1
Luận văn
Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng
và ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Uỷ ban nhân dân tỉnh Nghệ An
2
Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong xây dựng nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần định hướng xã
hội chủ nghĩa, Đảng và Nhà nước ta luôn xác định: "quản lý xã hội bằng pháp
luật, không ngừng tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa". Do vậy, Nhà nước
ta đã ban hành được rất nhiều các Bộ luật, Luật, Nghị định và các văn bản
QPPL trên tất cả các lĩnh vực đời sống xã hội, đáp ứng với yêu cầu hội nhập
kinh tế quốc tế của đất nước. Các văn bản trên đã và đang từng bước đi vào
cuộc sống, góp phần hoàn thiện hệ thống pháp luật, xây dựng Nhà nước pháp
quyền Việt Nam xã hội chủ nghĩa, Nhà nước của nhân dân, do nhân dân và vì
nhân dân.
Tuy nhiên, trong thực tiễn áp dụng văn bản QPPL, tính pháp chế xã hội
chủ nghĩa chưa cao và chưa được chú trọng. Văn bản QPPL khi được ban
hành chậm đi vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những
văn bản vừa ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ. Điều này dẫn đến
tình trạng tính kỷ luật, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản thực
hiện không nghiêm minh.
Xuất phát từ yêu cầu đó, trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói
chung và của UBND cấp tỉnh nói riêng phải tuân thủ pháp chế xã hội chủ nghĩa.
Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL
phải tuân thủ nghiêm chỉnh Hiến pháp và pháp luật. Cơ quan có thẩm quyền ban
hành văn bản QPPL phải theo đúng trình tự, thủ tục, đúng thẩm quyền, bảo đảm
tính hợp hiến, hợp pháp và thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành.
Do vậy, pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản
QPPL của UBND cấp tỉnh có vai trò hết sức quan trọng trong việc thiết lập
trật tự, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Từ đó, góp phần
tạo lập sự ổn định trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp
3
tỉnh, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả văn bản QPPL trong thực tiễn,
từng bước hoàn thiện hệ thống văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh bảo đảm sự
đồng bộ và thống nhất trong hệ thống pháp luật quốc gia.
Kế thừa và phát triển chủ nghĩa Mác-Lênin về Nhà nước và pháp luật,
quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về vấn đề tăng cường pháp chế
XHCN nói chung, lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói riêng
đã được xác định cụ thể trong các cương lĩnh, nghị quyết của Đảng trong
các văn kiện Đại hội. Thông qua các Nghị quyết của Đảng, Nhà nước ta đã
thể chế hóa, cụ thể hóa thành các văn bản QPPL để quản lý, điều hành
kinh tế và xã hội.
Dưới góc độ lý luận, pháp chế XHCN về xây dựng và ban hành văn bản
QPPL đã được nghiên cứu một cách khái quát, toàn diện, phạm vi rộng lớn.
Ưu điểm của pháp chế là tính tối cao của Hiến pháp; tính tuân thủ của các cơ
quan Nhà nước, tổ chức xã hội và mọi công dân đối với Hiến pháp và pháp
luật. Trách nhiệm pháp lý bắt buộc chung với mọi người, không có ngoại lệ.
Tuy nhiên, nó cũng bộc lộ những hạn chế như: Tính chuyên chính sẽ làm lu
mờ dân chủ, biện pháp giáo dục, thuyết phục. Mối quan hệ giữa pháp chế và
tính hợp lý, với nguyên tắc tính tối thượng của Hiến pháp là bất di, bất dịch,
tuy nhiên thực tiễn vô vàn những quan hệ xã hội mà pháp luật chưa dự báo và
điều chỉnh hết được, dẫn đến có những quy định là hợp lý, phù hợp với thực
tiễn nhưng lại phá vỡ tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành. Đây là
một bất cập rất lớn trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL.
