Tài liệu Nền hành chính chlb đức

NỀN HÀNH CHÍNH CỘNG HOÀ LIÊN BANG ĐỨC I. TỔNG QUAN VỀ CHLB ĐỨC 1. Địa lý và dân số Cộng hoà Liên bang Đức là một đất nước nằm ở châu Âu lục địa, có diện tích khoảng 357.000 km2. CHLB Đức có đường biên giới tiếp giáp với Đan Mạch ở phía Bắc, Pháp, Luxămbua và Bỉ ở phía Tây, Áo và Thuỵ Sĩ ở phía Nam và Cộng hoà Séc và Ba Lan ở phía Đông. Ở vị trí tiếp giáp giữa Đông và Tây Âu, đồng thời có một sức mạnh kinh tế và khoa học- công nghệ lớn, CHLB Đức giữ một vị trí đặc biệt trong châu Âu nói chung và Liên minh châu Âu nói riêng. Dân số của CHLB Đức khoảng 82 triệu người, đa số là dân tộc Đức (có nguồn gốc từ các bộ tộc Đức như Frankss, Saxons, Snabians và Bavarians). Tuy nhiên, do vị trí địa lý và hoàn cảnh lịch sử đặc biệt nên trên lãnh thổ Đức còn có nhiều dân tộc khác sinh sống, chủ yếu là người nhập cư, nhất là sau Chiến tranh Thế giới thứ II. Với mật độ dân số khoảng 230 người/km2, nước Đức là nước có mật độ dân số đông nhất châu Âu, nhưng được phân bổ không đều trên cả nước. CHLB Đức là nước đô thị hoá cao, phần lớn dân cư sống ở các khu vực đô thị. Ngôn ngữ chính thức được sử dụng ở CHLB Đức là tiếng Đức- một ngôn ngữ thuộc nhóm ngôn ngữ Ấn-Âu. Đây cũng là một ngôn ngữ khá phổ biến, một trong những ngôn ngữ làm việc của Liên Hợp Quốc với khoảng hơn 100 triệu người sử dụng trên toàn thế giới. Theo số liệu thống kê, cứ 10 cuốn sách xuất bản trên thế giới thì có một cuốn được xuất bản bằng tiếng Đức. Các nước (ngoài Đức) có sử dụng tiếng Đức như ngôn ngữ chính thức bao gồm: Áo, Thuỵ Sĩ. 2. Khái quát về lịch sử phát triển CHLB Đức có một lịch sử phát triển lâu dài và phức tạp. Dân tộc Đức đã có lịch sử phát triển hàng ngàn năm từ thời trung cổ. Năm 1850, Liên bang Đức được thiết lập và nước Đức phát triển thành một nước công nghiệp hùng mạnh. Trong Chiến tranh Thế giới I, nước Đức thất bại trong quá trình thôn tính nước Pháp và vào tháng 11 năm 1918 Đức đã trở thành một nước cộng hoà - Cộng hoà Weimar. Cộng hoà Weimar là một nước mạnh và có ảnh hưởng to lớn ở châu Âu thời kỳ đó. Tuy nhiên, nước này bắt đầu 1 suy sụp từ cuộc suy thoái kinh tế 1929-1933. Từ những năm 1930, phong trào xã hội chủ nghĩa quốc gia của Hitler đã phát triển mạnh và trở thành một lực lượng mạnh nhất khi đó. Năm 1933, Hitler được bầu làm Quốc trưởng và nhanh chóng triển khai các ý tưởng phản dân chủ của mình, chuẩn bị cho một cuộc chiến tranh thế giới mới - Chiến tranh Thế giới lần thứ II. Cuộc chiến tranh kéo dài 6 năm này đã tàn phá nặng nề toàn châu Âu, làm chết khoảng 55 triệu người. Chiến tranh Thế giới thứ II kết thúc tháng 5 năm 1945 với thắng lợi của Liên Xô và các nước Đồng minh đã chia cắt nước Đức làm hai miền nằm dưới sự kiểm soát của nhiều nước khác nhau. Năm 1949, trên phần lãnh thổ của nước Đức do Liên Xô kiểm soát đã hình thành nên Nhà nước CHDC Đức theo mô hình XHCN. Trên phần đất do Mỹ, Anh và Pháp kiểm soát, cũng hình thành một nhà nước mới- Nhà nước CHLB Đức. Sự tồn tại hai nhà nước này là sự biểu hiện đối đầu của ý thức hệ XHCN và TBCN. Cùng với sự suy yếu của Liên Xô và hệ thống XHCN ở châu Âu và sự sụp đổ của Bức tường Berlin năm 1990, nước CHDC Đức đã được sát nhập vào CHLB Đức và Đức lại trở thành một nhà nước thống nhất từ 03 tháng 10 năm 1990. Luật Cơ bản - được coi như Hiến pháp của CHLB Đức trước đây – đã trở thành Hiến pháp chung cho CHLB Đức thống nhất. II. TỔ CHỨC NHÀ NƯỚC CHLB Đức là một nhà nước liên bang điển hình với 16 bang (gồm 11 bang cũ của CHLB Đức và 5 bang mới được tái lập lại từ phần lãnh thổ của CHDC Đức trước đây). Sự phân chia thẩm quyền giữa nhà nước liên bang và các bang được Luật Cơ bản quy định cụ thể. Về nguyên tắc, nhà nước liên bang chỉ thực hiện những quyền mà Luật cơ bản quy định thuộc về liên bang. Những công việc không được quy định thuộc liên bang sẽ do các bang hoặc các đơn vị hành chính tự quản địa phương thực hiện. Cả nhà nước liên bang và các nhà nước bang đều có bộ máy lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng thực thi quyền lực nhà nước trên lãnh thổ bang. Nhà nước CHLB Đức là một nhà nước cộng hoà đại nghị điển hình, theo chế độ lưỡng viện với một nền hành chính được đánh giá là có hiệu lực và hiệu quả cao ở châu Âu và trên toàn thế giới. 1. Nguyên thủ quốc gia CHLB Đức 2 Luật Cơ bản của CHLB Đức quy định Tổng thống Đức là nguyên thủ quốc gia, là người đại diện cho nhà nước liên bang về đối nội và đối ngoại. Tuy nhiên, giống như các nước cộng hoà theo chế độ đại nghị, quyền lực của Tổng thống thường chỉ mang tính đại diện hình thức, quyền điều hành quốc gia thực sự, trước hết là quyền hành pháp nằm trong tay Thủ tướng. Tổng thống CHLB Đức được bầu theo nhiệm kỳ 5 năm. Về nguyên tắc, Tổng thống nắm quyền đề nghị, bổ nhiệm và miễn nhiệm Thủ tướng (tuy nhiên Tổng thống không thể đề nghị ứng cử viên khác ngoài người đứng đầu đảng phái chính trị giành được đa số trong cuộc bầu cử nghị viện) và các thành viên của Chính phủ liên bang theo đề nghị của Thủ tướng, kiểm tra, ký và công bố các đạo luật; tuyên bố tình trạng khẩn cấp, bổ nhiệm và miễn nhiệm các thẩm phán liên bang và thực hiện quyền ân xá. 2. Cơ quan lập pháp CHLB Đức Trong hoạt động thực hiện quyền lập pháp ở CHLB Đức người ta phân biệt ba loại hoạt động chủ yếu: - Lập pháp hoàn toàn thuộc liên bang bao gồm các lĩnh vực: đối ngoại, quốc phòng, tiền kim loại. Ngoài ra, Liên bang còn ban hành các quy định pháp luật điều chỉnh các hoạt động thuộc quyền liên bang. Chẳng hạn, Liên bang ban