Tài liệu Nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn trưởng phòng, phó trƣởng phòng ủy ban nhân dân cấp huyện và tương đương thuộc tỉnh hà tĩnh

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN ------------------------------------- LÂM NGỌC DŨNG NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG TIÊU CHUẨN TRƢỞNG PHÕNG, PHÓ TRƢỞNG PHÕNG ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VÀ TƢƠNG ĐƢƠNG THUỘC TỈNH HÀ TĨNH LUẬN VĂN THẠC SĨ Chuyên ngành Chính trị học Hà Nội – 2013 i ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KHOA HỌC XÃ HỘI VÀ NHÂN VĂN ---------------------------------- LÂM NGỌC DŨNG NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG TIÊU CHUẨN TRƢỞNG PHÕNG, PHÓ TRƢỞNG PHÕNG ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VÀ TƢƠNG ĐƢƠNG THUỘC TỈNH HÀ TĨNH Luận văn Thạc sĩ chuyên ngành Chính trị học Mã số: 60 31 02 01 Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: TS. Hà Quang Ngọc Hà Nội – 2013 ii LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của riêng tôi. Các số liệu và trích dẫn trong luận văn là trung thực. Kết quả nghiên cứu của luận văn không trùng với các công trình khác. Tác giả luận văn Lâm Ngọc Dũng iii MỤC LỤC Trang DANH MỤC BẢNG ................................................................................................... vii DANH MỤC BIỂU ĐỒ ............................................................................................. viii MỞ ĐẦU ........................................................................................................................ 1 1. Tính cấp thiết của đề tài .............................................................................................1 2. Tình hình nghiên cứu đề tài .......................................................................................2 3. Mục đích nghiên cứu đề tài ........................................................................................3 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu ..............................................................................4 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu ................................................................4 6. Đóng góp của luận văn ............................................................................................................ 5 Chƣơng 1. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TRƢỞNG PHÕNG, PHÓ TRƢỞNG PHÕNG THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VÀ TƢƠNG ĐƢƠNG ....................................................................................6 1.1. Một số khái niệm cơ bản .........................................................................................6 1.1.1 Khái niệm cán bộ, công chức, công chức quản lý ........................................................... 6 1.1.2. Vị trí, vai trò của trưởng phòng, phó trưởng phòng và tính tất yếu phải nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chuẩn của đội ngũ này ....................................................................... 15 1.2. Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí Minh và của Đảng, Nhà nƣớc về cán bộ và tiêu chuẩn cán bộ.................................................................................................................25 1.2.1. Quan điểm của Chủ tịch Hồ Chí về cán bộ và tiêu chuẩn cán bộ .............................. 25 1.2.2 Quan điểm của Đảng về cán bộ và tiêu chuẩn cán bộ .................................................. 30 Chƣơng 2. THỰC TRẠNG VẤN ĐỀ NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG TIÊU CHUẨN TRƢỞNG PHÕNG, PHÓ TRƢỞNG PHÕNG ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VÀ TƢƠNG ĐƢƠNG TỈNH HÀ TĨNH ...................................................... 