Tài liệu Pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại các công ty mẹ - công ty con

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐOÀN THỊ THU NGA PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC CÔNG TY MẸ - CÔNG TY CON LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Hà Nội – 2009 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI KHOA LUẬT ĐOÀN THỊ THU NGA PHÁP LUẬT VỀ KIỂM SOÁT VỐN NHÀ NƯỚC TẠI CÁC CÔNG TY MẸ - CÔNG TY CON Chuyên ngành : Luật kinh tế Mã số : 60 38 50 LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Phạm Duy Nghĩa Hà nội – 2009 LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các kết quả nghiên cứu trong luận văn này là trung thực và chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào khác. Hà Nội, ngày 10 tháng 10 năm 2009 Đoàn Thị Thu Nga 1 . MỤC LỤC Mục lục Trang Danh mục các chữ viết tắt 6 Mở đầu 7 Chƣơng I. Một số vấn đề lý luận về kiểm soát vốn 11 nhà nƣớc tại công ty mẹ - công ty con 1. Một số khái niệm 11 1.1 Vốn nhà nước 11 1.2 Công ty mẹ - công ty con 13 1.3 Kiểm soát 16 2. Mô hình công ty mẹ - công ty con 18 2.1 Lịch sử hình thành và phát triển của công ty mẹ - 18 công ty con 2.2 Mô hình công ty mẹ - công ty con 19 3. Cơ sở lý luận của việc kiểm soát vốn nhà nước tại 25 công ty mẹ - công ty con 3.1 Quyền của chủ sở hữu đối với vốn nhà nước tại 25 công ty mẹ - công ty con 3.2 Sự cần thiết kiểm soát vốn nhà nước tại công ty mẹ 29 - công ty con 3.3 Các phương thức kiểm soát vốn nhà nước tại công 2 31 ty mẹ - công ty con Chƣơng II. Pháp luật về kiểm soát vốn tại công ty mẹ 31 - công ty con. Thực trạng và bất cập 1. Pháp luật về kiểm soát vốn nhà nƣớc tại công ty mẹ 32 - công ty con 1.1 Kiểm soát thông qua người đại diện phần vốn góp 32 nhà nước tại công ty mẹ - công ty con 1.2. Kiểm soát thông qua hoạt động của Tổng công ty 35 Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) 1.3 Kiểm soát thông qua hoạt động kiểm toán công ty 39 mẹ - công ty con 1.4. Kiểm soát thông qua giám sát, đánh giá hiệu quả 42 hoạt động của công ty mẹ - công ty con 1.4.1 Giám sát hoạt động của công ty mẹ - công ty con 42 1.4.2 Đánh giá hiệu quả hoạt động công ty mẹ - công ty 47 1.4.3 Giám sát đối với công ty mẹ - công ty con kinh 48 con doanh thua lỗ 1.5. Kiểm soát thông qua pháp luật về đầu tư, tài chính, 50 đấu thầu và các quy định pháp luật khác 1.6. Kiểm soát vốn nhà nước tại các tập đoàn kinh tế 54 nhà nước 2. Thực trạng và bất cập trong kiểm soát vốn nhà 3 58 nƣớc ở công ty mẹ - công ty con 2.1. Thực trạng và bất cập trong hoạt động của người 58 đại diện phần vốn góp nhà nước tại công ty mẹ - công ty con 2.1.1 Bất cập trong quy chế hoạt động của người đại 58 2.1.2 Bất cập trong hoạt động thực tế của người đại 61 2.2. Thực trạng và bất cập trong hoạt động kiểm soát 65 diện diện vốn nhà nước của Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) 2.3. Thực trạng và bất cập trong kiểm soát hoạt động 66 đầu tư và sử dụng vốn nhà nước của công ty mẹ - công ty con 2.4. Các bất cập khác trong thực hiện quyền kiếm soát 67 của chủ sở hữu nhà nước 