Tài liệu Nghiên cứu đề xuất mô hình và giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ vùng núi phía bắc​.

LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu khoa học của bản thân tôi. Các số liệu sử dụng trong luận văn có nguồn gốc rõ ràng, các kết quả nghiên cứu và kết luận trong luận văn là trung thực, không sao chép từ bất kỳ nguồn nào. Việc tham khảo các nguồn tài liệu đã được thực hiện trích dẫn và ghi nguồn tài liệu tham khảo theo đúng quy định. Tác giả Nguyễn Văn Quyến i LỜI CÁM ƠN Để có thể hoàn thành đề tài luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh, bên cạnh sự nỗ lực, cố gắng của bản thân còn có sự hướng dẫn nhiệt tình của quý Thầy cô, cũng như sự động viên ủng hộ của gia đình và bạn bè trong suốt thời gian học tập nghiên cứu và thực hiện luận văn thạc sĩ. Xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến PGS.TS Trần Chí Trung và TS. Nguyễn Quang Phi đã hết lòng giúp đỡ và tạo mọi điều kiện tốt nhất cho tôi hoàn thành luận văn này. Xin chân thành bày tỏ lòng biết ơn đến toàn thể quý thầy cô trong khoa Kỹ thuật Tài nguyên nước – Trường Đại học Thủy lợi Hà Nội đã tận tình truyền đạt những kiến thức quý báu cũng như tạo mọi điều kiện thuận lợi nhất cho tôi trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và cho đến khi thực hiện đề tài luận văn. Cuối cùng, tôi xin chân thành cảm ơn đến gia đình, các anh chị và các bạn đồng nghiệp đã hỗ trợ cho tôi rất nhiều trong suốt quá trình học tập, nghiên cứu và thực hiện đề tài luận văn thạc sĩ một cách hoàn chỉnh. Hà nội, tháng 01 năm 2019 Học viên thực hiện Nguyễn Văn Quyến ii MỤC LỤC LỜI CAM ĐOAN .................................................................................................................. i LỜI CÁM ƠN .......................................................................................................................ii MỤC LỤC .......................................................................................................................... iii DANH MỤC HÌNH ẢNH .................................................................................................... v DANH MỤC BẢNG BIỂU ................................................................................................. vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT VÀ GIẢI THÍCH THUẬT NGỮ ..............................vii MỞ ĐẦU .............................................................................................................................. 1 1. Tính cấp thiết của Đề tài ................................................................................................... 1 2. Mục tiêu nghiên cứu ......................................................................................................... 2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu .................................................................................... 3 4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu ....................................................................... 3 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ QUẢN LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI .................................................................... 4 1.1. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý khai thác các hồ đập nhỏ ở trên thế giới. ............................................................................................. 4 1.1.1. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng .................................. 4 1.1.2. Tổng quan kết quả nghiên cứu về quản lý khai thác ................................................ 11 1.2. Tổng quan kết quả nghiên cứu, các mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý Công trình thủy lợi ở Việt Nam...................................................................................... 19 1.2.1. Tổng quan mô hình xã hội hóa đầu tư dựng ............................................................. 19 1.2.2. Hiện trạng quản lý hồ đập ở nước ta ........................................................................ 25 CHƯƠNG 2: ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG, QUẢN LÝ KHAI THÁC HỒ ĐẬP NHỎ VÙNG MIỀN NÚI PHÍA BẮC .................................................... 27 2.1. Đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc. ............... 28 2.1.1. Khái quát về hiện trạng CTTL, công trình hồ đập ................................................... 28 2.1.2. Hiện trạng hồ đập nhỏ .............................................................................................. 30 2.1.3. Thực trạng XHH đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ ......................................................... 33 2.2. Đánh giá hiện trạng quản lý khai thác hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc ............... 