Tài liệu Mô hình giảm nghèo tại một số cộng đồng dân tộc thiểu số điển hình ở việt nam nghiên cứu trường hợp tại hà giang, nghệ an và đăk nông

MÔ HÌNH GIẢM NGHÈO TẠI MỘT SỐ CỘNG ĐỒNG DÂN TỘC THIỂU SỐ ĐIỂN HÌNH Ở VIỆT NAM Nghiên cứu trường hợp tại Hà Giang, Nghệ An và Đăk Nông Giới thiệu 1 MÔ HÌNH GIẢM NGHÈO TẠI MỘT SỐ CỘNG ĐỒNG DÂN TỘC THIỂU SỐ ĐIỂN HÌNH Ở VIỆT NAM Nghiên cứu trường hợp tại Hà Giang, Nghệ An và Đăk Nông Huyện Quản Bạ, tỉnh Hà Giang Xã Lùng Tám, huyện Quản Bạ, tỉnh Hà Giang Xã Quyết Tiến, huyện Quản Bạ, tỉnh Hà Giang Huyện Quế Phong, tỉnh Nghệ An Xã Châu Thôn, huyện Quế Phong, tỉnh Nghệ An Xã Tri Lễ, huyện Quế Phong, tỉnh Nghệ An Tỉ lệ nghèo (%) Huyện Đak Glong, tỉnh Đăk Nông Xã Quảng Khê, huyện Đak Glong, tỉnh Đăk Nông Xã Đak Som, huyện Đak Glong, tỉnh Đăk Nông Hà Nội, tháng 3 năm 2013 MỤC LỤC LỜI TỰA LỜI CẢM ƠN TỪ VIẾT TẮT TÓM LƯỢC 1. GIỚI THIỆU 1.1. Tình trạng nghèo trong đồng bào dân tộc thiểu số 1.2. Tại sao một bộ phận người DTTS không nghèo? 1.3. “Mô hình giảm nghèo” 1.4. Cách tiếp cận “điểm sáng” 1.5. Mục tiêu và Phương pháp nghiên cứu III V VI VII 3 3 4 5 6 7 2. NHỮNG PHÁT HIỆN CHÍNH 15 2.1. Nghèo và giảm nghèo theo cảm nhận của đồng bào DTTS 2.2. Đặc trưng của mô hình giảm nghèo ở vùng DTTS 2.3. Các yếu tố tạo nên mô hình giảm nghèo tại các cộng đồng DTTS 2.3.1. Tiên phong 2.3.2. Lan tỏa 2.3.3. Gắn kết cộng đồng 2.3.4. Tận dụng lợi thế 2.3.5. Thích ứng với điều kiện mới 2.3.6. Đa dạng hóa sinh kế 2.3.7. Phòng chống rủi ro 2.3.8. Quản trị ở cấp cơ sở 2.3.9. Vai trò của các chính sách phát triển DTTS – Một số bài học rút ra 15 17 20 21 21 23 25 29 32 37 41 44 3. KẾT LUẬN VÀ KHUYẾN NGHỊ 53 3.1. Kết luận 3.2. Khuyến nghị 53 56 TÀI LIỆU THAM KHẢO 61 LỜI TỰA 1 Trong các năm qua, Chính phủ Việt Nam đã có nhiều chính sách giảm nghèo hướng đến đồng bào các dân tộc thiểu số, tập trung vào những huyện và xã nghèo nhất. Mặc dù phải đối mặt với nhiều khó khăn và thách thức, đã có những mô hình giảm nghèo thành công tại các cộng đồng dân tộc thiểu số. Đến năm 2010, khoảng một phần ba đồng bào dân tộc thiểu số tại Việt Nam đã thoát nghèo 2. Trong bối cảnh đó, ActionAid Quốc tế tại Việt Nam (AAV) và Oxfam, những tổ chức làm việc lâu năm hỗ trợ người nghèo và thiệt thòi nhất ở Việt Nam đã cùng với các đối tác địa phương tiến hành một nghiên cứu về vai trò của các yếu tố xã hội và chiến lược sinh kế đối với mô hình giảm nghèo thành công tại các cộng đồng dân tộc thiểu số. Nghiên cứu này nằm trong khuôn khổ của dự án “Theo dõi nghèo theo phương pháp cùng tham gia” do AAV và Oxfam tổ chức thực hiện từ năm 2007 đến năm 2013. Thông qua nghiên cứu này, chúng tôi mong muốn đóng góp một số khuyến nghị cho thảo luận chính sách ở cấp quốc gia và cấp địa phương nhằm nhân rộng các mô hình giảm nghèo thành công tại các cộng đồng dân tộc thiểu số ở Việt Nam. Chúng tôi hy vọng Quý vị sẽ tìm thấy những điều bổ ích và thú vị trong báo cáo “Mô hình giảm nghèo tại một số cộng đồng dân tộc thiểu số ở Việt Nam” này. Thay mặt ActionAid Quốc tế tại Việt Nam Hoàng Phương Thảo Trưởng Đại diện Thay mặt Oxfam Andy Baker Giám đốc 1 Nghiên cứu này có sự đóng góp của nhiều tổ chức và cá nhân. Các ý kiến, quan điểm, kết luận, và đề xuất trình bày trong nghiên cứu này không nhất thiết là quan điểm chính sách của ActionAid Quốc tế tại Việt Nam, Oxfam hay tổ chức và nhà nghiên cứu nào có tài liệu được trích dẫn trong báo cáo này. 2 Theo chuẩn nghèo chi tiêu mới năm 2010 do Ngân hàng Thế giới và Tổng cục Thống kê đề xuất (WB 2012). Lời tựa | III LỜI CẢM ƠN Báo cáo “Mô hình giảm nghèo tại một số cộng đồng dân tộc thiểu số ở Việt Nam” này là nỗ lực tập thể, và không thể hoàn thành nếu thiếu sự đóng góp quan trọng của nhiều người. Chúng tôi xin cảm ơn lãnh đạo và cán bộ của các tổ chức ActionAid Quốc tế tại Việt Nam (AAV) và Oxfam đã đóng góp những ý kiến quí báu trong