Tài liệu PHÂN CẤP KINH TẾ TẠI VIỆT NAM: CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP67

PHÂN CẤP KINH TẾ TẠI VIỆT NAM: CƠ SỞ LÝ LUẬN, THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP67 PGS.TS. Lê Xuân Bá Viện trưởng Viện Nghiên cứu QLKTTW Đổi mới phân cấp quản lý nhà nước (QLNN) về kinh tế là một vấn đề lớn và là một nội dung quan trọng của quá trình cải cách, hoàn thiện nền hành chính của mỗi một quốc gia, đặc biệt đối với Việt Nam. Công cuộc Đổi mới ở Việt Nam, theo mô hình kinh tế thị trường định hướng XHCN, trong đó hướng tới mục tiêu xây dựng nền hành chính hiện đại, đã tạo ra những tiền đề và đòi hỏi phải cải cách, tăng cường phân cấp QLNN giữa các cấp chính quyền. I. Cơ sở lý luận và nguyên tắc của phân cấp 1. Khái niệm về phân cấp QLNN về kinh tế Phân cấp QLNN là một thuật ngữ để chỉ sự phân định về các quyền và trách nhiệm thực thi các nhiệm vụ theo các cấp chính quyền tương ứng với các cấp hành chính. Về thực chất, phân cấp chính là phân cấp về thẩm quyền quyết định cái gì, với phạm vi và mức độ đến đâu và bằng điều kiện gì. Trong nghiên cứu này, thuật ngữ phân cấp QLNN được hiểu theo nghĩa rộng hơn, đó là hình thức chuyển giao nguồn lực, quyền hạn và trách nhiệm trong việc thực thi các nhiệm vụ công từ cấp TW xuống các cơ quan địa phương hoặc giao nhiệm vụ này cho khu vực tư nhân thực hiện (Thái và các cộng sự, 2007). Quá trình phân cấp QLNN về kinh tế có thể bao gồm các hình thức như: - Tản quyền/uỷ thác nhiệm vụ (deconcentration): là hình thức giao quyền quyết định, chức năng tài chính và quản lý cụ thể vốn thuộc cơ quan Trung ương cho các cơ quan đại diện chính quyền TW ở các địa phương, trong khi quyền lực và trách nhiệm về pháp lý vẫn thuộc hệ thống cơ quan TW. 67 Trong bài tham luận này, khái niệm phân cấp kinh tế được hiểu theo nghĩa rộng là phân cấp QLNN về kinh tế. Khái niệm phân cấp kinh tế (hay còn được gọi là phân cấp thị trường), hiểu theo nghĩa hẹp là Nhà nước chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư nhân. Như vậy một số nhiệm vụ sẽ không được các cơ quan nhà nước thực hiện mà sẽ chuyển giao cho thị trường, các tổ chức, hiệp hội, và cá nhân thực hiện. 286 - Uỷ quyền (delegation): là hình thức chính quyền địa phương được chính quyền TW trao quyền quyết định và trách nhiệm điều hành trên địa bàn địa phương cho cơ quan địa phương, tuy nhiên chính quyền TW vẫn chịu trách nhiệm về các quyết định này. - Phân quyền (devolution): là sự phân giao quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện vật chất v.v… từ chính quyền TW cho các cấp chính quyền địa phương thực hiện. Chính quyền địa phương được tự quyết định các vấn đề của địa phương trên cơ sở luật pháp. Chính quyền TW thực hiện sự kiểm tra hoạt động của địa phương thông qua hệ thống pháp luật. Phân cấp thị trường: là hình thức Nhà nước chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư nhân. Nói một cách khác, một số nhiệm vụ mà các cơ quan nhà nước trước đây đảm nhiệm (đặc biệt là cung cấp dịch vụ y tế và giáo dục) sẽ được chuyển giao cho khu vực tư nhân, các hiệp hội, nhóm cộng đồng và các tổ chức phi Chính phủ thực hiện. Hình thức phân cấp này đã dần khẳng định ưu thế và ngày càng có xu hướng phát triển mạnh ở nhiều nước trên thế giới. Như vậy, tản quyền là loại hình phân cấp thấp nhất bởi việc chuyển giao quyền chỉ diễn ra trong nội bộ cấp TW. Các hoạt động được tản quyền là các hoạt động mà cấp TW, vì lý do chính trị, tin rằng chỉ có (hoặc