Tài liệu Pháp luật về thanh tra xây dựng ở việt nam hiện nay

MỤC LỤC Trang bìa phụ Lời cảm ơn Mục lục MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài .......................................................................... 3 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................... 4 4. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................. 5 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn .............................. 6 6. Những điểm mới của luận văn ...................................................................... 6 7. Ý nghĩa của luận văn ..................................................................................... 6 8. Kết cấu của luận văn ..................................................................................... 7 Chương 1: CƠ SỞ LÍ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG ............................................... 8 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG VÀ VAI TRÒ CỦA THANH TRA XÂY DỰNG ................................................................... 8 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của thanh tra xây dựng ......................................... 8 1.1.2. Nội dung và hình thức của thanh tra xây dựng ..................................... 16 1.1.3. Vai trò của thanh tra xây dựng.............................................................. 18 1.2. KHÁI NIỆM, ĐẶC TRƯNG, NỘI DUNG VÀ VAI TRÒ CỦA PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG.................................... 21 1.2.1. Khái niệm và đặc trưng của pháp luật về thanh tra xây dựng .............. 21 1.2.2. Nội dung của pháp luật về thanh tra xây dựng ..................................... 23 1.2.3. Vai trò của pháp luật về thanh tra xây dựng ......................................... 25 1.3. CÁC TIÊU CHÍ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG ......................................................................................... 28 1.3.1. Tiêu chí về mặt nội dung ...................................................................... 28 1.3.2. Tiêu chí về mặt hình thức ..................................................................... 29 1.3.3. Tiêu chí hoàn thiện và thực hiện ........................................................... 31 Chương 2: THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG.....33 2.1. KHÁI QUÁT VỀ SỰ HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN CỦA PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG ............................................... 33 2.2. PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG HIỆN HÀNH - ƯU ĐIỂM, HẠN CHẾ, BẤT CẬP VÀ NGUYÊN NHÂN ........................ 41 2.2.1. Về ưu điểm ............................................................................................ 41 2.2.2. Về nhược điểm và những hạn chế, bất cập ........................................... 42 2.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập ............................................ 49 2.3. PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ THANH TRA XÂY DỰNG ......................................................................................... 52 2.3.1. Cơ quan thanh tra xây dựng .................................................................. 53 2.3.2. Thanh tra viên xây dựng, cán bộ, công chức làm việc trong các cơ quan thanh tra xây dựng........................................................................ 61 2.3.3. Nội dung của hoạt động thanh tra xây dựng ......................................... 65 Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ................ 70 3.1. HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG YÊU CẦU CẤP BÁCH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY ........................... 70 3.1.1. Hoàn thiện pháp luật về thanh tra xây dựng - yêu cầu cấp bách ở Việt Nam hiện nay ................................................................................ 70 3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về thanh tra xây dựng xuất phát từ yêu cầu tăng cường hợp tác và hội nhập quốc tế ............................................... 72 3.1.3. Hoàn thiện pháp luật xuất phát từ yêu cầu khắc phục những bất cập về thanh tra xây dựng ..................................................................... 74 3.2. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG .......................................................................................... 