33 2.1. Đặc điểm tình hình tổ chức bộ máy hành chính tỉnh Hà Tĩnh ..............................33 2.2. Thực trạng về đội ngũ trƣởng phòng, phó trƣởng phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện và tƣơng đƣơng thuộc tỉnh Hà Tĩnh ..................................................................36 2.3. Thực trạng ban hành, áp dụng các tiêu chuẩn đối với Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng của Hà Tĩnh .......................................................................................................39 2.4. Nguyên nhân của những hạn chế ..........................................................................55 2.4.1. Nguyên nhân chủ quan .................................................................................................... 55 2.4.2. Nguyên nhân khách quan ................................................................................................ 57 iv Chƣơng 3. MỤC TIÊU, QUAN ĐIỂM NGHIÊN CỨU XÂY DỰNG TIÊU CHUẨN ĐỐI VỚI TRƢỞNG PHÕNG, PHÓ TRƢỞNG PHÕNG CẤP HUYỆN VÀ CÁC GIẢI PHÁP THỰC HIỆN ........................................................................................... 60 3.1. Mục tiêu, quan điểm nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn đối với Trƣởng phòng, Phó trƣởng phòng UBND cấp huyện và tƣơng đƣơng ........................................................60 3.1.1. Mục tiêu ............................................................................................................................ 60 3.1.2. Quan điểm ......................................................................................................................... 61 3.2.2. Tiêu chuẩn cụ thể đối với trưởng phòng ............................................................67 3.2.3. Tiêu chuẩn cụ thể đối với Phó trưởng phòng ....................................................68 3.3. Những giải pháp chủ yếu để thực hiện hệ thống các tiêu chuẩn cán bộ Trƣởng phòng, Phó trƣởng phòng UBND cấp huyện và tƣơng đƣơng ở Hà Tĩnh ...................70 KẾT LUẬN................................................................................................................................. 73 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .....................................................................74 v DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT Từ viết tắt Ý nghĩa Nhà xuất bản Xã hội chủ nghĩa Bộ Chính trị Tổng sản phẩm quốc nội Hỗ trợ phát triển nƣớc ngoài Ủy ban nhân dân Tổ chức trung ƣơng Nghị quyết Quyết định NXB XHCN BCT GDP ODA UBND TCTW NQ QĐ vi DANH MỤC BẢNG Bảng 2.1: Cơ cấu GDP và cơ cấu lao động năm 2012 ...................................... 35 Bảng 2.2: Một số chỉ tiêu kinh tế chủ yếu đạt đƣợc trong các năm 2010-2012.35 Bảng 2.3: Số lƣợng, cơ cấu và độ tuổi đội ngũ trƣởng, phó phòng và tƣơng đƣơng đến hết năm 2012 .................................................................................... 37 Bảng 2.4: Thực trạng độ tuổi đƣợc bổ nhiệm .................................................... 46 Bảng 2.5: Tiêu chuẩn về thâm niên của trƣởng phòng, phó trƣởng phòng ....... 47 Bảng 2.6: Đội ngũ trƣởng phòng, phó trƣởng phòng đƣợc bổ nhiệm đúng đối tƣợng .................................................................................................................. 52 vii DANH MỤC BIỂU ĐỒ Biểu đồ 2.1:........................ ................................................................................ 38 Biểu đồ 2.2: Độ tuổi trƣởng phòng, phó trƣởng phòng ..................................... 47 Biểu đồ 2.3: Thâm niên của đội ngũ trƣởng phòng, phó trƣởng phòng ............ 48 Biểu đồ 2.4: Trình độ chuyên môn đội ngũ trƣởng phòng, phó trƣởng phòng . 50 Biểu đồ 2.5: Trình độ lý luận chính trị của đội ngũ trƣởng phòng, phó trƣởng phòng.................................................................................................................. 