2.4.1 Khung pháp lý cho hoạt động kiểm soát vốn nhà 68 nước tại công ty mẹ - công ty con chồng chéo, phức tạp nhưng chưa đầy đủ 2.4.2 Sự lỏng lẻo trong quản lý, kiểm soát vốn nhà nước 73 tại các công ty mẹ - công ty con 2.4.3 Bất cập trong quan hệ giữa công ty mẹ và công ty 74 Chƣơng III. Một số đề xuất hoàn thiện pháp luật, 76 con nâng cao hiệu quả kiểm soát vốn nhà nƣớc tại công ty mẹ công con 4 1. Xây dựng mẫu quy chế hoạt động của người đại diện 76 phần vốn góp nhà nước tại công ty mẹ - công ty con 2. Cải thiện hoạt động của Tổng công ty Đầu tư và Kinh 77 doanh vốn nhà nước (SCIC) 3. Thành lập cơ quan chuyên trách kiểm soát vốn nhà 79 nước tại các tập đoàn kinh tế nhà nước 4. Hoàn thiện pháp luật kiểm soát vốn nhà nước tại 80 công ty mẹ - công ty con 4.1 Hoàn thiện pháp luật về quản lý tập đoàn kinh tế 80 nhà nước 4.2 Hoàn thiện pháp luật về mối quan hệ giữa công ty 82 mẹ và công ty con Kết luận 84 Tài liệu tham khảo 86 5 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TNHH Trách nhiệm hữu hạn HĐQT Hội đồng quản trị HĐTV Hội đồng thành viên ĐHĐCĐ Đại hội đồng cổ đông TĐKT Tập đoàn kinh tế UBND Ủy ban nhân dân SCIC Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước 6 MỞ ĐẦU Tính cấp thiết của đề tài Doanh nghiệp nhà nước, trong đó có các công ty mẹ - công ty con là những đơn vị kinh tế đóng vai trò chủ chốt và quan trọng trong nền kinh tế quốc dân. Nhà nước thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu thông qua hoạt động phân cấp, ủy quyền cho các cơ quan trong bộ máy nhà nước (Chính phủ, các Bộ, UBND cấp tỉnh), SCIC hoặc bộ máy điều hành của chính công ty mẹ. Trong việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước, vấn đề then chốt là kiểm soát, giám sát có hiệu quả việc sử dụng vốn nhà nước tại công ty mẹ - công ty con. Vì vậy, việc nghiên cứu khía cạnh pháp lý của vấn đề kiểm soát vốn nhà nước tại công ty mẹ - công ty con là cần thiết trong việc tạo dựng hành lang pháp lý đầy đủ để bảo toàn và phát triển vốn nhà nước đầu tư tại đây. Tôi chọn đề tài này để nghiên cứu vì hiện nay, các quy định pháp luật liên quan đến kiểm soát vốn nhà nước tại các công ty mẹ - công ty con chưa đầy đủ, hoàn thiện hoặc nằm trong nhiều văn bản khác luật khác nhau, có những điểm bất cập, chồng chéo dẫn tới việc khó áp dụng. Vì vậy, tôi mong muốn nghiên cứu, phân tích và hệ thống hóa các quy định pháp luật này, rút ra các ưu điểm cũng như chỉ ra các điểm bất cập để đề xuất phương hướng hoàn thiện những quy định pháp luật này. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu của đề tài Đề tài sẽ tập trung nghiên cứu cơ sở lý luận, các quy định pháp luật liên quan đến lĩnh vực kiểm soát vốn nhà nước tại các công ty mẹ - công ty con, đặc biệt là các công ty mẹ - công ty con đang hoạt động theo mô hình TĐKT nhà nước thông qua đại diện chủ sở hữu nhà nước; các quy định pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước mà các công ty mẹ đầu tư, góp vốn vào công ty con 7 và các doanh nghiệp khác; tìm hiểu tình hình áp dụng các quy định pháp luật này trong thực tiễn. Qua những nghiên