Tài liệu Pháp luật về doanh nghiệp cung ứng hàng hoá, dịch vụ công - thực trạng và giải pháp hoàn thiện

NGUYỄN QUANG VỸ VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC Xà HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC Xà HỘI Nguyễn Quang Vỹ LUẬT KINH TẾ PHÁP LUẬT VỀ DOANH NGHIỆP CUNG ỨNG HÀNG HOÁ, DỊCH VỤ CÔNG - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC KHOÁ 2009 - 2012 HÀ NỘI - 2013 1 VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC Xà HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC Xà HỘI Nguyễn Quang Vỹ PHÁP LUẬT VỀ DOANH NGHIỆP CUNG ỨNG HÀNG HOÁ, DỊCH VỤ CÔNG - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN Chuyên ngành: Luật kinh tế Mã số: 62.38.50.01 LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC: 1. PGS.TS. Nguyễn Như Phát 2. PGS.TS. Lê Thị Châu 2 - 2013 HÀ NỘI LỜI Cam ®oan T¸c gi¶ xin cam ®oan LuËn ¸n nµy ®îc thùc hiÖn mét c¸ch ®éc lËp díi sù híng dÉn cña: 1- ThÇy: PGS.TS. NguyÔn Nh Ph¸t 2- C«: PGS.TS. Lª ThÞ Ch©u C¸c t liÖu vµ sè liÖu ®îc sö dông trong LuËn ¸n lµ hoµn toµn chÝnh x¸c vµ cã trÝch dÉn râ rµng! TÁC GIẢ LUẬN ÁN MỤC LỤC Trang 3 MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... Chương 1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA ĐỀ TÀI .... 1 7 1.1. Tổng quan tình hình nghiên cứu ........................................................................... 7 1.2. Cơ sở lý thuyết của đề tài .................................................................................... 25 Chương 2. LÝ LUẬN VỀ DOANH NGHIỆP CUNG ỨNG HÀNG HOÁ, DỊCH VỤ CÔNG VÀ PHÁP LUẬT VỀ DOANH NGHIỆP CUNG ỨNG HÀNG HOÁ, DỊCH VỤ CÔNG ..... 29 2.1. Doanh nghiệp cung ứng hàng hoá, dịch vụ công ................................................ 29 2.2. Đặc điểm của pháp luật về doanh nghiệp cung ứng hàng hoá, dịch vụ công ..... 46 2.3. Một số mô hình cung ứng hàng hoá, dịch vụ công điển hình trên thế giới Bài học kinh nghiệm ........................................................................................... 49 Chương 3. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VỀ DOANH NGHIỆP CUNG ỨNG HÀNG HOÁ, DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM ..................................................................... 67 3.1. Sự hình thành và phát triển của pháp luật về doanh nghiệp cung ứng hàng hoá, dịch vụ công ở Việt Nam .................................................................................. 67 3.2. Pháp luật hiện hành về doanh nghiệp cung ứng hàng hoá, dịch vụ công .......... 72 3.3. Đánh giá pháp luật về doanh nghiệp cung ứng hàng hoá, dịch vụ công .......... 107 Chương 4. PHƯƠNG HƯỚNG, GIẢI PHÁP XÂY DỰNG VÀ HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ DOANH NGHIỆP CUNG ỨNG HÀNG HOÁ, DỊCH VỤ CÔNG Ở VIỆT NAM ..115 4.1. Những yêu cầu thực tiễn đặt ra đối với việc xây dựng và hoàn thiện pháp luật về doanh nghiệp cung ứng hàng hoá, dịch vụ công ......................... 115 4.2. Phương hướng xây dựng và hoàn thiện pháp luật về doanh nghiệp cung ứng hàng hoá, dịch vụ công .................................................................................... 119 4.3. Giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật về doanh nghiệp cung ứng hàng hoá, dịch vụ công ............................................................................................. 128 KẾT LUẬN ................................................................................................................ 144 DANH MỤC CÔNG TRÌNH CỦA TÁC GIẢ Đà CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........ 146 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................................ 148 Danh môc tõ viÕt t¾t 1. Chøng minh nh©n d©n............................ CMND 2. Doanh nghiÖp: ....................................... DN 3. Doanh nghiÖp nhµ níc: ....................... DNNN 4. DÞch vô: ................................................ DV 5. DÞch vô c«ng: ....................................... DVC 6. DÞch vô c«ng céng: .............................. DVCC 7. DÞch vô c«ng Ých: ................................. DVCI 4 8. §¨ng ký kinh doanh: ............................ §KKD 9. Hµng ho¸: ............................................. HH 10. Hµng ho¸, dÞch vô: ............................. HH, DV 11. Hµng ho¸, dÞch vô c«ng: .................... HH, DVC 12. Hµng ho¸, dÞch vô c«ng cộng: ........... HH, DVCC 13. Hµng ho¸, dÞch vô c«ng ích: .............. HH, DVCI 14. Nhµ xuÊt b¶n: .................................... Nxb 15. S¶n xuÊt: ............................................ SX 16. S¶n xuÊt kinh doanh: ........................ SXKD 17. Tr¸ch nhiÖm h÷u h¹n: ....................... TNHH 18. X· héi chñ nghÜa: ............................. XHCN 5 MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài luận án Hoạt động cung ứng hàng hoá, dịch vụ công (HH, DVC) [xem: 81; Điềi 3, Khoản 2, 9] ở các quốc gia trên thế giới giữ một vị trí hết sức quan trọng trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội. Ở Việt Nam trong những năm qua, cung ứng HH, DVC đóng vai trò là điều kiện ổn định chính trị, phát triển bền vững, an toàn; đảm bảo cơ sở hạ tầng kinh tế - xã hội cho sự nghiệp bảo vệ, xây dựng và phát triển đất nước. Yêu cầu phát triển HH, DVC đang đặt ra cho các nhà quản lý, nhà khoa học và toàn xã hội đổi mới cách tiếp cận, tìm kiếm mô hình tiến bộ, khoa học và phù hợp cho việc thực hiện hoạt động cung ứng HH, DVC ở Việt Nam cả về lý luận và thực tiễn. Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc Đảng Cộng sản Việt Nam lần thứ XI tiếp tục khẳng định “nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa (XHCN) ở nước ta là nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần vận hành theo cơ chế thị trường có sự quản lý của nhà nước…” [36, tr.11], xem thêm: [28], [29], 30], [31], [34], [73, Điều 15]; và tiếp tục “xây dựng nền kinh tế độc lập, tự chủ đồng thời chủ động, tích cực hội nhập kinh tế quốc tế”[36, tr.75]. Vai trò của HH, DVC càng có ý nghĩa quan trọng trước những yêu cầu và nhiệm vụ mới, đảm bảo cho việc thực hiện mục tiêu "dân giàu, nước mạnh; xã hội dân chủ, công bằng, văn minh". Vậy HH, DVC là gì? Ai là người cung ứng, người thụ hưởng HH, DVC? Việc cung ứng HH, DVC thể hiện dưới những hình thức và phương pháp nào? Mối quan hệ giữa các ngành, lĩnh vực trong cung ứng HH, DVC; đâu là địa bàn trọng yếu cần được thụ hưởng HH, DVC; loại hình cung ứng thuộc nhóm nào, chế độ chính sách cho từng loại hình; mục tiêu kinh tế, hiệu quả xã hội của việc cung ứng HH, DVC? Đặc biệt, làm thế nào để sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn pháp luật về doanh nghiệp (DN) cung ứng HH, DVC; những bất cập của pháp luật hiện hành về DN cung ứng HH, DVC; phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về DN cung ứng HH, DVC? Đó là những vấn đề cơ bản đang đặt ra cho lĩnh vực khoa học pháp lý nghiên cứu tìm phương hướng, giải pháp xây dựng hệ thống các quy tắc xử sự điều chỉnh các mối quan hệ xã hội về cung ứng HH, DVC phù hợp, khoa học, đáp ứng nhu cầu phát triển của đời sống kinh tế - xã hội của đất nước. 6 Thời gian qua, hoạt động cung ứng HH, DVC được Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Vì vậy, lĩnh vực này ngày càng phát triển cả về số lượng và chất lượng. Để đảm bảo cơ sở pháp lý cho hoạt động cung ứng HH, DVC và góp phần cụ thể hoá Luật Doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) 1995, Ngày 2-10-1996, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 56/CP quy định chi tiết tổ chức và hoạt động của các DNNN hoạt động công ích. Đây là văn bản quy phạm pháp luật có ý nghĩa hết sức quan trọng quy định về những vấn đề liên quan đến hoạt động của DNNN cung ứng HH, DVC [10], [74]. Trên cơ sở đó, nhiều Bộ, ngành cũng đã ban hành các văn bản pháp quy điều chỉnh các quan hệ liên quan đến DNNN hoạt động trong lĩnh vực này. Luật DNNN 2003 được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 4 thông qua ngày 26 tháng 11 năm 2003 tiếp tục phân biệt hai loại hình DNNN (DNNN hoạt động kinh doanh và DNNN hoạt động công ích), tạo điều kiện cho loại hình DNNN cung ứng HH, DVC giữ vai trò quan trọng trong đời sống kinh tế - xã hội và tiếp tục được chính thức ghi nhận trong các văn bản pháp luật [76]. Qua một quá trình thực hiện pháp luật về DN, thực tiễn đã chứng minh rằng: Đã đến lúc đất nước ta cần phải có một đạo luật thống nhất qui định các loại DN không phân biệt của Nhà nước hay tư nhân...; đặc biệt là quy định rõ hơn về "DN có sản xuất (SX), cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích (DVCI)" [79, điều 10] và "DN phục vụ quốc phòng, an ninh" [79, điều 167]. Ngày 29 - 11 - 2005, Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 8 thông qua Luật DN quy định về tổ chức, hoạt động, quyền và nghĩa vụ... của các loại hình DN. Tuy nhiên, hệ thống pháp luật về HH, DVC nước ta vẫn đang tồn tại nhiều hạn chế, bất cập, chưa tạo ra được cơ chế giải quyết, đáp ứng nguyện vọng, nhu cầu chính đáng và bức thiết đang đặt ra mà nguyên nhân trực tiếp là do “hệ thống thể chế, pháp luật, nhất là thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa vẫn còn nhiều bất cập, vướng mắc. Chức năng nhiệm vụ của một số cơ quan trong hệ thống hành chính nhà nước chưa đủ rõ, còn trùng lặp và chưa bao quát hết các lĩnh vực quản lý nhà nước” [35, tr.1]. “Thể chế luật pháp về quản lý tài chính công tuy có nhiều đổi mới nhưng còn bất cập. Thủ tục hành chính còn nhiều vướng mắc, gây phiền hà cho tổ chức và công dân” [35, tr.1]. 