39 2.2.1. Khái quát về tổ chức quản lý CTTL ......................................................................... 39 2.2.2. Thực trạng quản lý và xã hội hóa quản lý hồ đập nhỏ vùng MNPB ........................ 49 2.3. Đánh giá những thuận lợi, khó khăn trong thực tiễn quản lý đầu tư xây dựng và quản lý khai thác hồ đập nhỏ trong những năm qua. ......................................................... 57 2.3.1. Đánh giá chung về thực trạng xã hội hóa xây dựng hồ đập nhỏ .............................. 57 2.3.2. Đánh giá chung về thực trạng xã hội hóa quản lý hồ đập nhỏ ................................. 58 CHƯƠNG 3: ĐỀ XUẤT MÔ HÌNH, GIẢI PHÁP THÚC ĐẨY XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ QUẢN LÝ HỒ ĐẬP NHỎ PHÙ HỢP CHO VÙNG MIỀN NÚI PHÍA BẮC .......................................................................................................................... 61 3.1. Cơ sở khoa học và thực tiễn thực hiện xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý khai thác hồ đập nhỏ. .................................................................................................................. 61 3.1.1. Cơ sở lý luận ............................................................................................................. 61 iii 3.1.2. Cơ chế, chính sách liên quan đến đầu tư và khai thác hồ đập nhỏ ........................... 62 3.1.3. Cơ sở thực tiễn ......................................................................................................... 65 3.2. Đề xuất mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ cho vùng miền núi phía Bắc. .............................................................................................................. 71 3.2.1. Các mô hình xã hội đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ (các thành phần kinh tế, cộng đồng). .................................................................................................................................. 71 3.2.2. Các mô hình xã hội quản lý hồ đập nhỏ (doanh nghiệp, tư nhân, cộng đồng). ....... 84 3.3. Đề xuất các giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc. ....................................................................................................................... 91 3.3.1. Cơ chế, chính sách thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng, quản lý hồ đập nhỏ ....... 91 3.3.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả tổ chức thủy lợi cơ sở quản lý hồ đập nhỏ .......... 93 KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ .......................................................................................... 106 TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................................................................ 108 iv DANH MỤC HÌNH ẢNH Hình 1.1. Mô hình tổ chức ngăn ngừa thảm họa hồ đập nhỏ tại Nhật Bản ........................ 19 Hình 2.1 Các tỉnh khu vực MNPB ..................................................................................... 27 Hình 2.2. Sơ đồ tổ chức của Ban quản lý công trình thủy lợi Tuyên Quang ..................... 52 Hình 2.3. Sơ đồ tổ chức của Ban quản lý thủy lợi xã ở Lào Cai ........................................ 54 Hình 3.1. Sơ đồ tổ chức của mô hình hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp quản lý công trình thủy lợi ....................................................................................................................... 85 Hình 3.2. Cơ cấu tổ chức của mô hình Tổ hợp tác quản lý công trình thủy lợi nhỏ .......... 88 v DANH MỤC BẢNG BIỂU Bảng 1.1. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở Indonesia .............................................................................................................................. 5 Bảng 1.2. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở Nhật Bản ............................................................................................................................... 5 Bảng 1.3. Các loại mô hình quản lý tưới ngoài nhà nước trên thế giới ............................. 11 Bảng 1.4. Các mô hình cung cấp dịch vụ tưới trên thế giới ............................................... 13 Bảng 1.5. Sự phân cấp quản lý và Hội dùng nước (HDN)................................................. 14 Bảng 2.1. Số lượng hồ chứa các tỉnh vùng MNPB ............................................................ 29 Bảng 2.2. Phân bố hồ chứa theo các tỉnh vùng MNPB theo Thông tư 65 ......................... 30 Bảng 2.3. Công trình hồ chứa ở các tỉnh điều tra vùng MNPB ......................................... 31 Bảng 2.4. Diện tích tưới của các hồ đập nhỏ ở các tỉnh điều tra vùng MNPB .................. 