75 3.3. CÁC GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG ................................................................................ 76 3.3.1. Các giải pháp hoàn thiện về nội dung và hình thức của pháp luật về thanh tra xây dựng............................................................................ 77 3.3.2. Các giải pháp tổ chức thực hiện pháp luật về thanh tra xây dựng ............. 81 KẾT LUẬN .................................................................................................... 85 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 88 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Xây dựng là ngành kinh tế - kỹ thuật quan trọng, làm tiền đề cho việc xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Trong những năm đất nước còn chia cắt đã có những công trình mang dấu ấn của ngành xây dựng như các nhà máy điện Lào Cai,Vinh, Uông Bí, Ninh Bình, Thác Bà, các công trình hoá chất ớ khu công nghiệp Việt Trì, khu Cao - Xà - Lá, khu gang thép Thái Nguyên, Nhà máy Cơ khí, Phân lân Văn Điển, Phân đạm Hà Bắc, Bóng đèn phích nước Rạng Đông, Dệt 8-3, Chè Phú Thọ, Cá hộp Hải Phòng, Gỗ diêm Cầu Đuống...; xây dựng các trường đại học, trung học, bệnh viện, khách sạn kho tàng, các khu nhà ở và các công trình phúc lợi, hạ tầng kĩ thuật. Khi đất nước bước vào thời kỳ đổi mới, ngành xây dựng đã hoàn thành nhiều công trình trọng điểm do Nhà nước đầu tư xây dựng, cải tạo, như quốc lộ 1A, đường Hồ Chí Minh, Thủy điện Sơn La, Khu lọc dầu Dung Quất, các công trình phục vụ SEA Games 22, công trình Trung tâm Hội nghị quốc gia... Với hệ thống pháp luật bao trùm, phủ kín các lĩnh vực quản lý Nhà nước của ngành Xây dựng đã tạo ra một hành lang pháp lý cho các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng đúng hướng và phát triển ổn định, làm thay đổi diện mạo đất nước, góp phần quan trọng bảo đảm cho tăng trưởng kinh tế và nâng cao đời sống vật chất, tinh thần của toàn xã hội. Tuy nhiên, cùng với những thành tựu to lớn đã đạt được thì tình hình vi phạm pháp luật trong đầu tư xây dựng xảy ra ngày càng nhiều, phương thức thủ đoạn ngày càng tinh vi, gây thất thoát nghiêm trọng cho ngân sách nhà nước; nhiều vụ tham nhũng lớn trong lĩnh vực đầu tư xây dựng, gây thiệt hại đặc biệt nghiêm trọng tài sản của Nhà nước đã bị phát hiện, xử lý nghiêm theo pháp luật. 1 Qua công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát thì việc lập, phê duyệt quy hoạch xây dựng thiếu những bản đồ quan trọng, là linh hồn của đồ án quy hoạch xây dựng; việc điều chỉnh quy hoạch không tuân thủ theo quy định của pháp luật. Tình trạng xây dựng khu đô thị, xây dựng công trình thiếu cốt chuẩn, mật độ xây dựng dày đặc, thiếu cây xanh, thiếu các công trình hạ tầng xã hội; đối với các công trình hạ tầng kỹ thuật chưa xây dựng xong đã quá tải... tất cả những vấn đề đó đã tạo ra một khu đô thị, một đô thị không theo ý muốn của xã hội, sẽ là những cản trở cho sự phát triển lâu dài của đô thị và của đất nước. Nhiều dự án xây dựng lớn cũng cho thấy có nhiều vi phạm quy định về thẩm định dự án; vi phạm quy chế đấu thầu; thi công sai thiết kế, sai chủng loại vật tư, thiết bị, không phê duyệt khối lượng phát sinh, vi phạm các quy định về trình tự thủ tục trong quản lý đầu tư xây dựng, về quản lý chất lượng, nghiệm thu, thanh toán công trình; vi phạm về thiết kế, khảo sát; thẩm tra; vi phạm quy định trong giai đoạn đưa công trình vào khai thác, sử dụng. Như vậy, tiêu cực, tham nhũng trong đầu tư xây dựng cơ bản xảy ra ở hầu hết các khâu, từ lập dự án, khảo sát, thiết kế, đầu tư đến thi công, nghiệm thu, quyết toán công trình, diễn biến rất phức tạp và ngày càng nghiêm trọng. Công tác cấp phép xây dựng và quản lý trật tự xây dựng vẫn còn nhiều tồn tại, một số địa phương tự đặt thêm các thủ tục ngoài quy định, việc kiểm tra thực hiện xây dựng theo giấy phép và quản lý trật tự xây dựng còn bị buông lỏng, xử lý chưa kịp thời, chưa nghiêm minh; tình trạng xây dựng sai phép, không phép vẫn diễn ra phức tạp và có chiều hướng gia tăng cả về số lượng và quy mô xây dựng gây ảnh hưởng tới cảnh quan, môi trường đô thị, thậm chí đã xảy ra các sự cố nghiêm trọng gây thiệt hại cả về người và của cải vật chất nhưng kết quả phát hiện, thanh tra, điều tra, xử lý của các cơ quan chức năng còn thấp. Tình hình nêu trên do nhiều nguyên nhân khác nhau, trong đó có 2 nguyên nhân do tác