hành Luật Công chức liên bang để điều chỉnh các hoạt động công vụ liên quan tới nhóm công chức do liên bang quản lý, thực hiện các nhiệm vụ của liên bang. - Lập pháp khung: Với loại hình lập pháp này, chính quyền liên bang ban hành các quy định khung, tạo hành lang pháp lý thống nhất cho các bang ban hành các quy định pháp luật cụ thể. Chẳng hạn, đối với lĩnh vực công vụ, công chức, Liên bang ban hành Luật Công chức khung để làm nền tảng căn cứ. Trên cơ sở đó, các bang sẽ ban hành các Luật Công chức của bang mình không trái với Luật Công chức khung của Liên bang. - Lập pháp bang: Các bang ở CHLB Đức đều có quyền lập pháp riêng. Theo quy định của Luật Cơ bản, quyền lập pháp của bang sẽ được thực hiện trên các lĩnh vực mà Luật liên bang không quy định thuộc quyền điều chỉnh của liên bang. Vì hầu hết các hoạt động hành chính được giao cho cấp bang nên lập pháp bang thường phải điều chỉnh những lĩnh vực hết sức rộng lớn của đời sống xã hội. Thuộc quyền lập pháp của bang có những lĩnh vực quan trọngổtng đời sống 3 kinh tế-xã hội như giáo dục và đào tạo (từ mầm non/nhà trẻ tới đại học và trên đại học), luật điều chỉnh về chính quyền địa phương, về tổ chức nhân sự của địa phương, cảnh sát,… Để thực hiện ba nhóm nhiệm vụ lập pháp này, hệ thống lập pháp được tổ chức thành hai cấp như ở mọi nhà nước liên bang khác, bao gồm cơ quan lập pháp liên bang và các cơ quan lập pháp bang. Ở cấp liên bang, quyền lập pháp thuộc về Nghị viện gồm hai viện là Hạ nghị viện (Bundestag) hiện nay gồm 656 đại biểu được bầu trực tiếp theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu và bỏ phiếu kín với nhiệm kỳ 4 năm và Hội đồng Liên bang (Bundesrat) gồm 68 đại biểu được Chính phủ các bang bổ nhiệm và miễn nhiệm trong số các thành viên của mình. Nguyên tắc đại diện ở CHLB Đức bảo đảm cho mỗi bang đều có đại diện của mình trong Hội đồng liên bang: mỗi bang có ít nhất là 3 ghế, các bang có dân số từ 2 đến 6 triệu dân có 4 ghế và từ trên 6 triệu dân có 7 ghế. Một điểm đặc biệt trong hoạt động của Hội đồng liên bang là các thành viên của Hội đồng liên bang đại diện cho một bang luôn phải tuân thủ theo chỉ thị của Chính phủ bang và do đó luôn bỏ phiếu một cách thống nhất. Vì vậy, các bang nào có đông đại diện trong Hội đồng Liên bang thường có vị trí áp đảo ở đây. Mỗi bang ở CHLB Đức đều cơ một cơ quan lập pháp bang thực hiện quyền lập pháp của bang gọi là Nghị viện bang. 3. Cơ quan tư pháp Cơ quan tư pháp ở CHLB Đức được tổ chức thành một hệ thống độc lập so với các cơ quan lập pháp và hành pháp. Hệ thống tư pháp liên bang bao gồm Toà án Hiến pháp liên bang và năm nhánh toà khác như Toà Dân sự, Toà Hình sự, Toà Hành chính,…, mỗi toà có một Toà án tối cao. Quy định tại Điều 97 Luật Cơ bản trao cho các thẩm phán quyền độc lập xét xử chỉ tuân theo pháp luật. Toà án Hiến pháp liên bang có nhiệm vụ giải thích Luật Cơ bản, quyết định về tính hợp hiến của các luật liên bang và luật bang, về các tranh chấp giữa liên bang và các bang và các khiếu kiện khác có liên quan tới Hiến pháp. Các quyết định của Toà án Hiến pháp có hiệu lực bắt buộc đối với tất cả các cơ quan của liên bang và bang. Toà án Hiến pháp liên bang được tổ chức thành hai toà, mỗi toà có 8 thẩm phán. 4 Bên cạnh Toà án liên bang còn có hệ thống các toà án cấp bang. 4. Cơ quan hành pháp Cơ quan hành pháp ở CHLB Đức là cơ quan thực thi pháp luật bao gồm Chính phủ liên bang, các cơ quan hành chính liên bang khác, chính phủ các bang và hành chính địa phương. Theo nguyên tắc của nhà nước liên bang, Chính phủ liên bang chủ yếu thực hiện nhiệm vụ lãnh đạo chính trị, ban hành các quy định hành chính chung và giám sát chung. Các hoạt động hành chính cụ thể chủ yếu được trao cho cấp bang thực hiện. Các bang ngoài việc thực hiện các luật của bang còn thực hiện các nhiệm vụ của liên bang được uỷ quyền xuống như các nhiệm vụ của bản thân bang. Tổ chức hành chính của CHLB Đức được xem xét cụ thể ở phần III của bài viết này. III. TỔ CHỨC BỘ MÁY HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC 1. Tổ chức hành chính liên bang Với đặc thù của một nhà nước liên bang điển hình, ở CHLB Đức tồn tại đồng thời hai bộ máy hành chính: bộ máy liên bang và bộ máy hành chính bang. Vì phần lớn các nhiệm vụ hành chính thuộc thẩm quyền của các bang nên bộ máy hành chính của liên bang tương đối nhỏ hẹp so với bộ máy hành chính ở các bang. Chính phủ liên bang Chính phủ CHLB Đức là cơ quan thực thi quyền hành pháp trung ương. Là một cơ quan hiến định, quy định về tổ chức và hoạt động của Chính phủ liên bang được quy định tại Luật Cơ bản từ Điều 62 đến 69. Chính phủ bao gồm Thủ tướng và các Bộ trưởng. Thủ tướng là người điều hành Chính phủ, quyết định định hướng chính trị chung cho hoạt động của Chính phủ (nguyên tắc Thủ tướng trong hoạt động của Chính phủ). Thủ tướng được Hạ nghị viện bầu ra trên cơ sở đề nghị của Tổng thống và do Tổng thống bổ nhiệm. Tuy nhiên, Tổng thống không thể giới thiệu một ứng cử viên khác ngoài người đứng đầu đảng hoặc liên minh đảng chính trị chiếm đa số trong cuộc bầu cử Hạ nghị viện khoá mới. Các Bộ trưởng chịu trách nhiệm tiến hành các hoạt động điều hành các ngành/lĩnh vực đuợc giao một cách độc lập tuân thủ theo định hướng chung của 5 Thủ tướng (nguyên tắc ngành/lĩnh vực). Phạm vi hoạt động của các Bộ trưởng do Thủ tướng quyết định. Các Bộ trưởng do Thủ tướng lựa chọn, có thể không phải là Hạ nghị sĩ và phải được Hạ nghị viện (Bundestag) thông qua. Tuy nhiên, thực tế cho thấy hầu hết các thành