31 Bảng 2.5. Nguồn lực đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ các xã điều tra vùng MNPB ............... 35 Bảng 2.6. Nhu cầu kinh phí xây dựng hồ đập nhỏ dung tích dưới 0,5 triệu m3 ................. 36 Bảng 2.7. Mô hình xã hội hóa đầu tư xây dựng hồ đập, ao chứa nhỏ vùng MNPB .......... 39 Bảng 2.8. Quản lý thủy lợi cơ sở vùng MNPB .................................................................. 40 Bảng 2.9. Tiêu chí phân cấp quản lý công trình hồ đập vùng MNPB ............................... 42 Bảng 2.10. Thực hiện chính sách cấp bù thủy lợi phí cho các tổ chức cơ sở .................... 43 Bảng 2.11. Mức chi phí chi tiết cho quản lý khai thác công trình thủy lợi hồ đập ở 3 tỉnh ...................................................................................................................................... 44 Bảng 2.12. Qui định về phí thủy lợi nội đồng .................................................................... 46 Bảng 2.13. Thực trạng sử dụng lòng hồ đề nuôi trồng thủy sản ........................................ 47 Bảng 2.14. Qui định về nguồn thu dịch vụ từ hồ chứa ...................................................... 48 Bảng 2.15. Thực trạng phân cấp quản lý công trình hồ đập nhỏ vùng MBNPB ............... 49 Bảng 2.16. Hồ chứa có dung tích trên 0,5 triệu m3 do cộng đồng quản lý ........................ 50 Bảng 2.17. Đặc điểm một số mô hình tổ chức cơ sở quản lý công trình thủy lợi, hồ đập . 51 Bảng 2.18. Kết quả đánh giá một số chỉ số hoạt động của tổ chức.................................... 56 Bảng 3.1.Thông số ao hồ nhỏ tại tỉnh Lâm Đồng .............................................................. 73 Bảng 3.2. Tổng hợp các mô hình thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng hồ đập nhỏ ......... 83 Bảng 3.3. Tổng hợp các mô hình thúc đẩy xã hội hóa Quản lý hồ đập nhỏ ...................... 90 vi DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT VÀ GIẢI THÍCH THUẬT NGỮ ADB: Ngân hàng châu Á BOO: Xây dựng- sở hữu – chuyển nhượng BQL: Ban Quản lý CSHT: Cơ sở hạ tầng CTTL: Công trình thủy lợi HTX: Hợp tác xã MNPB: Miền núi phía Bắc O&M: vận hành và bảo dưỡng PIM: Quản lý tưới có sự tham gia PRA: phương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia XHH: Xã hội hóa TCDN: Tổ chức dùng nước UBND: Ủy ban nhân dân XHH: xã hội hóa vii MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của Đề tài Các tỉnh miền núi phía Bắc có tổng cộng 2.372 hồ chứa thủy lợi. Trong đó, số lượng hồ chứa có dung tích ≤ 3 triệu m3 là 2.338 hồ, chiếm tới 98,6% tổng số lượng hồ chứa thủy lợi trên địa bàn, trong đó hồ chứa có dung tích <500 nghìn m3 chiếm khoảng 86% ở vùng MNPB. Do vậy mà các hồ chứa nhỏ có vai trò quan trọng cung cấp nước cho sản xuất nông nghiệp và dân sinh. Tuy nhiên, nhìn chung, các hồ chứa nhỏ ở khu vực miền núi phía Bắc có hiệu quả tưới thấp và có nguy cơ mất an toàn cao, hiệu quả tưới hiện nay của các hồ chứa chỉ đạt khoảng 50- 60%. Các hồ chứa nhỏ ở đây hầu hết được xây dựng từ nguồn lực huy động nhân dân đóng góp, hoặc được các nông, lâm trường, đơn vị quân đội xây dựng hoặc do nhà nước đầu tư nhưng do hạn chế về ngân sách nên đầu tư xây dựng không đồng bộ dẫn đến công trình không hiệu quả, hoạt động kém an toàn. Các tổ chức quản lý hồ đập nhỏ ở vùng MNPB hiện nay rất đa dạng, gồm Công ty Khai thác CTTL, tổ chức hợp tác dùng nước, cá nhân, nông trường, UBND xã. Ở một số địa phương, công ty đang quản lý hồ đập nhỏ. Các tổ chức hợp tác dùng nước rất đa dạng như: HTX, Ban quản lý thủy nông, Ban quản lý CTTL (Tuyên Quang), Ban thủy lợi xã (Lào Cai). Các Tổ chức quản lý thủy nông dưới loại hình tổ thủy nông xã hay tổ thủy nông thôn chưa phải là các Tổ chức hợp tác dùng nước hoàn chỉnh, chưa đáp ứng điều kiện để thực hiện chính sách cấp bù thủy lợi phí do không đảm bảo tư cách pháp nhân (con dấu, tài khoản), không có quy chế hoạt động. Các Ban quản lý thủy nông xã có trưởng ban do Phó chủ tịch UBND xã kiêm nhiệm không tách bạch chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản lý khai thác công trình. Các tổ chức quản lý thủy nông thiếu trụ sở làm việc, chưa được hỗ trợ cơ sở vật chất phương tiện phục vụ cho hoạt động quản lý công trình thủy lợi. Nhiều tổ chức quản lý thủy nông còn mang tính hình thức, hiệu quả hoạt động thấp, Trong khi đó, hiện nay ở nhiều địa phương công trình thủy lợi trên địa bàn tỉnh do Ủy ban nhân dân xã quản lý, do các địa phương này chưa thành lập được các tổ chức quản lý thủy nông nên công trình chưa có chủ quản lý đích thực. Tổ chức quản lý ở các địa 1 phương (UBND xã, TCDN) chưa chủ động thực hiện duy tu sửa chữa các hư hỏng nhỏ mà thường trông chờ ngân sách nhà nước cấp để sửa chữa công trình, không huy động đóng góp của người hưởng lợi. Trong khi đó kinh phí đầu tư cho công tác bảo trì, duy tu sửa chữa thường