Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn oda tại bộ nông nghiệp và phát triển nông thôn việt nam

  • Số trang: 174 |
  • Loại file: DOC |
  • Lượt xem: 11 |
  • Lượt tải: 0
hoangtuavartar

Đã đăng 24677 tài liệu

Mô tả:

TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ QUỐC DÂN *** LƯƠNG MẠNH HÙNG NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠIBỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN VIỆT NAM Chuyên ngành: Tài chính, lưu thông tiền tệ và tín dụng LUẬN VĂN THẠC SỸ KINH TẾ NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC PGS. TS ĐÀO VĂN HÙNG Hà Nội, Năm 2007 MỤC LỤC Trang DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ TÓM TẮT LUẬN VĂN MỞ ĐẦU 1 CHƯƠNG 1: VỐN ODA VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA……4 1.1. VỐN ODA 4 1.1.1. Khái niệm và các hình thức của vốn ODA 4 1.1.1.1. Khái niệm ODA...................................................................................................4 1.1.1.2. Các hình thức ODA.............................................................................................5 1.1.2. Đặc điểm nguồn vốn ODA 7 1.1.3. Tính hai mặt của vốn ODA đối với nước nhận viện trợ 8 1.1.3.1. Ưu điểm...............................................................................................................9 1.1.3.2. Mặt trái của vốn ODA.......................................................................................11 1.2. HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA 12 1.2.1. Đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA 12 1.2.1.1. Sự cần thiết........................................................................................................12 1.2.1.2. Các hình thức đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA.........................................12 1.2.1.3. Thông tin để đánh giá........................................................................................21 1.2.2. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng vốn ODA 21 1.2.2.1. Các nhân tố khách quan....................................................................................21 1.2.2.2. Các nhân tố chủ quan........................................................................................22 1.3. ODA ĐỐI VỚI PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP, NÔNG THÔN VIỆT NAM 25 1.3.1. 1.3.2. Đặc điểm nông nghiệp và nông thôn Việt Nam 25 Vai trò của ODA đối với phát triển nông nghiệp, nông thôn Việt Nam 27 1.4. MỘT SỐ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ QUẢN LÝ NGUỒN VỐN ODA TRONG NÔNG NGHIỆP 29 1.4.1. 1.4.2. 34 Kinh nghiệm quản lý ODA ở một số nước trên thế giới 29 Bài học kinh nghiệm quản lý ODA trong lĩnh vực NNo&PTNT cho Việt Nam CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG VÀ HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN TỪ NĂM 1993 ĐẾN NAY 37 2.1. TÌNH HÌNH THU HÚT VÀ SỬ DỤNG NGUỒN VỐN ODA TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1993-2006……..………………………….………………….…………..37 2.1.1. Tình hình cam kết và ký kết các khoản vay ODA37 2.1.2. Tình hình giải ngân 38 2.1.3. Tình hình phân bổ, sử dụng nguồn vốn ODA 39 2.1.3.1. Nguồn vốn ODA phân bổ theo ngành................................................................39 2.1.3.2. ODA phân bổ theo khu vực địa lý......................................................................40 2.2. QUY TRÌNH QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NNO&PTNT 42 2.2.1. 42 2.2.2. Phân công trách nhiệm, thể chế đối với quản lý ODA tại Bộ NNo & PTNT Phương thức thực hiện các chương trình ODA tại Bộ NNo&PTNT .45 2.3. TÌNH HÌNH SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NNO&PTNT TỪ NĂM 1993 ĐẾN NAY… 45 2.3.1. Tình hình ký kết và phân bổ nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 45 2.3.1.1. Tình hình ký kết ODA hàng năm tại Bộ NNo&PTNT........................................46 2.3.1.2. Tình hình phân bổ vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT...............................................49 2.3.2. Tình hình sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay 55 2.3.2.1. Theo lĩnh vực sử dụng.......................................................................................57 2.3.2.2. Theo nhà tài