động từ mặt trái của nền kinh tế thị trường, sự yếu kém trong quản lý kinh tế, sự bất cập, thiếu đồng bộ của hệ thống các quy định pháp luật về quản lý, kiểm tra, thanh tra, giám sát trong đầu tư xây dựng, vai trò của cơ quan chủ quản trong việc tuân thủ pháp luật, năng lực quản lý yếu kém và việc chấp hành kỷ cương, pháp luật của Nhà nước chưa nghiêm và một phần trách nhiệm, đạo đức nghề nghiệp của những người làm công tác thanh tra xây dựng. Để khắc phục tình trạng trên, việc tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra trong lĩnh vực xây dựng là một yêu cầu rất cấp thiết và phải tiến tới đưa những việc này trở thành nề nếp thường xuyên. Từ đó, việc nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về thanh tra xây dựng có ý nghĩa cấp thiết cho việc hoàn thiện hệ thống pháp luật về thanh tra nói chung và thanh tra xây dựng ở nước ta hiện nay. Bởi vậy, việc nghiên cứu đề tài "Pháp luật về thanh tra xây dựng ở Việt Nam hiện nay" có ý nghĩa lý luận, thực tiễn quan trọng đáp ứng yêu cầu bức xúc hiện nay. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Ở Việt Nam, trong thời gian qua, việc nghiên cứu về hoạt động thanh tra xây dựng và pháp luật về thanh tra xây dựng nhìn chung còn mới mẻ, chưa được quan tâm đầy đủ, do trên thực tế những công trình khoa học nghiên cứu hoạt động thanh tra xây dựng còn rất ít. Nghiên cứu các tài liệu hiện hành cho thấy, các công trình khoa học nghiên cứu chủ yếu tập trung vào hai nhóm: - Nhóm nghiên cứu về thanh tra và thanh tra chuyên ngành có một số công trình tiêu biểu như: Luận văn tiến sĩ Luật học: “Những vấn đề pháp lý cơ bản của việc đổi mới tổ chức và hoạt động thanh tra nhà nước Việt Nam” của tác giả Phạm Tuấn Khải; Luận văn thạc sĩ Luật học: “Vai trò của Các cơ quan thanh tra nhà nước trong giải quyết khiếu nại hành chính ở Việt Nam” 3 của tác giả Nguyễn Văn Kim (năm 2004); Đề tài khoa học cấp bộ: “Thực trạng tổ chức và hoạt động thanh tra bộ, ngành, chuyên ngành ở nước ta những vấn đề đặt ra và giải pháp” của tác giả Phạm Văn Khanh năm 1997”; Đề tài khoa học "Xác định mức độ thất thoát trong đầu tư xây dựng" của Tổng Hội xây dựng Việt Nam (năm 2005); “Phòng, chống tham nhũng trong xây dựng cơ bản” của tác giả Lê Thế Tiệm... - Nhóm nghiên cứu về phát triển thanh tra, thanh tra xây dựng hiện nay còn rất ít công trình khoa học nghiên cứu. Nhóm này có một số công trình như: Thanh tra Nhà nước (2007): "Những nội dung cơ bản của Luật thanh tra" - Sách hướng dẫn nghiệp vụ. Nguyễn Ngọc Tản "Một số vấn đề hoàn thiện hệ thống pháp luật về thanh tra” - Tạp chí Thanh tra số 1 - 2007... Nhìn chung các công trình nghiên cứu nêu trên đã nghiên cứu, phân tích lý giải nhiều vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động thanh tra và thực trạng của thanh tra và pháp luật về thanh tra nói chung. Tuy nhiên, các công trình đó chưa đề cập cụ thể đến những vấn đề của hoạt động thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực xây dựng vốn được coi là một trong những vấn đề bức xúc của công tác thanh tra hiện nay. Chính vì vậy, trên cơ sở kế thừa các kết quả của các công trình nghiên cứu liên quan, luận văn tập trung nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật về thanh tra xây dựng ở nước ta hiện nay để từ đó đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật và thanh tra xây dựng, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực thanh tra xây dựng. Mặc dù vậy, những công trình khoa học đó được công bố nêu trên là tài liệu tham khảo có giá trị cho việc nghiên cứu và hoàn thiện đề tài của luận văn. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Thanh tra xây dựng không chỉ là hoạt động có tính chất chuyên môn, nghiệp vụ đơn thuần, mà còn mang ý nghĩa quan trọng trong quản lý nhà 4 nước về xây dựng và phát triển đô thị hiện nay. Việc nghiên cứu toàn diện cơ sở lý luận và thực tiễn của hoạt động thanh tra xây dựng là vấn đề phức tạp, liên quan đến nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước khác như về đất đai, môi trường, giao thông... Chính vì vậy, luận văn tập trung làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về thanh tra xây dựng, làm sáng tỏ khái niệm, bản chất, đặc trưng của thanh tra xây dựng; khái niệm, đặc điểm pháp luật về thanh tra xây dựng. Việc nghiên cứu luận văn căn cứ vào thực tiễn tổ chức và hoạt động thanh tra xây dựng, đặc biệt là từ sau thời kỳ đổi mới (từ năm 1986 đến nay). 4. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn 4.1. Mục đích nghiên cứu của luận văn Mục đích nghiên cứu của luận văn là trên cơ sở phân tích, làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn, pháp luật về thanh tra xây dựng, luận văn đưa ra các giải pháp, những yêu cầu đặt ra đối với hoàn thiện pháp luật về thanh tra xây dựng ở Việt Nam hiện nay; qua đó nhằm kiến nghị những giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra xây dựng, nâng cao hiệu quả của hoạt động thanh tra xây dựng. 4.2. Nhiệm vụ của luận văn Để thực hiện mục đích nêu trên, luận văn có những nhiệm vụ sau đây: - Nghiên cứu, làm rõ khái niệm, bản chất, đặc trưng; nguyên tắc, vai trò của thanh tra xây dựng; khái niệm, đặc điểm và nội dung của pháp luật thanh tra xây dựng, tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện pháp luật thanh tra xây dựng. - Đánh giá khái quát sự hình thành và phát triển của thanh tra xây dựng, thực trạng pháp luật về thanh tra xây dựng, thực tiễn tổ chức thực hiện pháp luật về thanh tra xây dựng, làm rõ những vướng mắc, bất cập trong pháp luật về thanh tra xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật thanh tra xây dựng. - Luận giải yêu cầu khách quan, quan điểm và giải pháp hoàn thiện pháp luật thanh tra xây dựng ở Việt Nam hiện nay. 5 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu của luận văn 5.1. Cơ sở lý luận Cơ sở lý luận của luận văn là học thuyết Mác-Lênin về Nhà nước và pháp luật, các quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về xây dựng Nhà nước pháp quyền, cải cách hành chính trên cơ sở vận dụng những phương pháp duy vật biện chứng của triết học Mác – Lênin. 5.2. Phương pháp nghiên cứu Với những phương pháp nghiên cứu như: lịch sử - cụ thể, phân tích tổng hợp; kết hợp với các phương pháp nghiên cứu khác như: thống kê, so sánh, tổng kết thực tiễn. 6. Những điểm mới của luận văn Luận văn là công trình nghiên cứu tương đối bao quát, hệ thống về cơ sở lý luận và thực tiễn của việc hoàn thiện pháp luật thanh tra xây dựng, vì vậy luận văn có một số điểm mới sau: - Luận văn góp phần làm sáng tỏ cơ sở lý luận về thanh tra xây dựng; đưa ra khái niệm, chỉ rõ đặc điểm, nội dung, vai trò của pháp luật về thanh tra xây dựng và xác lập các tiêu chí hoàn thiện pháp luật thanh tra xây dựng. - Chỉ ra những hạn chế, khó khăn, vướng mắc, bất cập của pháp luật về thanh tra xây dựng và tổ chức thực hiện pháp luật về thanh tra xây dựng. - Xác lập các quan điểm và đưa ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật về thanh tra xây dựng trong thời gian tới. 7. Ý nghĩa của luận văn - Các kết quả nghiên cứu của luận văn góp phần làm phong phú thêm lý luận về thanh tra nói chung và thanh tra xây dựng nói riêng. - Luận văn là tài liệu tham khảo có giá trị cho các nhà hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật và những ai quan tâm đến nội dung nghiên cứu của đề tài luận văn. 6 8. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục các tài liệu tham khảo, luận văn gồm có 3 chương, 8 tiết. 7 Chương 1 CƠ SỞ LÍ LUẬN CỦA VIỆC HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA XÂY DỰNG 1.1. KHÁI NIỆM, ĐẶC ĐIỂM, NỘI DUNG VÀ VAI TRÒ CỦA THANH TRA XÂY DỰNG 1.1.1. Khái niệm, đặc điểm của thanh tra xây dựng 1.1.1.1. Khái niệm thanh tra xây dựng Thanh tra, theo Đại từ điển tiếng Việt là điều tra, xem xét để làm rõ sự việc. Thanh tra cũng có nghĩa là chỉ người làm nhiệm vụ thanh tra. Người làm nhiệm vụ thanh tra phải điều tra, xem xét để làm rõ vụ việc. Theo Từ điển tiếng Việt, “Thanh tra là kiểm soát xem xét tại chỗ việc làm của địa phương, cơ quan, xí nghiệp” [tr882]. Theo nghĩa này, Thanh tra bao hàm cả nghĩa kiểm soát: xem xét và phát hiện ngăn chặn những gì trái với quy định. Thanh tra thường đi kèm với một chủ thể nhất định: người làm nhiệm vụ thanh tra, đoàn thanh tra của Bộ Xây dựng, Sở Xây dựng và có quyền hạn, nhiệm vụ của chủ thể nhất định. Hoạt động thanh tra thường được tiến hành bởi các cơ quan chuyên trách (điều này khác với kiểm tra do cơ quan tự tiến hành trong nội bộ). Cơ quan thanh tra tiến hành xem xét, đánh giá sự việc một cách khách quan, đánh giá việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của nhà nước, tổ chức và cá nhân. Chính vì vậy, để đảm bảo sự công minh trong hoạt động thanh tra, thanh tra cũng phải tuân thủ pháp luật, việc thanh tra phải đúng thẩm quyền, ra quyết định và kiến nghị thanh tra phải đúng quy định của pháp luật, chịu trách nhiệm về quyết định thanh tra của mình, có quyền bảo lưu và báo cáo cấp có thẩm quyền. Tính độc lập tương đối của thanh tra được thể hiện thông qua những thẩm quyền, nhiệm vụ của các cơ quan thanh tra. 8 Ở một góc độ khác, thanh tra được hiểu là chức năng của quản lý nhà nước, là hoạt động kiểm tra, xem xét việc làm của các cơ quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân; thường được thực hiện bởi một cơ quan chuyên trách theo một trình tự, thủ tục do pháp luật quy định nhằm xác định tính đúng, sai của sự việc, những các vi phạm để từ đó đưa ra những kiến nghị góp phần hoàn thiện chính sách, pháp luật, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của nhà nước, các quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân. Ngoài ra, thanh tra cũng được hiểu là hoạt động chuyên trách do bộ máy thanh tra đảm nhiệm nhằm thực hiện việc kiểm tra, đánh giá, kết luận chính thức về việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ, kế hoạch của các cơ quan, tổ chức, cá nhân trong quản lý hành chính nhà nước với mục đích phòng ngừa, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ lợi ích của nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của các tổ chức, cá nhân, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý hành chính nhà nước. Từ một số quan niệm trên, cho thấy: Thanh tra là một loại hình đặc biệt của hoạt động quản lý nhà nước của cơ quan quản lý nhà nước, mục đích của thanh tra là nhằm phục vụ cho quản lý nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước. Chủ thể của thanh tra là các cơ quan quản lý nhà nước, các cuộc thanh tra được tiến hành thông qua Đoàn thanh tra và Thanh tra viên. Đối tượng thanh tra là những việc làm cụ thể được tiến hành theo các quy định của pháp luật, thực hiện quyền, nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân. Để hiểu rõ khái niệm về thanh tra, có thể xem xét trong sự so sánh với các khái niệm khác như kiểm tra, kiểm sát, giám sát. Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “Kiểm tra là xem xét thực chất, thực tế”. Theo khái niệm này thì kiểm tra là xem xét tình hình thực tế để nhận xét, đánh giá một sự việc. Chủ thể của kiểm tra đa dạng hơn thanh tra, có thể là nhà 9 nước, có thể là chủ thể phi nhà nước như các đoàn thể, tổ chức. Kiểm tra được xem là hoạt động thường xuyên của từng cơ quan, tổ chức bởi vì thông qua kiểm tra, các cơ quan, tổ chức tự đánh giá về việc triển khai công việc của cơ quan mình như thế nào, kết quả ra sao, đó đáp ứng yêu cầu đặt ra hay chưa, có những khuyết điểm gì, có những vấn đề gì trong nội bộ còn bất cập, vướng mắc cần phải có sự điều chỉnh phù hợp bằng các biện pháp, chủ trương, phương hướng hợp lý trong thời gian tiếp sau để đạt được kết quả tốt hơn. Kiểm tra cũng được hiểu là hoạt động của thủ trưởng đơn vị cấp trên đối với các hoạt động của cơ quan, tổ chức cấp dưới thuộc quyền quản lý của mình nhằm đánh giá một cách tổng thể mọi hoạt động hay trong một lĩnh vực cụ thể. Qua kiểm tra, thủ trưởng đơn vị cấp trên có quyền áp dụng các biện pháp cần thiết để chấn chỉnh, điều chỉnh những thiếu sót của các đơn vị thuộc quyền quản lý. Chính vì vậy, kiểm tra là một hoạt động thường xuyên trong quá trình quản lý của một cơ quan, tổ chức. Kiểm tra mang tính hoạt động nội bộ, chỉ mang tính quyền lực nhà nước đối với các cơ quan nhà nước, nhất là đối với cơ quan quản lý nhà nước. Kiểm sát, theo Đại từ điển tiếng Việt là Các hoạt động kiểm tra và giám sát và là công tác điều tra tố tụng trong các vụ án theo pháp luật. Chức năng kiểm sát thuộc về các cơ quan kiểm sát là Viện Kiểm sát nhân dân các cấp. Kiểm sát là hoạt động đặc biệt của Viện Kiểm sát nhân dân các cấp ở nước ta theo quy định của pháp luật nhằm bảo vệ pháp chế xã hội chủ nghĩa. Tuy nhiên, khi thực hiện chức năng kiểm tra, giám sát, Viện Kiểm sát các cấp không có chức năng hành pháp. Theo Đại từ điển tiếng Việt thì “Giám sát là theo dõi, kiểm tra việc thực thi nhiệm vụ”. Theo khái niệm này thì có thể hiểu giám sát là sự theo dõi, xem xét làm đúng hoặc sai những điều đó quy định của pháp luật hoặc có thể hiểu là theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng những điều quy định không. 