Tài liệu Luận văn ths hoàn thiện công tác kiểm toán ngân sách bộ ngành tw của kiểm toán nhà nước

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- ĐỖ TRUNG DŨNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH BỘ NGÀNH TW CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG Hà Nội – Năm 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- ĐỖ TRUNG DŨNG HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH BỘ NGÀNH TW CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC Chuyên ngành : Mã số: Tài chính và Ngân hàng 60 34 20 LUẬN VĂN THẠC SĨ TÀI CHÍNH NGÂN HÀNG NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: TIẾN SỸ NGUYỄN THỊ MINH TÂM Hà Nội – Năm 2014 MỤC LỤC Danh mục các ký hiệu viết tắt ....................................................................... Trang i Danh mục các bảng ........................................................................................ ii MỞ ĐẦU 1 Chƣơng 1: Những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm toán ngân sách Bộ, ngành TW của Kiểm toán Nhà nƣớc 6 1.1 Khái quát về tổ chức, phân cấp ngân sách bộ, ngành TW 6 1.1.1. Khái niệm về ngân sách bộ, ngành 6 1.1.2. Tæ chøc ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch bé, ngµnh 7 1.1.3.Chu tr×nh ng©n s¸ch bé, ngµnh 10 Những vấn đề cơ bản về tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành 12 1.2.1. Sù cÇn thiÕt kiÓm to¸n ng©n s¸ch bé, ngµnh 12 1.2 1.2.2. §èi t-îng, môc tiªu, ph¹m vi vµ ph-¬ng ph¸p kiÓm to¸n ng©n s¸ch bé, ngµnh 13 1.2.3. Néi dung vµ c¸ch thøc tæ chøc kiÓm to¸n ng©n s¸ch bé, ngµnh 15 1.2.4. KiÓm tra, so¸t xÐt chÊt l-îng kiÓm to¸n ng©n s¸ch bé, ngµnh 21 1.2.5. C«ng bè c«ng khai kÕt qu¶ kiÓm to¸n 24 1.2.6 Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành24 1.3 Kinh nghiệm kiểm toán ngân sách bộ, ngành của Nhật Bản Kết luận Chương 1 30 37 Chƣơng 2: Thực trạng công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành của Kiểm toán nhà nƣớc 38 2.1 Khái quát về thực hiện nhiệm vụ kiểm toán ngân sách bộ, ngành của Kiểm toán Nhà nước 38 2.2 Đánh giá thực trạng tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành của KTNN 47 2.2.1. Đối tượng, phạm vi và mục tiêu kiểm toán ngân sách bộ, ngành 49 2.2.2.Nội dung tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành 50 2.2.3. Quy trình kiểm toán ngân sách bộ, ngành 51 Kết luận Chương 2 60 Chƣơng 3: Giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành của Kiểm toán Nhà nƣớc 61 3.1 Một số bài học cho kiểm toán ngân sách bộ, ngành của KTNN Nhật Bản 61 3.2. Phương hướng hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành 62 3.3. Giải pháp hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành 67 3.3.1. Xác định đúng đắn đối tượng, phạm vi và mục tiêu kiểm toán ngân sách bộ, ngành 67 3.3.2. Đổi mới và hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành 69 3.3.3. Xây dựng và ban hành qui trình riêng áp dụng cho kiểm toán báo cáo quyết toán ngân sách bộ, ngành 73 3.3.4. Tăng cường kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán ngân sách bộ, ngành 94 3.3.5. Tăng cường kiểm toán hoạt động trong mối quan hệ kiểm toán tuân thủ ngân sách bộ, ngành 3.3.6. Công bố công khai kết quả kiểm toán 97 98 3.4. Kiến nghị một số điều kiện cơ bản nhằm nâng cao chất lượng kiểm toán ngân sách bộ, ngành 3.4.1. Đối với các đơn vị thuộc cơ quan Kiểm toán Nhà nước 99 99 3.4.2. Đối với các cơ quan nhà nước có liên quan đến hoạt động kiểm toán ngân sách bộ, ngành 102 Kết luận Chương 3 103 KẾT LUẬN CHUNG......................................................................................... 104 TÀI LIỆU THAM KHẢO ........................................................................ 106 PHỤ LỤC………………......