Về thực tiễn pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản
QPPL nói chung, đặc biệt ở Nghệ An có những ưu điểm: Đã xây dựng và ban
hành được trình tự, thủ tục ban hành văn bản QPPL và tổ chức thực hiện một
cách nghiêm túc. Văn bản QPPL khi được ban hành đã có những hiệu quả
trong thực tiễn, thường xuyên có sự kiểm tra, rà sóat, đánh giá và tổng kết
công tác xây dựng và ban hành văn bản QPPL; Kiên quyết xử lý các hành vi
4
vi phạm trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL. Tuy nhiên, tính pháp chế
XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An
vẫn còn bộc lộ nhiều hạn chế như: Việc lập và dự kiến chương trình xây dựng
văn bản QPPL chưa sát với yêu cầu nhiệm vụ của địa phương; trách nhiệm
của cơ quan soạn thảo, lấy ý kiến và trình ban hành văn bản chưa cao, chưa
đáp ứng với yêu cầu; việc chấp hành quy trình, trình tự xây dựng và ban hành
văn bản QPPL thực hiện không nghiêm túc nên nội dung, hình thức vẫn còn
sai sót; văn bản QPPL khi được ban hành chậm tổ chức thực hiện, thiếu sự
giám sát, kiểm tra nên văn bản chậm đi vào cuộc sống.
Nguyên nhân của hạn chế này là: về khách quan: các văn bản QPPL ở
Trung ương hướng dẫn về xây dựng và ban hành văn bản QPPL còn quá
chung chung, thiếu đồng bộ cả về nội dung và hình thức; về chủ quan: trình
độ, kỹ năng về soạn thảo và ban hành văn bản QPPL ở một số đội ngũ cán bộ,
công chức chưa cao, sự phân định giữa thẩm quyền chung và thẩm quyền
riêng trong ban hành văn bản chưa rõ ràng, cụ thể nên việc ban hành văn bản
vẫn còn sai về thẩm quyền.
Xuất phát từ yêu cầu của sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế,
đòi hỏi phải tăng cường pháp chế trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL
của cả nước nói chung, ở Nghệ An nói riêng là một vấn đề hết sức quan trọng
và cần thiết, nhằm lập lại trật tự, kỷ cương trong xây dựng và ban hành văn
bản QPPL.
Từ những lý do nêu trên, tôi chọn đề tài: " Phỏp chế xó hội chủ nghĩa
trong xõy dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhõn
dõn tỉnh Nghệ An " để nghiên cứu viết luận văn thạc sỹ Luật học.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Sau khi Luật Ban hành văn bản QPPL năm 1996 được ban hành, sửa
đổi, bổ sung năm 2002; Luật Ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND
5
được Quốc hội thông qua ngày 03/12/2004 đã được tổ chức thực hiện một
cách thống nhất và có hiệu quả. Thủ tướng Chính phủ đã có Quyết định số
136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 phê duyệt Chương trình tổng thể cải cách
hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010, trong đó có nội dung hết sức quan
trọng là cải cách thể chế, đổi mới quy trình xây dựng và ban hành văn bản
QPPL. Theo đó Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo thành lập ban chỉ đạo Chương
trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng cao chất lượng văn bản
QPPL, giao cho Bộ trưởng Bộ Tư pháp làm chủ nhiệm chương trình, phối hợp
với các Bộ, Ngành trung ương. Bộ trưởng Bộ Tư pháp đã quyết định thành
lập Ban chỉ đạo chương trình đổi mới công tác xây dựng, ban hành và nâng
cao chất lượng văn bản QPPL, gồm có 5 Đề án chủ yếu:
- Đề án 1: Đổi mới quy trình lập dự kiến chương trình xây dựng văn bản
QPPL dài hạn và hàng năm;
- Đề án 2: Hoàn thiện quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ;
- Đề án 3: Xây dựng quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL của
HĐND, UBND;
- Đề án 4: Tăng cường năng lực của các cơ quan và công chức trực tiếp
tham gia vào công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL;
- Đề án 5: Xây dựng cơ chế huy động có hiệu quả sự tham gia của các
chuyên gia, các nhà khoa học, các nhà hoạt động thực tiễn và nhân dân vào
quá trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL.
Các Đề án trên đã được triển khai toàn diện, có những đề tài đã được
nghiệm thu và đưa vào áp dụng trong thực tiễn xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật của Nhà nước ta.
Đã có những công trình khoa học và tài liệu nghiên cứu về pháp chế
XHCN, về lĩnh vực ban hành văn bản QPPL như:
6
- Luận án TS Luật học của Nguyễn Phùng Hồng về: "Tăng cường pháp
chế XHCN trong hoạt động của lực lượng công an nhân dân trên lĩnh vực bảo
vệ an ninh quốc gia ở nước ta hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí
Minh, 1994.
- Luận án TS Luật học của Quách Sỹ Hùng về: "Tăng cường pháp chế
về kinh tế trong quản lý nhà nước nền kinh tế thị trường định hướng XHCN ở
nước ta hiện nay", Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 1996.