viên của Chính phủ đều được lựa chọn từ các thành viên của đảng/liên minh đảng chiếm đa số trong Nghị viện. Trong Chính phủ hiện tại của Thủ tướng Angela Merkel, trừ Bộ trưởng Bộ Y tế Philipp Rösler, tất cả các Bộ trưởng khác đều là Hạ nghị sĩ. Về nguyên tắc, Chính phủ liên bang hoạt động theo cơ chế tập thể. Theo quy định của pháp luật, Chính phủ chỉ có thể ra quyết định khi có ít nhất một nửa số thành viên có mặt. Tuy nhiên, Chính phủ với tư cách là một tập thể giữ vai trò rất mờ nhạt. Thẩm quyền quyết định đường lối chung hoàn toàn thuộc Thủ tướng còn quyết định các vấn đề trong các lĩnh vực cụ thể thuộc quyền các bộ trưởng. Một Bộ trưởng (thường là Bộ trưởng Bộ Ngoại giao) được trao quyền Phó Thủ tướng (stellvertretender Bundeskanzler). Khác với ở nhiều nước có Phó thủ tướng giúp Thủ tướng điều hành công việc của Chính phủ trên các mảng công việc được phân công, vai trò của Phó Thủ tướng Đức rất mờ nhạt và chỉ thể hiện mạnh mẽ trong trường hợp Thủ tướng không còn khả năng điều hành hoạt động của Chính phủ. Tại Điều 22 Quy chế làm việc của Chính phủ Liên bang xác định rõ ràng thứ tự thay thế trong hoạt động điều hành Chính phủ: Trong trường hợp Thủ tướng vắng mặt hoặc không thể thực hiện được nhiệm vụ, Phó Thủ tướng sẽ điều hành hoạt động của Chính phủ. Khi Phó Thủ tướng cũng không thể thực hiện được nhiệm vụ thì Bộ trưởng nào đã giữ vai trò thành viên của Chính phủ liên tục lâu nhất sẽ làm nhiệm vụ điều hành. Khi có nhiều Bộ trưởng cùng có thời gian trong Chính phủ như nhau thì người nhiều tuổi hơn sẽ giữ cương vị lãnh đạo. Tuy nhiên, thứ tự này sẽ không được áp dụng khi Thủ tướng có quy định khác. Việc phân định thứ tự điều hành được ban hành nhằm tránh sự khủng hoảng của Chính phủ khi xảy ra các trường hợp đặc biệt. Do đặc điểm nổi bật ở CHLB Đức là phần lớn những công chức cao cấp tốt nghiệp các trường luật nên số lượng những người tốt nghiệp đại học trở lên các ngành luật tham gia vào Chính phủ từ khi hình thành nhà nước CHLB Đức 6 tới nay thường ở mức từ 25% trở lên (cao nhất là trong nhiệm kỳ Chính phủ 1994-1998 – 50% và chỉ có một nhiệm kỳ 1998-2002 là 18,8%; nhiệm kỳ hiện tại từ năm 2009 dưới quyền Thủ tướng Angela Merkel có 7 trên tổng số 16 thành viên Chính phủ tốt nghiệp đại học luật, chiếm 43,8%). Điều này khiến cho chất lượng hoạt động của Chính phủ trở nên tốt hơn. Hoạt động hành chính của Chính phủ do Thủ tướng uỷ nhiệm cho Chánh Văn phòng Thủ tướng đảm nhiệm. Văn phòng Thủ tướng có nhiệm vụ báo cáo với Thủ tướng những vấn đề liên quan tới điều hành chính trị chung và hoạt động của các bộ, phối hợp hoạt động của các bộ, chuẩn bị các phiên họp của Chính phủ và thực hiện các nhiệm vụ văn phòng cho Chính phủ. Tổ chức các bộ Các bộ liên bang thực hiện đồng thời hai chức năng cơ bản là chức năng chính trị (tư vấn và hỗ trợ cho bộ trưởng thực hiện các chức năng chính trị của mình). Chẳng hạn, giúp Bộ trưởng chuẩn bị các quyết định, các dự luật và các văn bản pháp quy,… Đồng thời, bộ là công sở hành chính thực hiện quyền quản lý hành chính đối với các ngành và lĩnh vực được phân công theo quy định của pháp luật. Lãnh đạo hoạt động của Bộ là Bộ trưởng - người chịu trách nhiệm độc lập về hoạt động trong lĩnh vực được phân công. Bộ trưởng do Thủ tướng lựa chọn, thường là từ đảng hoặc liên minh đảng chiếm đa số trong nghị viện nhưng cũng có trường hợp do thoả thuận giữa các chính đảng với nhau. Trong Bộ có một hay nhiều Thư ký nghị viện (parlamentarische Staatssekretär). Tại Văn phòng Thủ tướng và Bộ Ngoại giao, chức danh này được gọi là Bộ trưởng Nhà nước (Staatsminister). Chức danh Thư ký Nghị viện được hình thành từ năm 1967. Các Thư ký này là thành viên của Nghị viện và giữ nhiệm vụ đảm bảo mối quan hệ chặt chẽ giữa bộ của mình với Nghị viện. Họ đại diện cho Bộ trưởng tại các Uỷ ban của Nghị viện, trong khi trả lời chất vấn, trong các cuộc họp Chính phủ và cả các hoạt động với giới truyền thông. Đứng đầu bộ máy hành chính của Bộ là một Thư ký công vụ (beamteter Staatssekretär). Thông thường, đó là một nhà hành chính chuyên nghiệp. Ở các Bộ lớn, có thể có tới hai Thư ký công vụ. Các nhiệm vụ của Bộ được phân chia cho các vụ (Abteilung), các vụ lại được chia thành cục (Unterabteilung) và cục được chia thành phòng (Referat). 7 Đơn vị cơ sở của các bộ chính là các phòng, mỗi phòng phụ trách một mảng công việc nhất định của bộ. Các bộ lớn có thể tổ chức tới 100 phòng khác nhau. Các Thư ký nhà nước và vụ trưởng là “công chức chính trị” tức là họ có thể theo các quy định phải về hưu hay nghỉ việc bất kỳ lúc nào theo yêu cầu (chẳng hạn, khi Chính phủ thay Bộ trưởng hoặc hết nhiệm kỳ). Bộ trưởng mới có quyền tìm kiếm người sẽ hỗ trợ mình cho phù hợp với mục đích của mình. Số lượng các Bộ trong Chính phủ liên bang ở CHLB Đức có thể thay đổi tuỳ theo từng nhiệm kỳ. Trong nhiệm kỳ Chính phủ hiện tại, Chính phủ có 15 Bộ trưởng phụ trách 15 Bộ và Văn phòng Thủ tướng. Các Bộ cụ thể gồm: Bộ Y tế, Bộ Giao thông, Xây dựng và Phát triển đô thị, Bộ Môi trường, Bảo vệ thiên nhiên và An ninh hạt nhân, Bộ Giáo dục và Đào tạo, Bộ Hợp tác và Phát triển kinh tế, Bộ Các nhiệm vụ đặc biệt, Văn phòng Thủ tướng, Bộ Ngoại giao, Bộ Nội vụ, Bộ Tư pháp, Bộ Tài chính, Bộ Kinh tế và Công nghệ, Bộ Lao động và Xã hội, Bộ Lương thực, Nông nghiệp và Bảo vệ người tiêu dùng, Bộ Quốc phòng và Bộ Gia đình, Người cao tuổi, Phụ nữ và Thanh thiếu niên. Chính phủ CHLB Đức hiện nay ngoài Thủ tướng còn có 15 Bộ trưởng (Chánh Văn phòng Thủ tướng kiêm Bộ trưởng Bộ Các nhiệm vụ đặc biệt). 