Tài liệu Luận văn quản lý nhà nƣớc đối với nguồn vốn oda ở việt nam

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- PHẠM TIẾN QUÂN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI NGUỒN VỐN ODA Ở VIỆT NAM LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH Hà Nội - 2014 ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI TRƢỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ --------------------- PHẠM TIẾN QUÂN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI NGUỒN VỐN ODA Ở VIỆT NAM Chuyên ngành: Quản lý kinh tế Mã số : 60 34 01 LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ KINH TẾ CHƢƠNG TRÌNH ĐỊNH HƢỚNG THỰC HÀNH NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS NGUYỄN THỊ KIM ANH Hà Nội - 2014 MỤC LỤC Trang Danh mục các từ viết tắt........................................................................................... i Danh mục các hình, các bảng ................................................................................... iii LỜI MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1 CHƢƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC(ODA) .................................................................................................7 1.1. Khái quát chung về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ..............................7 1.1.1 Khái niệm và nguồn gốc vốn ODA .............................................................7 1.1.2 Phân loại vốn ODA................................................................................... 10 1.1.3 Vai trò và ý nghĩa của vốn ODA đối với nƣớc tiếp nhận ......................... 12 1.1.4 Mục tiêu cung cấp vốn ODA của nhà tài trợ ............................................ 16 1.2 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA ......................................................................... 18 1.2.1 Khái niệm Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA ............................................. 18 1.2.2 Tầm quan trọng của quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ....................... 18 1.2.3 Nguyên tắc quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ..................................... 21 1.2.4 Nội dung quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ........................................ 22 1.3 Kinh nghiệm quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA của một số nƣớc trên thế giới .. 25 1.3.1 Thái Lan ..................................................................................................... 25 1.3.2 Malaysia ..................................................................................................... 26 1.3.3 Trung Quốc ................................................................................................ 27 1.3.4 Kinh nghiệm quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đƣợc rút ra từ các nƣớc trên thế giới cho Việt Nam ................................................................................................ 27 KẾT LUẬN CHƢƠNG I .......................................................................................... 28 CHƢƠNG 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TẠI VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 1993-2013 ............................................................... 29 2.1. Tổng quan tình hình thu hút và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2013 ................................................................................................... 29 2.1.1 Tình hình cam kết, ký kết và giải ngân vốn ODA tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013.................................................................................................................. 31 2.1.2. Cơ cấu vốn ODA theo ngành, lĩnh vực tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013 .......... 32 2.1.3 Cơ cấu vốn ODA theo vùng tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013 ..................... ...35 2.1.4. Cơ cấu vốn ODA theo nhà tài trợ tại Việt Nam thời kỳ 1993-2013 ................... 2.2 Thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với nguồn vốn ODA thời kỳ 19932013........ 