trợ.................................................................................................57 2.4. THỰC TRẠNG HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NNO&PTNT 62 2.4.1. Hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 62 2.4.2. Các yếu tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT 66 2.4.2.1. Cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng vốn của Nhà nước...................................66 2.4.2.2. Sự khác biệt về thủ tục giữa Chính phủ và nhà tài trợ.......................................69 2.4.2.3. Quy hoạch và phân bổ nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT.............................72 2.4.2.4. Hệ thống các văn bản pháp quy liên quan tới quản lý và sử dụng ODA tại Bộ chưa hoàn chỉnh, thiếu đồng bộ, chưa rõ ràng.................................................................74 2.4.2.5. Công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án còn nhiều bất cập.....................75 2.4.2.6. Hạn chế trong quá trình tổ chức công tác đấu thầu..........................................81 2.4.2.7. Năng lực và trình độ chuyên môn của các cán bộ.............................................83 2.4.2.8. Nhận thức về ODA còn hạn chế........................................................................85 CHƯƠNG 3: CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN TRONG THỜI GIAN TỚI 86 3.1. MỤC TIÊU PHÁT TRIỂN NÔNG NGHIỆP, NÔNG THÔN VÀ ĐỊNH HƯỚNG SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NÔNG NGHIỆP VÀ PHÁT TRIỂN NÔNG THÔN ĐẾN NĂM 2010 86 3.1.1. Mục tiêu phát triển nông nghiệp nông thôn giai đoạn đến năm 2010 86 3.1.1.1. Mục tiêu............................................................................................................86 3.1.1.2. Những thuận lợi và khó khăn.............................................................................88 3.1.2. Quan điểm và định hướng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo & PTNT trong thời gian tới........... 89 3.1.2.1. Quan điểm sử dụng vốn ODA............................................................................89 3.1.2.2. Định hướng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo & PTNT.........................................91 3.2. CÁC GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ SỬ DỤNG VỐN ODA TẠI BỘ NNO& PTNT TRONG THỜI GIAN TỚI 95 3.2.1. Từ phía Bộ NNo&PTNT 95 3.2.1.1. Hoàn thiện quy trình vận động thu hút, sử dụng nguồn vốn ODA.....................95 3.2.1.2. Sửa đổi/bổ sung/thay thế Quyết định số 45/2001/QĐ/BNN ngày 30/09/2004....96 3.2.1.3. Nâng cao chất lượng ở khâu thiết kế dự án.......................................................96 3.2.1.4. Cải tiến cơ chế và thủ tục giải ngân các dự án..................................................97 3.2.1.5. Bố trí vốn đối ứng để thực hiện dự án...............................................................98 3.2.1.6. Nâng cao chất lượng mua sắm, công tác đấu thầu............................................98 3.2.1.7. Tăng cường quản lý, giám sát chặt chẽ về tài chính, kế toán tại các Ban quản lý dự án...........................................................................................................................…..99 3.2.1.8. Xây dựng hệ thống theo dõi, giám sát và đánh giá dự án................................100 3.2.1.9. Nâng cao năng lực cho đội ngũ quản lý và thực hiện dự án............................101 3.2.1.10.Phối hợp chặt chẽ giữa Trung ương và địa phương có dự án...........................102 3.2.2. Từ phía các Ban quản lý dự án 103 3.2.2.1. Xây dựng qui chế hướng dẫn phù hợp cho từng Ban quản lý dự án................103 3.2.2.2. Tăng cường công tác lập kế hoạch hoạt động/ngân sách hàng năm..............104 3.2.2.3. Đảm bảo sự tham gia của cộng đồng/người hưởng lợi....................................105 3.2.2.4. Đẩy mạnh công tác chỉ đạo của Ban chỉ đạo và giám đốc dự án....................106 3.2.2.5. Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát của BQL dự án Trung ương với các tỉnh và của BQL dự án tỉnh đối với người hưởng lợi......................................................107 3.2.2.6. Lựa chọn và kiện toàn đội ngũ cán bộ thực hiện dự án...................................108 3.