suốt các bước thiết kế, triển khai thực địa và viết báo cáo. Một số cán bộ của AAV và Oxfam đã trực tiếp tham gia các chuyến thực địa, chia sẻ những kiến thức và kinh nghiệm hữu ích về phương pháp và nội dung nghiên cứu. Chúng tôi xin cảm ơn sự cho phép và tạo điều kiện thuận lợi cho nghiên cứu này của UBND, các Sở ban ngành liên quan ở cấp tỉnh và cấp huyện tại các tỉnh Nghệ An, Hà Giang và Đăk Nông. Chúng tôi xin cảm ơn các cán bộ điều phối thuộc Phòng Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn huyện Quế Phong (Nghệ An), Ban Quản lý Chương trình hỗ trợ phát triển AAV huyện Quản Bạ (Hà Giang) và Ban Quản lý Dự án Oxfam huyện Đăk Glong (Đăk Nông) đã phối hợp chặt chẽ, dành nhiều thời gian và nỗ lực để hỗ trợ các chuyến thực địa. Chúng tôi xin đặc biệt cảm ơn các cán bộ xã và thôn bản đã tích cực tham gia trong các chuyến thực địa. Cuối cùng, chúng tôi xin bày tỏ những lời cảm ơn chân thành nhất tới những người dân nam và nữ tại các thôn bản đã dành thời gian chia sẻ những suy nghĩ, trải nghiệm về đời sống, và các yếu tố tạo nên mô hình giảm nghèo thành công tại địa phương. Nếu không có sự tham gia tích cực của họ, đợt nghiên cứu này đã không thể thực hiện được. Rất mong nhận được ý kiến đóng góp của mọi người quan tâm3 . Chúng tôi xin chân thành cảm ơn. Nhóm tư vấn công ty Trường Xuân (Ageless) Hoàng Xuân Thành (trưởng nhóm), cùng với Mai Thanh Sơn Lưu Trọng Quang Nguyễn Thị Hoa Trương Tuấn Anh Đinh Thị Giang 3 Các ý kiến đóng góp có thể gửi cho: anh Hoàng Xuân Thành, Trưởng nhóm tư vấn, Giám đốc Công ty Trường Xuân (Ageless): (04) 39434478 (văn phòng), 091 334 0972 (di động), email: [email protected]; chị Trần Hồng Điệp, Cán bộ Chương trình Vận động Chính sách và Truyền thông, Oxfam, (04) 39454448, email: [email protected]; chị Dương Minh Nguyệt, Cán bộ Điều phối Chính sách, ActionAid Quốc tế tại Việt Nam, (04) 39439866, email: [email protected]. Lời cảm ơn | V TỪ VIẾT TẮT AAV ActionAid Quốc tế tại Việt Nam ABCD Cách tiếp cận phát triển cộng đồng dựa trên nội lực (tiềm năng, thế mạnh) của cộng đồng ANLT An ninh lương thực ANTT An ninh trật tự BBĐ Bất bình đẳng BHYT Bảo hiểm y tế BQL Ban Quản lý BTXH Bảo trợ xã hội BVTV Bảo vệ thực vật CĐ Cao đẳng Chương trình 135 Chương trình hỗ trợ phát triển kinh tế-xã hội các xã đặc biệt khó khăn (theo Quyết định số 135/1998/QĐ-TTg ngày 31/7/1998 của Thủ tướng Chính phủ) Chương trình 30a Chương trình hỗ trợ giảm nghèo nhanh và bền vững đối với 61 huyện nghèo (theo Nghị quyết số 30a/2008/NQ-CP ngày 27/12/2008 của Chính phủ), hiện nay là 62 huyện do chia tách địa giới hành chính CSHT Cơ sở hạ tầng CTMTQG GN Chương trình mục tiêu quốc gia Giảm nghèo ĐH Đại học DTTS Dân tộc thiểu số HND Hội Nông dân HTX Hợp tác xã KHHGĐ Kế hoạch hóa gia đình KHKT Khoa học kỹ thuật KT-XH Kinh tế - xã hội LĐTB-XH Lao động, Thương binh và Xã hội Nghị quyết 80 Nghị quyết số 80/NQ-CP ngày 19/5/2011 của Chính phủ về định hướng giảm nghèo bền vững thời kỳ từ năm 2011 đến năm 2020 NGOs Các Tổ chức phi chính phủ NHCSXH Ngân hàng Chính sách Xã hội NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn PCBLGĐ Phòng chống bạo lực gia đình PIM Quản lý thủy nông có sự tham gia TC Trung cấp TCTK Tổng cục Thống kê TH Tiểu học THCS Trung học cơ sở THPT Trung học phổ thông UNDP Chương trình Phát triển Liên hợp quốc VASS Viện Khoa học Xã hội Việt Nam VHLSS Khảo sát mức sống hộ gia đình Việt Nam WB Ngân hàng Thế giới XKLĐ Xuất khẩu lao động VI | Từ viết tắt TÓM LƯỢC Nghiên cứu này áp dụng cách tiếp cận “điểm sáng” (“positive deviance”) trong phân tích các “mô hình giảm nghèo”, nhằm tìm hiểu những yếu tố dẫn đến những hộ gia đình và cộng đồng DTTS điển hình có kết quả giảm nghèo, cải thiện đời sống tốt hơn các hộ gia đình và cộng đồng khác trong cùng bối cảnh. Kết quả khảo sát cho thấy, các “mô hình giảm nghèo” tại các vùng miền núi