- Luận án TS Luật học của Nguyền Nhật Hùng về: "Tăng cường pháp
chế XHCN trong lĩnh vực bảo vệ sức khỏe nhân dân ở nước ta hiện nay", Học
viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2001.
- Luận văn Thạc sỹ Luật học của Nguyền Hưng Bằng về: "Tăng cường
pháp chế XHCN trong lĩnh vực giao thông đường bộ ở nước ta hiện nay",
Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2001.
- Th.S Võ Trí Hảo, "Hoàn thiện hoạt động xây dựng văn bản QPPL",
NXB Tư pháp-Hà Nội 2004.
- Luận văn Thạc sỹ Luật học của Lê Văn Thảo về: "Tăng cường pháp
chế XHCN trong xét xử các vụ án hình sự ở Nghệ An hiện nay", Học viện
Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, 2004.
- Đề tài cấp Bộ: Pháp chế xã hội chủ nghĩa trong hoạt động ban hành văn
bản QPPL của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân tỉnh, thành phố trực
thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay. Chủ nhiệm đề tài: TS. Đỗ Ngọc Hải (2006).
Tuy nhiên, các đề tài trên mang tính tổng quan trong phạm vi cả nước,
đi sâu phân tích về đổi mới quy trình xây dựng, ban hành văn bản QPPL. ở
đây, dưới góc độ xây dựng nhà nước pháp quyền, bảo đảm pháp chế XHCH
trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An, từ
vấn đề lý luận và thực tiễn ở một cấp chính quyền (cấp tỉnh) để từng bước
7
nâng cao hơn nữa chất lượng xây dựng và ban hành văn bản QPPL ở địa
phương. Đây là vấn đề hết sức cần thiết và phức tạp mà một số Đề tài đã đề
cập đến nhưng trong phạm vi cả nước. Do vậy, khi lựa chọn đề tài bản thân
vẫn còn nhiều trăn trở để tìm tòi một số luận điểm về lý luận cũng như thực
tiễn xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh làm đề tài nghiên
cứu.
3. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
Trong khuôn khổ một luận văn cao học, với điều kiện là cán bộ hoạt
động thực tiễn ở cấp tỉnh thuộc lĩnh vực cơ quan tư pháp, tham mưu trực
tiếp cho UBND tỉnh trong việc xây dựng, thẩm định, kiểm tra, rà soát, hệ
thống hoá văn bản QPPL nên việc nghiên cứu chủ yếu giới hạn ở phạm vi
cấp tỉnh. Người viết luận văn tập trung vào vấn đề pháp chế xã hội chủ
nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ
An hiện nay. Để từ đó, đánh giá một cách khách quan, toàn diện về tình
hình ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh, phải xuất phát từ cơ sở lý
luận, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, tính thống nhất với hệ thống pháp
luật hiện hành. Văn bản QPPL của Uỷ ban nhân tỉnh phải bảo đảm tính
khả thi và phù hợp với thực tiễn địa phương. Trên cơ sở đó đưa ra các giải
pháp cơ bản để bảo đảm việc ban hành văn bản quy pháp luật của UBND
tỉnh Nghệ An trong thời gian tới có hiệu quả hơn, bảo đảm tuân thủ pháp
chế xã hội chủ nghĩa.
4. Mục tiêu, nhiệm vụ
4.1. Mục tiêu: Mục tiêu của luận văn là phân tích cơ sở lý luận về pháp
chế XHCN trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh;
đánh giá thực trạng và đề xuất các quan điểm, giải pháp đảm bảo pháp chế
XHCN trong xây dựng, ban hành văn bản QPPL ở tỉnh Nghệ An hiện nay.
8
4.2. Nhiệm vụ: Để thực hiện mục tiêu trên, luận văn có các nhiệm vụ
sau đây:
- Nghiên cứu, phân tích làm rõ khái niệm, vai trò, nguyên tắc, nội dung
của pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của
UBND tỉnh.
- Đánh giá về thực trạng pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành
văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An trong giai đoạn hiện nay. Trong
đó tập trung phân tích, đánh giá những ưu điểm, những tồn tại, hạn chế về
pháp chế trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ
An và rút ra các nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan của
những hạn chế..