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ ĐỐI VỚI CÁC CƠ QUAN HỮU QUAN 3.3.1. 3.3.2. 3.3.3. Đối với Chính phủ 109 Đối với Bộ Tài chính 112 Đối với Bộ Kế hoạch - Đầu tư KẾT LUẬN 116 TÀI LIỆU THAM KHẢO 118 PHỤ LỤC 121 114 109 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT ADB AFD BQL CPO CPMU DAD EU FAO HTQT IFAD IMF IDA ISG JBIC JICA KFW NNo&PTNT Ngân hàng phát triển Châu Á Cơ quan phát triển Pháp Ban quản lý Ban quản lý các dự án Trung ương Ban quản lý dự án Trung ương Cơ sở dữ liệu trợ giúp phát triển của Việt Nam – dad.mpi.gov.vn Liên minh Châu Âu Tổ chức nông lương thế giới Hợp tác quốc tế Quỹ quốc tế về Phát triển nông nghiệp Quỹ tiền tệ quốc tế Hiệp hội Phát triển quốc tế Chương trình hỗ trợ quốc tế, Bộ NNo&PTNT – isg.mard.org.vn Ngân hàng Hợp tác quốc tế Nhật Bản Cơ quan Hợp tác quốc tế Nhật Bản Ngân hàng Tái thiết Đức Nông nghiệp và phát triển nông thôn Các tổ chức phi chính phủ NGOs NSNN ODA OECD UN UNDP UNICEF WB WFP XDCB Ngân sách Nhà nước Hỗ trợ phát triển chính thức Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển Liên hợp quốc Chương trình phát triển của Liên hiệp quốc Quỹ nhi đồng liên hợp quốc Ngân hàng thế giới Chương trình lương thực thế giới của Liên hiệp quốc Xây dựng cơ bản DANH MỤC BẢNG BIỂU, HÌNH VẼ Stt Tên bảng biểu, hình vẽ Trang 1 2 3 4 Bảng 1.1: Các tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA Bảng 1.2: Mối quan hệ về thời điểm đánh giá dự án Bảng 2.1: Tình hình cam kết và ký kết ODA thời kỳ 1993 – 2006 Bảng 2.2: Tình hình cam kết, ký kết và giải ngân ODA thời kỳ 2001 16 20 37 38 – 2006 5 39 Bả ng 2.3 : O D A ký kết , giả i ng ân the o ng àn h thờ i kỳ 20 01 – 20 06 6 Bảng 2.4: ODA phân bổ theo khu vực địa lý thời kỳ 2001 - 2006 40 7 8 9 Bảng 2.5: Nguồn vốn ODA cho NNo&PTNT thời kỳ 1993 – 2006 Bảng 2.6: Tình hình ký kết ODA hàng năm tại Bộ NNo&PTNT 49 45 46 Bảng 2.8: ODA phân theo vốn vay và viện trợ không hoàn lại 50 Bả ng 2.7 : Vố n O D A ph ân bổ the o lĩn h vự c thờ i kỳ 19 93 – 20 06 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 Bảng 2.9: Vốn ODA phân theo nhà tài trợ thời kỳ 1993 – 2006 Bảng 2.10: Tình hình giải ngân vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT Bảng 2.11: Tình hình giải ngân vốn ODA theo lĩnh vực sử dụng Bảng 2.12: Tình hình giải ngân vốn ODA theo nguồn tài trợ Hình 2.1: Tình hình ký kết ODA hàng năm tại Bộ NNo&PTNT Hình 2.2: Vốn ODA phân bổ theo lĩnh vực thời kỳ 1993 – 2006 Hình 2.3: Vốn ODA phân theo nhà tài trợ thời kỳ 1993 – 2006 Hình 2.4: Cơ cấu vốn ODA của WB cho các ngành ở Việt Nam Hình 2.5: Cơ cấu vốn ODA của ADB cho các ngành ở Việt Nam 52 56 57 57 47 49 52 54 54 TÓM TẮT LUẬN VĂN Vấn đề hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) không phải bây giờ mới được nhắc tới. Nó trở thành vấn đề nóng bỏng và được toàn xã hội Việt nam nói chung và các nước tài trợ nói riêng quan tâm đặc biệt khi xảy ra vụ việc tại Ban quản lý các dự án giao thong 18 – PMU18, khi mà hàng chục tỷ đồng của Nhà nước, tiền viện trợ bị rơi vào túi cá nhân. Bộ NNo&PTNT, một bộ hàng năm nhận được lượng vốn đầu tư lớn từ Ngân sách Nhà nước và nguồn vốn ODA. Vì vậy, vấn đề sử dụng hiệu quả vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT cũng đã được nhắc tới nhiều lần, và nó cũng trở thành vấn đề luôn được quan tâm vì số tiền đầu tư lớn, lĩnh vực đầu tư rộng, dàn trải, lại tập trung vào khu vực nông thôn, miền núi, đồng bào dân tộc thiểu số… do vậy việc kiểm soát vốn đầu tư và hiệu quả của nó trở thành một bài toán khó. Xuất phát từ thực tế đó, cùng với kinh nghiệm và thực tế làm việc tại các dự án có sử dụng nguồn vốn ODA trong Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn, tác giả đã mạnh dạn chọn đề tài “Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và phát triển nông thôn Việt Nam” làm đề tài luận văn thạc sĩ của mình. Luận văn được chia làm 3 chương với kết cấu như sau: - Chương 1: Vốn ODA và hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. - Chương 2: Thực trạng và hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay. - Chương 3: Các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới. Tác giả đã tiến hành phân tích tình hình sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT từ năm 1993 đến nay dựa trên phương pháp nghiên cứu dựa trên cơ sở chủ nghĩa duy vật biện chứng và