DTTS mang đặc trưng thôn bản rõ rệt. Thực tế không có “mô hình giảm nghèo” lý tưởng. Các “mô hình giảm nghèo” luôn tự vận động liên tục trong một bối cảnh đang thay đổi rất nhanh. Do đó, bản chất của “nhân rộng mô hình giảm nghèo” là nhân rộng những cách tiếp cận, phương pháp, qui trình dựa trên sự tôn trọng đa dạng văn hóa và phát huy tính chủ thể tích cực của đồng bào DTTS ở mỗi thôn bản. Đồng bào DTTS đã ở một trình độ phát triển cao hơn so với trước, do đó nhu cầu của họ đã mở rộng hơn và hướng đến chất lượng cuộc sống tốt hơn. Thấu hiểu nhận thức đa chiều của người dân về giảm nghèo - không chỉ là tăng thu nhập nhằm đáp ứng các nhu cầu cơ bản, mà còn là cải thiện các mặt văn hóa, xã hội, tâm linh và tiếp cận thị trường – trở thành điểm xuất phát quan trọng cho công cuộc giảm nghèo ở vùng DTTS. Mỗi “mô hình giảm nghèo” được khảo sát đều dựa trên các yếu tố tiên phong, lan tỏa, gắn kết cộng đồng, tận dụng lợi thế, thích ứng với điều kiện mới, đa dạng hóa sinh kế, phòng chống rủi ro và quản trị địa phương. Các yếu tố này có mức độ thành công khác nhau ở từng cộng đồng DTTS, dẫn đến kết quả giảm nghèo và cải thiện đời sống khác nhau. Tại các “mô hình giảm nghèo” ở các cộng đồng DTTS đều có vai trò then chốt của những người tiên phong trong áp dụng giống mới, kỹ thuật mới, cây con mới nhằm phát triển kinh tế hộ, hoặc trong xây dựng các mô hình liên kết, hợp tác và vận động người dân tham gia. Đa số người tiên phong dựa vào nỗ lực của bản thân, tự mình chấp nhận rủi ro, không phụ thuộc vào hỗ trợ trực tiếp của Nhà nước hay các chương trình – dự án. Lan tỏa các thực hành mới trong cộng đồng DTTS là quá trình mang tính lựa chọn, cần thời gian nhất định và qua những kênh nhất định. Do đó, quá trình lan tỏa các thực hành mới cần thực hiện từng bước, tạo cơ hội cho đồng bào DTTS kiểm chứng và học hỏi từ thực tế. Gắn kết cộng đồng cao tại các “mô hình giảm nghèo” là tác nhân quan trọng để tăng hiệu quả sinh kế, lan tỏa và duy trì các thực hành mới. Duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội giúp cải thiện nguồn vốn xã hội của người nghèo, là điểm tựa của họ khi gặp khó khăn. Tận dụng lợi thế của mỗi thôn bản giúp cho đời sống hộ gia đình DTTS trong thôn bản đi lên. Các chiến lược sinh kế hộ gia đình DTTS sẽ có cơ hội thành công cao hơn khi dựa trên những lợi thế về vị trí địa lý, điều kiện tự nhiên, cơ sở hạ tầng. ngành nghề thủ công truyền thống và đặc sản, quan hệ xã hội, các dòng tiền có thể huy động… của từng thôn bản. Khả năng thích ứng với điều kiện mới rất quan trọng tại các “mô hình giảm nghèo”. Ngay cả khi gặp những hệ lụy không mong muốn của chính sách, một số cộng đồng DTTS có Tóm lược | VII thể tự điều chỉnh theo tập quán truyền thống có lợi cho người dân, tuy nhiên những thỏa thuận cộng đồng này còn thiếu căn cứ pháp lý để có thể được công nhận và bảo vệ. Đa dạng hóa sinh kế là chiến lược cốt lõi để thoát nghèo của các hộ gia đình DTTS ở các “mô hình giảm nghèo”. Hiểu rõ con đường đi lên của hộ DTTS tại từng thôn bản rất quan trọng, là cơ sở để thiết kế các hỗ trợ sinh kế phù hợp. Năng lực phòng chống rủi ro của người dân và cộng đồng DTTS là yếu tố còn thiếu hụt, ảnh hưởng bất lợi đến tính bền vững của các “mô hình giảm nghèo”. Quản trị ở cấp cơ sở là yếu tố bao trùm lên những yếu tố đã nêu trên của “mô hình giảm nghèo” ở một cộng đồng DTTS. Trong đó, đội ngũ nòng cốt ở thôn bản nhiệt tình, năng động và có trách nhiệm là rất quan trọng trong việc lắng nghe tiếng nói của người dân, vận động người dân thực hiện các sáng kiến cộng đồng và tham gia vào các chương trình – dự án. Các thiết chế phi chính thức và các hình thức tổ nhóm hợp tác đa dạng có thể thực hiện tốt các chức năng cộng đồng, kinh tế và xã hội có lợi cho người nghèo. Tác động của các chính sách và chương trình – dự án đến cải thiện đời sống đồng bào DTTS tại