cứu trên, luận văn sẽ chỉ ra các điểm bất cập của pháp luật và đưa ra phương hướng, đề xuất các giải pháp hoàn thiện hệ thống pháp luật trong lĩnh vực này. Tình hình nghiên cứu vấn đề này ở Việt Nam và ý nghĩa lý luận của đề tài Hiện nay, Việt Nam đã có những bài nghiên cứu, bài báo viết về các khía cạnh liên quan đến kiểm soát vốn tại các công ty mẹ - công ty con, TĐKT nhưng mới chỉ dừng lại ở mức nghiên cứu chung hoặc phân tích từng quy định pháp luật riêng lẻ có liên quan hoặc đưa ra các thông tin về tình hình áp dụng trên thực tiễn. Tuy nhiên, chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách đầy đủ về mặt cơ sở lý luận, quy định pháp luật điều chỉnh trong lĩnh vực này, tình hình áp dụng trong thực tiễn và các đề xuất về phương hướng, giải pháp hoàn thiện. Vì vậy, tác giả hy vọng việc nghiên cứu và hoàn thành đề tài này sẽ chỉ ra được các bất cập và đưa ra các đề xuất hoàn thiện pháp luật có giá trị đồng thời phục vụ cho mục tiêu tiếp tục nghiên cứu lĩnh vực này ở các công trình nghiên cứu khoa học tiếp theo. Phƣơng pháp nghiên cứu Luận văn sẽ sử dụng phương pháp tổng hợp, phân tích các quy định pháp luật trong nước để có cái nhìn tổng quan cũng như chi tiết về các khía cạnh pháp lý liên quan đến vấn đề kiểm soát vốn nhà nước tại các tập đoàn, công ty mẹ - công ty con. Qua phân tích thực tiễn áp dụng các quy định này, luận văn sẽ đánh giá về tính phù hợp và hiệu quả của các quy định pháp luật. Luận văn cũng sử dụng phương pháp so sánh để tìm hiểu, đối chiếu các quy định pháp luật trong nước với quy định pháp luật nước ngoài nhằm rút ra kinh 8 nghiệm trong việc hoàn thiện và xây dựng các cơ chế vận dụng pháp luật có hiệu quả. Kết cấu của luận văn Lời nói đầu Chương 1. Một số vấn đề lý luận về kiểm soát vốn nhà nước tại công ty mẹ - công ty con. Chương 2. Pháp luật về kiểm soát vốn nhà nước tại công ty mẹ - công ty con. Thực trạng và bất cập. Chương 3. Một số đề xuất hoàn thiện pháp luật, nâng cao hiệu quả kiểm soát vốn nhà nước tại công ty mẹ - công ty con. Kết luận. 9 LỜI CẢM ƠN Em xin gửi lời cảm ơn sâu sắc tới PGS.TS Phạm Duy Nghĩa, Chủ nhiệm Bộ môn Luật Kinh doanh, Khoa Luật - Đại học Quốc gia Hà Nội – người trực tiếp hướng dẫn, giúp đỡ em trong quá trình thu thập tài liệu, xây dựng và hoàn thành đề tài này. 10 Chƣơng 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ KIỂM SOÁT VỐN NHÀ NƢỚC TẠI CÔNG TY MẸ - CÔNG TY CON 1. Một số khái niệm 1.1. Vốn nhà nước Khái quát về vốn nhà nước, Luật Đầu tư năm 2005 đưa ra định nghĩa: “Vốn nhà nước là vốn đầu tư phát triển từ ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn đầu tư khác của nhà nước” [3, K10Đ3]. Các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước cần được cơ quan có thẩm quyền chấp thuận bao gồm các dự án sử dụng vốn nhà nước từ các nguồn sau đây [11, K1Đ58]: - Vốn ngân sách nhà nước; - Vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước; - Vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh; - Vốn đầu tư phát triển của doanh nghiệp nhà nước; - Vốn đầu tư từ SCIC. Tuy nhiên, định nghĩa và cách diễn giải