38 2.2.1 Môi trƣờng pháp lý về ODA tại Việt Nam là không đồng bộ, tản mạn, tính pháp lý chƣa cao và không ổn định ..................................................................... ......39 2.2.2 Công tác theo dõi, đánh giá các chƣơng trình, dự án còn nhiều hạn chế..41 2.2.3 Chƣa thực sự quan tâm đúng mức và tạo điều kiện tốt nhất cho khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA ....................................................................................... ......42 2.2.4 Trách nhiệm và thực thi trách nhiệm quản lý của các cơ quan Nhà nƣớc.44 2.2.5 Giải ngân vốn ODA tại Việt Nam còn chậm gây nên tình trạng tồn đọng lớn ........................................................................................................................ ......45 2.2.6 Năng lực quản lý và tổ chức hoạt động của ban quản lý dự án còn bất cập.......................................................................................................................47 2.2.7 Phát sinh tình trạng sử dụng sai mục đích và thất thoát vốn ODA ............ ......48 2.2.8 Chƣa quan tâm đúng mức đến việc tái cơ cấu vốn đầu tƣ của các dự án có vốn ODA ............................................................................................................. ......48 2.3 Đánh giá vai trò quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA thời kỳ 1993-2013 .......... ......49 2.3.1 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA tốt đã góp phần phát triển cơ sở hạ tầng49 2.3.2 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đã đem lại thay đổi bộ mặt cơ sở hạ tầng xã hội ................................................................................................................... ......51 2.3.3 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA hiệu quả giúp phát triển nông nghiệp và phát triển nông thôn, xóa đói giảm nghèo ........................................................... ......52 2.3.4 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đúng mục đích giúp tham gia phát triển nguồn nhân lực .................................................................................................... ......54 2.3.5 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA đúng mục đích là tiền đề quan trọng trong việc xây dựng và hoàn thiện khung thể chế, pháp lý trên nhiều lĩnh vực, xây dựng pháp luật, cải cách hành chính... của Việt Nam ......................................... ......55 2.3.6 Quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA hiệu quả, tạo dựng đƣợc lòng tin của các nhà tài trợ đã góp phần thúc đẩy mối quan hệ đa phƣơng toàn diện giữa phía Việt Nam và các quốc gia, các nhà tài trợ........................................................... ......56 KẾT LUẬN CHƢƠNG 2.......................................................................................... 57 ...37 CHƢƠNG 3: MỘT SỐ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN ODA TẠI VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN TỚI ........................ 58 3.1 Hoàn thiện khung pháp lý và đồng bộ hóa các văn bản pháp luật liên quan đến vốn ODA ............................................................................................................ 58 3.2 Tăng cƣờng công tác theo dõi, đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA ................ 59 3.3 Khuyến khích và tạo điều kiện tốt nhất cho khu vực tƣ nhân tiếp cận vốn ODA.... 60 3.4 Thành lập một cơ quan độc lập chịu trách nhiệm quản lý cao nhất về vốn ODA......... 61 3.5 Giải pháp nâng cao tỷ lệ giải ngân vốn ODA tránh tình trạng tồn đọng vốn lớn .... 61 3.6 Nâng cao năng lực nhân sự quản lý vốn ODA.................................................... 64 3.7 Minh bạch thông tin và tăng cƣờng kiểm toán để ngăn ngừa tham nhũng ......... 65 3.8 Mở rộng các khoản vay ít ƣu đãi từ các nhà tài trợ trên thế giới ........................ 65 KẾT LUẬN CHƢƠNG 3.......................................................................................... 68 KẾT LUẬN CHUNG ................................................................................................ 69 TÀI LIỆU THAM KHẢO ......................................................................................... 