2. Tổ chức hành chính bang Sau khi tái lập nước Đức vào năm 1990, phần lãnh thổ của CHDC Đức trước đây được tái cấu trúc lại thành các bang giống như trước Chiến tranh Thế giới II. Như vậy, nước Đức hiện nay gồm 16 bang (13 bang và 3 thành phố lớn được hưởng quy chế như các bang là Berlin, Hamburg và Bremen). Theo nguyên tắc cơ bản của một nhà nước liên bang, các bang này mặc dù là các bộ phận cấu thành nên một nhà nước liên bang chung nhưng vẫn có những chủ quyền riêng nhất định. Các bang cũng có quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp riêng theo quy định của pháp luật Sự phân chia quyền lực và mối quan hệ giữa liên bang và các bang được xác định cụ thể trong Luật Cơ bản. Điều 30 Luật Cơ bản quy định: việc thực hiện thẩm quyền….. Theo Điều 83 Luật Cơ bản, các đạo luật liên bang được thực thi chủ yếu thông qua hoạt động của bộ máy hành chính cấp bang, trừ một số trường hợp đặc biệt thuộc quyền thực thi trực tiếp của liên bang như các lĩnh vực quốc 8 phòng và ngoại giao. Trong các lĩnh vực này, có hệ thống các cơ quan hành chính liên bang thực hiện nhiệm vụ từ liên bang tới cơ sở. Các cơ quan hành chính cấp bang không chỉ thực hiện những quy định do cấp bang ban hành mà còn thực hiện các luật của liên bang với tính cách là công việc của mình. Theo quy định, các bang ở CHLB Đức có toàn quyền trong các lĩnh vực như giáo dục, cảnh sát, văn hoá, bảo vệ môi trường, quản lý địa phương,… Cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính của các bang là công việc thuộc thẩm quyền của bang do đó không có sự thống nhất về mặt tổ chức giữa các các bang với nhau. Chẳng hạn, trong khi nhiều bang có tổ chức bộ máy hành chính gồm 3 cấp là cấp cao, cấp trung gian và chính quyền địa phương tự quản thì ở bang Saarland và Schlewig-Holstein lại không có cấp hành chính trung gian. Các cơ quan hành chính bang cấp cao là những cơ quan không trực thuộc một cơ quan hành chính nào khác trong bang, thực hiện thẩm quyền đối với toàn bang như Chính phủ bang, Cục Thống kê bang, Cục Hình sự bang,… Cơ quan hành chính cao nhất của bang là Chính phủ bang do Thủ tướng bang (còn gọi là Thủ hiến) đứng đầu. Bên cạnh Thủ tướng, Chính phủ bang còn có các Bộ trưởng quản lý các ngành và lĩnh vực trong phạm vi của bang. Cấp hành chính trung gian ở các bang có tổ chức cấp trung gian về nguyên tắc chỉ là đại diện của Chính phủ bang làm nhiệm vụ kiểm tra, giám sát và đốc thúc việc thực thi pháp luật và các quyết định của chính quyền bang. Việc phân chia các khu vực quản lý hành chính trung gian như vậy thường được xác định qua quy mô dân số. Chẳng hạn, các khu vực hành chính trung gian ở bang Nordhein-Westfalen co dân số giao động trong khoảng từ 2 đến 2,5 triệu người. Do chỉ là cánh tay nối dài của Chính phủ bang để điều hành hoạt động hành chính ở các khu vực lãnh thổ nên ở các đơn vị hành chính trung gian này không tổ chức các cơ quan đại diện cho dân chúng mà chỉ có các cơ quan hành chính. Đứng đầu các cơ quan này là Chủ tịch, giúp việc cho Chủ tịch có Phó Chủ tịch và các cơ quan tham mưu. 3. Tự quản địa phương ở CHLB Đức Hành chính tự quản địa phương (die kommunale Selbstverwaltung) là một đặc điểm mang tính truyền thống ở CHLB Đức. Các xã trên lãnh thổ CHLB Đức hiện nay được trao quyền này kể từ những cuộc cải cách hành chính từ thời Đế 9 chế Phổ, gắn liền với tên tuổi của Freiherr vom Stein vào năm 1808. Ý tưởng trao quyền tự quản cho cấp xã là nhằm mục tiêu tăng cường dân chủ trong quản lý hành chính nhà nước. Mô hình này cho phép người dân ở các vùng lãnh thổ nhỏ có thể trực tiếp tiến hành các hoạt động liên quan trực tiếp tới đời sống của mình một cách độc lập, ít phụ thuộc vào trung ương. Đây là mô hình quản lý hiệu quả và thường được nghiên cứu và vận dụng ở nhiều nước trên thế giới nhưng cho tới nay chưa có nước nào vận dụng được một cách triệt để. Quyền “tự quản địa phương” là một quyền được Luật cơ bản Đức quy định (quyền hiến định). Những đơn vị hành chính được hưởng quyền tự quản bao gồm xã (Gemeinde), liên xã (Verbandgemeinde) và huyện (Kreis) – sau đây gọi chung là xã. Đây là những đơn vị ở cấp thấp nhất có tổ chức chính quyền. Quy mô của các xã không giống nhau: trong khi có những thành phố lớn tới vài triệu dân thì có những xã chỉ có khoảng 1000 dân. Nội dung chính của nguyên tắc “tự quản hành chính” được quy định tại khoản 2 điều 28 Luật Cơ bản là: các xã có quyền quản lý mọi công việc của mình khi pháp luật không quy định thuộc quyền quản lý của các cấp khác. Các hoạt động của xã chỉ giao cho cấp trên khi luật quy định như vậy hoặc khi các xã không thể thực hiện được một cách hiệu quả. Trên cơ sở quy định của Luật Cơ bản như vậy, các bang ở CHLB Đức đều có quy định khung cho hoạt động tự quản địa phương (được gọi là Hiến pháp địa phương - Kọmmunalverfassung). Mô hình tự quản này thể hiện trong thực tế trên những nét cơ bản sau: - Các xã có quyền và nghĩa vụ điều hành mọi hoạt động trên địa bàn của mình và chịu trách nhiệm về hoạt động đó trong khuôn khổ pháp luật. - Xã là một thực thể độc lập về địa giới và có tư cách pháp nhân. - Các xã có biểu tượng riêng, có cờ và con dấu công vụ riêng được pháp luật bảo vệ. - Các xã có quyền khiếu kiện ra toà án có thẩm quyền về những can thiệp trái pháp luật, cản trở hoạt động tự quản của mình. Các đơn vị hành chính tự quản như vậy thực hiện quyền tự quản của mình trên 6 lĩnh vực chủ yếu: - Quyền tự quản về lãnh thổ (Gebietshoheit) - Quyền tự quản về tổ chức (Organisationshoheit) - Quyền tự quản về nhân sự (Personalhoheit) - Quyền tự quản về kế hoạch (Planungshoheit) 10 - Quyền tự quản về tài chính (Finanzhoheit) - Quyền ra các quy định pháp lý riêng (Rechtsssetzungshoheit). Do đặc điểm của các đơn vị hành chính địa phương khác nhau và được trao quyền tự quản nên tổ chức bộ máy hành chính địa phương tự quản của CHLB Đức không giống nhau. Có thể nhận thấy 4 mô hình tổ chức tự quản điển hình gồm: - Mô hình Nam Đức: xuất hiện từ Thế kỷ XIX ở Bayern, Württemberg và Baden. Trong mô hình này, quyền quản lý trên địa bàn xã do hai cơ quan đảm nhận: một Hội đồng xã với tư cách là cơ quan ban hành Nghị quyết và một thị trưởng được dân bầu trực tiếp vừa là người lãnh đạo Hội đồng xã, vừa là người đứng đầu bộ máy hành chính. Quyền lực của Thị trưởng, do đó, rất mạnh và có ảnh hưởng lớn tới hoạt động trong xã. Hầu hết cac bang ở CHLB Đức trong xu hướng cải cách hiện nay đã chuyển sang mô hình tổ chức này. - Mô hình Bắc Đức: được thực hiện ở khu vục thuộc quyền quản lý của Anh sau Chiến tranh Thế giới II. Khác với các mô hình khác, trong mô hình BBắc Đức, thẩm quyền ở xã hoàn toàn thuộc về Hội đồng xã. Thị trưởng là người đứng đầu Hội đồng xã, bên cạnh đó còn một Giám đốc xã điều hành hành chính. - Mô hình thị trưởng vùng sông Ranh: Mô hình này xuất hiện trên khu vực chịu ảnh hưởng của thời kỳ chiếm đóng của Napolêon. Trong mô hình này cũng tồn tại hai cơ quan quản lý là Hội đồng xã và Thị trưởng nhưng điểm khác biệt cơ bản so với mô hình Nam Đức là Thị trưởng không được dân bầu trực tiếp mà do Hội đồng xã bầu ra. Điều này khiến cho hoạt động của thị trưởng không được hoàn toàn độc lập mà phụ thuộc khá nhiều vào Hội đồng xã. - Mô hình Hội đồng: Đây cũng là một mô hình có từ thời Đế chế Phổ. Trong mô hình này, vẫn có hai cơ quan quản lý là Hội đồng xã là cơ quan ra nghị quyết và một Uỷ ban điều hành. Hội đồng xã bầu ra Uỷ ban điều hành và giám sát hoạt động của Uỷ ban này. Uỷ ban điều hành hoạt động theo cơ chế tập thể, gồm một Thị trưởng đứng đầu và các thành viên. Mô hình này tương tự như tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. IV. TỔ CHỨC NHÂN SỰ HÀNH CHÍNH 1. Những đặc điểm chung Nền hành chính Đức được các nhà nghiên cứu hành chính so sánh xếp vào nhóm hành chính “châu Âu lục địa” với đặc trưng quan trọng là tính chuyên 11 nghiệp của hoạt động công vụ. Chế độ công chức chuyên nghiệp ở Đức hình thành từ rất sớm. Ngay từ Thế kỷ XVIII, để đảm bảo việc xây dựng quân đội chính quy, việc tuyển dụng qua thi đã được áp dụng đối với sĩ quan quân đội và sau đó được áp dụng đối với các công chức tư pháp. Cuối Thế kỷ XVIII, các công chức cao cấp cũng được tuyển dụng qua thi tuyển. Luật Công chức quốc gia ra đời năm 1873 đã chính thức khai sinh một chế độ công vụ chuyên nghiệp và ổn định. Chiến tranh Thế giới II đã làm gián đoạn việc thực hiện chế độ công chức chuyên nghiệp này. Sau khi kết thúc Chiến tranh Thế giới II, cùng với sự hình thành nhà nước CHLB Đức trên phần lãnh thổ dưới quyền kiểm soát của Mỹ, Anh và Pháp, chế độ công chức nhà nước mới được khôi phục lại và năm 1953 Luật Công chức khung của liên bang ra đời. Kể từ đó đến nay, các quy định đối với nền công vụ Đức đã có những chuyển biến quan trọng theo hướng ngày càng chính quy và hiện đại hơn, tiệm cận hơn với các nguyên tắc quản lý nguồn nhân lực nói chung. Đội ngũ nhân sự thực thi công vụ (öffentlicher Dienst) ở CHLB Đức được hiểu toàn bộ những người thực hiện một nhiệm vụ công nào đó. 1 Như vậy, công vụ ở CHLB Đức được hiểu rất rộng. Khi xem xét từ giác độ này, đội ngũ nhân sự thực hiện công vụ ở CHLB Đức được chia thành hai nhóm chủ yếu: những người được điều chỉnh bởi các quy định của luật công (öffentlich-rechtlicher Art) gồm Thẩm phán (Richter), Sĩ quan quân đội (Soldaten) và Công chức (Beamte) và những người được điều chỉnh bởi các quy định của luật tư (privatrechtlicher Art) bao gồm nhân viên (Arbeiter) và viên chức (Angestellte). Hai nhóm nhân lực chủ yếu thực hiện các nhiệm vụ hành chính ở CHLB Đức hiện nay là công chức và viên chức. Việc phân chia những người hoạt động của nhà nước ra hai nhóm như vậy (tiếng Đức gọi là “nhị nguyên”- Zweispurigkeit) chỉ mang ý nghĩa nguyên tắc: theo quy định thì chỉ có các công chức mới được thực hiện các nhiệm vụ sử dụng quyền lực nhà nước (hoheitliche Aufgaben) còn viên chức thì không. Tuy nhiên, trong thực tế hoạt động hành chính, đặc biệt là khi nền hành chính đang chuyển dần từ “hành chính cai trị” sang “hành chính 1 Xem thêm Đặng Khắc Ánh (2007), tr.129 12 phục vụ” trong tiến trình cải cách, số lượng các nhiệm vụ của nhà nước nhằm cung cấp các dịch vụ công bảo đảm sự phát triển của xã hội (những việc cả công chức và viên chức đều có thể làm) chiếm số lượng lớn và các công chức và viên chức có thể thực hiện những nhiệm vụ đan xen vào nhau, được hưởng những quyền lợi tương đối giống nhau nhưng theo các quy định pháp luật khác nhau. Số lượng các viên chức trong bộ máy công vụ CHLB Đức, nhất là trong bộ máy hành chính tự quản địa phương đang ngày càng tăng lên, chiếm tỷ lệ cao trong số nhân viên nhà nước. Theo thống kê, nếu trước Chiến tranh Thế giới thứ nhất, nhóm công chức chiếm tới 72% nhân viên nhà nước thì hiện nay với số lượng khoảng 1,7 triệu người, nhóm này chỉ chiếm 35,4%, còn viên chức với 2,3 triệu người, chiếm tới 48,2% nhân viên nhà nước. Tổng số nhân viên nhà nước ở CHLB Đức năm 2003 khoảng 4,8 triệu người (chưa kể quân đội), chiếm khoảng 6,2% tổng dân số. Tuy