- Trên cơ sở lý luận và thực tiễn luận văn, đề xuất các giải pháp cụ thể
có tính khả thi bảo đảm pháp chế XHCN trong xây dựng và ban hành văn bản
QPPL của UBND tỉnh Nghệ An.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận: Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của
chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về nhà nước và pháp luật; và
các quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về việc tăng cường pháp chế xã
hội chủ nghĩa, xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền Việt Nam xã hội
chủ nghĩa nói chung và trong lĩnh vực xây dựng và ban hành văn bản QPPL
nói riêng.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Trong quá trình học tập và nghiên cứu luận văn đã áp dụng phương
pháp luận của Triết học Mác - Lênin bao gồm phương pháp duy vật biện
chứng và duy vật lịch sử và các phương pháp cụ thể khác như phương pháp
tổng hợp, phân tích, so sánh, lịch sử, thống kê, điều tra, khảo sát thực tiễn.
6. Đóng góp của luận văn
9
Luận văn đi sâu nghiên cứu về pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây
dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh Nghệ An, đây là vấn đề
phức tạp, được tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau, do vậy mong muốn của
người viết đưa ra một số luận cứ trong thực tiễn hoạt động để góp phần đánh
giá một cách khách quan, khoa học trong việc xây dựng và ban hành văn bản
QPPL của chính quyền địa phương. Từ đó bổ sung và khắc phục những hạn
chế, tồn tại trong xây dựng và ban hành văn bản QPPL, nâng cao năng lực của
cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và địa phương, tránh được tình
trạng thiếu khách quan, cục bộ trong việc xây dựng văn bản QPPL, bảo đảm
tính công khai, minh bạch của văn bản QPPL, để văn bản khi ban hành được
tuân thủ một cách nghiêm minh.
Luận văn cũng góp phần cung cấp cho cán bộ, công chức trong ngành tư
pháp, pháp chế ngành, cơ quan tham mưu, tổng hợp làm tài liệu nghiên cứu,
tham khảo, vận dụng trong việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của
UBND địa phương.
Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng
dạy và học tập môn Nhà nước và pháp luật trong hệ thống các trường chính trị
và các trường đại học chuyên luật và không chuyên luật.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được kết cấu bởi 3 chương 6 tiết.
10
Chương 1
Cơ sở lý luận về pháp chế xã hội chủ nghĩa
trong xây dựng và ban hành văn bản quy phạm Pháp Luật của uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh
1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật về xây dựng và ban hành văn bản quy
phạm pháp luật của uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
1.1.1. Khái niệm văn bản quy phạm pháp luật của Uỷ ban nhân
dân cấp tỉnh
Trong hoạt động của mình, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền bao
giờ cũng đề ra các cơ chế, chính sách, thiết lập một hành lang pháp lý để quản
lý kinh tế và xã hội bằng việc ban hành các văn bản QPPL để điều chỉnh các
quan hệ xã hội. Không có pháp luật thì Nhà nước không thể quản lý xã hội. ở
nước ta, trong tiến trình đổi mới và xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa Việt Nam, Đảng và Nhà nước ta luôn coi trọng việc hoàn thiện thể chế
kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Điều 12 Hiến pháp năm 1992
xác định: "Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, không ngừng tăng cường
pháp chế xã hội chủ nghĩa. Các cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã
hội, đơn vị vũ trang nhân dân phải nghiêm chỉnh chấp hành Hiến pháp và
pháp luật, đấu tranh phòng ngừa và chống các tội phạm, các vi phạm Hiến
pháp và pháp luật".
Như vậy, với tư cách là yếu tố điều chỉnh các quan hệ xã hội, pháp luật
có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm sự ổn định và phát triển xã hội. Nhà
nước đặt ra các QPPL để điều chỉnh các hành vi xử sự của con người và bảo
đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế.
Quy phạm pháp luật là những quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung
do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đặt ra hoặc thừa nhận, thể hiện ý chí
và bảo vệ lợi ích của giai cấp thống trị, để điều chỉnh các quan hệ xã hội với
mục đích xây dựng xã hội ổn định và trật tự.