50 Biểu đồ 2.6: Cơ cấu bổ nhiệm ........................................................................... 53 viii MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Sinh thời Hồ Chí Minh đã dạy: Cán bộ là cái gốc của mọi công việc; công việc có thành công hay thất bại đều do cán bộ tốt hay kém; Cán bộ, công chức là một yếu tố quan trọng của nền hành chính quốc gia, có vai trò quyết định đến hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nƣớc, hoạt động của cán bộ, công chức là hình thức thể hiện của nền hành chính chính tác động đến lên các quan hệ xã hội nhằm tổ chức thực hiện đƣờng lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nƣớc; là sự thể hiện cụ thể ý chí, sức mạnh quyền lực của nhà nƣớc đối với xã hội và cùng với hoạt động của các thiết chế khác trong bộ máy nhà nƣớc, trong hệ thống chính trị thực hiện đƣợc những mục tiêu của Đảng ta đặt ra đối với Nhà nƣớc và xã hội. Thực hiện đƣờng lối đổi mới, trong những năm qua Đảng và nhà nƣớc đã ban hành nhiều chính sách nhằm từng bƣớc nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức, nhiều nội dung trong công tác quản lý cán bộ, công chức đã đƣợc đổi mới phù hợp với yêu cầu của thời kỳ phát triển và hội nhập quốc tế, từ công tác tuyển dụng, sử dụng, bố trí, quy hoạch, đào tạo, bồi dƣỡng, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, miễn nhiệm, từ chức…. Tuy Trung ƣơng đã có nhiều văn bản quy định về điều kiện, tiêu chuẩn để bổ nhiệm Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng các phòng, ban chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, sở, ban, ngành cấp tỉnh và Nghị định số 13/2008/NĐ-CP và Nghị định số 14/2008/NĐ-CP quy định nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh phải quy định tiêu chuẩn chức danh Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng các cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp huyện, sở, ban, ngành nhƣng cho đến nay, Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Tĩnh chƣa ban hành Quy định về tiêu chuẩn, điều kiển bổ nhiệm Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng; do đó công tác đề bạt, bổ nhiệm cán bộ có lúc, có nơi chƣa đi vào quy cũ. 1 Nhận thức rõ ý nghĩa và sự cần thiết phải xây dựng một đội ngũ công chức giữ chức vụ lãnh đạo quản lý cấp phòng trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng đáp ứng yêu cầu thực hiện tốt nhiệm vụ, bản thân tôi đƣợc tổ chức phân công đảm nhiệm chức vụ Phó Trƣởng phòng Quản lý Công chức, viên chức, Sở Nội vụ. Vì vậy, tôi lựa chọn đề tài "Nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn Trưởng phòng, Phó Trưởng phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện và tương đương thuộc tỉnh Hà Tĩnh" làm luận văn tốt nghiệp Cao học chuyên ngành Chính trị học. 2. Tình hình nghiên cứu đề tài Công chức nói chung và tiêu chuẩn công chức giữ chức vụ lãnh đạo từ cấp phòng trở lên nói riêng là vấn đề đƣợc sự quan tâm của nhiều nhà nghiên cứu, nhiều nhà quản lý. Từ khi đất nƣớc ta thực hiện chuyển đổi từ cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp sang cơ chế thị trƣờng có sự quản lý của nhà nƣớc theo định hƣớng XHCN, thực hiện cải cách nền hành chính nhà nƣớc thì quản lý đội ngũ công chức là đề tài đƣợc đề cập đến nhiều trong các hoạt động nghiên cứu khoa học và quản lý thực tiễn. Bùi Đình Phong (2002), Tư tưởng Hồ Chí Minh về cán bộ và công tác cán bộ, Nxb. Lao động, Hà Nội,. Nghiên cứu đã đề cập đến lý luận về cán bộ và công chức, cụ thể là tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về cán bộ và công tác cán bộ trên các phạm vi và quan điểm khác nhau. Nguyễn Phú Trọng, Trần Xuân Sầm (2001), Luận cứ khoa học cho việc nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội. Nghiên cứu đã đƣa ra đƣợc sự cần thiết khách quan của việc nâng cao chất lƣợng của đội ngũ cán bộ, trong đó có cả