71 DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT ADB Ngân hàng phát triển Châu Á ADF Nguồn vốn đặc biệt (ADB) ASEAN Hiệp hội Các nƣớc Đông Nam Á BOO Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOT Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao DAC Ủy ban hỗ trợ phát triển thuộc OEDC DAD Cơ sở dữ liệu về Viện trợ phát triển EU Ủy ban Châu Âu FAO Tổ chức nông nghiệp và lƣơng thực FDI Vốn đầu tƣ trực tiếp GEF Quỹ môi Trƣờng Toàn Cầu IMF Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế IDA Hiệp hội phát triển quốc tế thuộc WB IBRD Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế thuộc WB JBLC Vốn ODA của Nhật Bản LDA Hiệp hội phát triển quốc tế thuộc WB LDC các nƣớc kém phát triển LMDG Nhóm các nhà tài trợ đồng chính kiến NSNN Ngân sách nhà nƣớc OCR Nguồn vốn thông thƣờng của ADB ODA Nguồn vốn hỗ trợ chính thức OEDC Tổ chức Hợp tác phát triển kinh tế PHRD Quỹ Phát triển chính sách và nguồn lực Nhật Bản PMU Đơn vị quản lý dự án PPP Hợp tác Nhà nƣớc – Tƣ nhân UNCDF Quỹ đầu tƣ phát triển của Liên hiệp quốc UNDP Chƣơng trình Phát triển Liên Hiệp Quốc UNESCO Tổ chức giáo dục khoa học và văn hóa của Liên hiệp quốc i UNICEF Quỹ nhi đồng Liên hiệp quốc USAID Cơ quan viện trợ phát triển quốc tế của Mỹ USD Đồng Đôla Mỹ VND Đồng Việt Nam WB Ngân Hàng Thế Giới WHO Tổ Chức Y tế Thế Giới ii DANH MỤC CÁC HÌNH Hình 2.1: Tổng vốn ODA cam kết, ký kết giải ngân thời kỳ 1993-2012. Hình 2.2: Tỷ trọng ODA vốn vay trong tổng vốn ODA giai đoạn 1993-2012. Hình 2.3: ODA ký kết theo ngành lĩnh vực thời kỳ 1993-2012. Hình 2.4: Cam kết, ký kết, giải ngân vốn ODA thời kỳ 1993-2012. Hình 2.5: ODA ký kết theo ngành lĩnh vực thời kỳ 1993-2012. Hình 2.6: ODA ký kết phân theo vùng thời kỳ 1993-2012. Hình 2.7: Tỷ lệ ODA vùng so với cả nước thời kỳ 1993-2012. Hình 2.8: HDI của Việt Nam thời kỳ 1990-2012. Hình 2.9: Thành tựu giảm nghèo theo các hệ thống theo dõi của Tổng cục Thống kê (TCTK )- WB và của Bộ Lao động Thương binh và Xã hội ( Bộ LĐTBXH) DANH MỤC CÁC BẢNG Bảng 2.1 : 10 Nhà tài trợ có cam kết ODA lớn nhất thời kỳ 1993-2012 Bảng 2.2 : ODA ký kết theo ngành và lĩnh vực thời kỳ 1993-2012 Bảng 3.1: Phân loại vốn cho vay của ADB dành cho các thành viên. Bảng 3.2: Phân loại vốn cho vay của WB dành cho các thành viên. iii LỜI MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài: Vốn đầu tƣ là một trong những yếu tố quan trọng quyết định sự phát triển nói chung và tăng trƣởng kinh tế nói riêng của mỗi quốc gia. Trong một nền kinh tế mở, vốn đầu tƣ bao gồm: vốn trong nƣớc, vốn thu hút từ nƣớc ngoài chủ yếu dƣới hình thức chỗ trợ phát triển chính thức (ODA), đầu tƣ trực tiếp (FDI), các khoản tín dụng thƣơng mại. Đối với những nƣớc nghèo, thu nhập thấp, khả năng tích luỹ vốn từ trong nƣớc hạn chế thì nguồn vốn nƣớc ngoài có ý nghĩa vô cùng quan trọng ODA là nguồn vốn mang tính chất trợ giúp từ các nƣớc phát triển sang các nƣớc đang phát triển đã phần nào đáp ứng nhu cầu bức thiết về vốn trong công cuộc công nghiệp hoá, hiện đại hoá, góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế cũng nhƣ việc xóa đói giảm nghèo. Tuy nhiên, ODA không chỉ là một khoản cho vay đơn thuần, mà đi kèm với nó là các điều kiện ràng buộc về chính trị và kinh tế. ODA sẽ là gánh nặng nợ nần cho các thế hệ sau hoặc phải chịu sự chi phối của nƣớc ngoài nếu chúng ta không đƣợc quản lý và sử dụng ODA hiệu quả. Bởi vậy, việc quản lý ODA nói chung cũng nhƣ quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA nói riêng làm sao để phù hợp với mục tiêu và định hƣớng phát triển của nƣớc nhận ODA là một yêu cầu tất yếu. Mục tiêu của Việt Nam đặt ra là thực hiện thành công quá trình Công nghiệp hoá - Hiện đại hoá đất nƣớc và phấn đấu đến năm 2020, Việt Nam cơ bản trở thành một nƣớc công nghiệp. Do đó, ngoài việc thu hút vốn đầu tƣ thì quản lý vốn cũng là một chiến lƣợc quan trọng của đất nƣớc. ODA đƣợc Chính phủ Việt Nam đánh giá là một trong những nguồn vốn quan trọng của Ngân sách Nhà nƣớc đƣợc sử dụng cho các mục đích phát triển kinh tế xã hội. Từ năm 1993 đến khoảng đầu năm 2013, tổng vốn ODA ký kết trong các điều ƣớc quốc tế cụ thể đạt trên 58,4 tỷ USD, chiếm 71,69% tổng vốn ODA cam kết, trong đó vốn vay ƣu đãi đạt 51,6 tỷ USD và chiếm khoảng 88,4%, vốn ODA không hoàn lại đạt 6,76 tỷ USD và chiếm khoảng 11,6%. Vốn ODA đã giúp Việt Nam giải quyết đƣợc vấn đề xóa đói giảm nghèo, nhiều công trình cơ sở hạ tầng quan trọng cũng đã đƣợc xây dựng từ vốn ODA, góp phần quan trọng