này chỉ giới hạn trong phạm vi điều chỉnh của Luật Đầu tư, liên quan đến các dự án đầu tư sử dụng vốn nhà nước. Một định nghĩa liên quan trực tiếp và gần hơn với phạm vi nghiên cứu của đề tài là định nghĩa trong Quy chế quản lý tài chính của công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp khác ban hành kèm theo Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 05 tháng 02 năm 2009 của Chính phủ. Theo quy chế này, “vốn do nhà nước đầu tư tại công ty nhà nước” là vốn cấp trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho công ty nhà nước khi thành lập, trong quá 11 trình hoạt động kinh doanh; vốn nhà nước được tiếp nhận từ nơi khác chuyển đến theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền; giá trị các khoản viện trợ, quà biếu, quà tặng; tài sản vô chủ, tài sản dôi thừa khi kiểm kê công ty nhà nước được hạch toán tăng vốn nhà nước tại công ty nhà nước; vốn bổ sung từ lợi nhuận sau thuế; giá trị quyền sử dụng đất và các khoản khác được tính vào vốn nhà nước theo quy định của pháp luật [14, K3Đ2]. Tuy nhiên, khi đề cập đến khái niệm vốn nhà nước, cụ thể hơn là số vốn nhà nước đầu tư vào các công ty mẹ - công ty con, liên quan đến phạm vi nghiên cứu của đề tài này, cần làm rõ thêm khái niệm về vốn điều lệ và vốn chủ sở hữu của nhà nước trong các công ty mẹ - công ty con. Vốn điều lệ là số vốn do các thành viên, cổ đông góp hoặc cam kết góp trong một thời hạn nhất định, được đăng ký trong giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh và được ghi vào điều lệ công ty [4, K6Đ4]. Vốn điều lệ của công ty nhà nước là số vốn nhà nước đầu tư vào công ty và ghi tại Điều lệ công ty [1, K10Đ3]. Vốn điều lệ chính là vốn cấp trực tiếp từ ngân sách nhà nước cho công ty khi mới thành lập. Vốn điều lệ phải được đăng ký với cơ quan nhà nước theo quy định pháp luật, ghi nhận trong giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh và điều lệ công ty. Đây là một thuật ngữ pháp lý sử dụng trong pháp luật về doanh nghiệp. Nhà nước – chủ sở hữu của công ty chỉ chịu trách nhiệm về các khoản nợ và nghĩa vụ tài sản khác của công ty trong phạm vi vốn điều lệ. Vốn chủ sở hữu là thuật ngữ trong hoạt động kế toán và sử dụng trong báo cáo tài chính của doanh nghiệp. Vốn chủ sở hữu bao gồm: vốn góp của chủ sở hữu, lợi nhuận giữ lại sau thuế để bổ sung vốn, các quỹ (quỹ dự phòng, quỹ đầu tư phát triển…), lợi nhuận chưa phân phối, chênh lệch tỷ giá, chênh lệch đánh giá lại tài sản và 12 thặng dư vốn cổ phần (chênh lệch giữa mệnh giá cổ phiếu và giá thực tế phát hành – áp dụng với công ty cổ phần) [29]. Vốn chủ sở hữu và nợ là hai nguồn vốn cơ bản cho hoạt động của doanh nghiệp. Nhìn vào hệ số nợ trên vốn chủ sở hữu (Nợ phải trả/Vốn chủ sở hữu) có thể thấy quy mô tài chính của doanh nghiệp. Nếu hệ số này càng nhỏ nghĩa là nợ phải trả chiếm tỷ lệ nhỏ so với vốn chủ sở hữu thì doanh nghiệp ít gặp khó khăn tài chính và ngược lại. Khi công ty mới thành lập, chưa có hoạt động kinh doanh thì có thể hiểu: vốn điều lệ bằng vốn chủ sở hữu. Tuy nhiên, khi đi vào hoạt động kinh doanh và phát sinh lãi, lỗ thì vốn chủ sở hữu thay đổi theo. Thông thường, nếu công ty hoạt động có lãi thì vốn chủ sở hữu luôn lớn hơn vốn điều lệ (vì có phần bổ sung của lợi nhuận, các quỹ…). Cũng có trường hợp vốn điều lệ lớn hơn vốn chủ sở hữu do: chủ sở hữu chưa góp đủ vốn; vốn chủ sở hữu teo đi do lỗ trong kinh doanh. Do tính chất và sự khác biệt về bản chất giữa khái niệm vốn điều lệ và vốn chủ sở hữu nên trong vấn đề kiểm soát vốn nhà nước tại các công ty mẹ công ty con, cần quan tâm đến cả vốn điều lệ và vốn chủ sở hữu, đặc biệt là vốn chủ sở hữu vì trong quá trình hoạt động kinh doanh của công ty mẹ - công ty con, việc kiểm soát vốn nhà nước chỉ có thể phản ánh đầy đủ qua việc bảo toàn và phát triển vốn chủ sở hữu nhà nước. 1.2 Công ty mẹ - công ty con Theo từ điển luật học của Incisive Media's Law, công ty mẹ là công ty nắm giữ cổ phần của một số công ty khác và do vậy nắm quyền kiểm soát việc điều hành và chính sách hoạt động của các công ty này. Định nghĩa này đưa ra hai điểm nổi bật của công ty mẹ. Thứ nhất, công ty mẹ phải nắm giữ cổ phần của một số công ty. Thứ hai, cơ sở của việc công 13 ty mẹ kiểm soát các công ty con là dựa trên việc nắm giữ cổ phiếu của các công ty con này. Ở các nước phát triển, các công ty được công ty khác thành lập trên cơ sở lấy một phần tài sản của công ty đó thì được phân loại thành công ty phụ thuộc (affiliate) và công ty con (subsidiary). Ở Mỹ, quốc gia mà luật công ty phát triển nhất thế giới thì: affiliate là một công ty B do công ty A trực tiếp hay gián tiếp làm chủ, kiểm soát, nắm giữ quyền biểu quyết từ 5% trở lên số cổ phần của nó đã được phát hành; subsidiary là một công ty B mà 95% hay hơn số cổ phiếu có quyền biểu quyết đã phát hành của nó do công ty A nắm [38]. Theo Luật công ty của Anh năm 1985 [36], công ty mẹ được hiểu là công ty nắm cổ phần khống chế (trên 50% vốn) ở công ty khác (công ty con). Tuy nhiên, theo tu chính án năm 1989 để phù hợp với “Hướng dẫn chính thức lần thứ 7 về Luật công ty” của Cộng đồng châu Âu (EC) thì (A) là công ty mẹ của công ty con (B) khi: (1) A là cổ đông nắm giữ đa số phiếu bầu ở B; (2) A là cổ đông và có quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm phần lớn thành viên HĐQT của B; (3) A có quyền quyết định về chính sách tài chính và sản xuất kinh doanh của B bằng sự thỏa thuận chính thức, hợp đồng; (4) A là cổ đông của B và có quyền kiểm soát phần lớn phiếu bầu một cách độc lập hay liên kết với các cổ đông khác; hoặc (5) A có quyền lợi tham gia điều hành (được hiểu là nắm giữ từ 20% cổ phần) và trên thực tế thực hiện quyền chi phối đối với B hoặc A và B có cùng một cơ chế quản lý thống nhất. Theo Luật Doanh nghiệp năm 2005 của Việt Nam thì: 14 Một công ty được coi là công ty mẹ của công ty khác nếu thuộc một trong các trường hợp sau đây: - Sở hữu trên 50% vốn điều lệ hoặc tổng số cổ phần phổ thông đã phát hành của công ty đó; - Có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp bổ nhiệm đa số hoặc tất cả các thành viên HĐQT, giám đốc hoặc tổng giám đốc của công ty đó; - Có quyền quyết định việc sửa đổi, bổ sung điều lệ của công ty đó. Theo chuẩn mực kế toán Việt Nam [28]: một công ty được coi là công ty mẹ của một công ty khác nếu có quyền kiểm soát thông qua việc chi phối các chính sách tài chính và hoạt động nhằm thu được lợi ích kinh tế từ các hoạt động của công ty này. Công ty mẹ thường được xem là có quyền chi phối các chính sách tài chính và hoạt động trong các trường hợp sau đây: - Công ty mẹ nắm giữ trên 50% quyền biểu quyết trực tiếp hoặc gián tiếp ở công ty con; - Công ty mẹ có quyền trực tiếp hoặc gián tiếp bổ nhiệm hoặc bãi miễn đa số các thành viên HĐQT, giám đốc hoặc tổng giám đốc của công ty con; - Công ty mẹ có quyền bỏ đa số phiếu tại các cuộc họp của HĐQT hoặc cấp quản lý tương đương; - Công ty mẹ có quyền quyết định việc sửa đổi, bổ sung điều lệ của công ty con; - Các nhà đầu tư khác thoả thuận dành cho công ty mẹ hơn 50% quyền biểu quyết; - Công ty mẹ có quyền chi phối các chính sách tài chính và hoạt động theo quy chế thoả thuận. Việc xác định một công ty có phải là công ty mẹ hay không phải dựa trên việc xét xem công ty đó có kiểm soát thông qua việc chi phối các chính sách 15 tài chính và hoạt động của một công ty khác hay không chứ không chỉ xét tới hình thức pháp lý, hay tên gọi của nó. Như vậy, không có một định nghĩa nào được chấp nhận chung đối với khái niệm: công ty mẹ - công ty con. Ngay trong pháp luật Việt Nam, định nghĩa về công ty mẹ - công ty con trong Luật Doanh nghiệp năm 2005 và theo diễn giải về chuẩn mực kế toán của Bộ Tài chính cũng có những khác biệt. Theo chuẩn mực kế toán thì khái niệm về công ty mẹ - công ty con có phạm vi rộng hơn. Tuy nhiên, có thể rút ra một số nét chính về đặc điểm pháp lý chính của công ty mẹ - công ty con như sau: - Thứ nhất, công ty mẹ và công ty con là đơn vị kinh tế riêng biệt, có tư cách pháp nhân, có tài sản độc lập và tự chịu trách nhiệm bằng tài sản đó; tham gia các quan hệ pháp luật một cách độc lập. - Thứ hai, trong hầu hết các trường hợp, công ty mẹ có góp vốn ở các mức độ khác nhau vào công ty con. Một số trường hợp cá biệt khác thì công ty mẹ có những lợi ích khác gắn với công ty con. - Thứ ba, công ty mẹ nắm quyền chi phối hoạt động của công ty con ở những mức độ nhất định khác nhau và thông qua các hình thức khác nhau. Quyền chi phối này được tạo dựng trên cơ sở pháp luật quy định hoặc thông qua thỏa thuận. - Thứ tư, về mặt lý thuyết, sự hình thành công ty mẹ - công ty con về số lượng cũng như các tầng cấp công ty không bị giới hạn. Tức là có thể hình thành công mẹ - công ty con – công ty cháu.... - Thứ năm, trách nhiệm của công ty mẹ đối với công ty con phụ thuộc vào số lượng vốn góp, quy định của pháp luật và thỏa thuận giữa hai bên nhưng thông thường là trách nhiệm hữu hạn. 1.3 Kiểm soát 16 Theo từ điển Tiếng Việt của Viện Ngôn ngữ học [34,tr465]: Kiểm soát là: 1. Xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái với quy định (đồng nghĩa với kiểm tra) 2. Đặt trong phạm vi quyền hành của mình Theo từ điển luật học của Incisive Media's Law, kiểm soát là quyền chỉ đạo, điều hành, giám sát và/hoặc hạn chế hoạt động hoặc tài sản của