… ……………………………………… DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Chữ viết tắt Nguyên nghĩa 3E Tính kinh tế, hiệu lực, hiệu quả BQLDA Ban quản lý dự án BCTC Báo cáo tài chính CSHT Cơ sở hạ tầng CTMT Chương trình mục tiêu DNNN Doanh nghiệp nhà nước ĐTXD Đầu tư xây dựng GTGT Giá trị gia tăng HĐND Hội đồng nhân dân HCSN Hành chính sự nghiệp KBNN Kho bạc Nhà nước KTNN Kiểm toán Nhà nước KTV Kiểm toán viên KSCLKT Kiểm soát chất lượng kiểm toán NĐ-CP Nghị định của Chính phủ NSĐP Ngân sách địa phương NSNN Ngân sách nhà nước NSTW Ngân sách TW QĐ-KTNN Quyết định của Kiểm toán Nhà nước SXKD Sản xuất kinh doanh TNDN Thu nhập doanh nghiệp TTĐB Tiêu thụ đặc biệt TW Trung ương TK Tài khoản XDCB Xây dựng cơ bản XNK Xuất nhập khẩu XHCN Xã hội chủ nghĩa i DANH MỤC CÁC BẢNG STT Bảng số Tên bảng Trang 1 Bảng 2.1 39 2 Bảng 2.2 3 Bảng 2.3 4 Bảng 2.4 Tổng hợp kết quả kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước năm 2011 Tổng hợp kết quả kiểm toán giảm chi thường xuyên trong giai đoạn 2008-2012 Tổng hợp kết quả kiểm toán ngân sách, tiền và tài sản nhà nước năm 2008 đến năm 2012 Kết quả thực hiện kiến nghị của KTNN trong các năm 2007-2010 42 47 57 DANH MỤC HÌNH STT Sơ đồ Tên sơ đồ Trang 1 Hình 01 Hệ thống Kiểm soát chất lượng kiểm toán của 22 KTNN 2 Hình 02 Mô hình tổ chức bộ máy của KTNN 38 ii MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Để phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính quốc gia có hiệu quả, thì việc tăng cường kiểm tra, kiểm soát NSNN luôn là một nhiệm vụ không thể thiếu được trong quá trình quản lý, điều hành NSNN của mỗi quốc gia. Công tác kiểm tra, kiểm soát phải được thực hiện một cách thường xuyên, đồng bộ ở tất cả các ngành các cấp, trong đó ngân sách bộ, ngành TW là một bộ phận quan trọng, chiếm tỷ trọng lớn, trên 70% trong tổng số chi NSNN hàng năm. Do đó việc kiểm toán ngân sách bộ, ngành (NSTW) là nhiệm vụ quan trọng của Kiểm toán Nhà nước (KTNN). Trong thời gian qua kiểm toán ngân sách bộ, ngành đã thu được kết quả đáng khích lệ, thông qua kết quả kiểm toán bộ, ngành, KTNN đã đúc kết được nhiều bài học kinh nghiệm áp dụng cho các lĩnh vực kiểm toán của KTNN, từng bước hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán bộ, ngành cũng như hệ thống các quy trình chuyên môn nghiệp vụ của KTNN. Tuy nhiên, sau hơn 07 năm thực hiện Luật KTNN cùng với việc thực hiện các cơ chế tài chính mới áp dụng cho các cơ quan, đơn vị HCSN trong tiến trình cải cách tài chính công, công tác tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành không còn phù hợp với yêu cầu mới, như: chưa xác định đúng đối tượng, phạm vi và mục tiêu kiểm toán, chưa tiến hành kết hợp 03 loại hình kiểm toán tuân thủ, kiểm toán BCTC, kiểm toán hoạt động, còn một số tồn tại trong cách thức tổ chức đoàn, tổ kiểm toán ngân sách bộ, ngành... Do đó việc "Hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành“ là yêu cầu cấp bách đối với hoạt động kiểm toán của KTNN, trước yêu cầu nâng cao chất lượng và hiệu quả kiểm toán, nhằm đáp ứng công tác quản lý, điều hành NSNN cho các cơ quan của Đảng, Nhà nước. 2. Tình hình nghiên cứu Sau hơn 19 năm hoạt động, KTNN đã tiến hành kiểm toán nhiều cuộc kiểm toán với quy mô khác nhau trên nhiều lĩnh vực, trọng tâm là lĩnh vực quản lý NSNN, trong đó có ngân sách bộ, ngành. Kết quả kiểm toán cho thấy, mặc dù hàng năm KTNN mới chỉ thực hiện kiểm toán được khoảng 30 đến 50% đối 1 tượng kiểm toán, nhưng đã phát hiện nhiều sai sót trong quản lý thu-chi ngân sách, hạch toán kế toán những khoản chi bất hợp lý so với chính sách, chế độ để kiến nghị sửa đổi, bổ sung. Tuy nhiên, qua thực tiễn hoạt động đòi hỏi KTNN cần thiết phải hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ ngành, TW để góp phần phân bổ, quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản công một cách hợp lý, tiết kiệm và hiệu quả ; phục vụ việc kiểm tra, giám sát của Nhà nước trong quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản nhà nước. Trong thời gian qua, đã có một số bài viết liên quan đến nội dung hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán của kiểm toán nhà nước nói chung như bài viết “Mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước , Kiểm toán độc lập với việc góp phần làm minh bạch, lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia” - TS. Lê Quang BínhKiểm toán Nhà nước; bài viết “Vai trò của hoạt động kiểm toán với quản lý NSNN”- PGS.TS Mai Thị Hoàng Minh- Đại học Kinh tế TP.Hồ Chí Minh. Ưu điểm của các nghiên cứu này là đã xem xét những vấn đề mang tính khái quát chung về công tác kiểm toán ngân sách bộ ngành, xác định được mối quan hệ giữa Kiểm toán Nhà nước, Kiểm toán độc lập trong việc góp phần làm minh bạch, lành mạnh hóa nền tài chính quốc gia; xác định rõ vai trò của hoạt động kiểm toán trong quản lý ngân sách nhà nước là xác nhận tính đúng đắn, trung thực đối với các báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, đảm bảo nguồn lực tài chính được sử dụng đúng mục đích, tiết kiệm, hiểu quả cũng như giải tỏa trách nhiệm cho nhà quản lý. Tuy nhiên, các bài viết còn có những tồn tại nhất định, như: chưa đi sâu nghiên cứu nội dung Hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ ngành TW như đề cập đến những khó khăn, vướng mắc về lý luận cũng như trong thực tiễn kiểm toán ngân sách bộ ngành, thực trạng công tác kiểm toán ngân sách bộ ngành TW, các giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành của Kiểm toán Nhà nước. Vì lý do trên, luận văn tập trung nghiên cứu về Hoạt động kiểm toán ngân sách bộ, ngành TW, từ đó đưa ra những kiến nghị nhằm hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành của KTNN. 2 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu - Mục đích: nghiên cứu đưa ra các giải pháp hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành của KTNN. - Nhiệm vụ nghiên cứu: + Hệ thống hoá những vấn đề cơ bản về ngân sách bộ, ngành; + Tổ chức phân cấp ngân sách bộ, ngành liên quan đến vấn đề kiểm toán; + Công tác đánh giá thực trạng tổ chức kiểm toán ngân sách bộ ngành của KTNN trong thời gian qua; + Rút ra những ưu điểm và hạn chế làm cơ sở cho việc đưa ra các giải pháp hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành của KTNN. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu cơ sở lý luận liên quan đến tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành; khảo sát nghiên cứu thực trạng tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành của KTNN. Phạm vi nghiên cứu: Đề tài chỉ nghiên cứu những nội dung về tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành của KTNN trong điều kiện thực hiện Luật KTNN và cơ chế, chính sách mới đối với các cơ quan, đơn vị HCSN của Nhà nước từ năm 2008 đến năm 2012. 5. Phương pháp nghiên cứu Để đạt mục tiêu nghiên cứu, đề tài chủ yếu áp dụng các phương pháp: Phương pháp điều tra khảo sát bằng bảng hỏi, phương pháp chuyên gia (đối tượng là những kiểm toán viên thuộc cơ quan Kiểm toán Nhà nước có kinh nghiệm trong công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành, sử dụng hình thức phỏng vấn theo mẫu in sẵn để thu thập và xử lý những thông tin); sử dụng các phương pháp hệ thống, phân tích và tổng hợp, đánh giá... 6. Dự kiến những đóng góp mới của luận văn 3 Về lý luận: Hệ thống tổ chức, phân cấp ngân sách bộ, ngành Trung ương; hệ thống những vấn đề cơ bản về tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành; Các yếu tố ảnh hưởng đến tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành. Về thực trạng: Đánh giá thực trạng trên khía cạnh thực hiện nhiệm vụ kiểm toán ngân sách bộ, ngành của Kiểm toán Nhà nước trong mối quan hệ với các bộ ngành và hệ thống các văn bản pháp lý. Đưa ra một số định hướng và giải pháp hoàn thiện tổ chức công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành TW của Kiểm toán Nhà nước: 1. Xác định đúng đắn đối tượng, phạm vi và mục tiêu kiểm toán ngân sách bộ, ngành. 