đội ngũ cán bộ công chức và công chức giữ chức vụ lãnh đạo. Nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ là một trong những điều kiện tiên quyết cho quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa của đất nƣớc đến năm 2020. Ban Tổ chức cán bộ Chính phủ, Viện Khoa học tổ chức Nhà nƣớc, Đạo đức, phong cách, lề lối làm việc của cán bộ, công chức theo tƣ tƣởng Hồ Chí 2 Minh, Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 1998. Nghiên cứu đã chỉ ra rằng cán bộ, công chức không chỉ có đáp ứng các tiêu chuẩn về trình độ chuyên môn, trình độ chính trị, học vấn. Mà chính sự hội nhập của nền kinh tế Việt Nam cũng với nền kinh tế thế giới đã thể hiện đội ngũ cán bộ công chức cần đƣợc hoàn thiện về đạo đức, phong cách, lề lối làm việc. Trần Diệu Anh, Khái niệm cán bộ, công chức và viên chức theo các văn bản pháp luật, tạp chí Tổ chức Nhà nƣớc tháng 8 năm 2011. Nghiên cứu đã đƣa ra những khái niệm về cán bộ công chức theo các văn bản pháp luật trên nhiều phƣơng diện khác nhau và từng thời kỳ khác nhau. Nguyễn Hồng Khải, Một số vấn đề về phát triển năng lực của cán bộ, công chức, tạp chí Tổ chức nhà nƣớc tháng 9 năm 2011. Năng lực của cán bộ công chức luôn gắn với mục đích tổng thể, với chiến lƣợc phát triển của tổ chức và phải gắn với lĩnh vực, điều kiện cụ thể. Năng lực liên quan chặt chẽ đến quá trình làm việc, phƣơng pháp làm việc hiệu quả và khoa học công nghệ. Năng lực đƣợc thể hiện qua năng lực chuyên môn, năng lực tổ chức và phẩm chất đạo đức. Tuy đã có một số công trình nghiên cứu liên quan đến cán bộ công chức và tiêu chuẩn cán bộ nói riêng nhƣ đã nêu ở trên, nhƣng những nghiên cứu này chỉ mới đề cập tới cán bộ công chức ở các góc độ tiếp cận khác nhau. Theo sự tìm tòi, nghiên cứu của bản thân thì đến thời điểm hiện nay chƣa thấy có nghiên cứu một cách hệ thống, toàn diện và sâu sắc về nội dung tiêu chuẩn cán bộ trƣởng phòng, phó trƣởng phòng trong các cơ quan chuyên cấp huyện, các sở, ngành thuộc tỉnh. Vì vậy việc thực hiện đề tài này sẽ không trùng lắp, đảm bảo tính độc lập và có ý nghĩa thực tiễn đối với việc nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chuẩn cán bộ nói riêng và đội ngũ trƣởng phòng, phó trƣởng phòng nói riêng. 3. Mục đích nghiên cứu đề tài 3.1. Mục đích nghiên cứu Trên cơ sở phân tích, nghiên cứu tiêu chuẩn chức danh trƣởng phòng, phó trƣởng phòng UBND cấp huyện và tƣơng đƣơng, so sánh với thực trạng đội ngũ Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện và 3 tƣơng đƣơng ở tỉnh Hà Tĩnh để đề xuất nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn trƣởng phòng, phó trƣởng phòng phù hợp với thực tiễn và yêu cầu bổ nhiệm, đào tạo nânng cao năng lực của đội ngũ trƣởng phòng, phó trƣởng phòng trong thời gian tới tại Hà tĩnh. 3.2 Nhiệm vụ nghiên cứu - Chỉ rõ vai trò của cán bộ, công chức nói chung, đội ngũ cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý cấp phòng nói riêng trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc ở địa phƣơng; - Phân tích, đánh giá hệ thống tiêu chuẩn và thực trạng đội ngũ Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện và tƣơng đƣơng trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh; - Nghiên cứu xây dựng hệ thống tiêu chuẩn Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện và tƣơng đƣơng đáp ứng nhiệm vụ và yêu cầu của địa phƣơng trong tình hình mới. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu 4.1 Đối tượng nghiên cứu Luận văn tập trung nghiên cứu hệ thống tiêu chuẩn hiện có và thực trạng đội ngũ Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện và tƣơng đƣơng trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh để nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn đội ngũ này. 4.2 Phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu hệ thống tiêu chuẩn trƣởng phòng, phó trƣởng phòng cấp huyện và tƣơng đƣơng đang đƣợc áp dụng hiện hành tại Hà Tĩnh - bao gồm các tiêu chuẩn đƣợc quy định của Trung ƣơng và của tỉnh Hà Tĩnh ban hành. 5. Cơ sở lý luận và phƣơng pháp nghiên cứu 5.1 Cơ sở lý luận - Quan điểm của Chủ nghĩa Mác – Lê nin và tƣ tƣởng Hồ Chí Minh về tiêu chuẩn của ngƣời cán bộ, công chức; - Quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tiêu chuẩn cán bộ, công chức, đặc biệt là cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo, quản lý; 4 - Các quy định của Quốc hội, của Chính phủ, của Bộ ngành Trung ƣơng về điều kiện, tiêu chuẩn của cán bộ, công chức nói chung và cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh, đạo quản lý nói riêng. 5.2 Phương pháp nghiên cứu Trên cơ sở phƣơng pháp luận chủ nghĩa duy vật biện chứng cùng với những phƣơng pháp nghiên cứu khoa học cụ thể là phân tích, tổng hợp, thống kê, điều tra xã hội học, so sánh, tổng kết thực tiễn, phƣơng pháp lô gích- lịch sử. 6. Đóng góp của luận văn Luận văn góp phần làm sáng tỏ thêm vai trò của đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và đội ngũ cán bộ, công chức giữ chức vụ lãnh đạo quản lý cấp phòng trong các cơ quan quản lý nhà nƣớc ở địa phƣơng. Nghiên cứu xây dựng tiêu chuẩn để bổ nhiệm, bổ nhiệm lại Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng; đề xuất một số giải pháp để thực hiện các tiêu chuẩn đó. Kết quả nghiên cứu luận văn có thể vận dụng trong thực tiễn, giúp Sở Nội vụ tham mƣu cho Ủy ban nhân dân tỉnh ban hành quy định tiêu chuẩn chức danh Trƣởng phòng, Phó Trƣởng phòng Ủy ban nhân dân cấp huyện và tƣơng đƣơng trên địa bàn tỉnh Hà Tĩnh. 7. Kết cấu luận văn Ngoài các phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, biểu đồ, luận văn gồm 03 chƣơng, 09 tiết. 5 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CHUNG VỀ CÁN BỘ, CÔNG CHỨC TRƢỞNG PHÕNG, PHÓ TRƢỞNG PHÕNG THUỘC ỦY BAN NHÂN DÂN CẤP HUYỆN VÀ TƢƠNG ĐƢƠNG 1.1. Một số khái niệm cơ bản 1.1.1 Khái niệm cán bộ, công chức, công chức quản lý Khái niệm cán bộ Thuật ngữ “cán bộ” đƣợc sử dụng khá lâu tại các nƣớc xã hội chủ nghĩa và bao hàm một diện rất rộng các loại nhân sự thuộc khu vực nhà nƣớc và các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội. Thuật ngữ này khi đó thƣờng dùng ghép những khái niệm công nhân, viên chức thành “cán bộ, công nhân, viên chức”, bao quát tất cả những ngƣời làm công hƣởng lƣơng từ nhà nƣớc, kể từ những ngƣời đứng đầu một cơ quan tới các nhân viên phục vụ nhƣ lái xe, bảo vệ hay lao công tạp vụ. Do những điều kiện lịch sử nhất định, suốt một thời gian dài trong đời sống chính trị - pháp lý ở Việt Nam tồn tại một tập hợp khái niệm “cán bộ, công nhân, viên chức” không có sự phân biệt rạch ròi từng khái niệm cũng nhƣ quy chế pháp lý đối với từng nhóm. Pháp lệnh cán bộ công chức năm 1998 (sửa đổi bổ sung năm 2003) đề cập tới ba đối tƣợng cán bộ, công chức, viên chức nhƣng không thể hiện rõ ai là cán bộ, ai là công chức, ai là viên chức mà quy định chung các đối tƣợng “cán bộ, công chức” là công dân Việt Nam, trong biên chế. Có thể nói, thuật ngữ cán bộ đƣợc sử dụng nhƣ là một ƣớc lệ, chƣa thể hiện tính chất hành chính, chƣa rõ nội hàm của khái niệm. Đây cũng là một hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, công chức. Cụ thể hóa Pháp lệnh cán bộ, công chức, Chính phủ đã ban hành các Nghị định số 114/2003/NĐ-CP về cán bộ, công chức xã, phƣờng, thị trấn; Nghị định số 115/2003/NĐ-CP về chế độ công chức dự bị; Nghị định số 116/2003/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong đơn vị sự nghiệp của 6 Nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Nghị định số 117/2003/NĐ-CP về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nƣớc. Trên cơ sở nghiên cứu quy định của pháp lệnh và các nghị định, chúng ta có thể hiểu cán bộ là “những ngƣời do bầu cử để đảm nhiệm chức vụ theo nhiệm kỳ trong các cơ quan nhà