nên để) cấp TW kiểm soát hay giám sát chặt chẽ, nhưng lại cần thực hiện ở cấp địa phương để có thể tiến hành một cách hiệu quả. Sự chuyển giao các nhiệm vụ như vậy cũng phần nào giúp cho các cấp địa phương được phép có một số quyền tự do về lập kế hoạch, ra các quyết định hàng ngày và vận dụng thực hiện các chỉ thị của TW cho phù hợp với điều kiện ở địa phương trong phạm vi hướng dẫn do chính quyền TW đặt ra. Trong lĩnh vực giáo dục, loại hình phân cấp này được áp dụng ở nhiều nước dưới hình thức Bộ Giáo dục thành lập các Ban giám đốc vùng và các Ban này có nhiệm vụ là giám sát và lập kế hoạch cho từng vùng (Edquist, 2005). Uỷ quyền là loại hình phân cấp có ưu điểm nổi bật là duy trì được sự quản lý tập trung (chính quyền TW vẫn giữ được quyền kiểm soát tập trung về phân phối nguồn lực và giám sát chuyên môn) và do đó giải quyết được các vấn đề bình đẳng trong cung cấp dịch vụ giữa các vùng, các địa phương. Tuy nhiên, theo Kubal (2006) nhược điểm của loại hình uỷ quyền là không thể làm tăng hiệu quả quản lý ở địa phương do không phát huy hết quyền hạn, trách nhiệm và sự sáng tạo của địa phương (Ofxam, 2010). Ngược lại, phân quyền là loại hình mà chủ yếu nguồn tài chính được huy động từ chính địa phương và được cung cấp bởi chính địa phương. Một khi việc cung cấp dịch vụ công không đáp ứng được nhu cầu của người dân địa phương thì người dân có thể chuyển sang vùng khác. Việc di chuyển của người dân tạo nên sức ép buộc các cơ quan QLNN phải hoạch định chính sách và tổ chức cung cấp dịch vụ công phù hợp với người dân địa phương, nhờ vậy giao quyền có thể giúp làm tăng sự phù hợp của dịch vụ với nhu cầu địa 287 phương. Tuy vậy, nhược điểm của loại hình phân cấp này có thể làm tăng bất bình đẳng giữa các vùng, miền do điều kiện phát triển kinh tế-xã hội là khác nhau (Ofxam, 2010). 2. Các yếu tố tác động đến phân cấp Trong suốt giai đoạn 1930-80, xu hướng tập trung chiếm ưu thế lớn ở nhiều nước (trong đó diễn ra ở nhiều nước Châu Âu và Mỹ) và được ủng hộ bởi lý thuyết kinh tế học trường phái Keynes với lập luận cho rằng bàn tay vô hình của thị trường có quá nhiều khuyết tật. Vai trò lãnh đạo tập trung của Nhà nước trong quản lý nền kinh tế và dẫn dắt nền kinh tế cần tiếp tục được nâng cao. Trong thời kỳ này cũng đã chứng kiến việc mở rộng cung cấp dịch vụ công của một số nhà nước phúc lợi ở Tây Âu và Bắc Mỹ. Từ những năm 1970, tăng trưởng kinh tế bắt đầu đình trệ cùng với các cuộc khủng hoảng nợ của các nước Mỹ Latin đầu những năm 1980 đã đặt ra nhiều nghi vấn về tính hiệu quả đối với sự can thiệp của nhà nước. Cùng thời gian này, sự phát triển của trong kinh tế học thể chế sử dụng lý thuyết “lựa chọn công cộng” làm tiền đề cho chính sách công, trong đó lấy phân cấp làm trọng tâm. Cách tiếp cận phân cấp trong lý thuyết này cho rằng quá trình phi tập trung hoá là một sự lựa chọn tạo ra sự hoạt động giống như thị trường tự do, ở đó người công dân với tư cách là người mua sẽ gặp các cơ quan nhà nước ở địa phương với tư cách người bán. Trong thời gian này, một số nước phát triển (một số nước thuộc OECD) đã tiến hành cải cách khu vực nhà nước thông qua những biện pháp phân cấp thị trường như: tư nhân hoá các công ty cung cấp dịch vụ công của nhà nước, cho phép khu vực ngoài nhà nước tham gia vào cung cấp dịch vụ công. Ở các nước đang phát triển, mô hình quản lý tập trung của nhà nước cũng bộc lộ nhiều yếu kém, thể hiện qua tổ chức bộ máy công kềnh, quan liêu, tham nhũng, trì