các “mô hình giảm nghèo” được thể hiện rất rõ về mọi mặt, như tiếp cận CSHT, giáo dục, y tế, tín dụng ưu đãi, giống mới, thông tin KHKT, thông tin thị trường, nhà ở... Không phải một chính sách hay chương trình – dự án đơn lẻ nào, mà là tổng hòa của rất nhiều chính sách và chương trình – dự án đã góp phần tạo nên những “mô hình giảm nghèo”, dù rằng ở từng thời điểm và từng địa bàn chính sách này có thể có tác động mạnh hơn chính sách khác. Tuy nhiên, chính sách phát triển đối với DTTS còn những hạn chế. Nếu các thiếu hụt chính sách được khắc phục, thì tiến trình giảm nghèo của đồng bào DTTS sẽ nhanh và bền vững hơn, và sẽ có nhiều “mô hình giảm nghèo” hơn nữa. Dựa trên kết quả phân tích về vai trò quan trọng của các yếu tố xã hội ở cấp cộng đồng và chiến lược sinh kế của hộ gia đình đối với các “mô hình giảm nghèo”, nghiên cứu này nêu một số đề xuất phục vụ thảo luận chính sách nhằm đẩy mạnh giảm nghèo bền vững ở các cộng đồng DTTS tại Việt Nam như sau. Về cách tiếp cận và định hướng chính sách giảm nghèo 1. Xây dựng các chương trình giảm nghèo ở các địa bàn DTTS với nguồn lực lớn hơn, lấy thôn bản làm trung tâm. Tập trung đầu tư vào các thôn bản DTTS khó khăn nhất. Khảo sát kỹ lưỡng đặc điểm của từng thôn bản, từng tộc người trước khi lập bất cứ dự án giảm nghèo nào ở vùng DTTS. 2. Thiết kế một chương trình đồng bộ về cải thiện quản trị địa phương tại các cộng đồng DTTS dựa trên tăng quyền năng và tiếng nói của người dân và các thiết chế thôn bản, từ đó tăng cường trách nhiệm giải trình với bên dưới của các cấp chính quyền và các cơ quan dịch vụ công. 3. Tạo cơ sở pháp lý rõ ràng và thực hiện các biện pháp thúc đẩy vai trò của cộng đồng dân cư trong việc quản lý, sử dụng các nguồn lực tự nhiên theo tập quán truyền thống. 4. Tìm kiếm các nhân tố tiên phong trong giảm nghèo, xác định kênh lan tỏa để từ đó có những giải pháp chính sách cụ thể nhằm nhân rộng các “điểm sáng” giảm nghèo trong cộng đồng DTTS theo cách tiếp cận “phát triển cộng đồng dựa trên nội lực (tiềm năng, thế mạnh) của cộng đồng” (cách tiếp cận “ABCD”) 5. Nâng cao vai trò của các cơ quan chuyên môn (Ủy ban Dân tộc, Bộ NN&PTNT…) trong VIII | Tóm lược thực hiện dự án “nhân rộng mô hình giảm nghèo” trong CTMTQG GN bền vững giai đoạn 2012 – 2015 Về thực hiện chính sách, chương trình – dự án giảm nghèo 6. Nâng cao chất lượng xây dựng, vận hành và bảo dưỡng các công trình CSHT ở vùng DTTS. Riêng đối với các công trình nước sạch và thủy lợi nhỏ, cần áp dụng triệt để qui trình quản lý thủy nông có sự tham gia (PIM). 7. Thiết kế mỗi dự án giảm nghèo với hỗ trợ mô hình sinh kế tại các thôn bản DTTS có thời hạn hoạt động đủ dài (ít nhất 3 năm). Đầu tư hỗ trợ liên tục và giảm dần trong thời hạn dự án nhằm duy trì và lan rộng mô hình. Hạn chế cho không 100% đối với hỗ trợ trực tiếp về sinh kế. Cũng cần cải tiến các định mức chi phí trong các dự án giảm nghèo, theo hướng dành chi phí thích đáng trong mỗi dự án cho các yếu tố “phần mềm” (khảo sát, truyền thông, tập huấn theo từng bước mùa vụ, hỗ trợ các thiết chế cộng đồng, theo dõi và đánh giá…). 8. Áp dụng các phương pháp, qui trình, công cụ (đã được tổng kết và tài liệu hóa) nhằm tăng cường sự tham gia, tiếng nói và quyền làm chủ của phụ nữ và nam giới DTTS trong các dự án giảm nghèo. Đặc biệt hỗ trợ những người tiên phong, lãnh đạo là phụ nữ trong các hoạt động kinh tế và phát triển cộng đồng. Ưu tiên hỗ trợ đối tượng thanh niên DTTS. Chú trọng hướng dẫn đồng bào DTTS nghèo về lập kế hoạch, hạch toán kinh tế hộ gia đình. 9. Lựa chọn các mô hình đa dạng hóa sinh kế theo từng bước tiệm tiến, kết hợp cây ngắn ngày (cây lương thực, hoa màu) và cây dài ngày (cây công nghiệp) trên cơ sở xen canh, luân canh, gối vụ, rải vụ. Tránh giới thiệu cho hộ nghèo DTTS những mô hình sinh kế cần đầu tư thâm canh lớn, sử dụng quá nhiều lao động, khó mua