10 Trong thực tế, giám sát có thể hiểu theo các nghĩa khác nhau, nhưng nhìn chung có một số đặc điểm là giám sát luôn gắn với chủ thể nhất định: ai giám sát, giám sát ai, giám sát việc gì... Do đó, giám sát là hoạt động của chủ thể ngoài hệ thống đối với đối tượng thuộc hệ thống khác, cơ quan giám sát và cơ quan chịu sự giám sát không nằm trong một hệ thống phụ thuộc nhau và giám sát được tiến hành trên cơ sở quy định của pháp luật, trên cơ sở các quyền và nghĩa vụ của chủ thể giám sát, đối tượng bị giám sát. Trong hoạt động giám sát, cả chủ thể giám sát và chủ thể bị giám sát cũng như tính chất, nội dung hoạt động giám sát đều rất đa dạng: giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước, việc thực hiện giám sát của Ban thanh tra nhân dân, giám sát thi đấu thể thao, giám sát hoạt động tư pháp... Từ những khái niệm trên cho thể thấy rằng Thanh tra, Kiểm tra, Kiểm sát và Giám sát là những khái niệm được sử dụng nhiều trong hoạt động quản lý nói chung, quản lý nhà nước nói riêng, các hoạt động này vừa có nét tương đồng, vừa có những đặc trưng riêng. Giữa thanh tra và kiểm tra có một mảng giao thoa về chủ thể, đó là nhà nước; Kiểm tra cũng là chức năng của nhà nước, kiểm tra nếu theo nghĩa rộng thì bao hàm cả thanh tra, hay nói cách khác: thanh tra là một loại hình đặc biệt của kiểm tra mà ở đó luôn luôn do một loại chủ thể là Nhà nước tiến hành và thực hiện quyền lực nhà nước. Các hoạt động, các thao tác nghiệp vụ trong các cuộc thanh tra chính là thực hiện kiểm tra trong quy trình thanh tra, ví dụ như kiểm tra sổ sách, kiểm tra hồ sơ, so sánh đối chiếu các số liệu thu thập được trong quá trình thanh tra...Phân biệt thanh tra và kiểm tra ở đây chủ yếu dựa vào mục đích và phương pháp. Hoạt động thanh tra tác động lên đối tượng bị quản lý, kiểm tra là xem xét sự việc xảy ra có đúng với các quy tắc đó xác lập và những mệnh lệnh quản lý hay không. Thanh tra và kiểm tra có mối quan hệ gần gũi, bổ sung cho nhau. Thực tế ở nước ta, khái niệm thanh tra, kiểm tra và giám sát chưa được phân biệt rõ ràng, cụ thể trong khoa học pháp lý, trong pháp luật và trong khoa học quản lý. 11 Từ những phân tích nêu trên, có thể thấy: thanh tra, kiểm tra, kiểm sát và giám sát là các loại hoạt động trong quản lý nhà nước, là các chức năng của quản lý nhà nước; mục đích của thanh tra, kiểm tra, giám sát là phục vụ quản lý nhà nước và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước; chủ thể của thanh tra, kiểm tra và giám sát thuộc về nhà nước, việc tổ chức các hoạt động này thường do các cơ quan chuyên trách thực hiện; nội dung thanh tra, kiểm tra và giám sát chủ yếu là việc chấp hành chính sách, pháp luật của nhà nước, việc thực hiện kế hoạch của đơn vị được nhà nước giao; việc thực hiện nhiệm vụ của cán bộ, công chức nhà nước, riêng thanh tra nhà nước cũng thực hiện việc thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật, góp phần chống tiêu cực, tham nhũng ở các cơ quan, đơn vị. Về mục đích, các cơ quan thanh tra, kiểm tra và giám sát cùng có chung mục đích và cùng thực hiện chức năng quản lý nhà nước. Về đối tượng, do vị trí, thẩm quyền của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, giám sát khác nhau nên đối tượng cũng khác nhau. Về phương thức thanh tra, kiểm tra, giám sát, do vị trí, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của mỗi cơ quan khác nhau nên phương thức, hình thức hoạt động cũng khác nhau. Như vậy, có thể thấy thanh tra nhà nước giữ vị trí trung tâm và có vai trò cầu nối giữa kiểm tra và giám sát. Bởi vì, thanh tra là chức năng thiết yếu của cơ quan quản lý nhà nước, hoạt động thanh tra gắn với hoạt động quản lý nhà nước, do đó, đối tượng thanh tra rộng hơn, trực tiếp hơn so với đối tượng của từng chủ thể kiểm tra, giám sát. Hoạt động thanh tra của cơ quan thanh tra nhà nước hỗ trợ đắc lực cho hoạt động kiểm tra, giám sát (qua thanh tra nếu phát hiện có dấu hiệu vi phạm pháp luật thì chuyển hồ sơ cho các cơ quan có thẩm quyền xử lý kỷ luật hoặc xử lý hình sự). Qua thanh tra, cơ quan thanh tra cũng nhận được thông tin phản hồi để đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động thanh tra. Vai trò cầu nối, trung tâm của thanh tra cũng thể hiện mối quan hệ qua lại giữa kiểm tra và 12 thanh tra, giám sát, kiểm tra của nhân dân và các tổ chức xã hội phục vụ cho công tác thanh tra và ngược lại. Thanh tra gắn với hệ thống cơ quan hành chính nhà nước, vì thế thanh tra có điều kiện phát hiện vi phạm, phát hiện những bất hợp lý, thậm chí cả sơ hở, bất cập trong đường lối, chính sách, pháp luật một cách toàn diện, trực tiếp, cụ thể để trên cơ sở đó có những kiến nghị đổi mới. Hoạt động thanh tra thường xuyên diễn ra ngay trong quá trình tổ chức, thực