2. Đổi mới và hoàn thiện phương thức tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành. 3. Hoàn thiện hệ thống qui trình và hồ sơ mẫu biểu kiểm toán áp dụng cho cuộc kiểm toán ngân sách bộ, ngành. 4. Tăng cường kiểm tra, soát xét chất lượng kiểm toán ngân sách bộ, ngành. 5. Tăng cường kiểm toán hoạt động trong mối quan hệ kiểm toán tuân thủ, kiểm toán báo cáo tài chính ngân sách bộ, ngành. 6. Công bố công khai kết quả kiểm toán. 7. Kết cấu của luận văn: Ngoài phần mở đầu và kết luận, Luận văn kết cấu gồm 03 chương: Chƣơng 1 Những vấn đề lý luận cơ bản về kiểm toán ngân sách bộ, ngành TW của Kiểm toán Nhà nước. Chƣơng 2: Thực trạng công tác kiểm toán ngân sách bộ, ngành TW của Kiểm toán Nhà nước Chƣơng 3 Giải pháp hoàn thiện tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành của Kiểm toán Nhà nước. 4 Chƣơng 1 NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ KIỂM TOÁN NGÂN SÁCH BỘ, NGÀNH TW CỦA KIỂM TOÁN NHÀ NƢỚC 5 1.1 Khái quát về tổ chức, phân cấp ngân sách bộ, ngành TW. 1.1.1. Khái niệm về ngân sách bộ, ngành. Ngân sách là một trong những công cụ quản lý kinh tế quan trọng trong quản lý kinh tế của mỗi quốc gia, là một trong những công cụ để quản lý nền kinh tế vĩ mô, đặc biệt là trong bối cảnh nền kinh tế phát triển theo mô hình kinh tế hỗn hợp như Việt Nam. Với tư cách là một chủ thể tham gia vào quá trình kinh tế, ngân sách chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi các yếu tố bên ngoài của quá trình phát triển kinh tế - xã hội. Trong bối cảnh nền kinh tế đất nước đã và đang chuyển đổi, hội nhập kinh tế quốc tế thì ngân sách cũng trở nên quan trọng, bởi nó ảnh hưởng trực tiếp từ các cam kết quốc tế song phương và đa phương. NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước theo quy định của pháp luật, được dự toán do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và thực hiện trong 01 năm để đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Trong nền kinh tế vận hành theo cơ chế thị trường, ngoài vai trò truyền thống là huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của nhà nước, NSNN cú vai trò điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội theo định hướng của nhà nước. Ở Việt Nam, hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp; mỗi cấp chính quyền được giao thực hiện những nhiệm vụ nhất định gắn với từng địa bàn lãnh thổ. Để thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình, mỗi cấp chính quyền được giao những quyền hạn cụ thể về ngân sách. NSNN bao gồm NSTW và NSĐP. NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; NSĐP được phân cấp nguồn thu bảo đảm chủ động trong thực hiện những nhiệm vụ được giao; tăng cường nguồn lực cho ngân sách xã. HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc TW (gọi chung là cấp tỉnh) quyết định việc phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương phù hợp với phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh và trình độ quản lý của mỗi cấp trên địa bàn; Nguồn thu của NSTW gồm các khoản thu NSTW hưởng 100% và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và NSĐP; nhiệm vụ 6 chi của NSTW gồm chi đầu tư phát triển, chi thường xuyên, chi trả nợ gốc và lãi các