giống, khó bán, nhiều rủi ro về dịch bệnh và giá cả thị trường… Ưu tiên các mô hình sinh kế dựa trên tri thức bản địa của đồng bào DTTS theo phương châm “mỗi thôn bản một sản phẩm nổi bật”; kết hợp sản xuất nông nghiệp và việc làm phi nông nghiệp bền vững. 10. Áp dụng rộng rãi phương pháp khuyến nông “từ nông dân đến nông dân” trên cơ sở học hỏi từ người dân, phát huy vai trò lan tỏa của những người tiên phong. Cần gấp rút xây dựng và kiện toàn đội ngũ cán bộ khuyến nông đủ năng lực và bám sát cơ sở, chú trọng hỗ trợ người dân tự nhân rộng những kinh nghiệm và mô hình tốt đang có ngay trong các cộng đồng DTTS. Phát triển các tổ nhóm nông dân kết hợp giữa người nghèo và người không nghèo (người tiên phong) dựa trên các liên kết truyền thống trong cộng đồng. Hỗ trợ đối ứng cho địa phương thực hiện dự án liên kết giữa các doanh nghiệp, HTX và người dân có mục tiêu tạo việc làm, canh tác theo hợp đồng bền vững và đảm bảo lợi ích của người dân ở các vùng DTTS 11. Kết nối các hỗ trợ về sinh kế với các cải tiến về thể chế giảm nghèo tại địa phương. Cần áp dụng rộng rãi chính sách đầu tư trọn gói cho cấp xã và thôn bản bằng các nguồn tài chính phân cấp (dưới dạng “quỹ phát triển cộng đồng”), lồng ghép với các hỗ trợ mạnh và liên tục về nâng cao năng lực lập kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội có sự tham gia, quản lý tài chính và theo dõi - giám sát cho cấp xã và thôn bản. Tóm lược | IX Phần 1 GIỚI THIỆU Giới thiệu 1 1. GIỚI THIỆU 1.1. Tình trạng nghèo trong đồng bào dân tộc thiểu số Chính phủ Việt Nam đã có nhiều chính sách giảm nghèo hướng đến đồng bào các dân tộc thiểu số (DTTS)4 tập trung vào những huyện và xã nghèo nhất, điển hình là Chương trình 135, Chương trình 30a và Nghị quyết 80. Đời sống đồng bào DTTS đã có sự cải thiện về mọi mặt trong thời gian qua. Tuy nhiên, tỷ lệ nghèo trong đồng bào DTTS giảm còn chậm. Nghèo tại Việt Nam ngày càng tập trung ở đồng bào DTTS. Cụ thể, đồng bào DTTS chiếm dưới 15% tổng dân số cả nước nhưng lại chiếm 47% trong tổng số người nghèo vào năm 2010 (so với 28% vào năm 1998)5 . Trên toàn quốc, có 66% đồng bào DTTS sống ở mức dưới chuẩn nghèo vào năm 2010, trong khi đó chỉ có 13% đồng bào dân tộc đa số (người Kinh) sống ở mức dưới chuẩn nghèo (WB 2012). Đã có nhiều đánh giá và nghiên cứu chuyên sâu về nguyên nhân nghèo của đồng bào DTTS tại Việt Nam. Ngay từ năm 1998, Jamieson và các cộng sự (1998) đã khái quát những khó khăn và thách thức phát triển ở các vùng DTTS thành 4 vấn đề có quan hệ chặt chẽ với nhau, bao gồm: i) Nghèo đói; ii) Sức ép dân số; iii) Môi trường bị suy thoái; và iv) Sự phụ thuộc của đồng bào DTTS vào các hệ thống bên ngoài cũng như sự lề hóa của nền kinh tế các DTTS. Các huyện nghèo trong cả nước thuộc Chương trình 30a đều có đông đồng bào DTTS. Văn kiện Chương trình 30a của Chính phủ ban hành năm 2008 đã nhận định: “Theo số liệu thống kê của Bộ LĐ-TBXH đến cuối năm 2006, cả nước có 61 huyện (gồm 797 xã và thị trấn) thuộc 20 tỉnh có tỷ lệ hộ nghèo trên 50%. Đảng và Nhà nước ta đã có nhiều chính sách và dành nhiều nguồn lực để ưu tiên phát triển vùng này, nhưng mức độ chuyển biến còn chậm, đời sống của đồng bào DTTS vẫn còn nhiều khó khăn, tỷ lệ hộ nghèo cao gấp 3,5 lần bình quân cả nước… Tình hình trên có nhiều nguyên nhân, nhưng chủ yếu là do các huyện này đều nằm ở vùng núi, địa hình chia cắt, diện tích tự nhiên rộng, nhưng diện tích đất canh tác ít; điều kiện thời tiết không thuận lợi, thường xuyên xảy ra lũ quét, lũ ống; dân số gồm 2,4 triệu người, trong đó trên 90% là đồng bào DTTS, sống phân tán, thu nhập thấp (bình quân 2,5 triệu đồng/người/năm) chủ yếu từ nông nghiệp nhưng trình độ sản xuất còn lạc hậu; cơ sở hạ tầng vừa thiếu, vừa kém; thu ngân sách trên địa bàn mỗi huyện bình quân 3 tỷ đồng/ năm. Các nguồn hỗ trợ của Nhà nước còn phân tán, thiếu đồng bộ, hiệu quả