7 Để từng bước giải quyết những vướng mắc đó, cần “đẩy mạnh vững chắc việc sắp xếp, đổi mới, nâng cao hiệu quả hoạt động của DNNN và xã hội hoá một số loại hình dịch vụ công cộng (DVCC)” [35, tr.6] đang là chủ trương và giải pháp lớn của Đảng và Nhà nước ta. Nghị quyết Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương khoá X, Đảng ta cũng chỉ rõ: “Thực hiện cơ chế tổ chức hoạt động đối với các đơn vị sự nghiệp dịch vụ công (DVC) theo hướng tự chủ, tự chịu trách nhiệm, thực hiện hạch toán thu - chi không vì lợi nhuận tối đa và nhà nước không bao cấp bình quân. Cải cách tài chính công phục vụ cho chủ trương đẩy mạnh xã hội hoá trong các ngành..." [35]; "Phát huy trách nhiệm và tính sáng tạo, chủ động của các đơn vị này nhằm cung cấp các DVC ngày càng có chất lượng cao, đáp ứng nhu cầu của nhân dân” [35]. Mặc dù thời gian qua, Đảng ta đã có chủ trương, Nhà nước đã ban hành các văn bản pháp luật khuyến khích, định hướng cho hoạt động cung ứng HH, DVC; nhiều ngành khoa học cũng đã có sự quan tâm, nghiên cứu và có kết quả nhất định phục vụ cho việc xây dựng, thực hiện chính sách liên quan đến hoạt động cung ứng HH, DVC. Trong lĩnh vực khoa học pháp lý, có nhiều hoạt động và công trình nghiên cứu có liên quan đến cung ứng HH, DVC nhưng hầu hết vẫn còn dừng lại ở mức độ đơn lẻ, chưa nghiên cứu một cách tổng thể, đầy đủ và triệt để các vấn đề pháp lý về cung ứng HH, DVC. Để góp phần xây dựng hệ thống lý luận và hoàn thiện chính sách, pháp luật của Nhà nước về cung ứng HH, DVC, đề tài Luận án Tiến sỹ luật học “Pháp luật về DN cung ứng HH, DVC - Thực trạng và giải pháp hoàn thiện” sẽ góp phần nghiên cứu toàn diện những vấn đề pháp luật về tổ chức, hoạt động cũng như quyền và nghĩa vụ của loại hình DN cung ứng HH, DVC; đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về loại hình DN này ở Việt Nam hiện nay. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu Mục đích của luận án nhằm: - Góp phần làm sáng tỏ những vấn đề có tính lý luận và thực tiễn của hoạt động cung ứng HH, DVC và pháp luật về DN cung ứng. - Tìm ra những quy định bất cập của pháp luật hiện hành về DN cung ứng HH, DVC; đề xuất phương hướng, giải pháp hoàn thiện pháp luật về tổ chức và hoạt động của DN cung ứng HH, DVC. Từ mục đích trên, luận án có nhiệm vụ: 8 - Tổng hợp, phân tích những vấn đề lý luận về HH, DVC và hoạt động cung ứng; sự cần thiết của hoạt động cung ứng HH, DVC trong nền kinh tế - xã hội; vai trò của nhà nước và cá nhân, tổ chức khác trong cung ứng và quản lý hoạt động cung ứng HH, DVC… - Phân biệt DN hoạt động cung ứng HH, DVC với một số loại DN khác; từ đó, xây dựng cơ chế cung ứng và quản lý thích hợp đối với từng loại hình DN cung ứng HH, DVC. - Nghiên cứu thực trạng các quy định của pháp luật hiện hành về DN cung ứng HH, DVC; phát hiện những bất cập của pháp luật trong mối quan hệ với thực tiễn cung ứng HH, DVC. - Đưa ra phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện pháp luật về DN cung ứng HH, DVC. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Luận án xác định đối tượng và phạm vi nghiên cứu là các vấn đề sau: - Khái niệm, đặc điểm, vai trò, tầm quan trọng… của loại hình HH, DVC và hoạt động cung ứng; - Thực trạng và nhu cầu của xã hội, các yếu tố tác động đến việc cung ứng và thụ hưởng loại HH, DVC; từ đó đề xuất các qui trình, thứ tự ưu tiên trong việc cung ứng các loại hình HH, DVC để tạo ra sự cân bằng, ổn định cho sự phát triển kinh tế xã hội của đất nước. - Thực trạng và bất cập của pháp luật qui định về DN cung ứng, người thụ hưởng; cơ quan quản lý, điều hành hoạt động cung ứng; trách nhiệm của các DN khi tham gia hoạt động cung ứng và thụ hưởng HH, DVC… - Mối quan hệ giữa nhà nước với các DN cung ứng HH, DVC; tìm mô hình tổ chức hiệu quả, tránh lãng phí nguồn lực nhằm đảm bảo việc cung ứng đầy đủ, chất lượng cho toàn xã hội. - Đặc trưng của hoạt động cung ứng HH, DVC làm căn cứ so sánh với các hoạt động khác trên phạm vi quốc gia và ở một số nước trên thế giới, tìm những ưu điểm, hạn chế, đề xuất phương hướng và giải pháp cho hoạt động hoàn thiện pháp luật về cung ứng HH, DVC ở Việt Nam. 9 4. Phương pháp nghiên cứu Luận án sử dụng các phương pháp nghiên cứu như: phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn; phương pháp phân tích và tổng hợp; phương pháp hệ thống, phương pháp luật học so sánh, phương pháp lịch sử cụ thể... - Phương pháp kết hợp lý luận với thực tiễn: Phương pháp này được sử dụng trong tất cả các Chương của luận án để xem xét từng vấn đề nghiên cứu trong mối liên hệ giữa lịch sử, lý luận, pháp lý với thực tiễn tổ chức thực hiện. Điều này