hiện những nhiệm vụ quản lý cũng như thực hiện đường lối, chính sách pháp luật. Mặt khác, hoạt động của thanh tra nhà nước cũng thực hiện ở lĩnh vực chấp hành, điều hành trong hoạt động quản lý, đánh giá việc thực hiện đúng sai của đối tượng thanh tra trong việc chấp hành đường lối, chủ trương, chính sách pháp luật của nhà nước, thực hiện kế hoạch của đơn vị; phân tích và đánh giá đúng thực chất tổ chức, bộ máy, cán bộ, cơ sở vật chất bảo đảm thực hiện nhiệm vụ quản lý; xem xét giải quyết khiếu nại, tố cáo theo thẩm quyền; tham mưu cho lãnh đạo cùng cấp giải quyết khiếu nại, tố cáo theo quy định của pháp luật. Do đó, có thể nói, thanh tra nhà nước bao hàm cả hoạt động giám sát hành chính. Xét về vị trí, vai trò, đặc điểm và nội dung của hoạt động thanh tra trong quản lý nhà nước, có thể thấy thanh tra là một trong ba khâu của chu trình quản lý nhà nước, là phương thức và nội dung quan trọng để nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước; là một trong những phương tiện phòng ngừa có hiệu quả những vi phạm pháp luật và phòng chống tội phạm. Hoạt động của các cơ quan thanh tra trong thực thi nhiệm vụ của mình theo quy định của pháp luật góp phần đảm bảo việc tuân thủ pháp luật trong hoạt động quản lý nhà nước; phát huy dân chủ, bảo vệ lợi ích nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức nhằm giúp phần vào công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, cải cách hành chính nhà nước, nâng cao phòng ngừa có 13 hiệu quả đấu tranh chống tham nhũng hiện nay. Bởi vậy, trong việc thực hiện nhiệm vụ của bất kỳ cơ quan quản lý nhà nước nào, trên bất kỳ lĩnh vực nào, với bất kỳ quy mô nào, các cơ quan quản lý nhà nước đều phải thực hiện đồng thời cả ba công tác: Đề ra chiến lược, chủ trương, chính sách nhiệm vụ, kế hoạch trong phạm vi thẩm quyền quản lý của cơ quan mình; Tổ chức chỉ đạo thực hiện chủ trương, chính sách, nhiệm vụ, kế hoạch đó được xây dựng và được cấp có thẩm quyền phê duyệt; Tổ chức tiến hành thanh tra, kiểm tra, đánh giá việc thực hiện các nhiệm vụ trên của các đối tượng quản lý thuộc quyền quản lý của mình. Mục đích của thanh tra là đánh giá chính xác những mặt làm đúng, những mặt làm sai trong việc chấp hành các nghị quyết, chỉ thị của Đảng, pháp luật, kế hoạch của Nhà nước, phát hiện những đơn vị và cá nhân có thành tích xuất sắc để biểu dương, khen thưởng, phát huy, phát hiện và ngăn ngừa những đơn vị và cá nhân mắc khuyết điểm, giúp đỡ sửa chữa và kiên quyết xử lý nghiêm đối với những trường hợp cố tình vi phạm. Về mặt tổ chức, các cơ quan thanh tra của nước ta hiện nay nằm trong cơ cấu của cơ quan hành pháp (Chính phủ), là bộ phận không thể thiếu của bộ máy các cơ quan quản lý nhà nước và như Chủ tịch Hồ Chí Minh đó nói: Thanh tra là tai mắt của trên là bạn của dưới, cán bộ thanh tra như cái gương cho người soi mặt, gương mờ thì không soi được. Các tổ chức thanh tra là công cụ đắc lực của Đảng, của chính quyền trong việc thanh tra, kiểm tra sự chấp hành đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của nhà nước cũng như việc thực hiện kế hoạch nhà nước giao cho đơn vị, cho nên các cấp uỷ Đảng và các cấp chính quyền cũng như Thủ trưởng của các ngành cần nhận thức đúng đắn vị trí của tổ chức thanh tra trong bộ máy nhà nước và hoạt động thanh tra trong quá trình quản lý nhà nước. Từ những phân tích trên cho thấy: thanh tra là hoạt động kiểm tra, xem 14 xét việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước, nhiệm vụ được giao của các cơ quan nhà nước, tổ chức và cá nhân do các cơ quan thanh tra có thẩm quyền thực hiện nhằm phục vụ hoạt động quản lý nhà nước, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân. Do thanh tra luôn luôn gắn liền với hoạt động của các cơ quan quản lý nhà nước và phục vụ cho quản lý nhà nước, là một trong ba khâu không thể thiếu được của chu trình quản lý nhà nước nên tuỳ vào mỗi lĩnh vực, hoạt động thanh tra có những yêu cầu, mục đích, nội dung hoạt động riêng phù hợp với từng lĩnh vực quản lý nhà nước. Vì vậy, trong lĩnh vực xây dựng có thể hiểu khái niệm: Thanh tra xây dựng là hoạt động thanh tra chuyên ngành do các cơ quan và thanh tra viên thanh tra xây dựng có thẩm quyền tiến hành nhằm đảm bảo thực hiện nghiêm chỉnh các quy định pháp luật trong lĩnh vực quản lý nhà nước về xây dựng, bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức và cá nhân. 1.1.1.2. Đặc điểm của thanh tra xây dựng Là một loại hoạt động thanh tra