lịch sử, kết hợp với phương pháp phân tích, tổng hợp, thống kê, so sánh… Trong chương 1, tác giả đã tiến hành tổng hợp theo logic có hệ thống, có chọn lọc những lý luận cơ bản về ODA, như khái niệm, đặc điểm và nêu rõ những mặt ưu nhược điểm của nguồn vốn ODA đối với quốc gia nhận viện trợ, đưa ra lý luận về tầm quan trọng của hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA đối với phát triển kinh tế, xoá đói giảm nghèo.... Trên cơ sở đó, tác giả đã đi sâu phân tích kỹ nội dung của việc công tác đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA trên cơ sở đưa ra các tiêu chí đánh giá, trong đó tập trung vào 5 tiêu chí chính là: Tính phù hợp, tính hiệu quả, tính hiệu suất, tính tác động và tính bền vững. Tại mỗi tiêu chí này, tác giả đã nêu ra ý nghĩa, nội dung và thời điểm để tiến hành đánh giá. Bên cạnh đó, để có cơ sở đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nno&PTNT trong chương 2, tác giả cũng đã đưa ra các chỉ sổ (indicator) để đo lường 05 tiêu chí trên, phân thành 3 lĩnh vực: nông nghiệp, thuỷ lợi và lâm nghiệp. Khi đánh giá các tiêu chí này, cần phải đặt trong những bối cảnh thực tế và yếu tố ảnh hưởng. Vì vậy, tác giả cũng đưa ra các nhân tố ảnh hưởng tới hiệu quả sử dụng vốn ODA, chia thành các nhân tố khách quan như chính sách, quy chế của nhà tài trợ, tình hình kinh tế, chính trị của nước tài trợ... và chủ quan như quy trình/thủ tục của nước nhận viện trợ, năng lực cán bộ thực hiện dự án, công tác theo dõi, kiểm tra trong quá trình thực hiện dự án ... Sau khi tiến hành phân tích các tiêu chí này, tác giả đã tiến hành nghiên cứu đặc điểm của nông nghiệp, nông thôn Việt Nam, từ đó đánh giá tầm quan trọng của nguồn vốn ODA đối với sự nghiệp phát triển nông nghiệp, nông thôn và xoá đói, giảm nghèo làm cơ sở tiến hành phân tích chương 2. Bên cạnh đó, tác giả cũng tiến hành phân tích kinh nghiệm một số quốc gia Châu Á có đặc điểm tương đồng với Việt Nam. Những nước đã sử dụng có hiệu quả nguồn vốn ODA trong công cuộc xây dựng và phát triển đất nước, và phát triển nông nghiệp, nông thôn. Từ đó đúc kết và rút ra những bài học kinh nghiệm quí báu áp dụng để nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong chương 2. Các bài học được rút ra từ kinh nghiệm của các nước này là: - Tiến hành quản lý tập trung, thực hiện phi tập trung: nội dung chính là việc thu hút và quản lý vốn vay/vốn viện trợ được tập trung về một mối, xây dựng một cơ chế/quy trình thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA thống nhất, quy định rõ trình tự các bước thực hiện từ Trung ương đến địa phương... - Tăng cường công tác giám sát/kiểm tra/kiểm toán: thông qua các công cụ từ Bộ Tài chính, Sở tài chính, các Bộ/Ban ngành tại địa phương đến việc thiết lập hệ thống kiểm toán/kiểm soát nội bộ, thuê kiểm toán độc lập tạo điều kiện tăng tính minh bạch, khắc phục sai sót, rút ra bài học kinh nghiệm giúp đẩy nhanh quá trình thực hiện dự án. Xây dựng kế hoạch giám sát/kiểm tra ngay khi xây dựng dự án và liên tục được cập nhập và thực hiện thường xuyên trong quá trình thực hiện dự án.... - Hài hoà hoá thủ tục và tạo dựng mối quan hệ đối tác tin cậy với các nhà tài trợ: tạo dựng niềm tin, tăng cường sự hiểu biết và tôn trọng lẫn nhau với các nhà tài trợ trên cơ sở đẩy mạnh đối thoại một cách cởi mở và xây dựng ở cấp chính sách cũng như cấp thực hiện; kiên quyết đấu tranh chống tham nhũng; nỗ lực hài hoà các quy trình và thủ tục ODA để giảm các chi phí giao dịch... - Tạo ra một khung chính sách và hệ thống văn bản pháp luật khuyến khích thu hút vốn ODA vào phát triển nông thôn; - Việc xác định các mục tiêu chung và các mục tiêu cụ thể của dự án phải xuất phát từ nhu cầu thực sự của nông dân: nội dung chính là đảm bảo sự tham gia của người dân vào tất cả các khâu thực hiện dự án từ đánh giá/xây dựng dự án, triển khai, giám sát trong quá trình thực hiện đến kết thúc dự án. - Thành lập một hệ thống quản lý, điều phối và thực hiện các chương trình, dự án ODA, đủ mạnh từ Trung ương đến địa phương: theo nguyên tắc tài chính công khai, sử dụng hiệu quả và tinh thần liêm khiết để quản lý và điều phối các chương trình viện trợ. Với đầy đủ cơ sở lý luận để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA và những bài học kinh nghiệm từ các nước sử dụng vốn ODA hiệu