xuyên còn hạn chế, chủ yếu từ nguồn cấp bù thủy lợi phí. Do không thu được phí thủy lợi nội đồng nên các tổ chức quản lý thủy nông thiếu kinh phí cho duy tu bảo dưỡng công trình, thậm chí không có kinh phí trả công thỏa đáng cho người vận hành, bảo vệ công trình nên họ thiếu nhiệt tình, không làm hết trách nhiệm dẫn đến hiệu quả quản lý công trình thấp. Người dân nhận thức về công tác bảo vệ và sử dụng công trình thủy lợi còn nhiều hạn chế, còn nặng tư tưởng trông chờ ỷ lại vào sự hỗ trợ của nhà nước. Trong những năm tới, đầu tư xây dựng hệ thống thuỷ lợi mới chủ yếu là các công trình thuỷ lợi nhỏ. Vấn đề đặt ra hiện nay là việc đầu tư xây dựng, nâng câp hàng ngàn công trình hồ đập nhỏ đang xuống cấp, cần một khoản kinh phí rất lớn. Khoản kinh phí này vượt quá khả năng của các chủ quản lý hồ chứa như UBND xã, HTX dùng nước, doanh nghiệp và hộ dân. Do vậy, xã hội hóa và sự tham gia của tư nhân trong đầu tư và vận hành hệ thống thủy lợi hồ đập nhỏ là xu hướng khách quan. Đến nay tuy đã có nhiều chính sách trực tiếp hoặc gián tiếp đề thúc đẩy xã hội hóa nhưng vẫn chưa đi vào thực tế. Mặt khác, Luật thủy lợi năm 2017 cũng đã nêu rõ quan điểm về đầu tư thủy lợi đó là: Nhà nước đầu tư xây dựng công trình quy mô lớn, công trình khó huy động các nguồn lực xã hội; Người hưởng lợi có trách nhiệm.. Vì vậy, việc nghiên cứu mô hình và giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc nhằm cung cấp các cơ sở khoa học để đề xuất mô hình xã hội hóa (cộng đồng, các thành phần kinh tế), cơ chế chính sách, giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ là hết sức cần thiết và có ý nghĩa thực tiễn. 2. Mục tiêu nghiên cứu Đánh giá thực trạng đầu tư xây dựng, quản lý khai thác hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc. Đề xuất được các mô hình, giải pháp thúc đẩy xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ. 2 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Nghiên cứu hình thức đầu tư xây dựng và quản lý khai thác hồ đập nhỏ vùng miền núi phía Bắc. Địa điểm nghiên cứu: Tỉnh Hòa Bình, Lào Cai, Tuyên Quang. 4. Cách tiếp cận và phương pháp nghiên cứu * Cách tiếp cận: Tiếp cận các chủ trương, chính sách của nhà nước: Tiếp cận, cập nhật các chủ trương, chính sách hỗ trợ, khuyến khích sự tham gia của cộng đồng và các thành phần kinh tế của nhà nước nhằm phân tích, đánh giá những vấn đề tồn tại và kiến nghị bổ sung các giải pháp, cơ chế chính sách cần thiết phục vụ xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ. Tiếp cận thực tiễn: Đi Khảo sát, đánh giá thực tế về thực trạng đầu tư và quả lý khai thác hồ đập. Giúp đưa ra những kết quả sát với thực tiễn hơn. Tiếp cận có sự tham gia: Thu thập thông tin qua ý kiến của các bên liên quan từ đó đề xuất được những giải pháp phù hợp với các bên trong mối quan hệ hợp tác này. Tiếp cận thị trường: Khảo sát, đánh giá nhu cầu thị trường nhằm dự báo những xu hướng sản xuất nông nghiệp có tác động đến đầu tư và quản lý các công trình thủy lợi. * Phương pháp nghiên cứu: Phương pháp kế thừa: Kế thừa kết quả nghiên cứu trước đây về nâng cao hiệu quả quản lý khai thác công trình thủy lợi, quản lý tưới có sự tham gia (PIM). Phương pháp điều tra thực địa: Áp dụng phương pháp đánh giá nhanh nông thôn có sự tham gia (PRA) để điều tra thực trạng xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý hồ đập nhỏ ở một số xã đại diện trong vùng nghiên cứu. Phương pháp phân tích thống kê: để tính toán, xác định các dữ liệu về thực trạng đầu tư xây dựng và quản lý công trình hồ đập nhỏ ở các vùng nghiên cứu. Phương pháp lấy ý kiến chuyên gia: Tham khảo ý kiến các chuyên gia, cán bộ, doanh nghiệp, các nhà quản lý có nhiều kinh nghiệm quản lý khai thác hệ thống công trình thủy lợi. 3 CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ XÃ HỘI HÓA ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ QUẢN LÝ KHAI THÁC CÔNG TRÌNH THỦY LỢI 1.1. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng và quản lý khai thác các hồ đập nhỏ ở trên thế giới. 1.1.1. Tổng quan kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng 1.1.1.1. Một số khái niệm liên quan đến xã hội hóa đầu tư xây dựng - Đối tác công - tư (Public-Private partnerships/PPP): là một thuật ngữ chỉ mối quan hệ giữa nhà nước và các thành phần kinh tế tư nhân trong việc đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng và cung ứng các dịch vụ công cộng [1]. Hiện nay có nhiều cách hiểu khác nhau về mô hình hợp tác công - tư, chẳng hạn có quan điểm cho rằng đó là “một mối quan hệ chia sẻ rủi ro dựa trên nguyện vọng của khu vực công với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng chia sẻ việc cung ứng một đầu ra và/dịch vụ công cộng được thỏa thuận công khai” [12]; hoặc đó là “một dịch vụ của chính quyền hay thương vụ tư nhân được cấp vốn và vận