vào quá trình phát triển của Việt Nam. 1 Tuy nhiên, từ trƣờng hợp tham nhũng và lợi dụng vốn ODA ở đơn vị quản lý dự án PMU18 và quá trình xây dựng tuyến đƣờng Đông - Tây. Nhiều ý kiến cho rằng vẫn còn những hạn chế trong quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam. Vậy thực trạng quản lý Nhà nƣớc về ODA của Việt Nam thế nào? Hiện có những hạn chế gì? Cần có giải pháp gì để hoàn thiện? Đấy là những vấn đề cấp thiết cần đƣợc giải quyết để góp phần bảo vệ thế hệ con cháu sau này không rơi vào tình trạng phải chịu chi phối về kinh tế, chính trị từ bên ngoài do việc sử dụng ODA thiếu hiệu quả gây ra. Từ những lý do đã thuyết minh ở trên tôi lựa chọn đề tài: “Quản lý Nhà nước đối với nguồn vốn ODA ở Việt Nam” cho luận văn tốt nghiệp của mình nhằm tìm giải đáp cho các yêu cầu trên. 2. Tình hình nghiên cứu. Vốn ODA là một vấn đề đƣợc các nhà hoạch định chính sách, các cơ quan Nhà nƣớc cùng nhiều nhà kinh tế trong nƣớc cũng nhƣ quốc tế rất quan tâm. Liên quan đến đề tài này đã có những công trình nghiên cứu đƣợc công bố nhƣ: * Lƣơng Mạnh Hùng (2007), Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam, luận văn Thạc sỹ kinh tế. Tác giả đã hệ thống hoá lý luận về vốn ODA và khẳng định vai trò của nguồn vốn ODA đối với phát triển nông nghiệp và nông thôn Việt Nam. Trên cơ sở phân tích thực trạng, những kết quả và bài học kinh nghiệm trong việc sử dụng nguồn vốn ODA trong lĩnh vực phát triển nông nghiệp và nông thôn gia đoạn từ năm 1993 đến năm 2006, qua đó đề xuất những định hƣớng, các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn trong thời gian tiếp theo. * Đào Thị Thùy (2013), Thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở tỉnh Ninh Bình, luận văn Thạc sĩ kinh tế. Tác giả đã hệ thống hóa những vấn đề lý luận cơ bản về ODA, phân tích và đánh giá thực trạng việc thu hút và sử dụng vốn ODA tại tỉnh Ninh Bình giai đoạn từ năm 2006 đến năm 2011. Trên cơ sở đó đƣa ra giải pháp chủ yếu nhằm tăng cƣờng thu hút và sử dụng vốn ODA ở tỉnh Ninh Bình giai đoạn 2012 - 2020. 2 Ngoài ra còn có rất nhiều bài viết đăng tải trên các tạp chí khoa học chuyên ngành về vấn đề quản lý và sử dụng vốn ODA nhƣ: * Nguyễn Ngọc Vũ, "Một số giải pháp nhằm góp phần nâng cao hiệu quả trong việc huy động và sử dụng vốn ODA tại Việt Nam", Tạp chí Khoa học và công nghệ, Đại học Đà Nẵng số 5(40)/2010. Tác giả đã phân tích, đánh giá thực trạng công tác thu hút và sử dụng vốn ODA ở nƣớc ta trong thời gian qua; từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hơn nữa hiệu quả của việc sử dụng nguồn vốn này trong thời gian đến; góp phần quan trọng vào sự tăng trƣởng kinh tế bền vững của Việt Nam. * Nguyễn Quang Thái, Trần Thị Hồng Thủy, "Vốn ODA trong điều kiện mới" , Tạp chí Khoa học Đại học Quốc gia Hà Nội, Tập 30, Số 1 (2014) trang 19 - 25. Tác giả đã phân tích : Trong quá trình đổi mới, cùng với vốn tích lũy nội bộ tăng lên, nguồn vốn nƣớc ngoài cũng tăng lên mạnh mẽ. Tuy nhiên, do tăng trƣởng kinh tế dựa vào vốn là chính, lại thiếu lựa chọn, nên hiệu quả sử dụng của nguồn vốn nƣớc ngoài ngày càng thấp. Trong những năm tới, khi Việt Nam đã trở thành nƣớc thu nhập trung bình thấp, điều kiện vay vốn ODA sẽ khó khăn hơn. Do đó, việc tiếp tục sử dụng vốn ODA cũng nhƣ vốn nƣớc ngoài nói chung cần phải có sự lựa chọn nhiều hơn. Bài viết này nhấn mạnh các điều kiện mới sử dụng vốn ODA và chính sách sử dụng nhằm bảo đảm hiệu quả cao và tác động lan tỏa trong nền kinh tế. Các công trình nghiên cứu trên đây, dƣới nhiều góc độ khác nhau đã tập trung làm rõ vấn đề quản lý, thu hút và hiệu quả sử dụng ODA, nhƣng phạm vi chủ yếu là ở một số Bộ, Ngành và địa phƣơng cụ thể nhƣ: Nâng cao hiệu quả sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) tại Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn Việt Nam, hay là: Thu hút và sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở tỉnh Ninh Bình... Bên cạnh đó, các nghiên cứu trên cũng chỉ tập trung vào vấn đề làm thế nào để thu hút và sử dụng có hiệu quả vốn ODA chứ chƣa đi sâu vào nghiên cứu công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA. Một số nghiên cứu đã đề cập đến quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA, tuy nhiên vẫn còn rất sơ bộ. 3 Tóm lại, Từ những công trình nghiên cứu và các bài viết trên các tạp chí ở trên, luận văn của tôi tiếp tục kế thừa hệ thống khung lý thuyết chung và một số giải pháp về nâng cao công tác quản lý và sử dụng nguồn vốn ODA tại Việt Nam. Trong Luận văn này, tác giả sẽ tập trung nghiên cứu sâu hơn cũng nhƣ cập nhật hơn ở phần thực trạng và giải pháp quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam. 3. Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu: - Mục đích của đề tài: Nghiên cứu quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam, từ đó đề xuất một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn này ở Việt Nam. - Nhiệm vụ của đề tài: + Hệ thống một số vấn đề lý luận về vốn ODA, lý luận về quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA và kinh nghiệm của một số nƣớc. + Phân tích thực trạng quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA ở Việt Nam để thấy đƣợc những mặt tích cực mà vốn ODA đã mang lại cho Việt Nam cũng nhƣ phát hiện ra những hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân trong quản lý Nhà nƣớc đối với nguồn vốn này. + Đề xuất một số giải pháp nhằm cải thiện hơn nữa công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam. 4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu: - Đối tƣợng nghiên cứu: Quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam. - Phạm vi nghiên cứu: + Về không gian: Nghiên cứu thực trạng quản lý nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam, nghiên cứu kinh nghiệm quản lý và sử dụng vốn ODA của một số nƣớc nhƣ: Thái Lan, Malaysia,Trung Quốc. Đây là ba nƣớc gần Việt Nam về mặt không gian địa lý, có sự đồng điệu về văn hóa ... và đã có thời gian sử dụng vốn ODA đủ lâu để rút ra nhƣng bài học và kinh nghiệm quí giá cho Việt Nam. + Về thời gian: Nghiên cứu chủ yếu tập trung vào quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA ở Việt Nam từ năm 1993 đến năm 2013. Đây là khoảng thời gian dài mà Việt Nam đã quản lý và sử dụng vốn ODA để phát triển đất nƣớc. Trong khoảng 4 thời gian này, Việt Nam đã có nhƣng thành tựu quan trọng trong việc sử dụng hữu ích vốn ODA. Nhƣng bên cạnh đó, vẫn còn tồn tại rất nhiều mặt hạn chế và tiêu cực cần phải khắc phục nhằm hoàn thiện hơn nữa công tác quản lý Nhà nƣớc trong tiến trình xây dựng và phát triển đất nƣớc. 5. Phƣơng pháp nghiên cứu: Trong luận văn này, tác giả chủ yếu sử dụng các phƣơng pháp nghiên cứu tại bàn (desk study) để xử lý tƣ liệu thứ cấp. Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp đƣợc áp dụng để phân tích thực trạng quản lý nhà nƣớc tại Việt Nam, phân tích kinh nghiệm của các nƣớc nhƣ Thái Lan, Malaysia, Trung Quốc, sau đó tổng hợp, rút ra nhƣng thành công, hạn chế trong quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA của Việt Nam. Trên cơ sở so sánh điểm tƣơng đồng, khác biệt giữa Việt Nam và các nƣớc nhƣ Thái Lan, Malaysia, Trung Quốc để rút ra bài học kinh nghiệm cho Việt Nam. Phƣơng pháp so sánh, tổng hợp còn đƣợc kết hợp áp dụng khi đối chiếu hạn chế còn tồn tại và nguyên nhân trong quản lý nhà nƣớc về ODA hiện tại của Việt Nam, bài học kinh nghiệm từ các nƣớc trên thế giới để đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nƣớc về ODA của Việt Nam. Phƣơng pháp duy vật lịch sử đƣợc áp dụng để hệ thống hóa các nội dung liên quan đến vốn ODA theo chuỗi thời gian nhằm làm sáng tỏ những ƣu điểm và hạn chế trong quá trình trình quản lý và sử dụng vốn ODA ở Việt Nam. Nguồn dữ liệu: Luận văn sử dụng dữ liệu thứ cấp đƣợc thu thập từ các nguồn tin cậy nhƣ Niêm giám thống kê của Tổng cục thống kê Việt Nam, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ. Các báo cáo của các bộ ngành liên quan đến vốn ODA, báo cáo của các tổ chức nhƣ: WB, ADB UNDP, ... các sách báo tạp chí chuyên ngành do các tạp chí khoa học có uy tín xuất bản. 6. Đóng góp của luận văn: - Hệ thống cơ sở lý luận về ODA, cơ sở lý luận về quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA. - Làm rõ thực trạng quản lý Nhà nƣớc về vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993 - 2013. 