quả trong phát triển nông nghiệp, nông thôn. Tác giả tiến hành nghiên cứu thực trạng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong chương 2. Trong chương 2, tác giả đã khái quát tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam từ năm 1993 đến hết năm 2006, qua đó phân tích và thấy rõ được Bộ Nông nghiệp và PTNT là một trong những Bộ được nhận vốn ODA có giá trị lớn so với cả nước. 2.1. Bộ Nno&PTNT là cơ quan chủ quản đầu tư chương trình, dự án, Bộ giao cho ba Ban quản lý là: BQL các dự án nông nghiệp, thủy lợi, lâm nghiệp giúp Bộ thực hiện triển khai dự án kể cả ở Trung ương và các địa phương tham gia dự án. Vụ Hợp tác quốc tế là cơ quan đầu mối giúp Bộ huy động nguồn vốn ODA. Các Cục, Vụ khác trong Bộ làm việc theo chức năng để kiểm tra, giám sát, hỗ trợ, hướng dẫn các Ban quản lý và các đơn vị thực hiện dự án. 2.2. Trong thời kỳ 1993-2006, Bộ Nông nghiệp và PTNT đã ký kết với 41 nhà tài trợ với 282 dự án, giá trị vốn đạt 2,827 tỷ USD, trong đó vốn viện trợ không hoàn lại 1,101 tỷ USD, với 233 dự án; vốn vay là 1,726 tỷ USD với 49 dự án. Các nhà tài trợ chính cho Bộ Nno&PTNT gồm có WB, ADB, AFD, Nhật Bản, Đan Mạch, Australia, Thụy Điển, Hà Lan. Ngoài ra, còn một số nhà tài trợ khác và các tổ chức phi chính phủ. Ba lĩnh vực chính được tài trợ là thủy lợi, nông nghiệp, lâm nghiệp. Vốn ODA cho thủy lợi chiếm tỷ trọng lớn 45,5%, kế đó là nông nghiệp 36,7% và lâm nghiệp 17,8%. Tỷ lệ giải ngân các dự án ODA trong nông nghiệp và PTNT vào loại trung bình so với các ngành khác trong cả nước, đạt 67% so với các hiệp định ký kết. Tỷ lệ giải ngân không đều trong các năm, lĩnh vực thủy lợi đạt tỷ lệ giải ngân cao nhất (73%), kế đó là nông nghiệp 65% và lâm nghiệp 57%. Trên cơ sở đánh giá tình hình ký kết và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ Nno&PTNT, những chỉ số đánh giá đã nêu trong chương 1, tác giả đã tiến hành lấy mẫu 03 dự án đại diện có sử dụng vốn ODA đã hoàn thành, trong 3 lĩnh vực: Thuỷ lợi, nông nghiệp và cải cách hành chính để đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA. Qua đánh giá vĩ mô và vi mô dự án, tác giả đã khái quát lại những kết quả đạt được và những tồn tại trong quá trình sử dụng vốn tại Bộ. Theo đó, những thành quả và những hạn chế như sau: 2.3. Những thành quả: Việc sử dụng vốn ODA đã góp phần giúp ngành nông nghiệp xây dựng mới, nâng cấp, sửa chữa các công trình cơ sở hạ tầng ngành nông nghiệp, giao thông nông thôn, cấp nước sinh hoạt nông thôn, phát triển cây trồng và vật nuôi. Kết quả này góp phần vào việc phát triển ngành nông nghiệp; xóa đói giảm nghèo; tăng cường hệ thống khoa học nông nghiệp; hoàn thiện một bước thể chế; phát triển nguồn nhân lực; phát huy nội lực trong nước và tăng vị thế của ngành trên trường quốc tế. Đây là cơ sở để ngành nông nghiệp ngày càng phát triển, bộ mặt nông thôn ngày càng đổi mới và các sản phẩm nông nghiệp ngày càng đảm bảo chất lượng an toàn đáp ứng nhu cầu trong nước, xuất khẩu. 2.4. Những tồn tại: Mặc dù có thành công, song trong thời kỳ 1993-2006 hiệu quả thực hiện các dự án ODA trong Bộ Nông nghiệp và PTNT còn một số hạn chế. Những hạn chế này xuất phát từ chính bản thân nội tại trong Bộ Nno&PTNT và những yếu tố khách quan từ chính sách vĩ mô về quản lý nguồn vốn ODA của Nhà nước và chính sách từ phía Nhà tài trợ. 2.4.1. Những hạn chế về chính sách quản lý vĩ mô của Nhà nước: - Tính không đồng bộ đối với việc lập kế hoạch ngân sách dự án hàng năm: phải chia thành nguồn vốn XDCB và nguồn vốn HCSN, gây khó khăn cho các dự án khi phải lập ngân sách hàng năm thành 2 nguồn và làm việc với 2 cơ quan là Bộ Kế hoạch – đầu tư và Bộ Tài chính với 2 hệ thống định mức khác nhau. - Vấn đề bố trí vốn đối ứng khi thực hiện dự án ở địa phương: hầu hết các địa phương triển khai các dự án của Bộ đều là những địa phương nghèo, gặp khó khăn trong việc bố trí vốn để thực hiện dự án, từ đó làm chậm tiến độ thực hiện dự án. - Những khó khăn về chính sách thuế: đặc biệt là thuế GTGT gây chậm trễ cho các dự án trong việc hoàn thuế, đảm bảo nguồn vốn đối ứng để thực hiện dự án - Chính sách cho vay lại: mà chủ yếu là sự không đồng nhất về trong chính sách giữa các dự án, có dự án thì được NSNN cấp, có dự án phải vay lại là những dự án nước sạch tại khu vực miền núi, khó khăn khi mà ngân