trệ và kết quả là làn sóng đòi dân chủ hoá ngày càng cao. Các nước này cũng đã bắt đầu nhìn nhận vai trò quan trọng của chính quyền địa phương thông qua trao quyền nhiều hơn cho chính quyền địa phương và khuyến khích sự tham gia của người dân. Như vậy, động lực của phân cấp trong những năm 1980 có thể chủ yếu là do sự phản ứng trước sự hoạt động kém hiệu quả của chính quyền TW. Gần đây, nhiều nghiên cứu cũng đã chỉ ra rằng, xu hướng phân cấp được dẫn dắt bởi một loạt các nhân tố như: nỗ lực tinh giảm bộ máy hành chính TW, cắt giảm ngân sách, tăng cường tự do hoá kinh tế và định hướng thị trường. Hiện nay, rất nhiều tổ chức tài trợ quốc tế và các tổ chức tài trợ song phương cũng đã lấy phân cấp làm điều kiện để cung cấp tài trợ cho các nước phát triển, bởi vì họ cho rằng phân cấp có thể nâng cao hiệu quả trong phân bổ nguồn lực của nhà nước nếu quyết định chi tiêu được đưa ra ở cấp chính quyền thấp hơn-cấp phản ứng nhanh nhạy hơn với các đòi hỏi của địa phương so với chính quyền TW ở quá xa về mặt địa lý. 288 3. Đặc tính của phân cấp Trong điều kiện phù hợp, tất các các hình thức phân cấp đều có tác dụng giúp chuyển việc ra quyết định xuống gần người dân và khuyến khích sự tham gia của người dân vào các hoạt động chính trị, kinh tế và xã hội của đất nước. * Mặt tích cực/lợi ích của phân cấp: - Tạo cơ hội để có một Chính phủ có trách nhiệm hơn, công khai và minh bạch hơn khi người dân tham gia vào quá trình ra quyết định có thể dễ dàng giám sát và đánh giá việc Chính phủ tuân thủ các quyết định của mình. - Có thể giúp nâng cao hiệu quả của quá trình thực hiện nhiệm vụ của Nhà nước: quá trình phân cấp đã đưa cấp quyết định xuống gần với thực tiễn hơn, do đó dễ dàng đáp ứng đúng nhu cầu của thực tiễn. - Có thể góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn lực xã hội nhờ việc ra quyết định phù hợp với thực tiễn và thứ tự ưu tiên các nhu cầu ở địa phương. - Có thể cho phép sự đại diện chính trị lớn hơn cho các nhóm người khác nhau trong việc ra quyết định. - Có thể giúp giảm bớt khối lượng công việc sự vụ ở cấp TW, để cập này tập trung nhiều hơn vào việc hoạch định chính sách. * Những nguy cơ rủi ro có thể xuất hiện trong quá trình phân cấp Khi tiến hành phân cấp QLNN nói chung và quản lý kinh tế nói riêng, bất kỳ quốc gia nào (không phân biệt trình độ phát triển, điều kiện văn hoá, xã hội v.v…) luôn phải đối mặt với những thách thức tương đối lớn, và một khi những thách thức này không được giải quyết thoả đáng sẽ dẫn đến nguy cơ mất ổn định về chính trị, xã hội hay có sự tranh dành quyền lực giữa TW và địa phương, hoặc giữa các địa phương. Những rủi ro căn bản có thể xuất hiện như: - Có thể làm mất tính hiệu quả kinh tế theo quy mô và làm giảm sự kiểm soát đối với những nguồn lực tài chính khan hiếm của chính quyền TW. Nghĩa là, trong quá trình thực hiện phân cấp, vì lợi ích cục bộ của địa phương mình mà các địa phương ít chú ý tới tổng thể lợi ích quốc gia. Địa phương không bám sát, tôn trọng định hướng chung, và đôi khi địa phương chỉ giải quyết lợi ích cục bộ trước mắt của địa phương mình (cục bộ địa phương chủ nghĩa) nên đã xâm hại đến lợi ích lâu dài của quốc gia và hậu quả nhiều năm sau vẫn không thể giải quyết hết được. - Có thể “bỏ rơi” một số nhiệm vụ của Nhà nước: quá trình phân cấp nếu không được triển khai đồng bộ (phân cấp nhiệm vụ không gắn liền với phân cấp tài chính) có 289 thể dẫn tới hiện tượng nhiều nhiệm vụ của Nhà nước sẽ không được cấp nào quan tâm thực hiện. - Có thể làm cho công việc của cơ quan nhà nước trở nên phức tạp và tốn kém: quá trình phân cấp nếu không gắn liền với quá trình cải cách bộ máy hành chính có thể dẫn tới hiện tượng tăng thêm tổ chức, bộ máy cấp dưới, trong khi đó hệ thống TW lại không giảm. - Có thể tạo điều kiện “đẩy” nguy cơ tham nhũng từ cấp TW xuống cấp địa phương: quyền lực thường nảy sinh cơ hội tham nhũng. Quá trình phân cấp là quá trình chuyển giao quyền lực xuống cấp dưới, vì vậy nếu không có cơ chế giám sát, giải trình phù hợp thì sẽ dẫn tới nguy cơ “đẩy” nạn tham nhũng xuống cấp địa phương. 4. Các nguyên tắc, điều kiện thực hiện phân cấp thành công Về nguyên tắc, phân cấp không phải là quá trình phân chia quyền lực giữa TW và địa phương (theo cấp hành chính hoặc theo đơn vị hành chính) và cũng không phải là phân chia lợi ích giữa TW và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, mà thực chất là phân định rõ nhiệm vụ, thẩm quyền giữa các cấp một cách hợp lý, tạo thuận lợi trong việc giải quyết các công việc của nhà nước. Phân cấp là một quá trình liên thông từ việc xác định chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp hành chính đến thẩm quyền hành chính tương ứng của mỗi cấp và các điều kiện thực hiện để đạt mục tiêu quản lý một cách hiệu quả68. Trong một nghiên cứu của Jennie Litvack với tựa đề "Cơ sở khách quan của phân cấp" (Rationale for decentralisation), theo Jennie Litvack muốn cho quá trình phân cấp thành công, cần phải quan tâm tới một số nguyên tắc thiết kế phân cấp như: (i) nguyên tắc tài chính phải đi theo chức năng (giao nhiệm vụ rõ ràng); (ii) nguyên tắc ra quyết định trên cơ sở thông tin đầy đủ; (iii) nguyên tắc trung thành với các ưu tiên của địa phương, và (iv) nguyên tắc chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động. Tuy nhiên, theo Jennie Litvack thì do sự khác biệt về môi trường quản lý nên việc áp dụng các nguyên tắc trên trong thực thi ở từng quốc gia không hề đơn giản. Như vậy, khi thiết kế phân cấp cần tuân thủ thêm một số nguyên tắc, đó là: (i) việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tốt hơn các yêu cầu của tổ chức, cộng đồng, nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện. 68 Xem thêm : Nguyễn Hữu Hải ‘Phân cấp quản lý hành chính trong thực hiện chương trình cải cách hành chính Nhà nước’. 290 (ii) phải phù hợp với trình độ phát triển kinh tế-xã hội, đặc thù và năng lực của từng cấp (nguồn lực tài chính, nhân sự, tổ chức và các điều kiện khác). (iii) phải gắn với cơ chế giám sát hữu hiệu. Cũng theo nghiên cứu của Jennie Litvack, Jennie đã chỉ ra 5 điều kiện cơ bản giúp cho quá trình phân cấp, phân quyền thành công ở các nước trên thế giới. Các điều kiện đó là: (i) Phân cấp, phân quyền phải gắn kết quyền tự chủ về tài chính, ngân sách với thẩm quyền cung ứng dịch vụ công và chức năng của chính quyền địa phương. Nhờ tự chủ về tài chính, các nhà lãnh đạo địa phương mới có thể đảm bảo nguồn tài chính cho các quyết định của mình, cũng như đảm bảo thực hiện các cam kết trước cử tri; (ii) Người dân tại địa phương phải được thông tin đầy đủ về chi phí cho các dịch vụ công, các phương án lựa chọn để cung cấp dịch vụ công, các nguồn lực mà địa phương hiện có để người dân có thể tham gia vào quá trình ra quyết định, nhất là quyết định về ngân sách một cách thực chất; (iii) Phải có cơ chế lấy ý kiến của người dân trong cộng đồng để họ có thể trình bày nguyện vọng của mình, hơn nữa, buộc