5 - Đƣa ra đƣợc một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA. 7. Kết cấu đề tài: Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung đề tài gồm 3 chƣơng nhƣ sau: - Chƣơng 1: Một số vấn đề lý luận và thực tiễn về quản lý Nhà nƣớc đối với vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA). - Chƣơng 2: Thực trạng quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam giai đoạn 1993 - 2013. - Chƣơng 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý Nhà nƣớc đối với vốn ODA tại Việt Nam trong thời gian tới. 6 CHƢƠNG 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC ĐỐI VỚI VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) 1.1. Khái quát chung về vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) 1.1.1 Khái niệm và nguồn gốc vốn ODA 1.1.1.1 Khái niệm vốn ODA Năm 1967, Ủy ban Hỗ trợ Phát triển (DAC) của Tổ chức hợp tác kinh tế và phát triển (OECD) đƣa ra khái niệm Hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) là những chuyển giao hỗ trợ chính thức mà mục tiêu chính là xúc tiến sự phát triển kinh tế xã hội của các nƣớc đang phát triển với điều kiện tài chính ƣu đãi. Năm 1972, DAC đƣa ra một định nghĩa vốn ODA đầy đủ hơn, theo định nghĩa này thì vốn ODA là dòng vốn từ bên ngoài dành cho các nƣớc đang phát triển, đƣợc các cơ quan chính thức của Chính phủ trung ƣơng và địa phƣơng hoặc các cơ quan thừa hành của chính phủ, các tổ chức đa phƣơng, các tổ chức phi chính phủ tài trợ. Nguồn vốn chuyển giao phải thỏa mãn hai yếu tố: Thứ nhất: Mục đích chính của nguồn vốn là hỗ trợ cho sự phát triển kinh tế và phúc lợi của nƣớc đang phát triển; Thứ hai: Yếu tố không hoàn lại trong khoản cho vay ƣu đãi chiếm ít nhất 25% trong tổng vốn viện trợ. Theo Nghị định số 131/2006/NĐ-CP ngày 09/11/2006 của Chính Phủ Việt Nam thì Hỗ trợ phát triển kinh tế chính thức (ODA) là hoạt động hợp tác giữa Nhà nƣớc hoặc Chính phủ nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam với các nhà tài trợ là Chính phủ nƣớc ngoài, các tổ chức tài trợ đa phƣơng và các tổ chức liên quốc gia hoặc liên chính phủ. Hình thức cung cấp vốn ODA bao gồm vốn ODA không hoàn lại, vốn ODA vay ƣu đãi, vốn ODA hỗn hợp; các khoản vay ƣu đãi phải đảm bảo yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% trên tổng giá trị khoản vay đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% trên tổng giá trị khoản vay đối với các khoản vay không ràng buộc. Theo Nghị định số 38/2013/NĐ-CP ngày 23/04/2013 thì nguồn Hỗ trợ phát triển kinh tế chính thức (ODA) của Chính phủ nƣớc ngoài, các tổ chức quốc tế, các 7 tổ chức liên Chính phủ hoặc liên quốc gia (gọi chung là nhà tài trợ) cung cấp cho Nhà nƣớc hoặc Chính phủ nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam dƣới các hình thức: - ODA viện trợ không hoàn lại là hình thức cung cấp ODA không phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ. - ODA vốn vay là hình thức cung cấp ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ với các điều kiện ƣu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc. Một khoản tài trợ đƣợc coi là ODA nếu đáp ứng đầy đủ 3 điều kiện sau: - Một là: Đƣợc các tổ chức chính thức hoặc đại diện của các tổ chức chính thức cung cấp. Tổ chức chính thức bao gồm các nhà nƣớc mà đại diện là Chính phủ, các tổ chức liên chính phủ hoặc liên quốc gia và các tổ chức phi chính phủ. - Hai là: Mục tiêu chính là giúp các nƣớc tiếp nhận phát triển kinh tế, nâng cao phúc lợi xã hội. Các lĩnh vực đƣợc ƣu tiên sử dụng vốn ODA bao gồm: Xoá đói, giảm nghèo, nông nghiệp và phát triển nông thôn; cơ sở hạ tầng kinh tế kỹ thuật nhƣ giao thông vận tải, thông tin liên lạc, năng lƣợng; cơ sở hạ tầng xã hội nhƣ giáo dục, y tế, bảo vệ môi trƣờng; các vấn đề xã hội nhƣ tạo việc làm, phòng chống dịch bệnh, phòng chống các tệ nan xã hội; cải cách hành chính, tƣ pháp, tăng cƣờng năng lực của cơ quan quản lý nhà nƣớc, cải cách thể chế… - Ba là: Thành tố hỗ trợ phải đạt ít nhất 25%. Thành tố hỗ trợ còn đƣợc gọi là yếu tố không hoàn lại là một chỉ số biểu hiện tính ƣu đãi của ODA so với các khoản vay thƣơng mại theo điều kiện thị trƣờng. Thành tố hỗ trợ càng cao càng thuận lợi cho nƣớc tiếp nhận. Chỉ tiêu này đƣợc xác định dựa trên tổ hợp các yếu tố: lãi suất, thời gian ân hạn, thời hạn cho vay, số lần trả nợ trong năm và tỷ lệ chiết khấu. Tóm lại, ODA là viết tắt của cụm từ Official Development Assistance (Hỗ trợ phát triển chính thức), là một hình thức đầu tƣ nƣớc ngoài. Gọi là Hỗ trợ bởi vì các khoản đầu tƣ này thƣờng là các khoản cho vay không lãi suất hoặc lãi suất thấp với thời gian vay dài, đôi khi còn gọi là viện trợ. Gọi là