sách của tỉnh không có, hàng năm phải nhận trợ cấp từ ngân sách nhà nước. 2.4.2. Chính sách từ phía Nhà tài trợ: chủ yếu được đề cập đến là sự khác biệt về thủ tục/quy định của nhà tài trợ và Chính phủ. Trong đó, nhấn mạnh là ở khâu thiết kế dự án và tiến hành tổ chức mua sắm, đấu thầu. - Khâu thiết kế dự án: chủ yếu là sự khác biệt về quan điểm, định mức giữa các tư vấn của Nhà tài trợ và các tư vấn, chuyên gia do phía Việt Nam thuê dẫn đến một số dự án trong Bộ có quy mô quá cồng kềnh, dàn trải, vượt quá khả năng quản lý của các BQL dự án địa phương. Bên cạnh đó là sự trùng lắp về hoạt động của một số dự án trên cùng một địa bàn, gây chồng chéo và khó khăn trong quá trình thực hiện. - Khâu tổ chức mua sắm và đấu thầu: tác giả chủ yếu đề cập đến quy định đấu thầu của nhà tài trợ song phương và đa phương, có khác biệt khá xa so với luật đấu thầu của Việt Nam. Đặc biệt là các trường hợp nhà tài trợ song phương trong việc chỉ định thầu, can thiệp vào quá trình tuyển chọn nhà thầu/tư vấn mặc dù trong Hiệp định ký không có; hoặc việc thuê chuyên gia tư vấn thực hiện dự án đối với nhà tài trợ đa phương, tốn kém nhưng thực sự không hiệu quả do chi phí tư vấn cao, chuyên gia tư vấn lại không am hiểu tình hình, thực tiễn của Việt Nam... 2.4.3. Những hạn chế từ nội tại Bộ Nno&PTNT: việc quy hoạch và phân bổ nguồn vốn ODA chưa tổt; hệ thống các văn bản liên quan đến việc quản lý và sử dụng vốn ODA chưa đồng bộ, chưa hoàn chỉnh; công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án còn nhiều bất cập; hạn chế trong công tác tổ chức đấu thầu; năng lực và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ còn nhiều bất cập và; nhận thức về vốn ODA còn nhiều hạn chế. - Đối với việc quy hoạch và phân bổ nguồn vốn ODA: tác giả chủ yếu tập trung vào phân tích do chưa có định hướng quy hoạch và phân bổ tốt nên các dự án sử dụng vốn ODA tại Bộ còn có xu hướng dàn trải, quy mô lớn... lại chưa tập trung vào những vùng, khu vực nghèo, dân tộc thiểu số như vùng Tây Nguyên, Tây Bắc... Bên cạnh đó, tác giả cũng đi sâu phân tích kế hoạch thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA tại Bộ cho giai đoạn 2006 – 2010, qua đó đánh giá những mặt còn hạn chế trong kế hoạch này như chưa xây dựng được khung logic giữa một bên là các mục tiêu/mục đích với một bên là các chương trình ưu tiên phân bổ nguồn vốn, xác định các cơ chế thực hiện và các chỉ số đánh giá kết quả; được xây dựng chưa dựa vào thực tế yêu cầu của cộng đồng/địa phương và sự minh bạch hóa thông tin, trao đổi 2 chiều giữa địa phương và Bộ (yêu tố quyết định đến sự thành công của các dự án); chưa có sự phối hợp giữa các Bộ/ban/ngành trong quá trình thực hiện; chưa đưa ra được các bước cần thực hiện để đạt được mục tiêu đề ra... - Đối với hệ thống các văn bản hướng dẫn quản lý và sử dụng vốn ODA: tác giả tập trung vào tính không đồng bộ của các văn bản này như chưa có sự phân công rõ ràng về trách nhiệm quản lý, kiểm tra việc thực hiện dự án cho Cục/Vụ nào trong Bộ; chưa quy định đơn vị nào sẽ đứng ra giải quyết các vấn đề phát sinh của dự án nếu nó liên quan đến nhiều Cục/Vụ; sự bất hợp lý trong cơ cấu tổ chức, hoạt động của 03 BQL các dự án Nông nghiệp, Thuỷ lợi và Lâm nghiệp gây chậm tiến độ thực hiện dự án. - Đối với công tác tổ chức, quản lý và điều hành dự án: Tác giả tập trung vào phân tích những điểm bất hợp lý trong quá trình xây dựng/thiết kế dự án như việc thẩm định và phê duyệt bị kéo dài dẫn đến khi thực hiện thực tế không còn phù hợp, dự án lại phải điều chỉnh, mất thời gian. Hay việc thuê các dự án khâu thiết kế không tốt do không thuê được người có am hiểu thực tế địa phương, không xuất phát từ nhu cầu của người hưởng lợi... gây khó khăn trong quá trình thực hiện do phải điều chỉnh. Công tác giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án còn nhiều tồn tại, do không kịp thời cho nên nhiều dự án bị đình trệ, chậm tiến độ. Bên cạnh đó là công tác kiểm tra, giám sát chưa được thực hiện tốt như chưa tiến hành kiểm tra, quyết toán dự án hàng năm; các báo cáo tài chính chưa được thực hiện nghiêm túc; các báo cáo dự án còn mang tính hình thức; công tác kiểm toán chủ yếu được thực hiện ở một phía – nhà tài trợ mà chưa có sự quan tâm thích đáng từ phía Bộ... dẫn đến hiệu quả thực hiện dự án còn nhiều