số lượng công chức trong bộ máy hành chính Đức không còn là lớn nhất nhưng lại đặc trưng cho nền hành chính Đức nên trong phần này chỉ tập trung vào phân tích nhóm công chức. Các quy định về công vụ, công chức ở CHLB Đức có thể được tìm thấy trước hết trong ba nguồn chủ yếu là Luật công chức khung (Beamtenrechtsrahmengesetz), Luật Công chức liên bang (Beamtengesetz des Bundes) và các Luật Công chức của các bang. Luật Công chức khung thiết lập khung pháp lý chính cho toàn bộ hoạt động công vụ và công chức trên toàn liên bang. Đây là các quy định tổng thể, làm nền tảng, căn cứ để ban hành các quy định chi tiết điều chỉnh tổ chức và hoạt động công vụ thống nhất trên toàn liên bang. Luật Công chức Liên bang điều chỉnh tổ chức và hoạt động của đội ngũ công chức thực hiện các nhiệm vụ của liên bang. Theo nguyên tắc tổ chức hoạt động của nhà nước liên bang, hầu hết các hoạt động hành chính do cấp bang thực hiện và các bang ở CHLB Đức còn thực hiện các luật của liên bang như là các luật của chính mình nên bộ máy công chức chủ yếu nằm ở cấp bang và được điều tiết chủ yếu bởi các Luật công chức của các bang. 2 Các luật này dù đều được ban 2 Trong số 4,8 triệu nhân viên nhà nước, chỉ có 315.000 nhân viên thực hiện các nhiệm vụ hành chính trực tiếp của liên bang, trong đó có 220.000 công chức hải quan và biên phòng. Gần 53% số nhân viên làm việc cho các công sở bang và chi phí cho nhân sự của bang chiếm tới 37% tổng chi phí, trong khi ở cấp liên bang là khoảng 10% và cấp xã là 27%. Xem Đặng Khắc Ánh (2007), tr. 13 hành dựa trên nền tảng của Luật công chức khung nhưng cũng có những khác biệt nhất định giữa các bang với nhau. Nền công vụ CHLB Đức được tổ chức theo mô hình chức nghiệp điển hình. Việc phân loại công chức thường được tiến hành theo hai kiểu chủ yếu: - Phân theo chuyên môn có hai nhóm là công chức kỹ thuật (technischer Beamte) và công chức hành chính (nichttechnischer Beamte). - Phân theo ngạch: Các công chức của CHLB Đức được sắp xếp vào 4 nhóm ngạch chủ yếu là công chức cấp thấp (einfacher Dienst), công chức trung cấp (mittlerer Dienst), công chức cao-trung cấp (gehobener Dienst) và công chức cao cấp (höherer Dienst). Các nhóm ngạch này được quy định cụ thể về tiêu chuẩn, về trách nhiệm và quyền lợi trong Quy định về ngạch của Liên bang và các bang (Laufbahnverordnungen). Mỗi nhóm ngạch như vậy đều có những tiêu chuẩn cụ thể về trình độ đào tạo nhằm bảo đảm chất lượng của đội ngũ công chức khi thực hiện nhiệm vụ. Việc sắp xếp các công chức vào ngạch nào phụ thuộc hoàn toàn vào việc người được tuyển dụng được đào tạo như thế nào (nguyên tắc ngạch). Điều 33 khoản 2 Luật Cơ bản quy định: tất cả mọi công dân Đức căn cứ vào mức độ phù hợp, vào khả năng chuyên môn đều có cơ hội ngang nhau khi gia nhập nền công vụ. Nguyên tắc này đòi hỏi mỗi công chức bên cạnh những quy định như trung thành với hiến pháp, đủ sức khoẻ và phẩm chất đạo đức, phải có đủ năng lực về chuyên môn (thể hiện qua cấp đào tạo và chuyên môn được đào tạo) của ngạch được bổ nhiệm và do đó, cần phải được đào tạo về chuyên môn trước khi được bổ nhiệm vào một ngạch nào đấy. Nguyên tắc năng lực này được cụ thể hoá trong Luật Công chức và Quy chế ngạch công chức của liên bang và của các bang, trước hết trong các điều từ 11 đến 16 và điều 122 Luật Công chức khung, điều 15-21 Luật Công chức liên bang và điều 14-39 Quy định về ngạch công chức liên bang và các điều khoản tương ứng trong Luật Công chức các bang. Hình 1: Tiêu chuẩn về đào tạo đối với công chức theo ngạch Đào tạo cao cấp (Referendariat) Đào tạo đại học Cao đẳng Trung cấp hành chính Cấp cao Cấp cao-trung Cấp trung 14 Cấp thấp ĐàoÁnh tạo phổ thông tr.130 Nguồn: Đặng Khắc (2007), Như vậy, việc được đào tạo trước khi ra nhập công vụ như thế nào quyết định tới việc người được tuyển dụng được sắp xếp vào ngạch nào và có ảnh hưởng quan trọng tới đường chức nghiệp của người công chức. - Với nhóm ngạch công chức cấp thấp thường không đòi hỏi cao về đào tạo chuyên ngành mà chỉ cần tốt nghiệp phổ thông loại bình thường (Hauptschule) (theo tiêu chuẩn phân loại phổ thông ở CHLB Đức).3 - Với nhóm ngạch công chức trung cấp đòi hỏi người ứng cử phải tốt nghiệp các trường trung học phổ thông bậc cao (Realsschule) và phải tham dự một khoá đào tạo ở trình độ trung cấp (với các công chức ngành hành chính phải được đào tạo tại một trường Trung cấp hành chính). - Nhóm ngạch công chức cao-trung cấp đòi hỏi công chức phải tốt nghiệp một trường cao đẳng (tiếng Đức gọi là Fachhochschule, về cấp độ gần tương đương với một trường đại học nhưng định hướng theo nghề mà không định hướng nghiên cứu). Đây là nhóm công chức đông đảo nhất về số lượng trong bộ máy công vụ CHLB Đức và có vai trò đặc biệt quan trọng quyết định hiệu lực, hiệu quả của hành chính Đức. Các công chức ngạch hành chính trình độ caotrung cấp sẽ được đào tạo chuyên nghiệp theo một chương trình được thiết kế chuyên biệt tại Cao đẳng Công vụ Liên bang và các bang (mỗi bang có một trường riêng). - Nhóm ngạch công chức cao cấp đòi hỏi công chức phải tốt nghiệp một trường đại học (định hướng nghiên cứu) và phải trải qua một khoá đào tạo chuyên về hành chính (Referendariat). Thời gian thực hiện Referendariat thường kéo dài 2 năm với hai phần lý thuyết và thực hành. Các công chức hành chính cao cấp thường được đào tạo phần lý thuyết này tại Đại học khoa học Hành chính Đức Speyer với thời gian 3 tháng. 