Phát triển vì mục tiêu danh nghĩa của các khoản đầu tƣ này là phát triển kinh tế và nâng cao phúc lợi ở nƣớc đƣợc đầu tƣ. Gọi là Chính thức, vì nó thƣờng là cho Nhà nƣớc vay. 8 1.1.1.2 Nguồn gốc của vốn ODA Đại chiến thế giới lần thứ hai kết thúc cũng là thời điểm mở đầu cho một cuộc chiến mới kéo dài gần nửa thế kỷ, đó là chiến tranh lạnh giữa phe Xã hội chủ nghĩa và Tƣ bản chủ nghĩa, mà đứng đầu là Liên Xô và Hoa Kỳ. Hai cƣờng quốc này thực thi nhiều biện pháp, đặc biệt là về kinh tế để củng cố hệ thống đồng minh của mình. Đối với Hoa Kỳ, nền kinh tế không những không bị tàn phá mà ngày càng giàu có nhờ chiến tranh. Năm 1945, GNP của Hoa Kỳ là 213,5 tỷ USD, tăng gần gấp đôi so với 125,8 tỷ USD của năm 1942 và chiếm 40% tổng sản phẩm toàn thế giới. Ở thái cực khác, các nƣớc đồng minh của Hoa Kỳ lại chịu tác động nặng nề của cuộc chiến tranh. Sự yếu kém về kinh tế của các nƣớc này khiến Hoa Kỳ lo ngại trƣớc sự mở rộng nhanh chóng của phe Xã hội chủ nghĩa. Để ngăn chặn sự phát triển đó, giải pháp quan trọng lúc bấy giờ là giúp các nƣớc tƣ bản sớm hồi phục kinh tế. Năm 1947, Hoa Kỳ triển khai kế hoạch Marshall, thông qua Ngân hàng Tái thiết và Phát triển quốc tế (IBRD) để viện trợ cho các nƣớc Tây Âu. Từ năm 1947 đến 1951, Hoa Kỳ viện trợ cho các nƣớc Tây Âu tổng cộng 12 tỷ USD (tƣơng đƣơng 2,2% GNP của thế giới và 5,6% GNP của Hoa Kỳ lúc bấy giờ). Về phía mình, Liên Xô cũng sử dụng biện pháp trợ giúp kinh tế để củng cố và gia tăng số lƣợng các nƣớc gia nhập phe Xã hội chủ nghĩa. Với tinh thần quốc tế vô sản, Liên Xô đã tài trợ cho nhiều quốc gia trên thế giới, từ các nƣớc ở châu Âu, châu Á, đến các nƣớc châu Phi và châu Mỹ La-tinh. Năm 1991, khi Liên Xô tan rã, tổng số tiền các nƣớc thuộc phe Xã hội chủ nghĩa còn nợ Liên Xô lên đến con số khổng lồ, quy đổi thành khoảng 120 tỷ USD. Viện trợ của Hoa Kỳ cho các nƣớc Tây Âu và của Liên Xô cho các nƣớc xã hội chủ nghĩa đƣợc xem nhƣ là các khoản ODA đầu tiên. Mặc dù, mục tiêu chính của các khoản viện trợ này là chính trị nhƣng chúng cũng đã có tác dụng quan trọng giúp các nƣớc tiếp nhận phát triển kinh tế, xã hội. Trong những năm 1960, trƣớc sự đấu tranh mạnh mẽ của các nƣớc đang phát triển, cộng với nhận thức thay đổi của các nƣớc giàu đối với sự phát triển của các nƣớc đang phát triển, Tổ chức Hợp tác 9 và Phát triển kinh tế (OECD) thành lập Uỷ ban Hỗ trợ phát triển (DAC). Uỷ ban này có nhiệm vụ yêu cầu, khuyến khích và điều phối viện trợ của các nƣớc OECD cho các nƣớc đang và kém phát triển. Trong bản báo cáo đầu tiên của mình, DAC đã sử dụng thuật ngữ “Offical Development Assistance”, với nghĩa là sự trợ giúp tài chính có ƣu đãi của các nƣớc phát triển cho các nƣớc đang phát triển. 1.1.2 Phân loại vốn ODA 1.1.2.1 Phân loại vốn ODA theo hình thức cấp a.Vốn ODA viện trợ không hoàn lại: là hình thức cung cấp vốn ODA mà nƣớc nhận viện trợ không phải hoàn trả vốn và lãi cho bên viện trợ. Vốn ODA không hoàn lại thƣờng đƣợc các nƣớc đang phát triển ƣu tiên cho những dự án thuộc lĩnh vực: dân số, y tế, giáo dục đào tạo, hoặc các vấn đề xã hội nhƣ xoá đói giảm nghèo, phát triển giao thông nông thôn và miền núi, bảo vệ môi trƣờng. Vốn ODA không hoàn lại thƣờng đƣợc cấp dƣới các hình thức sau: - Hỗ trợ kỹ thuật: là sự hỗ trợ cho các nƣớc đang phát triển thực hiện các nghiên cứu phát triển, lập nghiên cứu khả thi, đánh giá tác động môi trƣờng, hỗ trợ ngành nghề. Các tổ chức tài trợ thực hiện tài trợ thông qua việc thuê các chuyên gia đào tạo cho nƣớc nhận vốn ODA. - Viện trợ nhân đạo bằng hiện vât: là hình thức viện trợ cho các nƣớc nghèo có xảy ra thiên tai, dịch bệnh. Viện trợ thực hiện dƣới dạng hàng hóa thiết yếu nhƣ lƣơng thực, thuốc chữa bệnh... - Đầu tƣ các dự án bảo vệ môi trƣờng: Nguồn vốn ODA dùng để đầu tƣ vào các dự án xử lý chất thải rắn - nƣớc thải đô thị, các khu bảo tồn thiên nhiên, xử lý chất độc sau chiến tranh, trồng rừng phòng hộ. b. ODA vốn vay: là hình thức cung cấp ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ với các điều kiện ƣu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với các khoản vay có ràng buộc và 25% đối với các khoản vay không ràng buộc. c.Vốn ODA hỗn hợp: là khoản vốn ODA kết hợp một phần vốn không hoàn lại với một phần vốn vay có hoàn lại theo các điều kiện của OECD, những yếu tố 10 không hoàn lại