bất cập, thiếu sót. - Đối với công tác tổ chức đấu thầu: Do chưa làm tốt công tác tổ chức đấu thầu mà nguyên nhân chủ yếu là do sự yếu kém về trình độ của các cán bộ tham gia chấm thầu, sự am hiểu không đầy đủ về các quy định đấu thầu của nhà tài trợ... dẫn đến việc đấu thầu mất nhiều thời gian, có dự án mất đến gần 3 năm để thực hiện. Bên cạnh đó, là do không làm tốt công tác tuyển chọn nhà thầu cho nên nhiều công trình đã xuống cấp ngay khi xây dựng xong, hoặc nhà thầu không đủ năng lực để hoàn thành gói thầu dẫn đến nguồn vốn của dự án bị sử dụng lãng phí. Ngoài ra, tác giả cũng đề cập đến những sai phạm trong quá trình tổ chức đấu thầu dẫn đến việc nhà tài trợ phải cử người sang kiểm tra, hạ thấp hình ảnh của Việt Nam trong mắt các nhà tài trợ. - Hạn chế về năng lực và trình độ chuyên môn của đội ngũ thực hiện dự án: tác giả đưa ra những hệ quả do nó mang lại. Đó là việc thiết kế và thẩm định dự án không tốt dẫn đến dự án phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện; hạn chế trong quá trình thẩm định và xét thầu dẫn đến những hạn chế về việc lựa chọn nhà thầu/nhà tư vấn có năng lực, khả năng để thực hiện công việc của dự án...Bên cạnh hạn chế về chuyên môn, tác giả cũng đưa ra những tồn tại trong chế độ đãi ngộ đối với nhân viên tuyển dụng dẫn đến các nhân viên thường rời dự án khi kết thúc hoặc không thuê được người có kinh nghiệm, năng lực để đáp ứng yêu cầu của dự án... - Đối với hạn chế về nhận thức ODA: tác giả đã tập trung phân tích về tính bất hợp lý trong việc bố trí, mua sắm các thiết bị phục vụ dự án trong khi hoàn toàn có thể điều chuyển từ các dự án đã kết thúc sang. Tất cả các dự án mới triển khai đều có tâm lý mua sắm, trang bị ô tô, máy tính, thiết bị làm việc hiện đại với tâm lý cho rằng đó là tiền viện trợ, không tiêu thì thật lãng phí... Để khắc phục những tồn tại và hạn chế trong chương 2, tác giả đã đưa ra các giải pháp và kiến nghị nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong chương 3. Trong chương 3, tác giả đã phác họa mục tiêu phát triển nông nghiệp, nông thôn và định hướng sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới. Trong đó, để đạt được tốc độ tăng trưởng bình quân 4 – 5%/năm đến năm 2010, và đáp ứng các mục tiêu xoá đói, giảm nghèo, nâng cao thu nhập của người dân; xoá dần khoảng cách giữa các vùng... thì nhu cầu vốn cho Bộ NNo&PTNT là khoảng 40,8 nghìn tỷ đồng. Số vốn này, ngoài phần trợ giúp từ Ngân sách nhà nước thì mỗi năm Bộ NNo&PTNT cần khoảng 400 triệu USD vốn ODA cam kết. Với nhu cầu vốn ODA cho phát triển nông nghiệp, nông thôn tiếp tục tăng trong những năm tới; định hướng tập trung vốn ODA trong thời gian tới của Chính phủ cho nông nghiệp, nông thôn và xoá đói, giảm nghèo, thì vấn đề sử dụng có hiệu quả nguồn vốn này vẫn là một bài toán cần có lời giải đối với Bộ NNo&PTNT. Trên cơ sở những tồn tại đã nêu ở chương 2 và những bài học kinh nghiệm từ một số quốc gia đã sử dụng thành công nguồn vốn ODA trong lĩnh vực nông nghiệp và phát triển nông thôn, tác giả đã đưa ra các giải pháp và kiến nghị nhằm giải quyết những tồn tại và nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ NNo&PTNT trong thời gian tới. Những giải pháp tập trung từ phía Bộ NNo&PTNT và từ phía các Ban quản lý dự án trực thuộc Bộ. Các kiến nghị được đưa ra đối với Chính phủ, Bộ Tài chính và Bộ Kế hoạch - đầu tư. Theo đó, những giải pháp mà tác giả đưa ra là: 3.1 . Những giải pháp từ phía Bộ NNo&PTNT là: - Hoàn thiện quy trình vận động, thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA: giải pháp này chủ yếu tập trung vào những khuyến nghị giúp Bộ NNo&PTNT sửa đổi, khắc phục những hạn chế trong kế hoạch thu hút và sử dụng vốn ODA giai đoạn 2006 – 2010. Theo đó, Bộ cần xây dựng thứ tự ưu tiên đầu tư ODA cho từng lĩnh vực cụ thể trong phát triển nông nghiệp nông thônđối với từng đối tác phù hợp; việc thu hút cần tập trung theo vùng lãnh thổ, quy định cụ thể tỷ lệ đầu tư theo từng khu vực, đặc biệt là khu vực miền Trung, Tây nguyên và khu vực miền núi phía Bắc tập trung đông đồng bào dân tộc thiểu số, tỷ lệ nghèo đói cao; cụ thể hoá các bước cần thực hiện để đạt được mục tiêu đề ra. Bên cạnh đó, tác giả cũng khuyến nghị Bộ tiếp tục xây dựng các kế hoạch thu hút và sử dụng nguồn vốn ODA dài hạn để lấy ý kiến của nhà tài trợ làm cơ sở cho việc thu hút đủ nguồn vốn ODA đáp ứng nhu cầu vốn đối với sự nghiệp phát triển nông nghiệp, nông thôn trong thời gian tới. Giải pháp này nhằm khắc phục tình hình hiện nay là việc đầu tư, sử dụng vốn ODA tại Bộ có xu hướng dàn trải trên địa bàn rộng, quy mô lớn...nhưng lại không tập trung vào những vùng dân tộc khó khăn, vùng sâu, vùng xa... - Sửa đổi/bổ sung/thay thế Quyết định số 45/2001/QĐ/BNN ngày 30/09/2004: tập trung vào việc ban hành quy chế/quyết định mới thay thế cho Quyết định 45 và phù hợp với Nghị định số 131/NĐ-CP mới ban hành tháng 11/2006. Trong đó, cần sửa đối quy chế đối với Vụ Kế hoạch – Tài chính theo hướng chịu trách nhiệm làm đầu mối chủ trì việc theo dõi, đánh giá, kiểm tra tình hình thực hiện và hiệu quả hoạt động của các dự án sử dụng vốn ODA. Đồng thời, sửa đổi quy chế hoạt động của các BQL các dự án Nông nghiệp, Thuỷ lợi và Lâm nghiệp theo hướng đơn giản hoá cơ cấu tổ chức của các ban này, tăng cường trách nhiệm cho những người đứng đầu ban. Giải pháp này nhằm khắc phục hạn chế về công tác theo dõi/kiểm tra/giám sát tại Bộ; chỉ rõ cơ quan chịu trách nhiệm quản lý hiệu quả sử dụng vốn ODA; đồng thời tạo ra một cơ chế quản lý thống nhất, khắc phục những trùng lắp, không phù hợp trong Quyết định 45. - Nâng cao chất lượng ở khâu thiết kế dự án: trong thời gian tới, Bộ cần làm tốt khâu đánh giá trên cơ sở đảm bảo thuê được những tư vấn trong nước có kinh nghiệm, am hiểu tình hình thực tế địa phương. Đối với các tư vấn nước ngoài, Bộ cũng cần chủ động có ý kiến và kiên quyết gạt bỏ những đề xuất không phù hợp của họ và chỉ chấp nhận những đề xuất có tính khả quan và nằm trong khả năng thực hiện và quản lý. Bên cạnh đó, một yếu tố quyết định đến sự phù hợp và thành công khi dự án thực hiện là quá trình thiết kế nhất thiết phải có sự tham gia của địa phương, cộng đồng hưởng lợi. Giải pháp này nhằm khắc phục những tồn tại hiện nay ở các dự án tại Bộ là khâu thiết kế không tốt dẫn đến trong quá trình thực hiện dự án phải thay đổi, mất thời gian, và làm giảm hiệu quả dự án. Bên cạnh đó, giải pháp cũng khuyến nghị Bộ cần quan tâm hơn nữa đến sự tham gia của người dân vào khâu thiết kế, có ý kiến rõ ràng với nhà tài trợ, tránh tình trạng thiết kế dự án có quy mô lớn nhưng lại dàn trải, vượt quá khả năng quản lý... - Cải tiến cơ chế và thủ tục giải ngân các dự án: trên cơ sở phân cấp và xác định rõ trách nhiệm của từng cấp, từng khâu trong quá trình thực hiện một chu trình dự án thông qua việc xây dựng qui chế trong đó giao nhiệm vụ rõ ràng cho các Cục, Vụ liên quan tham gia thẩm định dự án. Cải tiến cơ chế thủ tục giải ngân các dự án theo hướng thực hiện phi tập trung hoá, giao bớt các khối lượng công việc kế toán, giải ngân, rút vốn cho bộ phận kế toán tại các tỉnh. Tránh tình trạng “Tập trung hoá“ tại Ban quản lý dự án Trung ương... Những giải pháp này nhằm sẽ giúp Bộ “quản lý tập trung, thực hiện phi tập trung“ theo mô hình của Trung Quốc, nhằm giảm tải khối lượng công việc tại Bộ, đồng thời đẩy nhanh quy trình giải ngân, giảm ách tắc, nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn ODA. Giải pháp này sẽ giúp cho việc thực hiện dự án được nhanh chóng, đặc biệt là việc giải quyết các vấn đề phát sinh khi thực hiện dự án. - Bố trí vốn đối ứng để thực hiện dự án: đảm bảo đủ vốn đối ứng để thực hiện dự án. Nguồn vốn này phải được bố trí trong kế hoạch ở các cấp tương ứng, không được sử dụng vốn đối ứng của các chương trình dự án ODA vào các mục đích khác Giải pháp này đảm bảo dự án luôn đủ vốn đối ứng để thực hiện, tránh tình trạng dự án vừa thực hiện, vừa đợi vốn. - Nâng cao chất lượng mua sắm, công tác đấu thầu: tác giả đề xuất học tập kinh nghiệm từ Thái Lan và Phillipine. Theo đó, công tác đấu thầu cần được chuyển từ cấp Ban quản lý dự án lên cấp Bộ và tập trung cán bộ đấu thầu có kinh nghiệm và chuyên môn ở đó. Cấp xét duyệt ký kết hợp đồng tuỳ theo quy mô của hợp đồng có thể phân cấp cho Thứ trưởng hoặc Bộ trưởng phê duyệt. Giải pháp này giải quyết cơ bản những hạn chế trong công tác đầu thấu tại các dự án hiện nay, khi mà toàn bộ công tác đấu thầu được tập trung cho các BQL dự án Trung ương và địa phương. Làm cho công tác tuyển chọn tư vấn, mua sắm bị chậm trễ và hiệu quả của hoạt động không được như mong đợi.
- Xem thêm -