khoản tiền do Chính phủ vay, chi viện trợ, chi cho vay theo quy định của pháp luật; chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi bổ sung cho NSĐP. Bộ phận quan trọng cấu thành NSTW là ngân sách các bộ, ngành; các khoản thu chi của ngân sách bộ, ngành là thu, chi của NSTW. Cụ thể khái niệm ngân sách bộ ngành như sau: Ngân sách bộ, ngành là tổng hợp các khoản thu1, chi theo quy định của pháp luật được cơ quan có thẩm quyền giao cho bộ, ngành để thực hiện chức năng, nhiệm vụ do nhà nước giao cho bộ, ngành đó. 1.1.2. Tæ chøc ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch bé, ngµnh: 1.1.2.1 Tæng quan vÒ ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch bé, ngµnh NSNN là thể thống nhất, gồm NSTW và NSĐP trong đó NSTW giữ vai trò chủ đạo, bảo đảm thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia và hỗ trợ những địa phương chưa cân đối được thu, chi ngân sách; Phân cấp quản lý NSNN nói chung thực chất là giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền nhà nước cấp trên với chính quyền nhà nước cấp dưới trong toàn bộ hoạt động của NSNN. Đối với ngân sách bộ, ngành việc phân cấp quản lý NSNN là việc xác định nguồn thu, nhiệm vụ chi, cũng như quyền hạn và trách nhiệm trong quá trình ngân sách của từng đơn vị dự toán trực thuộc bộ, ngành. Trong đó, bộ và cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở TW có trách nhiệm, quyền hạn trong việc xây dựng dự toán ngân sách hàng năm của cơ quan mình; phối hợp với Bộ Tài chính trong qúa trình lập dự toán NSNN, phương án phân bổ NSTW, quyết toán ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; kiểm tra, theo dõi tình hình thực hiện ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; Báo cáo tình hình thực hiện và kết quả sử dụng ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách theo chế độ quy định; Phối hợp với Bộ Tài chính trong việc xây dựng chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách thuộc ngành, lĩnh vực phụ trách; Quản lý, tổ chức thực hiện và quyết toán đối với ngân sách được giao, bảo đảm sử 1 Các khoản thu bao gồm: các khoản kinh phí ngân sách cấp và các khoản thu hợp pháp theo quy định của pháp luật. 7 dụng hiệu quả tài sản của Nhà nước được giao. Hay nói cách khác, phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành là việc phân giao nhiệm vụ, trách nhiệm và quyền hạn đối với các đơn vị dự toán trong hệ thống quản lý ngân sách của bộ, ngành nhằm đảm bảo thực hiện có hiệu quả các chức năng, nhiệm vụ của mình. 1.1.2.2 Sù cÇn thiÕt kh¸ch quan cña viÖc ph©n cÊp qu¶n lý ng©n s¸ch bé, ngµnh; Việc phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành là tất yếu khách quan, bởi lẽ: - Các bộ, ngành được tổ chức hệ thống quản lý theo chiều dọc từ TW đến cơ sở, gắn với các địa bàn hành chính và nhiệm vụ của mỗi đơn vị dự toán. Các khoản thu, chi của ngân sách bộ, ngành đều gắn với các nhiệm vụ chính trị cụ thể của từng đơn vị dự toán cho nên nếu tập trung các hoạt động quản lý thu, chi ngân sách vào bộ máy ở cấp TW thì sẽ không đảm bảo đáp ứng đầy đủ, kịp thời nhu cầu chi tiêu cho hoạt động của bộ máy đó. - Yêu cầu phát huy và nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với từng đơn vị dự toán, cũng như cá thể hóa trách nhiệm đối với người đứng đầu đơn vị hành chính, sự nghiệp trong việc quản lý và sử dụng ngân sách. Vì vậy, việc phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành là biện pháp quan trọng để cá thể hóa trách nhiệm quản lý gắn với nhiệm vụ được giao. - Phân cấp quản lý NSNN là biện pháp cần thiết để thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ của các đơn vị dự toán thuộc hệ thống quản lý của bộ, ngành; chủ động khai thác các nguồn lực được