phải đạt không dƣới 25% tổng giá trị của các khoản vốn đó; hoặc có thể kết hợp một phần không hoàn lại với một phần tín dụng ƣu đãi và một phần tín dụng thƣơng mại nhƣng phải đảm bảo yếu tố không hoàn lại của khoản vay đó tối thiểu phải là 25% tổng giá trị khoản vay đối với khoản vay không ràng buộc và 35% đối với khoản vay có ràng buộc. Hiện nay, hình thức này không còn đƣợc qui định trong Nghị định số 38/2013/NĐ-CP mà chuyển sang hình thức: Vốn vay ƣu đãi, đây là hình thức cung cấp vốn vay có điều kiện ƣu đãi hơn so với vay thƣơng mại, nhƣng yếu tố không hoàn lại chƣa đạt tiêu chuẩn của ODA vốn vay nhƣ đã nêu trên. 1.1.2.2 Phân loại theo nguồn cấp vốn ODA a.Vốn ODA song phƣơng: là khoản vốn tài trợ trực tiếp từ nƣớc này đến nƣớc kia thông qua hiệp định đƣợc ký kết giữa hai Chính phủ. Vốn ODA song phƣơng dựa trên mối quan hệ hữu nghị giữa hai quốc gia nên thủ tục ký kết nhanh, lĩnh vực hợp tác đa dạng và qui mô dự án rất linh hoạt. b. ODA đa phƣơng: là nguồn vốn viện trợ phát triển chính thức của các định chế tài chính quốc tế nhƣ Ngân Hàng Thế Giới (WB), Quỹ Tiền Tệ Quốc Tế (IMF), Ngân hàng phát triển Châu Á (ADB)… hoặc các tổ chức quốc tế và liên minh quốc gia nhƣ: Tổ chức Nông nghiệp và lƣơng thực (FAO), Chƣơng trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP),Tổ Chức Y tế Thế Giới (WHO), Quỹ môi Trƣờng Toàn Cầu (GEF)…dành cho một nƣớc, hoặc nguồn vốn hỗ trợ của một Chính phủ nào đó dành cho một Chính phủ khác thông qua một tổ chức đa phƣơng trên thế giới. 1.1.2.3 Phân loại dựa vào điều kiện để nhận ODA a. ODA không ràng buộc: ODA không ràng buộc là khoản ODA và vốn vay ƣu đãi không kèm theo những điều khoản ràng buộc liên quan đến cung cấp, mua sắm hàng hóa và dịch vụ từ một số nhà cung cấp hoặc quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài trợ. b. ODA có ràng buộc: ODA có ràng buộc là khoản ODA và vốn vay ƣu đãi có kèm theo những điều khoản ràng buộc liên quan đến cung cấp, mua sắm hàng hóa và dịch vụ từ một số nhà cung cấp hoặc quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài trợ. 11 1.1.3 Vai trò và ý nghĩa của nguồn vốn ODA đối với nước tiếp nhận vốn 1.1.3.1 Các mặt tích cực của nguồn vốn ODA đối với nước tiếp nhận Vốn ODA là một bộ phận của các dòng vốn nƣớc ngoài vào các nƣớc đang phát triển. Theo định nghĩa vốn ODA cho thấy sự khác biệt chính giữa vốn ODA so với nguồn vốn vay thông thƣờng là “thành tố hỗ trợ”. Thành tố hỗ trợ bao gồm các yếu tố cơ bản sau: lãi suất cho vay thấp (thậm chí bằng không) kết hợp với thời hạn vay dài, thời hạn ân hạn cao đã tạo nên tính ƣu đãi của vốn ODA so với các nguồn vay khác. Nhƣ vốn ODA từ Hiệp hội phát triển quốc tế (LDA) thuộc WB với lãi suất bằng không, chỉ tính chi phí sử dụng vốn 0,75%/năm, thời hạn vay 40 năm, trong đó thời gian ân hạn là 10 năm ( tức là đến năm thứ 11 bên vay vốn mới bắt đầu trả vốn gốc cho đến hết thời hạn vay). Vốn ODA của Nhật Bản (JBLC) có mức lãi dao động từ 0,75% - 2,3%/năm, chi phí sử dụng vốn 1% /năm, thời gian vay từ 30 – 40 năm, trong đó thời gian ân hạn 10 năm. - Các nƣớc nhận vốn ODA thƣờng là các nƣớc nghèo đang thiếu vốn để phát triển kinh tế xã hội, nên vốn ODA là nguồn vốn bổ sung quan trọng để các nƣớc đầu tƣ phát triển kinh tế và xã hội. Các nƣớc đang phát triển thƣờng trong tình trạng cơ sở hạ tầng nhỏ bé, nhân lực chƣa đƣợc đào tạo đúng mức, khả năng huy động vốn trong nƣớc thấp… nên rất khó cho các nƣớc này tự có thể tạo đƣợc tốc độ tăng trƣởng kinh tế cao cũng nhƣ trong việc giải quyết các vấn đề xã hội nhƣ: thiên tai, dịch bệnh, xoá đói nghèo. Các nƣớc đang phát triển đang có nhu cầu rất lớn vốn cho phát triển kinh tế trong nƣớc, trong khi phần lớn các nƣớc đang phát triển nguồn lực trong nƣớc huy động không đáp ứng nhu cầu vốn hiện tại, cũng nhƣ không có khả năng vay vốn trên trên thị trƣờng vốn quốc tế với lãi suất thƣơng mại. Nguồn vốn ODA với ƣu điểm là lãi suất thấp và thời gian trả nợ dài đƣợc các nƣớc đang phát triển sử dụng vào các dự án có nhu cầu vốn lớn với thời gian thu hồi vốn chậm, nhƣ xây dựng các công trình giao thông, thủy điện... Các công trình giao thông đƣợc xây dựng tạo điều kiện cho hàng hóa lƣu thông qua các vùng miền trong nƣớc nhanh hơn, tiết kiệm chi phí, nâng cao tính cạnh tranh của hàng hóa trong nƣớc để cạnh tranh với hàng hóa nhập khẩu 12