2. Đào tạo và bồi dưỡng công chức 3 Ở CHLB Đức các học sinh phổ thông được phân loại từ rất sớm theo năng lực và trình độ. Những học sinh phổ thông có khả năng sẽ được xếp vào học các trường trung học bậc cao (Realsschule) và định hướng sẽ học tiếp ở các bậc cao hơn như đại học, còn các học sinh có học lực trung bình sẽ được học trong các trường trung học phổ thông bình thường (Hauptschule) với định hướng học nghề. 15 Công chức ở CHLB Đức được đào tạo chuyên nghiệp theo đúng nguyên tắc của mô hình hành chính truyền thống. Thời gian và nội dung đào tạo phụ thuộc vào ngạch và chuyên môn cần đào tạo. Việc đào tạo này không hướng tới cố định công chức vào một vị trí công vụ cụ thể mà hướng tới việc đào tạo một trình độ nhận thức phù hợp với tiêu chuẩn của ngạch (Generalistenaussbildung), vì vậy, để đảm bảo chất lượng công việc trên từng vị trí công vụ, các công chức cần được bồi dưỡng thường xuyên. Đào tạo và bồi dưỡng được xem không chỉ là một quyền lợi mà còn là một nghĩa vụ của mỗi công chức. Việc đào tạo và bồi dưỡng công chức ở CHLB Đức thường được phân định tương đối rõ ràng:4 trong khi hoạt động đào tạo được áp dụng chủ yếu cho các đối tượng trước khi họ tham gia vào hoạt động công vụ cụ thể (có thể được coi như đào tạo tiền công vụ) thì bồi dưỡng thường tiến hành trong suốt thời gian hoạt động trong bộ máy nhà nước của người công chức, cung cấp các kiến thức và kỹ năng cần thiết cụ thể cho thực thi công vụ và giúp người công chức có khả năng làm việc tốt hơn. 2.1. Đào tạo công chức ở CHLB Đức CHLB Đức là một trong số ít nước trên thế giới tiến hành đào tạo công chức chuyên nghiệp tại các trường chuyên dành cho công chức. Việc đào tạo công chức phụ thuộc trước hết vào ngạch công chức. Tương ứng với mỗi ngạch công chức đòi hỏi một hình thức và quy mô đào tạo riêng. - Đối với các ngạch công chức cao cấp, việc đào tạo được thực hiện trong thời gian tập sự , theo khoản 5, điều 14 Luật Công chức khung kéo dài hai năm. Trong thời gian này, công chức được gọi là công chức tập sự, có thể bị sa thải và cũng được hưởng trợ cấp. Thời gian tập sự kết thúc bằng một kỳ thi tốt nghiệp và kết quả thi này sẽ quyết định việc ứng cử viên có được bổ nhiệm và trở thành công chức chính thức hay không. Với sinh viên luật, kỳ thi quốc gia thứ hai được coi như tương đương với kỳ thi bổ nhiệm ngạch này.5 Một đơn vị đào tạo giữ vai trò quan trọng trong đào tạo công chức cao cấp là Đại học Khoa học hành chính Đức Speyer.6 Đại học Khoa học Hành chính Đức Speyer được thành 4 Về phân định đào tạo và bồi dưỡng ở CHLB Đức xem thêm trong Đặng Khắc Ánh (2007). Đào tạo Luật ở CHLB Đức phức tạp hơn so với Việt Nam: các sinh viên luật sau khi hoàn thành chương trình học tập tại trường đại học phải dự một kỳ thi tốt nghiệp gọi là Kỳ thi quốc gia thứ nhất. Sau đó họ phải trải qua 2 năm thực tập và học thêm rồi quay lại thi Kỳ thi quốc gia thứ hai mới có thể nhận bằng Luật. 6 Xem website http://www.dhv-speyer.de 5 16 lập năm 1947 trên phần lãnh thổ Đức thuộc quyền quản lý của Pháp với tên gọi “Học viện Quốc gia hành chính” theo mô hình ENA của Pháp để đào tạo công chức cao cấp. Sau khi thành lập CHLB Đức, Đại học Khoa học Hành chính Đức Speyer trở thành nơi đào tạo công chức cao cấp cho toàn CHLB Đức và sau khi nước Đức thống nhất năm 1990 trở thành nơi đào tạo cho cả các bang thuộc Đông Đức cũ. Đây là trường đại học duy nhât ở CHLB Đức chỉ đào tạo ở bậc sau đại học và chủ yếu hướng tới việc đào tạo các công chức cao cấp trong khuôn khổ thời gian tập sự. Mỗi học kỳ như vậy kéo dài 3 tháng và nổi tiếng với tên gọi “Học kỳ Speyer”. Mặc dù về nguyên tắc, việc ra nhập ngạch công chức cao cấp là bình đẳng với tất cả những người tốt nghiệp đại học nhưng trong thực tế, số lượng công chức cao cấp chuyên ngành luật chiếm vị trí áp đảo. Gần như toàn bộ các sinh viên tham dự khoá đào tạo bổ sung về hành chính tại Đại học Khoa học Hành chính Speyer để chuẩn bị cho công chức cao cấp cũng là các sinh viên luật. - Đội ngũ công chức cao-trung cấp được xác định là “xương sống” của bộ máy công vụ CHLB Đức, đặc biệt là trong bộ máy hành chính địa phương, thực hiện hoạt động hành chính tự quản địa phương. Bên cạnh điều kiện về tốt nghiệp phổ thông, các công chức cao-trung cấp ở Đức còn phải được đào tạo chuyên nghiệp tại một trường cao đẳng ít nhất là 3 năm và phải tham dự thành công một kỳ thi tốt nghiệp. Việc đào tạo các công chức cao –trung cấp hành chính được thực hiện tại các Trường Cao đẳng công vụ (của Liên bang và của các bang) dưới hình thức đào tạo song song cả lý thuyết và thực hành: điều 14 khoản 2 Luật Công chức khung quy định việc đào tạo chuyên ngành đối với các công chức này kéo dài ít nhất 18 tháng lý thuyết và 12 tháng thực tế. Việc đào tạo ở các Trường Cao đẳng công vụ được cấu trúc theo các lĩnh vực chuyên môn. Cơ sở để phân chia các lĩnh vực chuyên môn ở đây chính là các ngành học cho các ngạch công chức nhất định. Việc sắp xếp học viên theo các chuyên môn nào do đơn vị cử người đi học quyết định. Thông thường, một trường Cao đẳng Công vụ như vậy có 4 lĩnh vực đào tạo chủ yếu: Hành chính tổng hợp, Hành chính tư pháp, Cảnh sát và Hành chính thuế/tài chính. Bảng 1: Phân chia thời gian đào tạo ở các Trường Cao đẳng công v ụ ở CHLB Đ ức 17 Trường của liên bang/bang Thời gian đào tạo lý thuyết (tháng) Thời gian đào tạo thực hành (tháng) Liên bang 18 18 Baden-Württemberg (1) 30 18 Bayern 21 15 Berlin 24 12 Hessen 22 14 Merklenburg-Vorpommern 24 12 Niedersachsen 24 12 Nordrhein-Westfalen 18 18 Rheinland-Pfalz 22 14 (2) Sachsen (3) 24 13 