các đại biểu dân cử phải có trách nhiệm đối với các nguyện vọng đó. Có như vậy, người dân mới tích cực tham gia vào quá trình phân cấp, phân quyền; (iv) Phải có cơ chế buộc chính quyền địa phương phải công khai hoạt động và chịu trách nhiệm về kết quả hoạt động để nhân dân có thể giám sát họ; và (v) Phải thiết lập các công cụ cho phân cấp, phân quyền (chẳng hạn: khung pháp lý, bộ máy tổ chức, hệ thống ngân sách giữa các cấp chính quyền v.v…). II. Thực trạng chung phân cấp QLNN về kinh tế ở Việt Nam và hệ quả 1. Thực trạng quá trình phân cấp chung Trong suốt thập kỷ vừa qua, Việt Nam đã có nhiều nỗ lực lớn trong phân cấp QLNN, đặc biệt trong QLNN về kinh tế. Năm 2004, việc ban hành Nghị quyết 08/2004/NQ-CP của Chính phủ về tiếp tục đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa Chính phủ và chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc TW được coi là một bước tiến quan trọng về thể chế hoá việc phân cấp giữa TW và địa phương. Rất nhiều mặt/lĩnh vực của chính sách KT-XH đã được phân cấp mạnh mẽ, chẳng hạn như: phân cấp về quản lý đầu tư, về FDI, về quy hoạch và kế hoạch, về quản lý đất đai và tài nguyên v.v… Trên thực tế việc áp dụng chủ trương phân cấp quản lý, nhất là trong quản lý về đầu tư ở địa phương được đánh giá có mức độ phân cấp cao hơn so với những quy định chính thức. 291 Ở Việt Nam, phân cấp quản lý kinh tế thời gian qua đã đạt được những kết quả nhất định, nhất là phát huy được tính chủ động, sáng tạo của chính quyền các cấp. Cạnh tranh giữa các địa phương chính là tác nhân giúp địa phương cải thiện môi trường kinh doanh của mình. Tuy nhiên, quá trình đổi mới phân cấp quản lý kinh tế xét về tổng thể vẫn chưa đáp ứng được những đòi hỏi bức xúc của thực tiễn và bộc lộ khá nhiều hạn chế. Đôi khi, phân cấp mạnh không phải lúc nào tốt. Ngược lại, đôi khi sự kiểm soát từ phía TW cũng rất quan trọng. Việc phân cấp quản lý kinh tế thời gian qua không phải là không đặt ra những vấn đề, đó là: (i) Việc phân cấp vội vã và những quyết định sai lầm ở địa phương đang làm lãng phí các nguồn lực quốc gia và dẫn đến sự không hiệu quả trong các hoạt động kinh tế. (ii) Sự yếu kém trong việc điều phối các hạng mục đầu tư ở cấp tỉnh đôi khi đã dẫn tới một tình trạng tập trung quá nhiều vào một vài lĩnh vực (ví dụ phát triển cảng biển, khu công nghiệp, khu đô thị, khu kinh tế mở v.v…) và tạo nên sự phát triển lộn xộn, bất hợp lý giữa các địa phương, vùng. Vì vậy, trao quyền hạn nhiều hơn cho chính quyền địa phương (đặc biệt là ở cấp tỉnh) có thể làm mất cơ hội hoặc làm cho việc giải quyết tình trạng mất cân đối giữa các địa phương trở nên không hiệu quả. (iii) Trách nhiệm giải trình và tính minh bạch trong hoạt động của chính quyền địa phương còn thấp, vì vậy việc phân cấp và phân quyền đôi khi lại sản sinh ra tình trạng tham nhũng, quan liêu cửa quyền địa phương chủ nghĩa (Arkadie và cộng sự, 2010). 2. Thực trạng quá trình phân cấp quản lý dịch vụ công (y tế và giáo dục) Trong các chức năng chính của Nhà nước cung cấp dịch vụ cho người dân là một chức năng căn bản của Nhà nước. Giáo dục và y tế là hai lĩnh vực đặc biệt, trong đó Chính phủ và người dân luôn có sự tương tác trực tiếp và thường xuyên hơn cả. Việc đảm bảo cung cấp đầy đủ và có hiệu quả dịch vụ giáo dục và y tế đang là một thách thức lớn đối với Việt Nam. Hiện nay, cùng với xu hướng chung là đẩy mạnh phân cấp QLNN giữa TW và địa phương, lĩnh vực giáo dục và y tế cũng trong quá trình thúc