nƣớc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, ở cấp tỉnh và cấp huyện”. Cùng với xu hƣớng toàn cầu hóa về kinh tế, những thành tựu của sự phát triển kinh tế - xã hội chủ động hội nhập kinh tế quốc tế, tăng cƣờng mở rộng giao lƣu hợp tác nhiều mặt với các nƣớc, tiếp thu có chọn lọc tinh hoa văn hóa nhân loại, đồng thời, công cuộc cải cách hành chính ngày nay đặt ra nhu cầu chuyên biệt hóa trong sự điều chỉnh pháp luật ngày càng rõ nét, đòi hỏi phải có sự thống nhất về nhận thức trong sự phân định các khái niệm có liên quan. Luật cán bộ, công chức đƣợc Quốc hội ban hành tháng 11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đã quy định cụ thể: Cán bộ là công dân Việt Nam, đƣợc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, ở tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng (sau đây gọi chung là cấp tỉnh), ở huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (sau đây gọi chung là cấp huyện), trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc [23, 3] Nhƣ vậy, đến nay khái niệm cán bộ đã đƣợc quy định cụ thể, rõ ràng, xác định rõ nội hàm, đó là công dân Việt Nam, đƣợc bầu cử, phê chuẩn, bổ nhiệm giữ chức vụ, chức danh theo nhiệm kỳ, làm việc trong các cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hộ từ trung ƣơng đến cấp huyện. nhƣ vậy, theo quy định hiện nay cán bộ khác với các đối tƣợng khác ở mấy điểm cơ bản sau: Bầu cử, theo nhiệm kỳ và giữ chức vụ. Khái niệm công chức Công chức là thuật ngữ đƣợc sử dụng phổ biến ở nhiều quốc gia trên thế giới để chỉ những ngƣời đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào làm việc thƣờng xuyên trong các cơ quan nhà nƣớc và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc. Tuy nhiên, 7 do tính đặc thù của từng quốc gia nên quan niệm về công chức ở các nƣớc không hoàn toàn thống nhất. Sự khác nhau này thể hiện trong các quan điểm dƣới đây: - Quan điểm thứ nhất thƣờng xuất phát ở các nƣớc xã hội chủ nghĩa. Do đồng nhất hoạt động công vụ với hoạt động quản lý của Đảng, đoàn thể dẫn đến quan niệm về khái niệm công chức không chỉ bao gồm các đối tƣợng làm việc trong cơ quan nhà nƣớc (cả lập pháp, hành pháp và tƣ pháp) mà cả trong các tổ chức Đảng, đoàn thể, thậm chí trong cả các đơn vị sản xuất. - Quan điểm thứ hai cho rằng, công chức bao gồm những ngƣời làm việc trong bộ máy nhà nƣớc nói chung, tƣơng ứng với quan niệm công vụ là hoạt động của toàn bộ bộ máy nhà nƣớc (bao gồm hoạt động của công chức trong cơ quan quyền lực, xét xử, kiểm sát và cơ bản nhất là trong các cơ quan quản lý nhà nƣớc). - Quan điểm thứ ba cho rằng, công chức bao gồm những ngƣời hoạt động trong các cơ quan hành chính, sự nghiệp của Nhà nƣớc và bộ máy phục vụ của các cơ quan nhà nƣớc khác, giữ một công vụ thƣờng xuyên, ổn định. - Quan điểm thứ tƣ thuần túy cho rằng, công chức chỉ bao gồm những đối tƣợng phục vụ trong bộ máy hành chính, giữ một chức vụ thƣờng xuyên và ổn định, quan niệm này xuất phát từ chỗ coi công vụ nhà nƣớc chỉ là hoạt động của các cơ quan hành chính. Từ những quan niệm trên về công chức, mà ở những nƣớc khác nhau cũng có những quy định khác nhau về đối tƣợng này. Ở Pháp, khái niệm công chức rất rộng, ngƣời công chức đƣợc phân thành hai loại. Loại thứ nhất là những nhân viên công chức làm việc thƣờng xuyên trong bộ máy nhà nƣớc, bị chi phối bởi Luật công chức; loại thứ hai là những nhân viên công chức bị chi phối bởi Luật lao động, bởi bản hợp đồng và luật tƣ. Họ đƣợc nhà nƣớc hoặc cộng đồng lãnh thổ bổ nhiệm vào một công việc thƣờng xuyên trong các công sở hay công sở tự quản, kể cả các bệnh viện [8, Tr 154]. Ở Trung Quốc, một nƣớc theo thể chế Cộng hòa dân chủ nhân dân, chế độ 8 một Đảng lãnh đạo, khái niệm công chức nhà nƣớc dùng để chỉ những ngƣời công tác trong các cơ quan hành chính nhà nƣớc các cấp. Gồm hai loại: Công chức lãnh đạo là những ngƣời thừa hành quyền lực