hành thông qua quan hệ đối tác giữa chính quyền với một hoặc nhiều công ty thuộc khu vực tư nhân, thể hiện bằng một hợp đồng giữa hai bên, trong đó bên tư nhân cung ứng dịch vụ công/dự án và đảm nhiệm rủi ro về tài chính, kỹ thuật và vận hành” (Từ điển bách khoa mở Wikipedia); theo Chính Phủ Việt Nam thì đó là “việc Nhà nước và Nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện Dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở Hợp đồng dự án” [2]; và “Quan hệ đối tác công-tư là việc Nhà nước cùng với một hoặc nhiều đối tác thuộc khu vực tư nhân hay thiện nguyện cùng phối hợp và chia sẻ rủi ro để thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung ứng dịch vụ công cộng trên cơ sở Hợp đồng quan hệ đối tác” [1], v.v. Theo cách chung nhất có thể hiểu “quan hệ đối tác công-tư là nhà nước và các nhà đầu tư tư nhân cùng hợp tác thực hiện dự án phát triển kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công thông qua một hợp đồng để phân chia lợi ích, rủi ro cũng như trách nhiệm của mỗi bên trong việc xây dựng một cơ sở hạ tầng hay cung cấp một dịch vụ công nào đó”. 1.1.1.2. Kết quả nghiên cứu về xã hội hóa đầu tư xây dựng Ở Indonesia: quy định trách nhiệm trong đầu tư xây dựng và quản lý tưới đối với các cấp và trách nhiệm của tổ chức dùng nước (WUA) chi tiết theo bảng: 4 Bảng 1.1. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở Indonesia Trách nhiệm Hạng mục Quốc gia Tỉnh Huyện WUA O&M hệ thống kênh chính > 3000 ha 1000-3000 ha <3 000 ha Tham gia Khôi phục, nâng cấp hệ thống kênh chính > 3000 ha 1000-3000 ha <3 000 ha Tham gia O&M hệ thống kênh cấp 3 Hỗ trợ Hỗ trợ Hỗ trợ Trách nhiệm Khôi phục, nâng cấp hệ thống kênh kênh cấp 3 Hỗ trợ Hỗ trợ Hỗ trợ Trách nhiệm Xây dựng trạm bơm Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm Tham gia O&M trạm bơm Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm Tham gia Xây dựng các công trình nội đồng Hỗ trợ Hỗ trợ Hỗ trợ Trách nhiệm Vận hành các công trình nội đồng Hỗ trợ Hỗ trợ Hỗ trợ Trách nhiệm Kéo dài mạng lưới tưới Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm Trách nhiệm Ở Nhật Bản: trong đầu tư xây dựng công trình, theo luật định, để có thể thực hiện được dự án, sau khi có trên 15 nông dân hưởng lợi đệ trình đề xuất dự án, những người nộp đơn phải thu thập được sự đồng ý của ít nhất 2/3 số nông dân hưởng lợi từ dự án. Tuy nhiên, thực tế thực hiện, chính quyền yêu cầu sự chấp thuận của ít nhất 90% số lượng nông dân hưởng lợi từ dự án tham gia. Kinh phí thực hiện dự án được phân chia như sau: Bảng 1.2. Tỷ lệ đóng góp kinh phí của các bên tham gia xây dựng các dự án thủy lợi ở Nhật Bản Thành phần tham gia đóng góp Nhà nước Tỉnh Huyện Nông dân Tỷ lệ đóng góp kinh phí (%) Dự án quốc gia Dự án cấp tỉnh (diện tích hưởng lợi 3.000 ha) (diện tích hưởng lợi 200 ha) 66,6 50 17 25 6 10 10,4 15 Nguồn: JIID, 2007. 5 1.1.1.3. Sự tham gia của khu vực tư nhân Sự tham gia của khu vực tư nhân (Private-Sector Participation/PSP): Trên thực tế, mô hình PPP khởi nguồn từ việc ở một số nơi tiến hành mở cửa cho sự tham gia của khu vực tư nhân Private-Sector Participation/PSP) trong một số ngành dịch vụ công ích, tức là chuyển nhượng cho tư nhân đảm nhiệm một phần hoặc hoàn toàn việc cung ứng dịch vụ nhằm đáp ứng nhu cầu về kết cấu hạ tầng và các dịch vụ công ích ngày càng cao theo sự phát triển của xã hội dẫn đến sự thiếu hụt về ngân sách quốc gia trong đầu tư; bên cạnh đó còn do yếu kém của các doanh nghiệp nhà nước trong quản lý vận hành và cung ứng dịch vụ công cộng, vì thiếu động lực mạnh mẽ cho việc cải tiến công nghệ, đổi mới quản lý, hạ giá thành và mở rộng diện phục vụ và cuối cùng phần nào là do quan điểm kinh tế của đảng cầm quyền đối với vai trò của chính quyền và của thị trường, v.v. đã bắt đầu mở ra cơ hội để PSP phát triển. Tuy nhiên, sự tham gia của khu vực tư nhân vào cung ứng dịch vụ công ích thường bị đồng nhất với tư nhân hóa, xem đó cũng chỉ là một dạng kinh doanh của tư nhân mà Nhà nước quản lý như đối với các dạng kinh doanh khác để kiếm lợi nhuận mà thôi, vì vậy đã gây khó khăn và hạn chế việc tư nhân cung ứng loại hàng hóa đặc thù là dịch vụ công ích. Để xác định rõ vai trò của chính quyền và khu vực tư nhân đồng thời nêu bật đặc điểm mối quan hệ giữa chúng với nhau trong cung ứng dịch vụ công ích, những năm gần đây, nhiều nước đã “nâng cấp” vai trò của khu vực tư nhân từ “tham gia” trở thành “đối tác”, và sự tham gia của khu vực tư nhân chuyển thành “quan hệ đối tác công-tư”, tức là chính quyền và nhà cung ứng tư nhân là hai đối tác bình đẳng, liên kết với nhau thông qua hợp đồng cung ứng dịch vụ, trong đó quy định rõ trách nhiệm và quyền hạn của mỗi bên theo nguyên tắc: chia sẻ lợi ích; chia sẻ trách nhiệm và chia sẻ rủi ro. Theo đó, PPP thể hiện một khuôn khổ có sự tham gia của khu vực tư