một thể nhân và pháp nhân nhất định; Đây là những định nghĩa chung về hoạt động kiểm soát. Như vậy, hoạt động kiểm soát không đơn thuần chỉ là việc kiểm tra, ngăn chặn, phát hiện những sai phạm mà còn bao gồm cả nghĩa quản lý, điều hành. Đặt trong phạm vi của đề tài này, đề cập tới việc kiểm soát vốn nhà nước, cần quan tâm tới khái niệm “bảo toàn vốn nhà nước” tại các công ty nhà nước, trong đó có mô hình công ty mẹ - công ty con. “Bảo toàn vốn nhà nước tại công ty nhà nước” là việc giữ nguyên, không để thâm hụt số vốn nhà nước tại công ty nhà nước trong suốt quá trình kinh doanh [14, K4Đ2]. Khái niệm “bảo toàn vốn nhà nước” không thỏa mãn mục tiêu của hoạt động kiểm soát. Đối với vốn nhà nước tại các công ty mẹ - con, hoạt động kiểm soát không chỉ dừng ở mức bảo toàn số vốn đó mà quan trọng hơn là hoạt động quản lý, sử dụng có hiệu quả và phát triển số vốn đó tại các công ty mẹ - công ty con. Như vậy, hoạt động kiểm soát vốn nhà nước ở các công ty mẹ - công ty con bao gồm cả hoạt động kiểm tra, giám sát và bảo toàn, quản lý, sử dụng hiệu quả số vốn của chủ sở hữu nhà nước trong suốt quá trình thành lập và hoạt động của công ty mẹ - công ty con. 17 Trong phạm vi đề tài này, việc kiểm soát vốn nhà nước ở công ty mẹ công ty con bao gồm việc kiểm soát vốn nhà nước đầu tư tại công ty mẹ và kiểm soát vốn công ty mẹ đầu tư vào công ty con. 2. Mô hình công ty mẹ - công ty con 2.1. Lịch sử hình thành và phát triển của công ty mẹ - công ty con Ở Việt Nam, tiền đề hình thành các công ty mẹ - công ty con bắt đầu từ những năm 1990. Quyết định số 90-TTg ngày 7/3/1994 của Thủ tướng Chính phủ về việc tiếp tục sắp xếp doanh nghiệp nhà nước đã thành lập và đăng ký lại các tổng công ty là doanh nghiệp nhà nước có ít nhất năm đơn vị thành viên quan hệ với nhau về công nghệ, tài chính, chương trình đầu tư phát triển, dịch vụ về cung ứng, vận chuyển, tiêu thụ, thông tin, đào tạo. Quyết định số 91-TTg ngày 7/3/1994 của Thủ tướng Chính phủ về việc thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh với mục tiêu tạo điều kiện thúc đẩy tích tụ và tập trung, nâng cao khả năng cạnh tranh, xóa bỏ dẫn chế độ bộ chủ quản, cấp hành chính chủ quản. Thí điểm thành lập tập đoàn kinh doanh ở một số Bộ quản lý ngành kinh tế-kỹ thuật và thành phố Hồ Chí Minh. Tập đoàn là pháp nhân kinh tế do nhà nước thành lập gồm nhiều doanh nghiệp thành viên có quan hệ với nhau về tài chính và các dịch vụ liên quan và có quy mô tương đối lớn. Tập đoàn phải có 7 doanh nghiệp thành viên trở lên và có vốn pháp định ít nhất 1.000 tỷ đồng. Tập đoàn có thể hoạt động kinh doanh đa ngành song nhất thiết phải có định hướng ngành chủ đạo. Theo đó, Chính phủ đã thành lập 18 tổng công ty 91, hoạt động trong những lĩnh vực then chốt của nền kinh tế quốc dân. Sau một thời gian hoạt động, mô hình tổng công ty được đưa vào Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 1995. Từ năm 2001, nhà nước thí điểm chuyển các tổng công ty nhà nước sang hoạt động theo mô hình công ty mẹ - công ty con. Năm 2004, Nghị định số 153/2004/NĐ-CP đã dành Chương III để quy 18