hành chính nhà nƣớc, đƣợc bổ nhiệm theo các trình tự luật định, chịu sự điều chỉnh của Hiến pháp, Điều lệ công chức và Luật tổ chức chính quyền các cấp và công chức nghiệp vụ là những ngƣời thi hành chế độ thƣờng nhiệm, do cơ quan hành chính các cấp bổ nhiệm và quản lý căn cứ vào Điều lệ công chức, họ chiếm tuyệt đại đa số công chức nhà nƣớc, chịu trách nhiệm quán triệt, chấp hành chính sách và pháp luật. Ở Mỹ, công chức bao gồm tất cả những nhân viên trong ngành hành chính của Chính phủ, kể cả những ngƣời đƣợc bổ nhiệm về Chính trị nhƣ Bộ trƣởng, Thứ trƣởng, trợ lý Bộ trƣởng, ngƣời đứng đầu các cơ quan Chính phủ. Tuy nhiên, khái niệm công chức trong diện điều chỉnh của Luật Công chức lại không bao gồm những công chức đƣợc bổ nhiệm về chính trị, họ đƣợc gọi là công chức chức nghiệp. Đặc điểm của công chức Mỹ là không mang tính thƣờng xuyên liên tục mà tồn tại hệ thống thải loại; việc tuyển chọn, bổ nhiệm công chức chủ yếu theo công trạng thực tế, công chức chỉ đƣợc tuyển dụng vào một công việc cụ thể mà không có con đƣờng chức nghiệp [24, Tr 321]. Ở Cộng hòa Liên bang Đức, công chức Đức bao gồm những nhân viên làm việc trong các cơ quan, tổ chức văn hóa, nghệ thuật giáo dục và nghiên cứu khoa học quốc gia, nhân viên công tác trong các doanh nghiệp công Ých do nhà nƣớc quản lý, các nhân viên, quan chức làm việc trong các cơ quan chính phủ, giáo sƣ đại học, giáo viên trung học, tiểu học, bác sỹ, hộ lý bệnh viện, nhân viên lái xe lửa…[24, Tr 235]. Ở Việt Nam, khái niệm công chức đƣợc hình thành gắn liền với sự phát triển của nền hành chính nhà nƣớc. Văn bản có tính pháp lý đầu tiên quy định về công chức là Sắc lệnh số 76/SL do Chủ tịch Hồ Chí Minh ký ngày 20/5/1950, tại Điều 1 quy định “công chức là những công dân Việt Nam đƣợc chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thƣờng xuyên trong các cơ quan chính phủ, ở trong hay ngoài nƣớc, trừ trƣờng hợp riêng biệt do Chính 9 phủ quy định”. Sau đó, do nhu cầu bổ sung nhân lực trong bộ máy nhà nƣớc ngày càng tăng, thực tiễn khi đó không có đủ nguồn nhân lực phù hợp với những tiêu chuẩn quy định đối với công chức theo Quy chế nên suốt một thời gian dài sau đó, chế độ công chức dần đƣợc thay thế bằng chế độ “cán bộ, công nhân, viên chức” bao gồm tất cả những ngƣời làm việc trong các cơ quan nhà nƣớc, cơ quan Đảng, tổ chức xã hội, các đơn vị kinh tế nhà nƣớc. Tất cả đều thuộc biên chế nhà nƣớc, đƣợc gọi là “cán bộ, công nhân, viên chức nhà nƣớc” chung chung, không phân biệt ai là cán bộ, công chức, viên chức theo cách quan niệm có tính truyền thống đã hình thành trƣớc đó. Do vậy, pháp luật không tiếp tục đi theo hƣớng điều chỉnh có tính chuyên biệt đối với từng đối tƣợng lao động phục vụ trong các cơ quan, tổ chức sự nghiệp của nhà nƣớc. Thuật ngữ công chức đƣợc sử dụng trở lại tại Nghị định số 169/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ trƣởng về công chức báo hiệu xu hƣớng mới trong sự điều chỉnh của pháp luật đối với hoạt động công vụ và về công chức. Theo quy định tại Nghị định số 95/1998/NĐ-CP ngày 17/11/1998 và Nghị định số 117/2003/NĐ-CP ngày 10/10/2003 “về tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nƣớc” nhằm cụ thể hóa Pháp lệnh cán bộ công chức 1993 và sửa đổi bổ sung năm 2003, công chức nói tại nghị định này và các văn bản hƣớng dẫn thi hành đã đề cập một cách rõ ràng hơn về khái niệm cán bộ, công chức nhƣng vẫn chƣa có sự phân biệt giữa công chức hành chính với viên chức trong các đơn vị sự nghiệp. Trƣớc yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nƣớc và đòi hỏi chuẩn hóa đội ngũ cán bộ, công chức nhà nƣớc, Luật Cán bộ, công chức của nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã đƣợc Quốc hội thông qua ngày 13/11/2008, có hiệu lực từ ngày 01/01/2010 đã quy định rõ: Công chức là công dân Việt Nam, đƣợc tuyển dụng, bổ nhiệm vào ngạch, chức vụ, chức