đẩy cải cách thể chế thông qua việc phân cấp trách nhiệm đáng kể cho chính quyền địa phương. Nhìn chung, việc phân công, phân cấp chức năng, nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền (giữa TW và địa phương và giữa các cấp ở địa phương) đã dần đảm bảo thống nhất, thông suốt và rõ ràng hơn trên phạm vi cả nước. Đầu tư cho giáo dục và y tế luôn được coi trọng, do vậy, chi ngân sách nhà nước cho hai lĩnh vực này ngày càng tăng qua các năm. Bên cạnh đó, cơ chế phân cấp ngân sách cho ngành giáo dục và y tế hiện nay nhìn chung đã phần nào tạo điều kiện thuận lợi cho các cấp, đặc biệt là cấp chính quyền gần người dân nhất phát huy 292 được tính tự chủ, sáng tạo trong khai thác nguồn thu và thực hiện nhiệm vụ chi của cấp mình. HĐND các tỉnh, thành phố trực thuộc TW ngày càng có nhiều quyền hạn hơn trong việc xác định các khoản chi ưu tiên và quyết định phần ngân sách phân bổ và chuyển giao cho chính quyền cấp thấp hơn. Tuy vậy, bên cạnh một số tác động tích cực quan trọng thu được từ quá trình phân cấp ngày càng mạnh hơn cho chính quyền địa phương trong lĩnh vực giáo dục và y tế, hiện nay, các quy định về phân cấp và thực thi phân cấp vẫn còn có nhiều điểm bất cập. Cụ thể là: - Mặc dù việc phân công nhiệm vụ giữa các cấp chính quyền trong các văn bản quy phạm pháp luật đã dần cụ thể hơn, song vẫn chưa đủ mức chi tiết cần thiết, vì vậy trên thực tế chính quyền cấp TW và địa phương vẫn cùng thực hiện nhiều chức năng chồng chéo. Sự trùng lắp về chức năng, nhiệm vụ, quyền lợi và trách nhiệm giữa các cấp chính quyền chính là nguyên nhân dẫn tới hiện tượng có nhiều nhiệm vụ được nhiều cấp cùng đảm nhiệm và ngược lại nhiều nhiệm vụ lại bị “bỏ sót”, không được cấp nào thực hiện. Bên cạnh đó, còn có một số nhiệm vụ mặc dù đã được uỷ quyền cho chính quyền cấp dưới, song trên thực tế chính quyền cấp trên vẫn đang “nắm” giữ. - Phân cấp QLNN về y tế và giáo dục chủ yếu được thể hiện trên ba khía cạnh, đó là: phân cấp về nhiệm vụ, phân cấp về ngân sách và phân cấp về quản lý nhân sự. Nghiên cứu khảo sát ở nhiều địa phương cho thấy việc phân cấp trên cả ba khía cạnh được thực hiện tương đối riêng rẽ và có ít sự liên kết với nhau ở cả cấp TW và địa phương. Nhìn chung, phân cấp nhiệm vụ thường mạnh hơn so với phân cấp về tài chính và phân cấp quản lý cán bộ. Việc phân cấp thiếu đồng bộ ở ba lĩnh vực nói trên chính là nguyên nhân làm hạn chế tác động cộng hưởng của chính sách phân cấp quản lý và làm ảnh hưởng tới quyền tự chủ thực tế của chính quyền các cấp (Ofxam, 2010). - Mặc dù địa phương ngày càng được trao quyền quản lý ngân sách nhiều hơn song rất nhiều địa phương vẫn phải trông chờ vào ngân sách bổ sung từ TW. Bên cạnh đó, ở địa phương, việc phân cấp giữa các cấp chính quyền địa phương còn nhiều lung túng và phân cấp ngân sách cấp dưới phụ thuộc rất nhiều vào quyết định của cấp trên (cấp tỉnh). Thực tế, ở nhiều địa phương, chính quyền cấp dưới phải trông chờ vào ngân sách bổ sung của chính quyền cấp trên, cùng với việc nguồn thu ở cấp dưới quá ít so với nhiệm vụ được giao, vì vậy đã làm hạn chế việc thực hiện nhiệm vụ của cấp dưới. - Việc phân cấp tuyển dụng, sử dụng, điều động, thuyên chuyển v.v... đội ngũ viên chức giữa địa phương có sự khác biệt lớn. Thậm chí, ngay ở một địa phương, mỗi quận/huyện cũng áp dụng các hình thức phân cấp cho các cơ sở tương đối khác nhau. Công tác cán bộ, viên chức liên quan tới thẩm quyền giải quyết của nhiều cơ quan. Việc 293 mỗi địa