nhân nhưng vẫn ghi nhận và thiết lập vai trò của chính phủ đảm bảo đáp ứng các nghĩa vụ xã hội và đạt được thành công trong cải cách của khu vực nhà nước và đầu tư công [3]. Đối tác nhà nước trong quan hệ đối tác công - tư là các tổ chức chính phủ, bao gồm các bộ ngành, chính quyền các địa phương hoặc các doanh nghiệp nhà nước. Đối tác tư nhân có thể là đối tác trong nước hoặc đối tác nước ngoài và có thể là các doanh nghiệp hoặc các nhà đầu tư có chuyên môn về tài chính hoặc kỹ thuật liên quan đến dự án. Mối quan hệ đối tác nhà nước - tư nhân cũng có thể bao gồm cả các tổ chức phi chính phủ (NGOs) và/hoặc các tổ chức cộng đồng (CBO) đại diện cho những tổ chức và cá nhân mà dự án có tác động trực tiếp [3]. 6 Mô hình dự án thực hiện theo phương thức PPP rất đa dạng nhưng tựu trung có thể quy về mấy nhóm dưới đây [13]: + Công tư hợp doanh: Phần vốn của chính quyền có tác dụng tạo niềm tin cho đối tác tư nhân. Đối với các nước đang chuyển đổi thì ở giai đoạn đầu thường thực hiện dưới dạng cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nước đang cung ứng dịch vụ công ích, qua đó mà thu hút thêm vốn tư nhân vào phát triển dịch vụ, nâng cao hiệu quả quản lý vận hành và cung ứng dịch vụ. + Trao quyền cho tư nhân đầu tư xây dựng và cung ứng dịch vụ công ích: Đây là dạng chủ yếu của phương thức PPP, bao gồm BOT (xây dựng- vận hành- chuyển giao) và các biến thể của nó như BOOT (xây dựng- sở hữu-vận hành-chuyển giao), BOO (xây dựng- sở hữu-chuyển nhượng), BTO (xây dựng-chuyển nhượng-vận hành), BOOS (xây dựng-sở hữu-vận hành-bán lại), BT (xây dựng-chuyển nhượng), TOT (chuyển nhượng-vận hành-chuyển nhượng) + Thuê tư nhân hoặc cho tư nhân thuê quản lý vận hành công trình và cung ứng dịch vụ công ích, bao gồm M&O (quản lý & vận hành), DBL (tư nhân thiết kế-xây dựng cho chính quyền rồi thuê công trình để kinh doanh). + Huy động vốn tín thác đầu tư vào dự án phát triển hạ tầng. Doanh nghiệp nhà nước chủ đầu tư dự án hạ tầng phát hành trái phiếu hoặc vay các quỹ vốn tín thác đầu tư (Quỹ này tập hợp các nguồn vốn nhỏ lẻ của tư nhân để cho vay và phân chia lợi nhuận cho họ). Điều này khác với các dự án nhà nước khác ở chỗ nguồn vốn không phải do cấp chủ quản hoặc chính quyền đứng ra vay (và trả) rồi phân bổ cho doanh nghiệp sử dụng, mà là do chính doanh nghiệp chủ đầu tư vay và trả. PPP được áp dụng lần đầu tiên trong lĩnh vực nước, từ thế kỷ 18 với việc xây dựng các kênh đào ở Pháp, sau đó được áp dụng trong giao thông với việc các nhóm tài phiệt địa phương đã thành lập các quỹ tín thác đường thu phí, vay mượn tiền từ các nhà đầu tư tư nhân để sửa chữa đường xá và hoàn trả nợ bằng cách thu phí đường bộ. Với sự phát triển ngày càng đa dạng về lĩnh vực và rộng khắp về mặt địa lý, PPP cũng được áp dụng trong lĩnh vực thủy lợi ở nhiều nơi trên thế giới, trong đó có thể kể đến một số quốc gia điển hình như sau[14]: 7 Ở Brazil: Dự án hợp tác công tư của Brazil thiết lập đối tác giữa nhà nước và tư nhân để sử dụng chung khu tưới rộng 7,717 ha. Chính phủ nhượng đất nông nghiệp và đối tác tư nhân vận hành, quản lý và phát triển cơ sở hạ tầng (70 % công trình do chính phủ đầu tư xây dựng để đảm bảo công trình được vận hành trong 6 năm kể từ ngày ký hợp đồng và ít nhất 25% diện tích tưới sẽ được người dân quản lý. Đối tác tư nhân sẽ thu thuỷ lợi phí trong hợp đồng 25 năm. Ở Ai Cập: Dự án tưới Đồng bằng phía Đông (West Delta): Đối tác công tư trong dự án West Delta được thiết kế dựa trên hình thức thiết kế-xây dựng và vận hành (DBO). Đối tác tư nhân nhận chuyển quyền 79.800 ha phía nam West Delta để thiết kế và xây dựng hệ thống tưới và vận hành trong 30 năm. Nhà nước sẽ là chủ sở hữu công trình và chịu rủi ro về thu hồi chi phí. Quá trình này cũng có sự tham gia của người dân từ quy hoạch, thiết kế đến xây dựng. Người dân đóng phí hàng năm trên lượng nước sử dụng và trên diện tích gieo trồng. Ở Peru: Dự án tưới Olmos Chính phủ cũng nhượng quyền khai thác 38,000 ha vùng đất mới và 5.500 ha vùng Valle Viejo cho khu vực tư nhân phát triển hạ tầng cơ sở thuỷ lợi. Hình thức hợp tác công tư ở đây là Xây dựng-sở hữu-vận hành và chuyển giao. Nhà nước đấu giá đất tưới và thu tiền để đầu tư việc xây dựng cơ sở hạ tầng, trong khi đó đối tác tư nhân xây dựng và quản lý, vận hành và thu phí thuỷ lợi. Thời hạn chuyển giao là 25 năm. Ở Ấn Độ: Hầu như không có ví dụ nào về hợp tác công tư trong ngành tưới. mặc dù các đối tác tư nhân từ lâu đã tham gia tích cực vào việc xây dựng công trình thuỷ lợi trên khắp đất nước, còn trong quy mô dự án, chỉ có hình thức tham gia của các tổ chức doanh nghiệp trong việc quản lý và vận hành hệ thống thuỷ lợi nhỏ và cũng được xem như là sự tham gia của tư nhân. Ở Cambodia: Các hình thức PPP trong phát triển cơ sở hạ tầng thuỷ lợi chính như sau: + Mô hình dịch vụ tư do doanh