thấp, chưa hỗ trợ đúng mức cho phát triển sản xuất; đội ngũ cán bộ cơ sở còn yếu và thiếu cán bộ khoa học, kỹ thuật; chưa thu hút được các doanh nghiệp đầu tư phát triển kinh tế - xã hội. Bên cạnh đó, tư tưởng ỷ lại, trông chờ vào sự đầu tư, hỗ trợ của Nhà nước ở một bộ phận cán bộ và dân cư còn nặng nên đã hạn chế phát huy nội lực và sự nỗ lực vươn lên...” Gần đây, có thể kể đến báo cáo phân tích xã hội quốc gia năm 2009 của Ngân hàng thế giới (WB 2009), trong đó đã tổng kết các nhóm DTTS đang gặp bất lợi ở 6 yếu tố cơ bản dẫn đến kết quả sinh kế thấp hơn so với nhóm đa số, đó là bất lợi về tiếp cận giáo dục, di chuyển lao động, tín dụng, đất sản xuất, tiếp cận thị trường và định kiến của nhóm đa số 4 Thuật ngữ “dân tộc” trong nghiên cứu này được hiểu theo nghĩa “tộc người” (ethnicity). Thuật ngữ “dân tộc thiểu số - DTTS” (ethnic minorities) để chỉ các tộc người không phải là người Kinh – tộc người đa số tại Việt Nam. Thuật ngữ “cộng đồng DTTS” (ethnic minority community) để chỉ một nhóm xã hội gồm những người DTTS sống chung trong một môi trường và có cùng các mối quan tâm chung, trong nghiên cứu này được hiểu là những người DTTS sinh sống trên cùng địa bàn thôn bản. 5 Các số liệu về nghèo DTTS tại Việt Nam (theo số liệu VHLSS) không bao gồm người Kinh và người Hoa. Giới thiệu 3 đối với các nhóm DTTS. Không có một yếu tố duy nhất giải thích sự khác biệt về mức sống giữa các nhóm DTTS và nhóm đa số, mà 6 yếu tố trên kết hợp lại tạo thành một “vòng luẩn quẩn” dẫn đến nghèo trong đồng bào DTTS giảm chậm. Mối liên hệ giữa tình trạng nghèo đói, tính dễ tổn thương ở các cộng đồng DTTS tại Việt Nam với biến đổi khí hậu và thiên tai đã được đề cập trong nhiều nghiên cứu của các cơ quan phát triển Liên hợp quốc, Ngân hàng Thế giới (WB) và các tổ chức phi chính phủ (NGOs). Tổng hợp ý kiến từ các nghiên cứu đó, Gay McDougall (2010), một chuyên gia độc lập về các vấn đề DTTS của Liên hợp quốc, chỉ rõ: “Biến đổi khí hậu có thể làm cho mực nước biển tăng lên, có khả năng ảnh hưởng đến hàng triệu người sống ở vùng đồng bằng và vùng ven biển, đòi hỏi phải tái định cư hàng loạt ở các khu vực miền núi… Và điều đó sẽ ảnh hưởng không nhỏ đến diễn biến kinh tế - xã hội của các cộng đồng DTTS”. Dựa trên kết quả khảo sát tại các tỉnh Lạng Sơn, Hải Dương, Kon Tum, Bình Thuận và An Giang, Viện Khoa học Xã hội Việt Nam (VASS 2011) đã phân tích bối cảnh nghèo của đồng bào DTTS, trong đó đề cập đến những khó khăn chính về cơ sở hạ tầng, tạo việc làm, khả năng tiếp cận các dịch vụ xã hội, chất lượng giáo dục và các rào cản ngôn ngữ. Nghiên cứu của Baulch và Vũ (2012) phân tích vai trò của đặc điểm (gồm đặc điểm nhân khẩu hộ gia đình, trình độ học vấn, sở hữu đất, đặc điểm xã…) và hiệu quả thu nhập6 của các đặc điểm (do ảnh hưởng của các yếu tố không quan sát được qua điều tra mức sống, ví dụ như chất lượng đất, chất lượng giáo dục, các rào cản văn hóa, định kiến và kỳ thị với đồng bào DTTS…) đến sự khác biệt về thu nhập/chi tiêu giữa nhóm dân tộc đa số và các nhóm DTTS, dựa trên số liệu VHLSS 2010 (cập nhật một nghiên cứu tương tự trước đó dựa trên số liệu VHLSS 2006). Khác biệt về đặc điểm đóng góp gần một nửa vào khác biệt về mức sống giữa nhóm đa số và các nhóm DTTS; ngược lại, khác biệt về hiệu quả thu nhập đóng góp trên một nửa vào sự khác biệt về mức sống. Nghiên cứu cũng cho thấy, thu nhập từ việc làm phi nông nghiệp, kinh doanh, dịch vụ và tiền gửi chiếm tỷ trọng nhỏ hơn nhiều trong thu nhập của nhóm DTTS so với nhóm đa số. Báo cáo của Oxfam và AAV (2012) tổng hợp kết quả theo dõi nghèo nông thôn tại mạng lưới các điểm quan trắc giai đoạn 2007-2011 cũng cho thấy mức độ giảm nghèo không đồng đều giữa các địa bàn dân cư. Tỷ lệ nghèo theo chuẩn nghèo thu nhập của Chính phủ tại các vùng DTTS giảm chậm và còn ở mức rất cao. Cuộc sống của đồng bào DTTS còn rất khó khăn