phương triển khai phân cấp quản lý viên chức ở những thời điểm khác nhau và mức độ phân cấp khác nhau nên đã gây ra tình trạng thiếu đồng bộ. Do đó, nếu chỉ xét trong nội bộ một tỉnh thì việc quản lý cán bộ theo phân cấp có thể thực hiện tương đối ổn định, nhưng nếu phát sinh quan hệ giữa các tỉnh có mức độ phân cấp khác nhau thì sẽ gây ra nhiều khó khăn (đặc biệt là khó khăn trong việc thuyên chuyển và tiếp nhận cán bộ viên chức giữa tỉnh A và tỉnh B). - Mô hình phân cấp quản lý hiện nay về cơ bản còn thiên về việc phân công nhiệm vụ và giao chức năng tài chính, nguồn lực cho cấp dưới và chủ yếu thực hiện trong phạm vi hệ thống chính quyền. Cơ chế phân cấp này chưa thực sự gắn với phân cấp thị trường, tức là chưa có sự gắn kết chặt chẽ với hoạt động xã hội hoá. 3. Một số khuyến nghị về đổi mới hệ thống phân cấp QLNN về kinh tế ở Việt Nam - Nguyên tắc “việc nào, cấp nào sát thực tế hơn, giải quyết kịp thời và phục vụ tố hơn các yêu cầu của tổ chức và nhân dân thì giao cho cấp đó thực hiện” cần được triệt để quán triệt. Phân cấp phải rõ việc, rõ địa chỉ, rõ trách nhiệm, gắn với chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp. Chính quyền TW không nên vượt quá vai trò của mình bằng cách tạo các rào cản pháp lý, vi phạm quyền tự do cần thiết của chính quyền địa phương. Ngược lại, chính quyền TW cũng cần phải đóng một vai trò hết sức quan trọng trong việc đảm bảo điều tiết hợp lý, hài hoà các nguồn lực giữa các địa phương; đảm bảo điều phối các sáng kiến Trung ương và địa phương; tạo ra các động cơ khuyến khích tăng cường năng lực quản lý của địa phương; có cơ chế ràng buộc tính minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương; có chế tài kiểm tra, giám sát chặt chẽ việc thực thi nhiệm vụ được phân cấp của địa phương v.v… - Phân cấp cần tuân thủ nguyên tắc đảm bảo đồng bộ: hiện nay, việc phân cấp quản lý ở ba lĩnh vực là nhiệm vụ, tài chính và nhân sự dường như còn tương đối độc lập, do vậy rất cần các cấp quản lý thuộc các ngành dọc phối hợp chặt chẽ với nhau để đảm bảo việc phân cấp giữa các lĩnh vực có sự ăn khớp với nhau. Ngoài ra, các Bộ, ngành cũng như các cơ quan QLNN ở địa phương cũng cần có sự phối hợp chặt chẽ trong việc kiểm tra, giám sát với hoạt động của các đơn vị cung cấp dịch vụ công. Một khi tiến hành phân cấp càng sâu, càng mạnh thì đồng nghĩa với việc phải tăng cường chức năng kiểm tra, giám sát việc thực hiện nhiệm vụ được phân cấp. - Phân cấp gắn liền với nâng cao năng lực quản lý: sự thành công của phân cấp thường phụ thuộc rất nhiều vào năng lực quản lý của cán bộ các cấp (cả TW lẫn địa phương). Hiện nay, việc nâng cao năng lực quản lý cán bộ dường như chưa được thực hiện một cách chủ động, tương ứng với quá trình phân cấp quản lý. Trong một số trường 294 hợp, phân cấp được tiến hành một cách đồng loạt ở tất cả các cấp hoặc ngược lại phân cấp quản lý được tiến hành từ từ với mục đích để xem xét mức độ triển khai thực hiện phân cấp quản lý mà chưa có sự đánh giá năng lực hiện tại của cấp được nhận phân cấp. Vì vậy, muốn đảm bảo phân cấp có hiệu quả hay không thì đòi hỏi các cấp quản lý phải có sự đánh giá năng lực quản lý của cấp dưới để từ đó có lộ trình phân cấp phù hợp. Thực tế cho thấy, hiện nay năng lực của chính quyền cấp xã (cấp cơ sở) đôi khi còn nhiều hạn chế, vì vậy cấp chính quyền trên cần có kế hoạch, chủ động và thường xuyên, liên tục nâng cao trình độ, năng lực quản lý của đội ngũ cán bộ cơ sở, đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ được giao. - Đẩy mạnh hơn nữa phân cấp thị trường: phân cấp thị trường là hình thức Nhà nước chuyển giao một số chức năng từ khu vực công sang khu vực tư nhân. Hình thức này đang dần được áp dụng phổ biến ở nhiều nước và một số nước công nghiệp phát triển, hình thức chuyển giao này tỏ ra khá thành công. Trong lĩnh vực giáo dục hay y tế, ở một số nước, khu vực tư nhân tham gia cung cấp một số loại dịch vụ đôi khi còn lấn át cả khu vực công. Nhiều nước trên thế giới đã và đang áp dụng nguyên tắc “những dịch vụ công nào mà khu vực tư nhân có thể đảm nhận được thì Nhà nước chỉ đóng vai trò là người quản lý và giám sát chất lượng. Nhà nước chỉ nên đảm nhận các dịch vụ công thuần tuý mang tính QLNN mà không ai làm thay được. Ngược lại, đối với các dịch vụ công không thuần tuý, Nhà nước nên mở rộng đối tượng cung ứng cho thị trường. Chính phủ dựa vào cơ chế thị trường để hoàn thiện cung ứng dịch vụ công, tạo ra môi trường cạnh tranh thông qua các biện pháp mở rộng thị trường hay hợp đồng đấu thầu (thực chất là “xã hội hoá” việc cung ứng dịch vụ công” (CIEM, 2006:38). Hiện nay, Chính phủ nhiều nước đánh giá cao sự tham gia của khu vực tư nhân trong cung cấp dịch vụ công (lĩnh vực mà trước đây chỉ có Nhà nước đảm nhiệm), và vì vậy để khuyến khích sự tham mạnh mẽ của khu vực này, nhiều nước đã không ngừng hoàn thiện khuôn khổ pháp lý theo hướng mở rộng phạm vi tham gia, hình thức tham gia và các cơ chế khuyến khích, hỗ trợ và cơ chế chia sẻ rủi ro với các nhà đầu tư. Về nguyên tắc, chỉ nên thành lập các tổ chức Nhà nước để thực hiện chức năng, nhiệm vụ phục vụ quản lý nhà nước hoặc cung cấp dịch vụ công mà các tổ chức ngoài khu vực nhà nước không muốn hoặc không đủ khả năng thực hiện. Kết luận: Chủ trương phân cấp QLNN về kinh tế là đúng đắn và phù hợp với xu thế chung. Chủ trương này đã thực sự góp phần nâng cao hiệu lực QLNN về kinh tế, tăng cường tính tự chủ, sáng tạo của chính quyền địa phương, là cơ sở cho việc triển khai cải cách thủ tục hành chính và trực tiếp góp phần cải thiện môi trường đầu tư của Việt Nam. 295 Tuy vậy, quá trình ra quyết định và thực hiện phân cấp QLNN về kinh tế những năm qua còn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập và do đó đã gây ra không ít hệ luỵ, ảnh hưởng ít nhiều đến cuộc sống của người dân. Kinh nghiệm quốc tế trong phân cấp QLNN về kinh tế đã cho thấy rằng muốn cho quá trình phân cấp đầu tư công thành công, không thể không tuân thủ một số nguyên tắc cơ bản, đó là: phân cấp phải phù hợp với năng lực (bộ máy, con người, tiềm lực tài chính v.v…), phù hợp với trình độ phát triển kinh tế-xã hội; phân cấp tài khóa phải tương ứng với nhiệm vụ chi v.v… Ngoài ra, tăng cường phân cấp QLNN về kinh tế từ chính quyền TW cho chính quyền địa phương cần phải gắn liền với việc phải thiết lập một chính quyền TW đủ mạnh, có khả năng giám sát việc thực hiện của chính quyền cấp dưới; phải có hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, cùng với cơ chế phát huy cao độ tính dân chủ, tạo điều kiện thuận lợi cho người dân, cộng đồng, các tổ chức xã hội tham gia hoạt động QLNN. Tài liệu tham khảo ADB và các nhà tài trợ (2009) “Báo cáo phát triển Việt Nam 2010: các thể chế hiện đại”. Arkadie, B.V., và cộng sự (2010) “Phân tích chung về Việt Nam”. CIEM (2010) “Thực hiện tốt phân cấp giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương” Oxfam (2010) “Education decentralisation in Vietnam”. 296