nghiệp tư nhân địa phương cung cấp: Mô hình này ở tỉnh Kampong Thom có quy mô hệ thống từ 500 đến 2.000 ha. Đầu tư của tư nhân ở đây là đầu tư về đất nhiều hơn nước. Trong mô hình này, doanh nghiệp tư nhân xây dựng các hồ chứa trữ nước để tưới cho lúa, sau khi xây dựng xong, họ sẽ cho thuê đất để lấy lợi nhuận. + Mô hình dịch vụ tưới tư nhân quy mô lớn và vừa do doanh nghiệp tư nhân địa phương cung cấp: Mô hình này ở tỉnh Takeo có quy mô lớn hơn 500 ha. Tư nhân cung 8 cấp dịch vụ tưới cho người dân trong hệ thống. Tư nhân sẽ đầu tư vào việc cải tạo các hệ thống tưới và lắp đặt các trạm bơm và bơm nước. Sau khi cải tạo công trình, doanh nghiệp sẽ đảm bảo cấp nước cho người dân thanh toán phí thuỷ lợi. Nhờ vậy người dân đã canh tác được 2 vụ/năm và tăng năng suất. + Mô hình Preks doanh nghiệp tư nhân địa phương cung cấp dịch vụ tưới quy mô nhỏ: Mô hình này ở tỉnh Kandal có quy mô từ 100 - 300 ha. Doanh nghiệp tư nhân đầu tư vào việc vận hành và bảo dưỡng công trình thuỷ lợi để cung cấp dịch vụ tưới cho người dân. Như vậy, PPP đã và đang được nhìn nhận là xu hướng phát triển tất yếu trên thế giới, bởi vì theo nhận định chung thì không một chính phủ nào có thể kham nổi toàn bộ việc đầu tư cho hệ thống hạ tầng nhưng cũng không một nhà đầu tư tư nhân nào có thể làm được việc này do đây là lĩnh vực có hiệu quả kinh tế thấp và có nhiều rủi ro vì vậy cần phải thực hiện PPP. Trên thực tế, hiện nay có hơn 100 quốc gia áp dụng phương thức hợp tác này có hiệu quả, với các loại dự án điển hình là nhượng quyền thu phí; thiết kế, xây dựng, cấp vốn và vận hành; nhượng quyền kinh doanh và tư nhân hóa. Tại các nước công nghiệp hóa, hình thức PPP đã cho phép chuyển giao các dịch vụ công cho khu vực tư nhân với tư cách là một phần của chính sách của Nhà nước. Tuy nhiên, việc triển khai thực hiện PPP không thể áp dụng một cách máy móc, ồ ạt vì có thể sẽ dẫn đến những hiệu quả không như mong muốn. Điều đó đã từng diễn ra trong quá khứ, sau khi các nước phát triển có được những dự án áp dụng PPP thành công đã góp phần thúc đẩy hình thức hợp tác này ở các nước đang phát triển vào những năm 1990, đặc biệt là ở khu vực Mỹ Latinh. Theo số liệu thống kê của Ngân hàng Thế giới, trong 20 năm (từ năm 1990-2009), đã có 4.569 dự án được thực hiện theo phương thức PPP ở các nước đang phát triển với tổng vốn cam kết đầu tư 1.515 tỉ đô la Mỹ, bao gồm cả việc tư nhân hóa các doanh nghiệp nhà nước. Tổng mức đầu tư này tương đương với 1% GDP của các nước đang phát triển trong hai thập kỷ qua và chiếm khoảng 20% mức đầu tư cho CSHT [4]. Trong giai đoạn này, ở các nước đang phát triển trải qua hai làn sóng phát triển PPP: + Làn sóng thứ nhất xảy ra vào giữa thập niên 1990 mà đỉnh điểm là năm 1997 với số vốn cam kết lên đến 109 tỉ đô la. Đây là giai đoạn mà tiến trình tư nhân hóa xảy ra mạnh mẽ ở các nước Mỹ Latinh. Tuy nhiên, kỳ vọng về vai trò của khu vực tư nhân 9 trong việc giải quyết vấn đề CSHT và cung cấp các dịch vụ công giảm xuống nhanh chóng mà nguyên nhân chủ yếu là do tiến trình tư nhân hóa việc cung cấp cơ sở hạ tầng đã đi quá xa, kết quả của việc khuyến khích khu vực tư nhân tham gia vào việc cung cấp các dịch vụ công hay cơ sở hạ tầng đã không như mong đợi. Sau thời gian triển khai rầm rộ các dự án vào giữa thập niên 1990 thì đến đầu những năm 2000, khiếm khuyết đã bộc lộ. Nguồn thu không đủ bù đắp cho các khoản chi phí và suất sinh lợi theo yêu cầu. Kết quả là chất lượng dịch vụ thậm chí còn thấp hơn trước khi nó được chuyển giao cho khu vực tư nhân và trong nhiều trường hợp nhà nước phải quốc hữu hóa và tự cung cấp các dịch vụ hay cơ sở hạ tầng công (GS. Gomez-Ibanez, một trong những học giả hàng đầu về CSHT) [15]. + Làn sóng thứ hai diễn ra trong những năm 2000, khi mà mô hình PPP trở nên phổ biến hơn ở các nước Nam Á, châu Âu, Trung Á và Châu Phi, đỉnh điểm là năm 2008 với tổng vốn cam kết lên đến 163 tỉ đô la [15]. Đánh giá chung về quá trình phát triển PPP trên thế giới có thể đưa ra những điểm chính như sau [4]: + Xét về vùng lãnh thổ: trong khoảng 20 năm qua, mô hình PPP phổ biến nhất ở các nước Mỹ Latinh. Ở thời kỳ đỉnh điểm của làn sóng thứ nhất, khu vực này chiếm đến 80% lượng vốn cam kết và hiện nay các nước này vẫn đang dẫn đầu thế giới về PPP. + Xét về cơ cấu đầu tư theo lĩnh vực: năng lượng và viễn thông là hai ngành có tỷ trọng cao nhất. Tỷ phần của ngành giao thông vận tải có xu hướng tăng trong thời gian gần đây, nhưng vẫn thấp hơn khá nhiều so với hai ngành trên. + Theo phân loại của Ngân hàng Thế giới, dự án xây mới chiếm tỷ phần nhiều nhất với 53,4%; loại hình cải tạo vận hành và chuyển giao các dự án hiện hữu (theo đó khu vực tư nhân sẽ bỏ vốn cải tạo hay nâng cấp các dự án hay dịch vụ hiện hữu, sau đó thuê lại để vận hành với một thời gian nhất định và cuối cùng là trả lại cho nhà