có tính chuyên ngành, hoạt động thanh tra xây dựng có một số đặc điểm cơ bản sau: - Hoạt động thanh tra xây dựng được tiến hành trong phạm vi quản lý nhà nước về: xây dựng, vật liệu xây dựng, nhà ở và công sở, kiến trúc, quy hoạch xây dựng đô thị, quy hoạch xây dựng điểm dân cư nông thôn, hạ tầng kỹ thuật đô thị theo quy định của pháp luật. - Hoạt động thanh tra xây dựng luôn gắn với hoạt động của cơ quan quản lý nhà nước và phục vụ cho quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng; - Hoạt động thanh tra xây dựng do các cơ quan thanh tra chuyên ngành xây dựng tiến hành, thực hiện quyền lực nhà nước trong các hoạt động thanh tra. - Đối tượng của thanh tra xây dựng là các tổ chức, cá nhân thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của cơ quan quản lý nhà nước về xây dựng và các tổ chức, cá nhân tham gia hoạt động xây dựng. 15 1.1.2. Nội dung và hình thức của thanh tra xây dựng 1.1.2.1. Nội dung của thanh tra xây dựng Theo quy định của pháp luật hiện hành, nội dung của thanh tra xây dựng, bao gồm: Thứ nhất, thanh tra hành chính. Thực hiện các nhiệm vụ thanh tra hành chính, cơ quan thanh tra xây dựng được tiến hành thanh tra đối với tổ chức, cá nhân thuộc quyền quản lý trực tiếp của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp trong việc chấp hành chính sách, pháp luật, nhiệm vụ được giao; thực hiện nhiệm vụ giải quyết khiếu nại, tố cáo theo các quy định của Luật khiếu nại, Luật tố cáo. Thứ hai, thanh tra chuyên ngành xây dựng. Theo nội dung này, cơ quan thanh tra xây dựng có thẩm quyền tiến hành thanh tra đối với tổ chức, cá nhân trong việc thực hiện chính sách, pháp luật của nhà nước về hoạt động xây dựng. Cụ thể là: + Trình tự lập, thẩm định, phê duyệt dự án đầu tư xây dựng công trình, tổng mức đầu tư; + Công tác giải phóng mặt bằng xây dựng; điều kiện khởi công xây dựng công trình; + Trình tự lập, thẩm định, phê duyệt thiết kế kỹ thuật - tổng dự toán, dự toán công trình; công tác khảo sát xây dựng; + Công tác lựa chọn nhà thầu trong hoạt động xây dựng; + Công tác quản lý chất lượng công trình xây dựng; nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào sử dụng; thanh, quyết toán công trình; + Điều kiện, năng lực hoạt động xây dựng của Ban quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình, nhà thầu tư vấn xây dựng và nhà thầu thi công xây dựng công trình và các tổ chức, cá nhân khác theo quy định của pháp luật; + Việc thực hiện an toàn lao động, bảo vệ tính mạng con người và tài sản; phòng chống cháy, nổ, vệ sinh môi trường trong công trường xây dựng; 16 + Trách nhiệm của tổ chức, cá nhân trong việc lập nhiệm vụ quy hoạch xây dựng; nội dung quy hoạch xây dựng, thẩm quyền lập, thẩm định và phê duyệt, điều chỉnh và thực hiện, quản lý xây dựng theo quy hoạch; + Việc lập và tổ chức thực hiện các chính sách, định hướng phát triển nhà; các chương trình, dự án phát triển các khu đô thị mới; việc cấp giấy chứng nhận quyền sở hữu, sử dụng nhà và việc quản lý sử dụng công sở; + Việc lập và tổ chức thực hiện định hướng, quy hoạch, kế hoạch chương trình, dự án phát triển hạ tầng kỹ thuật đô thị, tình hình khai thác, quản lý, sử dụng các công trình gồm: hố, đường đô thị, cấp nước, thoát nước, vệ sinh môi trường, rác thải đô thị, nghĩa trang, chiếu sáng, công viên cây xanh, bãi đỗ xe trong đô thị, công trình ngầm và các công trình kỹ thuật hạ tầng khác trong đô thị; + Việc thực hiện quy hoạch phát triển vật liệu xây dựng và việc quản lý chất lượng vật liệu xây dựng đưa vào công trình; + Việc thực hiện các quy định khác của pháp luật về hoạt động xây dựng. 1.1.2.2. Hình thức thanh tra xây dựng Để thực hiện các nội dung nêu trên, hoạt động thanh tra xây dựng được tiền hành dưới các hình thức là: Thanh tra theo chương trình, kế hoạch và thanh tra đột xuất. Thanh tra theo chương trình kế hoạch được tiến hành theo chương trình kế hoạch đã được phê duyệt. Chương trình, kế hoạch thanh tra thường được phê duyệt hàng năm với mục đích như hoạt động thường xuyên, định kỳ nhằm tập trung vào các lĩnh vực, vấn đề mang trọng tâm nhằm đảm bảo thực hiện tốt các nhiệm vụ đặt ra và kịp thời ngăn ngừa những vi phạm có thể xảy ra. Thanh tra đột xuất được tiến hành khi phát hiện tổ chức, cá nhân có dấu hiệu vi phạm pháp luật, theo yêu cầu của việc giải quyết khiếu nại, tố cáo hoặc do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền giao. Để thực hiện các nội dung thanh tra xây dựng, các cơ quan thanh tra 17