có ý nghĩa rất lớn, đặc biệt trong Chương 2, Chương 3 của luận án. Từ đó, phương pháp này cũng được sử dụng để xem xét, đề xuất các phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về DN cung ứng HH, DVC ở Việt Nam (Chương 4)… - Phương pháp phân tích và tổng hợp: Phương pháp này được sử dụng trong tất cả các Chương của luận án. Cụ thể là được sử dụng để đi sâu vào tìm tòi, trình bày các hiện tượng, các quan điểm về DN cung ứng HH, DVC; các quy định và thực tiễn thực hiện pháp luật về DN cung ứng HH, DVC; tổng hợp, phân tích để rút ra bản chất của các hiện tượng, các quan điểm, quy định và hoạt động thực tiễn (Chương 1, Chương 2, Chương 3); từ đó đưa ra các đánh giá, kết luận và kiến nghị phù hợp nhằm tiếp tục xây dựng và hoàn thiện pháp luật về DN cung ứng HH, DVC ở Việt Nam (Chương 4). - Phương pháp hệ thống: Phương pháp này được sử dụng xuyên suốt toàn bộ luận án nhằm trình bày các vấn đề, các nội dung trong luận án theo một trình tự, một bố cục hợp lý, chặt chẽ, có sự gắn kết, kế thừa, phát triển các vấn đề, các nội dung để đạt được mục đích, yêu cầu đã được xác định cho luận án. - Phương pháp luật học so sánh: Phương pháp này chủ yếu được sử dụng tại Chương 2 của luận án. Cụ thể là được vận dụng trong việc tham khảo kinh nghiệm xây dựng, quy định các mô hình và thực hiện pháp luật về cung ứng HH, DVC ở các nước trên thế giới; rút ra những điểm chung, những khác biệt giữa các quốc gia. Ngoài ra, tại Chương 4 của luận án cũng sử dụng phương pháp này để so sánh và rút ra các bài học kinh nghiệm và kiến nghị cho việc xây dựng, hoàn thiện pháp luật về DN cung ứng HH, DVC trong giai đoạn hiện nay. - Phương pháp lịch sử: Phương pháp này chủ yếu được sử dụng tại Chương 2, Chương 4 của luận án nhằm đưa ra những cứ liệu trong từng giai đoạn lịch sử cụ thể, gắn liền với các hoạt động cung ứng HH, DVC ở Việt Nam. Những trình bày, đánh giá về các hoạt động này cũng được đặt trong những bối cảnh lịch sử, mối quan hệ qua lại với những yếu tố lịch sử khác. Ngoài ra, phương pháp này cũng được sử dụng tại các 10 Chương khác của luận án khi trình bày, phân tích và đánh giá pháp luật về DN cung ứng HH, DVC ở Việt Nam và thế giới. 5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của luận án Với việc thực hiện mục đích và nhiệm vụ trên đây, nội dung của Luận án đạt được những ý nghĩa khoa học sau: - Xây dựng khái niệm và đặc điểm, tiêu chí xác định và phân loại HH, DVC; DN cung ứng HH, DVC làm cơ sở lý luận để đối chiếu các quy định của pháp luật, giải quyết các vấn đề khoa học có liên quan. - Với việc xây dựng cơ sở lý luận nêu trên, luận án góp phần xây dựng phương pháp tiếp cận và quản lý, nâng cao chất lượng cung ứng HH, DVC… - Phân tích vai trò của Nhà nước, của DN, các tổ chức và cộng đồng dân cư… tham gia việc cung ứng, sử dụng HH, DVC trong từng hoàn cảnh lịch sử cụ thể, trong từng giai đoạn phát triển của đất nước. 6. Những đóng góp mới của luận án - Xây dựng một số khái niệm khoa học pháp lý vào hệ thống lý luận cơ bản về HH, DVC và DN cung ứng... - Đánh giá thực trạng pháp luật và thực hiện pháp luật về DN cung ứng HH, DVC ở Việt Nam hiện nay, tìm ra những điểm bất cập, chưa phù hợp; - Đề xuất phương hướng và những giải pháp làm cơ sở khoa học cho hoạt động xây dựng và hoàn thiện pháp luật về DN cung ứng HH, DVC ở Việt Nam hiện nay. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, nội dung luận án gồm 4 chương: Chương 1. Tổng quan về tình hình nghiên cứu và cơ sở lý thuyết của đề tài; Chương 2. Lý luận về DN cung ứng HH, DVC và pháp luật về DN cung ứng HH, DVC Chương 3. Thực trạng pháp luật về DN cung ứng HH, DVC ở Việt Nam; Chương 4. Phương hướng, giải pháp xây dựng và hoàn thiện pháp luật về DN cung ứng HH, DVC ở Việt Nam. 11 Chương 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU VÀ CƠ SỞ LÝ THUYẾT CỦA ĐỀ TÀI 1.1. TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU Những năm cuối thế kỷ XX, các quốc gia phát triển theo con đường Tư bản chủ nghĩa đạt được những thành quả vượt bậc. Việc nghiên cứu các vấn đề liên quan đến DN cung ứng HH, DVC trên thế giới từ lâu đã được quan tâm trong lịch sử phát triển xã hội. Nó trở thành vấn đề được tranh luận sôi nổi khi nhu cầu phát triển quyền con người, nền dân chủ được đề cao gắn với mối quan hệ giữa nhà nước và công dân. Nhà nước thực hiện quản lý xã hội bằng pháp luật; đề cao vai trò của pháp luật, tăng cường chức năng "phục vụ nhân dân", lấy tiêu chí "phục vụ" để đánh giá sứ mệnh của Nhà nước trước nhân dân. Cùng với xu hướng phát triển này, trên thế giới đã ra đời nhiều tác phẩm, công trình khoa học nghiên cứu nhu cầu thụ hưởng và cung ứng HH, DVC trong xã hội. Những công trình đó góp phần quan trọng vào sự đổi mới và phát triển nhận thức của thế giới về vai trò của Nhà nước trong phát triển xã hội, đặc biệt các vấn đề nâng cao nhận thức, đánh giá và tìm hướng đi cho sự phát triển cung ứng HH, DVC cho xã hội với quan điểm lấy con người làm trung tâm và là động lực của sự phát triển trên phạm vi toàn cầu. Ở Việt Nam, lần đầu tiên thuật ngữ "cung cấp DVC" [31, tr.133] được đề cập đến trong Văn kiện đại hội Đảng lần thứ IX: "... tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp. Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân, tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số DVC với sự giám sát của cộng đồng như vệ sinh môi trường, tham gia giữ gìn trật tự trị an xóm, phường" [31, tr.133]. Trên cơ sở chủ trương này, trong những năm gần đây, thuật ngữ HH, DVC và hoạt động cung ứng được đặt ra, nghiên cứu, tranh luận sôi nổi, có giai đoạn trở thành vấn đề bức xúc trong đời sống xã hội. - Kết quả của sự quan tâm, nghiên cứu đó được thể hiện qua nhiều hoạt động khoa học: tổ chức hội thảo, giảng dạy, xây dựng đề tài khoa học, viết giáo trình, sách, báo, tạp chí... ở nhiều không gian, thời gian khác nhau và đưa ra một số vấn đề chủ 12 yếu liên quan đến khái niệm, chủ thể, thẩm quyền, quyền và nghĩa vụ, về xã hội hoá hoạt động cung ứng HH, DVC... Ở mức độ khác nhau, mỗi công trình khoa học trong lĩnh vực này phản ánh một khía cạnh khác nhau về cung ứng HH, DVC, như: - Quan niệm về HH, DVC; - Vấn đề cung ứng HH, DVC trong nền kinh tế tập trung, bao cấp; - Về vai trò của nhà nước và các chủ thể trong cung ứng HH, DVC; - Trách nhiệm, quyền và nghĩa vụ của chủ thể cung ứng HH, DVC - Các mô hình cung ứng HH, DVC trên thế giới; - Xã hội hóa cung ứng HH, DVC; - Về phương thức cung ứng HH, DVC điển hình, thể hiện xu hướng phát triển hiện nay trên thế giới; - Về tăng cường kiểm tra giám sát, áp dụng các biện pháp đảm bảo trong cung ứng HH, DVC. 1.1.1. Quan niệm về hàng hoá, dịch vụ công Một số tác phẩm tiêu biểu trên thế giới bàn về thuật ngữ HH, DVC như: - Theo "World book encyclopeadia - 1998", HH, DVC là việc Chính phủ bảo vệ lợi ích công cộng bằng việc cung ứng các hàng hoá (HH) và dịch vụ (DV) gọi chung là HH, DVC. Ai cũng có lợi từ HH, DVC được cung ứng, và một số chủ thể không phải trả tiền cho các loại HH, DV đó. Nếu tham gia vào lĩnh vực này, các công ty (thuộc các thành phần kinh tế khác nhau) khó có thể tìm lợi nhuận (khi SX và cung ứng HH, DVC). Đây cũng là một lý do cơ bản mà HH, DVC thường được bảo vệ, duy trì và cung ứng bởi chính Nhà nước [43, tr.86]... - "Khu vực công" là môi trường chủ yếu thực hiện hoạt động cung ứng HH, DVC cũng được nhiều tác giả nghiên cứu. Theo "Public Administration", khu vực công là thuật ngữ được sử dụng từ khi kết thúc chiến tranh thế giới thứ hai vào năm 1945, một phần do sự mở rộng hoạt động của chính phủ, một phần khác, nó gắn liền với các hành vi xã hội cùng với hoạt động kinh tế - xã hội. Nó là định hướng để phân biệt nền kinh tế tự do gắn với lợi ích cá nhân, với DN tư nhân. Khu vực công đại diện và gắn với quyền lực nhà nước; thông qua đó có thể điều chỉnh hoạt động của các chủ 13 thể và tạo ra niềm tin chính trị phù hợp, xem hoạt động của tập thể hơn là cá nhân. Như vậy, khu vực công là một thuật ngữ dùng để phân biệt với thực thể kinh tế đã và đang tồn tại là khu vực tư. Sự khác nhau cơ bản không chỉ là mục tiêu của hoạt động (vì tập thể) và cũng khác nhau cả về cung cách tổ chức và quản lý các hoạt động [109]. - Tác phẩm "Kinh tế học công cộng", đã nghiên cứu về HH, DV nói chung, trong đó có hàng hoá, dịch vụ công cộng (HH, DVCC), tác giả Joseph E.Stiglitz cho rằng: "HH, DVCC thuần tuý là loại hàng hoá, dịch vụ (HH, DV) có hai đặc tính quan trọng: thứ nhất, nó không thể phân bổ theo khẩu phần để sử dụng; thứ hai, người ta không muốn sử dụng nó theo khẩu phần" [54, tr.66]. Có thể nói, đây là dấu hiệu rất cơ bản của HH, DVC thuần tuý. Chúng có vai trò quan trọng liên quan mật thiết đến sự sống, sinh hoạt an toàn, ổn định và bình thường của con người như: HH, DV phục vụ vệ sinh môi trường, chiếu sáng đô thị, đắp đê phòng chống bão lụt... Từ các quan niệm trên đây, có thể rút ra rằng: HH, DVC là những sản phẩm phục vụ xã hội có các đặc tính như: - Thường không thể phân bổ theo khẩu phần để sử dụng; - Người ta thường không muốn sử dụng nó theo khẩu phần; - Khó có thể tìm lợi nhuận khi SX, cung ứng; - Cung ứng và thụ hưởng cũng phải trong khuôn khổ pháp luật; - Được bảo vệ, duy trì, đảm bảo cung ứng bởi Nhà nước. Ở Việt Nam, nhiều công trình, tài liệu... đã công bố khi bàn về các nội dung khác nhau về HH, DVC có đề cập đến quan niệm về HH, DVC làm cơ sở cho việc nghiên cứu: - Tác phầm "Cải cách DVC ở Việt Nam", nhà xuất bản (Nxb) Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2003, PGS.TS. Lê Chi Mai bàn luận và đưa ra khái niệm DVC; theo đó: DVC là những hoạt động phục vụ các lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân, do nhà nước trực tiếp đảm nhận hay uỷ nhiệm cho các cơ sở ngoài nhà nước thực hiện nhằm bảo đảm trật tự và công bằng xã hội [61, tr.24]. Theo cách quan niệm này, DVC có một số đặc điểm như: Thứ nhất, đó là những hoạt động phục vụ cho nhu cầu và lợi ích chung thiết yếu, các quyền và nghĩa vụ cơ bản của các tổ chức và công dân. 14 Thứ hai, những hoạt động này do các cơ quan công quyền hay những chủ thể được chính quyền uỷ nhiệm đứng ra thực hiện. Thứ ba, Nhà nước có trách nhiệm bảo đảm các DV này cho xã hội. Ngay cả khi nhà nước chuyển giao DV này cho tư nhân cung ứng thì nhà nước vẫn có vai trò điều tiết đặc biệt nhằm bảo đảm sự công bằng trong phân phối các DV này, khắc phục các khiếm khuyết của thị trường. Thứ tư, việc cung ứng DVC nhằm đáp ứng nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp của các tổ chức và công dân. Thứ năm, khi thực hiện cung ứng các DVC, các cơ quan nhà nước và các tổ chức được uỷ nhiệm cung ứng có sự giao dịch cụ thể với khách hàng - các tổ chức và công dân. Thứ sáu, việc Nhà nước cung ứng DVC thường không thông qua quan hệ thị trường đầy đủ. Thông thường, người sử dụng DVC không trực tiếp trả tiền, hay nói đúng hơn là đã trả tiền dưới hình thức đóng thuế vào ngân sách nhà nước. Cũng có những DV mà người sử dụng phải trả một phần hoặc toàn bộ kinh phí; tuy nhiên, Nhà nước vẫn có trách nhiệm bảo đảm cung ứng các DV này không nhằm vào mục tiêu lợi nhuận [61, tr.22-23]. Tuy nhiên, ở cách tiếp cận trên, cần lưu ý, đặc điểm Thứ tư cho rằng: "việc cung ứng DVC nhằm đáp ứng nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp của các tổ chức và công dân" mới chỉ phản ánh một khía cạnh của mục đích, chức năng cung ứng DVC; trong khi đó về bản chất, mục đích của cung ứng DVC là để duy trì trật tự công, đảm bảo sự phát triển bình thường, ổn định, tiến bộ... của đời sống kinh tế - xã hội mà không bị hạn chế bởi "nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp" của cộng đồng. Thực tế đã chứng minh có những loại DVC không thể hiện qua giao dịch để thực hiện "nhu cầu, quyền lợi hay nghĩa vụ cụ thể và trực tiếp" của người dân nhưng nó vẫn luôn giữ một vai trò hết sức quan trọng đối với đời sống xã hội. Việc thực hiện cung ứng các DVC "có sự giao dịch cụ thể với khách hàng - các tổ chức và công dân". Trong khi đó, đời sống xã hội có những loại DVC điển hình, quan trọng, như: DV về quốc phòng, an ninh, chiếu sáng đô thị... dù không có giao dịch cụ thể nhưng mặc nhiên mọi người dân ở bất kỳ nơi đâu trên lãnh thổ quốc gia mà người đó mang quốc tịch, sinh sống đều được hưởng kết quả của loại hoạt động này. 15 - Tác phẩm "Thuật ngữ hành chính", Viện nghiên cứu Khoa học Hành chính, Học viện Hành chính, TS. Đinh Ngọc Hiện chủ biên, công ty in & Văn hoá phẩm, Hà Nội 2009, DVC cũng được hiểu khác nhau mặc dù chúng đều cùng bản chất; theo đó: DVC là thuật ngữ được sử dụng để chỉ "những hoạt động của cơ quan tổ chức nhà nước hoặc của các tổ chức xã hội, tư nhân được nhà nước uỷ quyền để thực hiện nhiệm vụ do pháp luật quy định, phục vụ trực tiếp những nhu cầu thiết yếu chung của cộng đồng, công dân theo nguyên tắc không vụ lợi đảm bảo sự công bằng và ổn định xã hội" [100, tr.98]. Tiếp cận DVC dưới giác độ tính chất đối tượng phục vụ (mang tính sử dụng chung), theo nguyên tắc tất cả người dân đều có quyền được tiếp cận, thụ hưởng và phục vụ, DVC được tác giả thể hiện dưới giác độ là DVCC, theo đó: DVCC là một thuật ngữ chỉ "lĩnh vực hoạt động của các cơ quan tổ chức nhà nước, tổ chức xã hội hay tư nhân, thực hiện theo nguyên tắc bình đẳng giữa các chủ thể thụ hưởng theo quy định của pháp luật vì nhu cầu lợi ích chung của cộng đồng xã hội và của đa số người dân" [100, tr.101]. Hay tiếp cận DVC dưới giác độ mục đích trực tiếp mà chủ thể cung ứng hướng tới, thì DVC được định nghĩa là loại DVCI, theo đó: DVCI là thuật ngữ chỉ "Một lĩnh vực hoạt động phục vụ cho lợi ích chung và nhu cầu thiết yếu của cộng đồng xã hội hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh, bí mật quốc gia do Nhà nước hoặc những chủ thể khác được Nhà nước uỷ nhiệm đứng ra tổ chức thực hiện, nhằm đảm bảo duy trì sự ổn định, an toàn, phát triển bình thường của xã hội mà không lấy lợi nhuận làm mục tiêu hàng đầu" [100, tr.105]. - Các hoạt động khoa học cũng đã nêu và phân tích khái niệm HH, DVC như: "DVC - Nhận thức và thực tiễn" Viện Nghiên cứu Hành chính, Học viện Hành chính Quốc gia, Hội thảo khoa học, Hà Nội - 2001; "Vai trò của Nhà nước trong cung ứng DVC - Thực trạng và giải pháp", Hội thảo khoa học, Học viên Hành chính Quốc gia, Hà Nội 8/2002; "Cải cách hành chính và DVC - Vấn đề bức xúc hiện nay", Hội thảo khoa học; Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội tháng 6/2002; "Nâng cao chất lượng cung ứng DVC tại các khu đô thị", Hội thảo khoa học, Học viện Hành chính Quốc gia - Tổng công ty Đầu tư phát triển nhà và đô thị - Bộ Xây dựng, Hà Nội 2005... 