với những bất lợi đa chiều, điển hình là bất lợi về điều kiện sống (nước sinh hoạt, nhà vệ sinh), tiếp cận thị trường, việc làm phi nông nghiệp và chống đỡ rủi ro. Tỷ lệ hộ thuần làm nông nghiệp còn khá cao, trong khi đây là một tiêu chí nghèo quan trọng theo cảm nhận của người dân. Tình trạng “thiếu ăn” vào thời điểm giáp hạt, gặp thiên tai dịch bệnh vẫn là thách thức lớn đối với một bộ phận dân cư ở vùng DTTS. Ngay trong một cộng đồng cũng có nhiều nhóm gặp khó khăn đặc thù, như nhóm nghèo kinh niên, nhóm nghèo tạm thời, nhóm nghèo dễ bị tổn thương, và nhóm cận nghèo hoặc mới thoát nghèo, cần có chính sách hỗ trợ phù hợp với từng nhóm. 1.2. Tại sao một bộ phận người DTTS không nghèo? Báo cáo của WB (2012) cho thấy, có 34% người DTTS không thuộc diện nghèo (theo chuẩn nghèo chi tiêu năm 2010 do WB/TCTK đề xuất). “Tại sao khoảng một phần ba 6 Bị ảnh hưởng bởi các yếu tố như chất lượng đất, chất lượng giáo dục, rào cản văn hóa, thành kiến và phân biệt đối xử với người dân tộc thiểu số - những yếu tố không được tính đến trong các nghiên cứu trước đó của VHLSS. 4 Mô hình giảm nghèo tại một số cộng đồng dân tộc thiểu số người DTTS đã thoát nghèo?” là một câu hỏi có ý nghĩa. Trả lời câu hỏi này sẽ giúp bổ sung các thông tin hữu ích cho việc thiết kế và thực hiện tốt hơn các chính sách, chương trình giảm nghèo ở vùng DTTS. Một số nghiên cứu định tính gần đây có những nỗ lực bước đầu nhằm tài liệu hóa các chiến lược thoát nghèo của đồng bào DTTS. Nghiên cứu do WB và Oxfam phối hợp thực hiện trong năm 2011 về động lực giảm nghèo dài hạn tại Việt Nam chỉ ra rằng, cải thiện về sinh kế nông nghiệp được coi là yếu tố chính dẫn đến cải thiện đời sống trong những năm 1990; sang đến các năm 2000 việc làm phi nông nghiệp, đặc biệt là lao động di cư, đóng vai trò ngày càng lớn hơn. Tuy nhiên trong vài năm trở lại đây hiệu quả của di cư bị chững lại. Triển vọng tiếp tục cải thiện sinh kế bền vững đang gặp nhiều khó khăn, thách thức ở các cộng đồng DTTS, đặc biệt liên quan đến những hạn chế về chất lượng lao động và khả năng di chuyển lao động (Nguyễn Tam Giang et al. 2012). Nghiên cứu của Andrew Wells-Dang (2012) lần đầu tiên áp dụng cách tiếp cận “lệch chuẩn tích cực” (“positive deviance”) vào việc tài liệu hóa các yếu tố tạo nên “điểm sáng” giảm nghèo tại một số cộng đồng DTTS có tốc độ giảm nghèo nhanh và chi tiêu bình quân đầu người tăng khá trong 10 năm qua. Nghiên cứu chỉ ra con đường thoát nghèo của các cộng đồng DTTS khảo sát là: sản xuất nông sản hàng hóa (xuất phát từ sản xuất tự cấp tự túc), tiếp theo là thâm canh rồi đa dạng hóa (trong nông nghiệp, thương mại, dịch vụ), cuối cùng là hợp nhất với sự đầu tư vào giáo dục. Tác giả cho rằng cần có thêm các nghiên cứu khác nhằm kiểm định giả thuyết trong các bối cảnh khác nhau của các nhóm DTTS đa dạng. Mặc dù đã có những nghiên cứu về nguyên nhân nghèo và động lực giảm nghèo của đồng bào DTTS, hiện đang còn thiếu các nghiên cứu chuyên sâu về các “mô hình giảm nghèo” trong các cộng đồng DTTS. Trong khuôn khổ dự án “Theo dõi nghèo theo phương pháp cùng tham gia”, một nghiên cứu của Oxfam và AAV (2012) đã bước đầu tổng kết những chiến lược thoát nghèo khác nhau của hộ gia đình nông thôn tại các điểm quan trắc trong giai đoạn 2007-2011, dựa trên sự kết hợp giữa phát triển sản xuất nông nghiệp (đa dạng hóa,thâm canh dựa vào đất), tìm kiếm việc làm phi nông nghiệp (bao gồm cả di chuyển lao động) và đầu tư vào học hành của con cái. Tiếp nối nghiên cứu nêu trên, Oxfam và AAV đã tổ chức thực hiện một chuyên đề nghiên cứu về “mô hình giảm nghèo” tại một số cộng đồng DTTS điển hình, nhằm phân tích các yếu tố ảnh hưởng khiến cho cộng đồng này, hộ gia đình này có đời sống tốt hơn cộng đồng khác, hộ gia đình khác trong cùng bối cảnh. 1.3. “Mô hình giảm nghèo” Tại Việt Nam, thuật ngữ “mô hình giảm nghèo” có thể hiểu