giao trong việc thực hiện nhiệm vụ. Việc phân cấp quản lý NSNN hợp lý sẽ tạo điều kiện cho các đơn vị quyền chủ động về nguồn tài chính để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Trong trường hợp ngược lại, nó có thể gây khó khăn cho việc hoàn thành các nhiệm vụ của các đơn vị, hoặc gây lãng phí nguồn lực nhà nước. 1.1.2.3 Các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành: Có nhiều yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành, những yếu tố chủ yếu đó là: 8 - Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước của bộ, ngành: Yếu tố có tác động trực tiếp đến phân cấp quản lý NSNN là mô hình tổ chức bộ máy của bộ, ngành; mối quan hệ giữa các đơn vị trực thuộc (các bộ phận cấu thành) của bộ, ngành đó. Căn cứ vào chức năng, nhiệm vụ của từng đơn vị dự toán, đơn vị dự toán cấp trên thuộc bộ, ngành phân bổ một phần trong tổng thể nguồn lực tài chính cho việc thực hiện nhiệm vụ của đơn vị dự toán cấp dưới. - Năng lực và trình độ quản lý của các cấp dự toán trong hệ thống quản lý ngân sách của bộ, ngành: Mục đích của phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành là để sử dụng ngân sách tốt hơn cho việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của từng đơn vị trong hệ thống quản lý của bộ, ngành đó. Việc sử dụng nguồn lực tài chính được giao có tiết kiệm và hiệu quả hay không phụ thuộc rất nhiều vào năng lực, trình độ của cơ quan quản lý. Vì vậy, trong quá trình phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành rất cần phải xem xét đến năng lực, trình độ quản lý của các cấp dự toán trong hệ thống quản lý của bộ, ngành. - Các quy định của hệ thống văn bản pháp luật của Nhà nước trong lĩnh vực quản lý ngân sách: Để thực hiện tốt công tác quản lý, điều hành ngân sách nhằm đáp ứng được yêu cầu của việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của từng đơn vị trong hệ thống quản lý của bộ, ngành trong từng giai đoạn cụ thể, các cơ quan có thẩm quyền có thể quy định cụ thể việc phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành cho phù hợp. 1.1.2.4. Nội dung của phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành Phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành chính là sự phân công trách nhiệm và quyền hạn giữa các đơn vị dự toán (cấp I, II, III) thuộc bộ, ngành và xử lý các mối quan hệ đó trong hoạt động quản lý NSNN. Nội dung cơ bản của việc phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành gồm: - Xác định trách nhiệm, quyền hạn và mối quan hệ của các đơn vị dự toán trong quản lý ngân sách bộ, ngành. Trong đó, đối với đơn vị dự toán cấp I có thẩm quyền hướng dẫn thực hiện các chế độ, tiêu chuẩn, định mức của Nhà nước; ban hành các tiêu chí phân bổ dự toán, tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ, các tiêu chí khi xây dựng Quy chế chi tiêu nội bộ của các đơn vị dự 9 toán... Đối với đơn vị dự toán cấp III là đơn vị trực tiếp quản lý và sử dụng ngân sách có trách nhiệm và quyền hạn trong việc cụ thể hóa các tiêu chuẩn, định mức, ban hành Quy chế chi tiêu nội bộ làm cơ sở để quản lý và sử dụng dự toán được giao cho phù hợp với đặc điểm của đơn vị, nhưng phải phù hợp với các quy định của cơ quan quản lý cấp trên. - Xác định cụ thể mối quan hệ giữa các đơn vị dự toán thuộc bộ, ngành trong một chu trình ngân sách thống nhất, bao gồm các khâu: chuẩn bị và lập dự toán; phân bổ dự toán; chấp hành và quyết toán ngân sách; thanh tra và kiểm tra việc sử dụng ngân sách. Trong mối quan hệ này, việc tổ chức kiểm tra, kiểm soát của đơn vị dự toán cấp trên đối với đơn vị dự toán cấp dưới, của cơ quan tài chính, cơ quan quản lý nhà nước và các cơ quan chuyên môn đối với các đơn vị dự toán chính là thể hiện tính chất của cơ chế phân cấp quản lý ngân sách bộ, ngành. 