16 Nhìn chung, các công trình và hoạt động khoa học trên đây, tuy có cách tiếp cận, phân tích và đưa ra cách định nghĩa, kết luận ở các giác độ khác nhau, nhưng về bản chất sự vật, hiện tượng, có thể thấy, các HH, DV đã được trình bày đều là HH, DVC - Đó là HH, DV được sinh ra, cung ứng vì nhu cầu, lợi ích chung của đời sống cộng đồng xã hội, giúp xã hội phát triển bình thường, ổn định, an toàn và tốt đẹp hơn. Trách nhiệm cuối cùng trong việc cung ứng HH, DVC luôn xuất phát từ vai trò xã hội của nhà nước, được đảm bảo cung ứng bởi Nhà nước [xem: 56, tr.128]; [88, tr.142]. Từ các quan niệm, phân tích ở trên, có thể hiểu: HH, DVC là khái niệm chỉ những sản phẩm, công việc được trao đổi phục vụ cho lợi ích chung và nhu cầu thiết yếu của cộng đồng xã hội hoặc bảo đảm quốc phòng, an ninh, bí mật quốc gia do nhà nước hay những chủ thể khác được nhà nước uỷ nhiệm đứng ra tổ chức thực hiện, nhằm đảm bảo duy trì sự ổn định, an toàn, phát triển bình thường và tốt đẹp của xã hội mà không lấy lợi nhuận làm mục tiêu hàng đầu. 1.1.2. Vấn đề cung ứng hàng hoá, dịch vụ công trong nền kinh tế tập trung, bao cấp Tài liệu "Historialy Planned Economies", cho rằng: Nền kinh tế kế hoạch tồn tại ở hầu hết các nước thuộc khối Xã hội chủ nghĩa (XHCN). Nền kinh tế của thời kỳ này được đặc trưng bởi vai trò quyết định của nhà nước trong mọi lĩnh vực của đời sống chính trị - xã hội và quản lý bằng mệnh lệnh hành chính. Nền kinh tế này được đặc trưng bởi: - Phân bố HH, DV, SX do nhà nước quyết định, không tuân theo cơ chế thị trường; - Vấn đề giá cả là sự độc quyền của nhà nước; - Vấn đề lạm phát hình như không ai quan tâm và không được nhắc đến vì nhà nước đã khống chế để giá không đổi; - Vấn đề lợi nhuận trong SX cũng do các quyết định của nhà nước. DN nào có lợi nhuận cũng thông qua quyết định của nhà nước, không do thị trường hay cạnh tranh quyết định; - Vấn đề thuế không có quy định, do nhà nước phân định hàng năm theo chính sách lợi nhuận của nhà nước; 17 - Vấn đề trợ cấp, bao cấp, nhà nước thực hiện bao cấp cho cả sản xuất kinh doanh (SXKD) và dịch vụ (DV). - Vấn đề đầu tư do Nhà nước là chủ yếu, các thành phần kinh tế không tồn tại và không được khuyến khích. - Vấn đề ngoại thương, vay nợ, xuất nhập khẩu là độc quyền của Nhà nước. - Vấn đề lao động việc làm, thất nghiệp không được bàn đến và không có khái nhiệm thất nghiệp; - Vấn đề môi trường không quan tâm; - Vấn đề cung ứng DV coi là thứ yếu; - Các vấn đề khác phần lớn thuộc độc quyền Nhà nước [107]. Như vậy, trong cơ chế tập trung, bao cấp, do mọi hoạt động cung ứng HH, DVC nói riêng và HH, DV nói chung thường nằm trong tay các tổ chức kinh tế nhà nước (hoặc tập thể do Nhà nước chỉ huy) nên việc điều chỉnh bằng pháp luật các hoạt động đó chưa thực sự được quan tâm. Vì vậy, hoạt động kinh tế của các tổ chức kinh tế nhà nước thường kém hiệu quả nhưng thiếu cơ chế kiểm tra, giám sát dẫn đến tình trạng thất thoát tài sản nhà nước, nạn tham ô, tham nhũng xảy ra khá phổ biến và đang để lại hậu quả cho nền kinh tế hiện nay và nhiều nước, người ta gọi đó là "di sản" của nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung [108]. 1.1.3. Về vai trò của Nhà nước và các chủ thể trong cung ứng hàng hoá, dịch vụ công - Giáo trình "Luật kinh tế Việt Nam", Khoa Luật - trường đaị học Khoa học Xã hội và Nhân văn - Đại học Quốc gia Hà Nội, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội 1998 khi nói về DNNN, tại Chương III đã phân biệt hai loại hình DNNN hoạt động kinh doanh và hoạt động công ích. Để thực hiện vai trò xã hội - vai trò ngày càng chiếm vị trí đặc biệt quan trọng, "với tư cách là chủ sở hữu trái quyền hay sở hữu về mặt giá trị" [69, tr.25], Nhà nước phải sử dụng DNNN hoạt động công ích làm công cụ phục vụ đắc lực cho việc thực hiện vai trò này. Cho đến nay, nội dung đó vẫn giữ nguyên ý nghĩa và còn được mở rộng ra các DN thuộc thành phần kinh tế khác với những quan hệ xã hội và chế độ tương tự [21, tr.67], [25]. 