theo 3 cách sau đây: • “Mô hình giảm nghèo” căn cứ vào kết quả (“điểm sáng” giảm nghèo) - là những cộng đồng và hộ gia đình có kết quả giảm nghèo, cải thiện đời sống tương đối tốt so với những cộng đồng và hộ gia đình khác trong cùng bối cảnh. • “Mô hình giảm nghèo” căn cứ vào quá trình - là những cách làm mới, sáng tạo, thí điểm hướng đến giảm nghèo tại từng địa phương. Đây là cách hiểu phổ biến nhất của cán bộ cơ sở và người dân, thường gắn với các “mô hình sinh kế”, “mô hình khuyến nông” hoặc “mô hình tổ chức thực hiện” (ví dụ: mô hình lúa chất lượng cao, mô hình liên kết với doanh nghiệp, mô hình quỹ phát triển cộng đồng…) • “Mô hình giảm nghèo” căn cứ vào thực hiện chính sách -là các tiểu dự án thuộc dự án “Nhân rộng mô hình giảm nghèo” trong CTMTQG GN do ngành LĐ-TBXH chủ trì. Thời Giới thiệu 5 gian qua, các địa phương chủ yếu “xây dựng” các mô hình sinh kế từ nguồn kinh phí của CTMTQG GN, khía cạnh“nhân rộng” mô hình giảm nghèo chưa được chú trọng và chưa đạt kết quả mong đợi (Hộp 1). HỘP 1. Dự án “nhân rộng mô hình giảm nghèo” “Nhân rộng mô hình giảm nghèo” là một dự án thuộc CTMTQG GN giai đoạn 2006-2010 (theo Quyết định số 20 /2007/QĐ-TTg ngày 05/02/2007 của Thủ tướng Chính phủ). Trong giai đoạn này, Bộ LĐ-TBXH tập trung xây dựng 3 loại mô hình là: giảm nghèo ở các vùng đặc thù, giảm nghèo liên kết giữa người nghèo với doanh nghiệp và giảm nghèo gắn với củng cố an ninh – quốc phòng. Các mô hình giảm nghèo hiện nay về bản chất là các “tiểu dự án hỗ trợ sinh kế” hoặc “mô hình khuyến nông” kết hợp giữa tập huấn, hướng dẫn sản xuất với hỗ trợ vật tư, con giống, công cụ sản xuất cho hộ nghèo, nhóm hộ nghèo (cho không hoặc cho vay quay vòng). Theo báo cáo của Cục BTXH, Bộ LĐ-TBXH (2012), riêng trong năm 2011, 105 mô hình giảm nghèo đã được thực hiện ở 117 xã thuộc 35 tỉnh, với tổng số vốn 40 tỷ đồng và 7.700 hộ nghèo hưởng lợi trực tiếp. Tuy nhiên, các địa phương mới tập trung “xây dựng” mô hình, chưa chú trọng đến việc tổng kết, tài liệu hóa, nâng cao năng lực, thể chế hóa về phương pháp và cách làm giảm nghèo; do đó khía cạnh “nhân rộng” mô hình giảm nghèo chưa đạt kết quả mong đợi. “Nhân rộng mô hình giảm nghèo” tiếp tục là một dự án thuộc CTMTQG GN bền vững giai đoạn 2012-2015 (theo Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 8/10/2012 của Thủ tướng Chính phủ). Quy mô của dự án “nhân rộng mô hình giảm nghèo” đã tăng mạnh, với tổng số vốn dự kiến trong giai đoạn 2012-2015 là 2.850 tỷ đồng. Một thay đổi quan trọng của Chương trình trong giai đoạn 2012-2015 là các chính sách hỗ trợ người nghèo (tín dụng, khuyến nông, dạy nghề, hỗ trợ giáo dục, y tế…) được thực hiện theo các văn bản riêng, do các Bộ ngành trực tiếp quản lý, không trở thành các hợp phần của Chương trình. Vì vậy, dự án “nhân rộng mô hình giảm nghèo” càng trở thành một kênh quan trọng để có thể nhân rộng các phương pháp, cách làm mới và hiệu quả về giảm nghèo trong thời gian tới. “Mô hình giảm nghèo” theo cách hiểu dựa vào kết quả (“điểm sáng” giảm nghèo) là đối tượng phân tích của nghiên cứu này. Trong nghiên cứu sẽ khảo sát một số cộng đồng DTTS điển hình có kết quả giảm nghèo và cải thiện đời sống tương đối tốt so với các cộng đồng DTTS khác trong cùng một huyện, từ đó tìm hiểu các yếu tố thành công làm nên các “điểm sáng” giảm nghèo. 1.4. Cách tiếp cận “điểm sáng” Nghiên cứu này áp dụng cách tiếp cận “điểm sáng” (“positive deviance” –lệch chuẩn tích cực) trong phân tích các “mô hình giảm nghèo” – những hộ gia đình và cộng đồng DTTS điển hình có kết quả giảm nghèo, cải thiện đời sống tốt hơn các hộ gia đình và cộng đồng khác trong cùng một huyện. Thay vì đặt câu hỏi “tại sao nhiều hộ gia đình và cộng đồng DTTS nghèo?” nghiên cứu này đặt câu hỏi ngược lại “tại sao một số hộ gia đình và cộng đồng DTTS không 6 Mô hình giảm nghèo tại một số cộng đồng dân tộc thiểu số