1.1.3. Chu tr×nh ng©n s¸ch bé, ngµnh. Chu trình ngân sách (hay còn gọi là quy trình ngân sách) là thuật ngữ chỉ toàn bộ hoạt động của ngân sách từ khi bắt đầu xây dựng dự toán cho đến khi phê duyệt và công bố quyết toán ngân sách. Xét về mặt không gian, chu trình ngân sách diễn ra ở tất cả các cơ quan nhà nước, các đơn vị thụ hưởng ngân sách từ TW đến cơ sở; xét về mặt nội dung, quy trình ngân sách bộ, ngành bao gồm việc lập, phân bổ, chấp hành và quyết toán ngân sách. Xét về quan hệ lợi ích, đó là quá trình sắp xếp, tổ chức thực hiện và đánh giá việc thực hiện dự toán ngân sách của bộ, ngành. Dự toán ngân sách gắn chặt với năm ngân sách, nên khi năm ngân sách này kết thúc, thì năm ngân sách mới lại bắt đầu. Quy trình ngân sách bao gồm 3 khâu: Lập ngân sách (hình thành ngân sách), chấp hành ngân sách (thực hiện ngân sách) và quyết toán ngân sách. - Lập dự toán ngân sách: Giai đoạn này là quá trình phân tích và đánh giá khả năng, nhu cầu các nguồn tài chính để tính toán và đưa ra dự toán các khoản 10 thu, chi cho năm ngân sách; khâu này bao gồm các nội dung lập dự toán, quyết định dự toán và công bố dự toán. - Chấp hành ngân sách: Giai đoạn này là quá trình sử dụng các biện pháp kinh tế - tài chính và các biện pháp khác để thực hiện dự toán thu, chi ngân sách; nội dung của khâu này là tổ chức thực hiện thu, chi NSNN theo dự toán đã được cấp có thẩm quyền quyết định. Khâu này thường trùng với năm ngân sách, tuy nhiên trong thực tế vẫn xảy ra trường hợp việc chấp hành ngân sách kéo dài qua năm ngân sách (như thực tế ở Việt Nam). - Quyết toán ngân sách: Giai đoạn này là quá trình tổng kết việc thực hiện dự toán ngân sách năm; nội dung của khâu này là tổng hợp kết quả thực hiện ngân sách trong năm theo các nội dung dự toán đã được quyết định và theo các tiêu chí nhất định khác nhằm đánh giá toàn bộ kết quả hoạt động của một năm ngân sách phục vụ cho yêu cầu quản lý và giám sát của các cơ quan chức năng của Nhà nước. Khâu này là khâu cuối cùng của một chu trình ngân sách, nó được thực hiện sau khi năm ngân sách kết thúc. Qua phân tích cho thấy, chu trình ngân sách có thời gian dài hơn năm ngân sách. Xét về tính thời điểm, trong cùng một thời gian của một năm ngân sách đồng thời diễn ra cả 3 khâu của chu trình ngân sách: chấp hành ngân sách của năm hiện tại, lập dự toán ngân sách của năm sau và quyết toán ngân sách của năm trước. Trên giác độ tổng thể ngân sách bộ, ngành bao gồm 3 giai đoạn gắn liền với các quyền quyết định, quyền quản lý, quyền kiểm tra giám sát của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền: + Lập, thẩm định dự toán ngân sách bộ, ngành trên cơ sở tổng hợp từ các đơn vị dự toán cấp dưới; phân bổ, giao dự toán của bộ, ngành cho các đơn vị dự toán cấp dưới trên cơ sở dự toán được Nhà nước giao. + Chấp hành NSNN (tổ chức thu và tổ chức chi, cấp phát kinh phí NSNN); kiểm tra, giám sát việc chấp hành ngân sách. + Quyết toán NSNN (kế toán, kiểm toán). 1.2 Những vấn đề cơ bản về tổ chức kiểm toán ngân sách bộ, ngành: 1.2.1. Sù cÇn thiÕt kiÓm to¸n ng©n s¸ch bé, ngµnh. 11 Lịch sử phát triển của kiểm toán đã khẳng định, kiểm toán được hình thành từ yêu cầu của quản lý và phục vụ cho yêu cầu của quản lý. Từ đó, có thể thấy ý nghĩa, tác dụng của kiểm toán trên nhiều mặt, như: tạo ra niềm tin cho những người quan tâm đến đối tượng kiểm toán, củng cố nền nếp tài chính kế toán và các hoạt động được kiểm toán, đồng thời góp phần nâng cao năng lực và hiệu quả quản lý… Đối với hoạt động quản lý của Nhà nước, cần phải có những thông tin trung thực để phục vụ cho việc điều hành nền kinh tế vĩ mô bằng hệ thống pháp luật hay chính sách kinh tế cho mọi thành