Schlwesig-Holstein 24 12 Thüringen 21 15 Nguồn: Đặng Khắc Ánh (2007), tr.144. - Đối với các công chức nhóm ngạch trung cấp, mặcdù những thay đổi trong luật khung gần đây không quy định cụ thể về thời gian đào tạo nhưng đòi hỏi họ phải tham dự thành công một kỳ thi sau khi tập sự. Đối với công chức các ngạch trung cấp của liên bang, theo quy định của điều 17 khoản 2 Luật Công chức liên bang, công chức ngạch trung cấp của liên bang phải được đào tạo ít nhất là một năm trước khi chính thức nhận một công vụ cụ thể và tuỳ theo đặc thù của công việc mà thời gian đào tạo còn có thể kéo dài hơn nhưng không quá 2 năm. Giống như đối với các công chức các ngạch cao-trung cấp, công chức nhóm ngạch trung cấp được đào tạo theo hình thức song song, kết hợp chặt chẽ giữa lý thuyết và thực hành. Theo Quy định về ngạch, thời gian học lý thuyết đối với nhóm công chức này thường là 6 tháng với các nội dung chủ yếu gồm: các phương pháp áp dụng pháp luật, tài chính, nhân sự và các kỹ thuật hành chính cơ bản. Trong xu hướng cải cách hiện nay tăng cường liên hệ giữa các trường 18 trong nội bộ và các trường trong hệ thống đào tạo quốc dân, những sinh viên tốt nghiệp các trường bên ngoài hệ thống hành chính cũng có thể được thừa nhận trình độ tương đương với việc tốt nghiệp các trường nội bộ. 2.2. Bồi dưỡng công chức ở CHLB Đức Việc bồi dưỡng công chức được coi là giai đoạn sau của đào tạo, thường được thực hiện một cách thường xuyên trong suốt thời gian người công chức làm việc trong bộ máy hành chính. Mặc dù việc bồi dưỡng đối với công chức là một quy định bắt buộc được ghi nhận trong hệ thống pháp luật về công vụ, công chức (điều 42 Quy định về ngạch) nhưng khác với đào tạo, việc bồi dưỡng công chức ở CHLB Đức không được mô tả chính xác. Có thể nhận thấy việc bồi dưỡng công chức ở CHLB Đức được thực hiện chủ yếu theo hai hướng: - Bồi dưỡng để đáp ứng yêu cầu của vị trí công việc - Bồi dưỡng để phát triển, chuẩn bị cho các vị trí cao hơn. Hệ thống các cơ sở bồi dưỡng công chức ở CHLB Đức rất đa dạng, được tổ chức ở cả cấp liên bang và cấp bang. Ở cấp liên bang, trung tâm bồi dưỡng công chức là Học viện Hành chính công liên bang (Bundesakademie für öffentliche Verwaltung), về mặt tổ chức thuộc Bộ Nội vụ liên bang. Bên cạnh đó còn có nhiều đơn vị bồi dưỡng chuyên môn khác thuộc các bộ làm nhiệm vụ bồi dưỡng cho các lĩnh vực đặc biệt như Trung tâm đào tạo và bồi dưỡng ngoại giao, Học viện Tài chính liên bang, Học viện An ninh,... Các trường như Đại học Khoa học hành chính Đức Speyer cũng tham gia vào hoạt động bồi dưỡng công chức, đặc biệt là đội ngũ công chức lãnh đạo cho liên bang. Ở cấp bang, các cơ sở bồi dưỡng cũng được tổ chức đa dạng và không thống nhất. Thông thường, hoạt động bồi dưỡng công chức hành chính ở các bang được trao cho Bộ Nội vụ bang đó đảm nhiệm. Việc xây dựng chương trình bồi dưỡng được thực hiện một cách khoa học và tương đối ổn định. Trên nền tảng các nghiên cứu về nhu cầu của vị trí công việc, các trường đào tạo, bồi dưỡng xây dựng kế hoạch đào tạo và cung cấp một danh mục các khoá bồi dưỡng trong cả năm trong một niên giám bồi dưỡng chung. Các cơ quan sử dụng công chức và bản thân công chức sẽ căn cứ vào nhu cầu đào tạo, bồi dưỡng và lựa chọn thời gian thích hợp để đăng ký tham dự các 19 khoá bồi dưỡng này. Nội dung các khoá bồi dưỡng rất đa dạng và có thể được chia thành một số lĩnh vực chủ yếu như: - Bồi dưỡng chuyên môn - Bồi dưỡng liên ngành - Bồi dưỡng các kiến thức bổ trợ Việc đào tạo và bồi dưỡng công chức lãnh đạo được quan tâm đặc biệt ở CHLB Đức, với nhiều cơ sở khác nhau ở cả cấp bang và liên bang. Các chương trình đào tạo và bồi dưỡng lãnh đạo cũng rất đa dạng và phong phú.7 V. CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH Ở CHLB ĐỨC Cải cách hành chính ở CHLB Đức hiện nay được mô tả bằng thuật ngữ “Hiện dại hoá hành chính” (Verwaltungsmodernisierung). Quá trình này đã bắt đầu từ lâu và có những đặc thù riêng, khác với các nước châu Âu khác. Do đặc thù của một nhà nước liên bang nên có nhiều chủ thể tham gia vào quá trình cải cách hành chính. Có thể nhận thấy 3 loại chủ thể chủ thể chủ yếu sau: - Liên bang: Trong cải cách hành chính, cấp liên bang có nhiệm vụ tái tổ chức các cơ quan cấp bộ và các cơ quan hành chính cấp cao thuộc liên bang, tổ chức và hoạt động công vụ thuộc liên bang và các quy định khung xác dịnh tổ chức và hoạt động chung của bộ máy hành chính như Luật Công chức khung,… - Bang: Các bang tiến hành các hoạt động cải cách đối với các tổ chức thuộc bang. Ngoài ra, các bang còn chịu trách nhiệm ban hành các quy định khung đối với hoạt động cấp địa phương, cải cách chức năng và lãnh thổ. Do phần lớn các nhiệm vụ hành chính do cấp bang đảm nhiệm nên bang là chủ thể quan trọng nhất trong cải cách hành chính. - Các xã: Các huyện và xã (cấp xã) là các đơn vị hành chính có quyền tự quản. Do đặc thù tự quản như vậy nên các xã có nhiệm vụ trực tiếp cải cách đối với các lĩnh vực tự quản mà mình phụ trách như nhân sự và tổ chức ở xã. Cải cách hành chính ở CHLB Đức cho tới nay đã trải qua các thời kỳ chủ yếu sau: Bảng 2: Cải cách hành chính ở CHLB Đức Thời gian Mục đích 1950– 1960 Cải cách thể chế 1960 – 1970 Cải cách lãnh thổ Những năm 1970 Cải cách chức năng Những năm 1970 Cả cách thể chế 7 Cấp tiến hành Mục đích Bang Hệ thống hoá các quy định pháp luật Cải cách lãnh thổ cấp xã Đề cao các cấu trúc phân cấp Thống nhất các quy định pháp lý Bang Bang Liên bang Xem thêm trong Đặng Khắc Ánh (2002). 20