18 - Sách: "Vai trò của nhà nước trong cung ứng DVC - Nhận thức, thực trạng và giải pháp", TS. Nguyễn Ngọc Hiến (chủ biên); Nxb Văn hoá thông tin, Hà Nội 2002; "Cải cách DVC ở Việt Nam", Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội 2003; "Kỹ năng và cách tiếp cận trong việc cải tiến cung ứng DVC", Học viện Hành chính Quốc gia - tập thể tác giả; Nxb Thống kê, Hà Nội 2002... là những tác phẩm tổng hợp các quan điểm, quan niệm về DVC, phân tích DVC ở dưới các góc độ tiếp cận khác nhau và đã nêu ra các cách thức cung ứng DVC và xác định vai trò to lớn của Nhà nước trong suốt tiến trình, kết quả của hoạt động cung ứng DVC cho xã hội [41], [45], [61]. - Tiếp cận khái niệm DN cung ứng HH, DVC dưới góc độ pháp lý là bài viết đăng trên tạp chí khoa học như bài: "Dự thảo luật DN: Một số vấn đề phương pháp luận", PGS.TS. Nguyễn Như Phát, Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 5/1999 [70, tr.45-53]; trên cơ sở phân tích nội dung cũng như lý do dẫn đến việc nhà nước Việt Nam tiến hành hợp nhất hai đạo luật là: Luật công ty và Luật DN tư nhân ngày 21 tháng 12 năm 1990 và ban hành đạo luật mới là Luật DN 1999 [75], bên cạnh các vấn đề liên quan đến DN như: các nguyên tắc hay tiêu chí làm điều kiện tối thiểu cho sự ổn định kinh tế - xã hội; vấn đề về quyền tự do kinh doanh, vốn, góp vốn, quản lý vốn, sở hữu tài sản thuộc vốn đăng ký; cải cách thủ tục thành lập DN, cách thức quản lý DN...; Bài viết đánh giá cao việc ghi nhận loại hình công ty hợp danh, công ty trách nhiệm hữu hạn (TNHH) một thành viên - những hình thức tổ chức quan trọng, phù hợp trong việc đáp ứng nhu cầu cung ứng HH, DV nói chung, và đặc biệt là HH, DVC nói riêng trong thực tiễn nền kinh tế Việt Nam. - Tháng 7 năm 2005, cũng trên Tạp chí này, PGS.TS. Nguyễn Như Phát có bài: "Góp ý dự thảo Luật DN (thống nhất)" [71, tr.24-29] và đã đưa ra những kết quả nghiên cứu và bình luận quan trọng về hoàn thiện pháp luật về DN, khắc phục sự mâu thuẫn nội tại và hình thành sự minh bạch của pháp luật; đề cao sự bình đẳng giữa các DN. Bên cạnh vấn đề về tiêu chí xác định trách nhiệm hữu hạn hay vô hạn của DN; sự cần thiết thừa nhận công ty thực tế; xem lại vấn đề áp dụng pháp luật có liên quan... Đặc biệt, vấn đề "tư cách pháp nhân" của công ty hợp danh đã được bài viết phân tích sâu sắc theo tinh thần: Pháp luật của các nước tiến bộ trên thế giới - với tư cách là nơi sản sinh các loại hình công ty từ buổi ban đầu và có bề dầy nghiên cứu về các loại hình công ty đều quy định công ty hợp danh (với tư cách là một loại công ty đối nhân chịu 19 trách nhiệm vô hạn) không có tư cách pháp nhân. Đây là loại hình DN có ý nghĩa cực kỳ quan trọng, khởi nguồn cho công ty đối nhân xuất hiện ở Việt Nam, rất phù hợp và cần thiết cho cung ứng HH, DVC trên một số lĩnh vực đặc thù - lĩnh vực liên quan nhiều đến nhân thân, sự hiểu biết của chủ DN... Trong khi đó, Luật DN hiện hành quy định về công ty hợp danh không hoàn toàn như vậy. Đây là luận điểm hết sức quan trọng giúp nhà làm luật nghiên cứu, chuyển hoá nhận thức để thể hiện quan điểm trong việc sửa đổi Luật DN trong tương lai. - Trong bài viết: "Về những điểm mới của Luật DN", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 8/1999 [40, tr.17-23]; trên cơ sở so sánh với luật công ty và Luật DN tư nhân ngày 21 tháng 12 năm 1990 và nhu cầu khách quan của việc tổ chức kinh doanh dưới hình thức các loại hình DN cùng với nhu cầu về nâng cao hiệu quả quản lý DN..., PGS.TS. Trần Đình Hảo đã nêu những điểm mới của Luật DN 1999 và đưa ra những bình luận, phân tích, đánh giá sâu sắc, đặt nền móng cho sự giải thích và thực hiện Luật DN. Những vấn đề như tên và phạm vi điều chỉnh của Luật, nguyên tắc áp dụng pháp luật trong mối quan hệ giữa Luật DN và luật chuyên ngành; những ưu điểm mà Luật DN có thể đạt được; vấn đề thành lập, tổ chức lại DN; đặc biệt là quy định về công ty, trong đó có hai loại hình công ty mới là công ty TNHH một thành viên và công ty hợp danh, phân tích làm sáng tỏ khái niệm, vai trò ý nghĩa và những điểm mạnh của các loại công ty này. Đặc biệt với công ty hợp danh, đây là một DN có nhiều ưu điểm phù hợp với nhiều lĩnh vực cung ứng HH, DVC trong thực tiễn phát triển kinh tế - xã hội nước ta hiện nay. Có thể liên hệ một số lĩnh vực điển hình phù hợp với loại hình công ty hợp danh như: lĩnh vực công chứng, tư vấn pháp luật, kiểm toán, khám chữa bệnh - lĩnh vực đang có xu thế phát triển mạnh ở Việt Nam hiện nay trong tiến trình xã hội hoá. - Tiếp cận hoạt động cung ứng HH, DVC của loại hình công ty đối vốn, bài viết "Về các căn cứ xác lập quyền sở hữu tài sản của công ty đối vốn ở Việt Nam", tạp chí Nhà nước và Pháp luật số 6/2001, tác giả Lê Thị Châu đã xác định trách nhiệm của các chủ thể trong quá trình định giá phần vốn góp là hiện vật của công ty đối vốn (công ty TNHH, công ty cổ phần) [8]; qua đó, đề cao ý nghĩa, tầm quan trọng của tính trung thực trong việc định giá của các chủ thể, chủ đầu tư là sáng lập viên công ty. Hoạt động này có thể được áp dụng trong quá trình định giá tài sản là vốn của DN trong lĩnh 20