên cơ sở phân loại theo các nhóm đối tượng [50, tr.5-9]. Tác giả mới chỉ nghiên cứu, nhìn nhận TGXH trên phương diện là phần của hệ thống ASXH, trong đó có đề cập một cách không rõ nét đến mục tiêu, cấu phần và đặc điểm của TGXH. TS. Nguyễn Hải Hữu cho rằng TECHCĐB và đối tượng yếu thế cần nhận được sự trợ giúp từ gia đình, họ hàng, cộng đồng xã hội và Nhà nước. TGXH là một trong năm trụ cột của mái nhà an sinh. Chính sách TGXH đối với TECHCĐB hiện hành bao gồm cung cấp tài chính, cung cấp vật chất thiết yếu; trợ giúp y tế, giáo dục, nhà ở, tiếp cận hoạt động văn hóa, thể thao.. Nguyên tắc đổi mới cần bảo đảm cung cấp gói TGXH cho TECHCĐB và các đối tượng khác phù hợp với bối cảnh KT-XH Việt Nam; điều kiện trợ giúp với những ràng buộc hợp lý; tích hợp chính sách TGXH một cách tối ưu nhất; tiêu chí, cơ chế xác định đối tượng hợp lý [50, tr.10-15]. Tác giả đã không đưa ra một khái niệm đầy đủ về TGXH đối với TECHCĐB mà chỉ liệt kê ra một số nguyên tắc, một số cấu phần của TGXH. Tác giả Stephen Kidd cho rằng đảm bảo an sinh đối với TECHCĐB và nhóm dân cư yếu thế, dễ bị tổn thương khác, gồm: BHXH, được tài trợ bằng các khoản đóng góp (phí BHXH) và TGXH, được tài trợ bằng nguồn thu ngân sách chung của 14 Chính phủ. Các hệ thống đảm bảo an sinh trải qua các giai đoạn phát triển nhằm giải quyết rủi ro và thách thức gắn với vòng đời, bao gồm các thời điểm: Tuổi ấu thơ, tuổi đi học, tuổi thanh niên, tuổi lao động và tuổi già [50, tr.42-56]. Tác giả đã nghiên cứu, tiếp cận khái niệm TGXH từ góc độ tài chính; tiếp cận nội hàm TGXH theo lý thuyết vòng đời. Đây là những vấn đề lý luận hết sức quan trọng về TGXH, cần tiếp tục nghiên cứu, làm rõ. Unicef xác định các hợp phần chính của BTXH đối với TECHCĐB bao gồm: Hỗ trợ xã hội và dịch vụ chăm sóc, chương trình bảo đảm cơ hội tiếp cận cách dịch vụ kinh tế và xã hội, dịch chuyển xã hội, pháp luật và chính sách bảo đảm cơ hội của trẻ em và gia đình tiếp cận các dịch vụ và việc làm/sinh kế công bằng, không phân biệt đối xử [125, tr.3-11]. Unicef đã phản ánh quan niệm của quốc tế về một số nội dung của TGXH đối với TECHCĐB, một số yếu tố là nguyên nhân gây nên tình trạng tổn thương đối với trẻ em. Ngân hàng phát triển Châu Á định nghĩa TGXH là chương trình được thiết kế để trợ giúp những TECHCĐB và cộng đồng, hộ gia đình, cá nhân bị tổn thương nhất nhằm đạt được mức sống tối thiểu và cải thiện điều kiện sống [88, tr.5-6]. Tổ chức Lao động quốc tế định nghĩa TGXH là những khoản trợ giúp cho những người có thu nhập thấp từ thuế [88, tr.5]. Các tổ chức quốc đã đưa các khái niệm về TGXH khác nhau. Sự khác nhau này xuất phát từ cách tiếp cận, chức năng, mục tiêu ưu tiêu của các tổ chức. Dự án Hỗ trợ cải thiện hệ thống TGXH thuộc Bộ Lao động-Thương binh và Xã hội đã xem xét khái niệm TGXH và TGXH đối với TECHCĐB trên cơ sở tiếp cận các quan điểm, xu hướng của quốc tế. Nghiên cứu chỉ ra rằng TGXH, TGXH đối với TECHCĐB được sử dụng rộng rãi trong phát triển quốc tế như là trợ cấp lấy từ nguồn thu thuế. Một số quốc gia áp dụng cách tiếp cận dựa trên nhân quyền đối với đảm bảo an sinh và coi trợ cấp xã hội là một quyền lợi của trẻ em, công dân và những người cư trú có quyền khác. 15 Trong lịch sử, các quốc gia sử dụng quan điểm dựa trên quyền khi áp dụng thuật ngữ đảm bảo an sinh để nói tới những khoản trợ cấp được lấy từ nguồn thu thuế hoặc BHXH. Tuy nhiên, TGXH, TGXH đối với TECHCĐB không phải là một thuật ngữ được sử dụng rộng rãi trong CSXH của các nước phát triển nói tiếng Anh [66, tr. 14-22]. Nghiên cứu đã chỉ ra rằng khái niệm về TGXH, TGXH đối với TECHCĐB được hiểu không thống nhất trên phạm vi quốc tế, có cách tiếp cận khác nhau ở mỗi quốc gia. Như vậy, trên phạm vi quốc tế và quốc gia, đã có nhiều công trình nghiên cứu lý luận về TGXH, TGXH đối với TECHCĐB. Tuy nhiên, do cách tiếp cận khác nhau nên cách nhận thức, cách hiểu về khái niệm và nội hàm TGXH đối với TECHCĐB có sự khác nhau. 1.1.3. Những nghiên cứu lý luận pháp luật về trợ giúp xã hội đối với trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt Tác giả Võ Khánh Vinh (chủ biên) và nhiều nhà khoa học đã nghiên cứu toàn diện, đầy đủ các vấn đề cơ bản của quyền con người. Tác giả đã nghiên cứu cụ thể về quyền cơ bản của con người, quyền công dân và có những luận giải mới giúp nghiên cứu sinh nhận thức rõ hơn các khái niệm, nội dung của quyền con người, quyền xã hội, quyền được đảm bảo ASXH, quyền được chăm sóc sức khỏe; trong đó, trẻ em là đối tượng cần được ưu tiên [153]. Tác giả Nguyễn Hồng Nga cho rằng nhiều quyền mới liên quan tới vấn đề nhân quyền đã được hình thành cùng với sự tiến bộ của khoa học. Cuốn sách đã luận giải mối quan hệ giữa quyền cơ bản của con người với quá trình phát triển của khoa học kỹ thuật; cung cấp những quan điểm, những vấn đề lý luận theo cách tiếp cận mới về quyền con người, đặc biệt là những nội dung về các quyền mới [155, tr.80-91]. Tác giả Nguyễn Văn Động luận giải về các quyền về xã hội của con người trực tiếp liên quan tới những sinh hoạt vật chất và tinh thần của con người, từ ăn, ở, nghỉ ngơi, vui chơi, giải trí đến hưởng thụ hạnh phúc gia đình, riêng tư [73, tr.67]. 16