danh trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội ở trung ƣơng, cấp tỉnh, cấp huyện; trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công 10 nhân quốc phòng; trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp và trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập của Đảng Cộng sản Việt Nam, Nhà nƣớc, tổ chức chính trị - xã hội, trong biên chế và hƣởng lƣơng từ ngân sách nhà nƣớc; đối với công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập thì lƣơng đƣợc bảo đảm từ quỹ lƣơng của đơn vị sự nghiệp công lập theo quy định của pháp luật [23,4]. Từ quy định trên, ta thấy khái niệm công chức theo pháp luật Việt Nam có điểm khác biệt lớn so với các nƣớc, công chức không chỉ bao gồm những ngƣời làm việc trong hệ thống hành chính nhà nƣớc mà còn bao gồm cả những ngƣời làm việc cho các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị – xã hội nhƣ các Ban Xây dựng Đảng, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp phụ nữ, Hội Nông dân, Hội Cựu chiến binh, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Công đoàn Việt Nam; các cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân, Công an nhân dân. Đây là đặc trƣng cơ bản nhất của công chức nƣớc ta, xuất phát từ đặc thù của thể chế chính trị và tổ chức bộ máy nhà nƣớc, Đảng, đoàn thể của nƣớc ta. Phân loại công chức Lịch sử khoa học hành chính đã xác nhận tầm quan trọng và tính ƣu việt của việc phân loại công chức trong công tác quản lý đội ngũ công chức. Đây là vấn đề quan tâm của các nhà quản lý nhân sự. Ông I.A. White, giáo sƣ hành chính học Hoa kỳ cho rằng : “Việc quản lý nhân sự trong thời đại hiện nay có hai cột trụ, cột trụ thứ nhất là tuyển chọn nhân tài ; cột trụ thứ hai là phân loại công chức; không thể thiếu đƣợc một trong hai cái đó” [25, tr 123]. Một nhà hành chính học khác của Mỹ là ông Weiluobei còn nói rõ thêm: “phân loại công chức là điểm khởi đầu của công tác hành chính nhân sự, đồng thời cũng là nền móng của công tác hành chính nhân sự” [25, tr 231]. Vì vậy mà trong hệ thống hành chính nhà nƣớc, công chức đƣợc phân loại để làm cơ sở cho công tác quản lý và phát triển đội ngũ, quy hoạch đào tạo phù hợp với tính chất, đặc điểm của từng loại công chức. Với hệ thống chức 11 nghiệp hiện đang thực hiện trong chế độ công chức ở Việt Nam, công chức có thể đƣợc phân loại nhƣ sau: *Phân loại theo lĩnh vực công tác: - Công chức trong cơ quan của Đảng Cộng sản Việt Nam, tổ chức chính trị - xã hội; - Công chức trong cơ quan nhà nƣớc; - Công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý của đơn vị sự nghiệp công lập; - Công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng; công chức trong cơ quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan chuyên nghiệp. * Phân loại theo cấp quản lý hành chính: Theo quy định hiện nay, hệ thống hành chính Nhà nƣớc ở Việt Nam đƣợc phân thành 4 cấp từ trung ƣơng đến địa phƣơng. Nhƣng trong phạm vi nghiên cứu của Luận văn chỉ tính từ cấp trung ƣơng đến cấp tỉnh, cấp huyện, nên không đề cập đến công chức cấp xã. Theo cách phân loại này thì công chức trong hệ thống hành chính ở Việt Nam đƣợc phân loại nhƣ sau : - Công chức ở cấp Trung ƣơng: Công chức làm việc trong các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. - Công chức ở cấp địa phƣơng: Công chức làm việc trong các cơ quan chuyên môn thuộc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Uỷ ban nhân dân cấp huyện. * Phân loại theo trình độ đào tạo và ngạch bậc: - Loại A gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên cao cấp hoặc tƣơng đƣơng; - Loại B gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên chính hoặc tƣơng đƣơng; - Loại C gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch chuyên viên hoặc tƣơng đƣơng; - Loại D gồm những ngƣời đƣợc bổ nhiệm vào ngạch cán sự hoặc tƣơng đƣơng và ngạch nhân viên. 12