phần kinh tế, mọi hoạt động xã hội. Đặc biệt, các khoản thu, chi của NSNN (NSNN); các khoản tiền và tài sản nhà nước đầu tư cho các đơn vị kinh doanh hoặc sự nghiệp; tài sản, tài nguyên quốc gia… càng cần được giám sát chặt chẽ theo đúng pháp luật và được sử dụng có hiệu quả. KTNN được hình thành và phát triển xuất phát từ những nhu cầu đó của Nhà nước. KTNN là công cụ kiểm tra, kiểm soát và giám sát quá trình quản lý, điều hành và sử dụng NSNN, tiền và tài sản nhà nước của Nhà nước pháp quyền. Hầu hết, ở mỗi quốc gia đều thiết lập một cơ quan KTNN có vai trò, vị trí cao và được pháp luật bảo đảm tính độc lập để thực hiện chức năng này. Ngoài chức năng, nhiệm vụ chủ yếu là kiểm tra, xác nhận tính đúng đắn, hợp pháp của số liệu báo cáo quyết toán ngân sách, cơ quan KTNN còn thực hiện kiểm toán tính tuân thủ, tính kinh tế, tính hiệu lực và hiệu quả việc quản lý, sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước và tài sản nhà nước. Thực tiễn hoạt động của KTNN Việt Nam thời gian qua và kinh nghiệm của cơ quan KTNN ở các nước trên thế giới cho thấy vai trò quan trọng của kiểm toán ngân sách bộ, ngành trong quản lý NSNN thể hiện ở một số khía cạnh chủ yếu sau: - Một là, KTNN thực hiện kiểm toán, xác nhận tính đúng đắn, trung thực và hợp pháp của báo cáo quyết toán ngân sách bộ, ngành. Số liệu quyết toán ngân sách bộ, ngành sau khi được KTNN là cơ quan chuyên môn về kiểm tra tài chính nhà nước kiểm tra, xác nhận sẽ là cơ sở đáng tin cậy để cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, phê chuẩn quyết toán. 12 - Hai là, KTNN cung cấp các thông tin, dữ liệu cho các cơ quan quản lý thấy rõ thực trạng công tác quản lý, điều hành ngân sách để có các biện pháp chấn chỉnh, nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng NSNN của bộ, ngành. Thông qua kết quả kiểm toán, KTNN chỉ ra những hạn chế, bất cập trong việc xác định các chỉ tiêu thu, nhiệm vụ chi NSNN trong giai đoạn lập dự toán; đánh giá tình hình thực hiện dự toán, việc chấp hành kỷ luật tài chính trong quá trình thực hiện dự toán. Từ đó góp phần tạo lập căn cứ để xây dựng dự toán NSNN cho những năm sau tốt hơn, việc phân bổ NSNN cho bộ, ngành một cách hợp lý và nâng cao hiệu quả trong việc sử dụng các nguồn lực tài chính nhà nước. Đối với những trường hợp vi phạm chính sách, chế độ quản lý NSNN mà KTNN đã phát hiện, các cơ quan quản lý có biện pháp chấn chỉnh, thu hồi cho NSNN. - Ba là, KTNN tham gia với các bộ, ngành trong việc xây dựng và ban hành các văn bản hướng dẫn liên quan đến quản lý và sử dụng ngân sách. Đây chính là hoạt động tư vấn của cơ quan KTNN. Một trong những loại hình kiểm toán chủ yếu là kiểm toán tuân thủ, tức là kiểm toán tình hình chấp hành Luật NSNN, Luật kế toán, các luật thuế và văn bản quy phạm pháp luật khác có liên quan. Thông qua kiểm toán, ngoài việc xác định rõ thực trạng tình hình chấp hành pháp luật, KTNN còn phát hiện những hạn chế, bất cập của các văn bản pháp luật, đặc biệt là những văn bản pháp luật và chính sách đã lạc hậu, không phù hợp với thực tiễn; đồng thời phát hiện các lỗ hổng, sự chồng chéo của hệ thống pháp luật. Trên cơ sở đó, KTNN kịp thời kiến nghị với bộ, ngành và các cơ quan nhà nước có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện hệ thống các văn bản hướng dẫn liên quan đến quản lý và sử dụng ngân sách. 1.2.2. §èi t-îng, môc tiªu, ph¹m vi vµ ph-¬ng ph¸p kiÓm to¸n ng©n s¸ch bé, ngµnh; - Về đối tượng kiểm toán ngân sách bộ, ngành: Đối tượng kiểm toán của KTNN là các hoạt động có liên quan đến quản lý, sử dụng ngân sách, tiền và tài sản của nhà nước. Vốn và tài sản nhà nước có nguồn gốc từ NSNN phải được KTNN thực hiện kiểm toán, bảo đảm quyền chủ sở hữu của Nhà nước đối với 13