nước) chiếm một tỷ phần đáng kể với 17,5%; Mô hình chuyển nhượng quyền sở hữu (toàn bộ hay một phần) cho khu vực tư nhân chiếm 28,7%; Hợp đồng cho thuê hay quản lý chiếm 0,4%. Loại trừ phần tư nhân hóa, các dự án đầu tư theo phương thức xây dựng sở hữu vận hành (BOO) chiếm hơn một nửa, phần còn lại là các dự án xây dựng - kinh doanh - 10 chuyển giao (BOT). Ở các nước đang phát triển, mô hình nhượng quyền hay thuê vận hành chưa phổ biến, chủ yếu do hạn chế của các cơ sở pháp lý và khả năng chế tài của các cơ quan nhà nước. 1.1.2. Tổng quan kết quả nghiên cứu về quản lý khai thác 1.1.2.1. Các mô hình quản lý công trình thủy lợi trên thế giới Bảng 1.3. Các loại mô hình quản lý tưới ngoài nhà nước trên thế giới Loại mô hình Tổ chức dịch vụ công cộng Chính quyền địa phương Ban quản lý thuỷ lợi huyện Công ty đồng trách nhiệm Công ty tư nhân Nhà thầu Hội dùng nước Điều hành Ban giám đốc được thành lập từ cục, vụ liên quan và chính quyền cấp tỉnh, bang Có quy chế chặt chẽ Nguồn tài chính Khả năng quản lý Chủ yếu từ thuỷ lợi phí, cộng thêm một ít tài trợ Có chuyên môn sâu, chuyên nghiệp Có thể quản lý các công trình quy mô lớn, phức tạp Thuế đất & các nguồn thu nhập khác của chính phủ Khả năng quản lý hạn chế Chính quyền địa vì đảm nhận nhiều nhiệm phương. vụ, có thể quản lý theo các hợp đồng Ban giám đốc được bầu Chuyên môn từ trung bình Thuỷ lợi phí, thu lên từ các hội dùng đến chuyên nghiệp, quản lý nhập khác nước các công trình quy mô lớn, Có thể có tài trợ, Có sự giám sát của các phức tạp khi được hỗ trợ bao cấp cơ quan chính quyền kỹ thuật Quyền sử dụng đất và nước Thuỷ lợi phí Nhìn chung phù hợp với Ban giám đốc đựoc bầu Các nguồn thu các công trình thủy lợi vùa từ các bên liên quan nhập khác, có và nhỏ Một vài quy định của thể có lợi nhuận chính phủ Ông chủ hoặc hội đồng Thuỷ lợi phí quản trị Công trình thuỷ lợi nhỏ vì hoặc từ các dịch Một vài quy định của nguồn tài chính hạn chế vụ khác chính phủ Có thể có chuyên môn sâu Hợp đồng ký kết với cơ và chuyên nghiệp Cơ quan tài trợ quan tài trợ Công trình thuỷ lợi nhỏ vì quy mô hạn chế Công trình thuỷ lợi nhỏ do Ban quản lý được bầu Thuỷ lợi phí người dùng nước trực tiếp từ các thành viên hoặc thuế đất quản lý công trình Nguồn: Vermillion and Sagardoy (1999) 11 Qua bảng trên nhận thấy có rầt nhiều các mô hình quản lý tưới đang được áp dụng ở nhiều nước khác nhau trên thế giới. Các mô hình này có nhiều mức độ khác nhau về cách thức, cường độ tham gia để tăng cường trách nhiệm và quyền hạn của của người dùng nước trong quá trình quản lý tưới. Vermillion and Sagardoy (1999) đã tổng kết trên thế giới có 7 loại mô hình cơ bản ngoài nhà nước để quản lý các công trình thuỷ lợi. Các mô hình này gồm có tổ chức dịch vụ công cộng, chính quyền địa phương, ban quản lý thuỷ lợi huyện, công ty đồng trách nhiệm, nhà thầu, công ty tư nhân và hội dùng nước. Vermillion and Sagardoy (1999) cho rằng quản lý tưới được tổ chức dựa trên 4 mối quan hệ tương tác giữa (1) Tổ chức lập chính sách quản lý dịch vụ tưới; (2) Tổ chức chi phối dịch vụ tưới; (3) Tổ chức cung cấp dịch vụ tưới và (4) Ai trả phí dịch vụ tưới. Theo đó, mô hình xây dựng mối liên hệ này sẽ xác định tổ chức nào chịu trách nhiệm với ai và chịu trách nhiệm về chức năng nào. 1.1.2.2. Quản lý tưới có sự tham gia Cẩm nang về PIM của Ngân hàng Thế giới đã định nghĩa PIM là “Sự tham gia của người dùng nước vào tất cả các khía cạnh quản lý công trình thuỷ lợi và ở các quy mô khác nhau”. Huy động cộng đồng tham gia vào tất cả các khía cạnh (quy hoạch, thiết kế, thi công và quản lý khai thác) và quy mô/ cấp độ (từ công trình đầu mối đến mặt ruộng) trong quy hoạch, xây dựng và quản lý, khai thác các hệ thống thủy nông là một trong những phương thức phổ biến trên thế giới hiện nay nhằm mục tiêu tăng cường nguồn lực tham gia đầu tư xây dựng và quản lý, khai thác hệ thống thủy lợi qua đó giảm chi phí đầu tư của nhà nước, tăng cường ý thức, trách nhiệm của người hưởng lợi, cải thiện hiệu quả hệ thống, đảm bảo chia sẻ công bằng nguồn nước, đảm bảo tính bền vững của hệ thống và nguồn nước,... Vì vậy, cải thiện sự tham gia của cộng đồng tiếp tục được xem là một trong những cách hứa hẹn nhất để cải thiện các hệ thống thủy lợi. Về mặt lý luận, logic của PIM vượt qua ranh giới quốc gia, văn hóa và kinh tế; nó là một ý tưởng tốt vì nhiều lý do và sự tham gia của người dân trong các giai đoạn của một dự án thủy lợi nói chung là quan trọng như nhau với 4 cấp độ đã nêu ở trên. Tuy nhiên, bản chất của từng trường hợp PIM phản ánh một sự pha trộn độc đáo của điều kiện địa phương và các ưu tiên quốc gia (David Groenfeldt, 2003). Nhìn chung, sự tham gia của cộng đồng trong các giai đoạn xây dựng hệ thống thủy lợi ở nhiều nơi trên thế giới thường được thể hiện theo hai hình thức là (a) tham gia đóng góp kinh phí 12