11
Từ nhận định trên thấy rằng: Quy phạm pháp luật là quy tắc xử sự
mang tính bắt buộc chung. Quy phạm pháp luật đặt ra không phải cho một
chủ thể cụ thể mà cho các chủ thể không xác định. Nội dung của QPPL quy
định rõ điều kiện, hoàn cảnh xảy ra hành vi xử sự, ý chí của Nhà nước và
trách nhiệm pháp lý của các bên tham gia quan hệ xã hội. Về hình thức, QPPL
xã hội chủ nghĩa là quy phạm thành văn được ghi nhận trong các văn bản
pháp luật do các cơ quan có thẩm quyền của Nhà nước ban hành, được trình
bày thành mục, chương, điều, khoản rõ ràng. Quy phạm pháp luật được sử
dụng lặp đi lặp lại nhiều lần trong không gian và thời gian. Hiệu lực của
QPPL chỉ được phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt hiệu lực khi cơ quan có
thẩm quyền của Nhà nước ban hành mới, sửa đổi, bổ sung, tuyên bố hủy bỏ
hoặc thời hạn áp dụng đã hết.
văn bản QPPL được phân chia thành văn bản QPPL của Trung ương và
văn bản QPPL của địa phương. Văn bản QPPL của Trung ương được xây
dựng và ban hành theo trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn bản
QPPL năm 1996 và được Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Ban
hành văn bản QPPL năm 2002.
Văn bản QPPL của chính quyền địa phương được xây dựng và ban
hành theo trình tự, thủ tục quy định của Luật Ban hành văn bản QPPL của
Hội đồng nhân dân, UBND, được Quốc hội khóa XI, kỳ họp thứ 6 thông qua
ngày 03 tháng12 năm 2004.
Điều 1 Luật Ban hành văn bản QPPL ngày 12/11/1996, sửa đổi bổ sung
ngày 16/12/2002 định nghĩa về văn bản QPPL như sau: "Văn bản QPPL là
văn bản do cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự
luật định, trong đó có quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội theo định hướng xã hội chủ nghĩa" [30].
12
Về khái niệm văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND, Điều 1
Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND quy định:
Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND là văn bản do
Hội đồng nhân dân, UBND ban hành theo trình tự, thủ tục do Luật
này quy định, trong đó có quy tắc xử sự chung, có hiệu lực trong phạm
vi địa phương, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các
quan hệ xã hội ở địa phương theo định hướng xã hội chủ nghĩa.
Văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân được ban hành dưới
hình thức nghị quyết. Văn bản QPPL của UBND được ban hành
dưới hình thức quyết định, chỉ thị [31].
Khái niệm văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND được quy
định tại Điều 1 của Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,
UBND nhằm phân biệt với văn bản QPPL do các cơ quan nhà nước trung
ương ban hành. Trong hoạt động của Nhà nước, các cơ quan có thẩm quyền
thường ban hành hai loại văn bản là văn bản QPPL và văn bản áp dụng pháp
luật. Văn bản QPPL (bao gồm Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị định, thông
tư) đều có chung những đặc điểm là được ban hành theo trình tự, thủ tục do pháp
luật quy định, có chứa quy tắc xử sự chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện.
Còn văn bản áp dụng pháp luật là văn bản do cơ quan, cá nhân có thẩm quyền
ban hành trên cơ sở các quy định của pháp luật nhằm xác định các quyền và
nghĩa vụ pháp lý cụ thể để áp dụng đối với từng trường hợp nhất định.
Qua các định nghĩa trên về văn bản QPPL nói chung cũng như văn bản
QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND nói riêng vẫn còn nhiều vấn đề mang
tính chất trừu tượng, chưa thỏa mãn và đáp ứng yêu cầu trong thực tiễn xây
dựng và ban hành văn bản QPPL, nhất là đối với chính quyền địa phương.
Bởi vì, thực tế đặt ra, căn cứ vào định nghĩa, chúng ta thường gặp rất nhiều
khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là văn bản QPPL hay
13
không? Nhất là các văn bản cá biệt nhưng có chứa QPPL lại càng khó phân
biệt. Vì vậy, việc tìm hiểu, xác định rõ các đặc điểm hoặc đặc trưng cơ bản
của văn bản QPPL là hết sức cần thiết. Có nhiều quan điểm khác nhau khi
phân tích về dấu hiệu quan trọng để phân biệt hoặc nhận dạng một văn bản
QPPL với một văn bản có tính quy phạm. Có quan điểm cho rằng dấu hiệu
đặc trưng của văn bản được ban hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định là
dấu hiệu quan trọng, có tính chất quyết định để nhận dạng đó là văn bản
QPPL. Trong khoa học pháp lý thường xác định đó chính là yếu tố cấu thành
hình thức, việc "ban hành theo trình tự, thủ tục luật định” có tính bắt buộc
chung. Tuy nhiên, trong lý luận cũng như thực tiễn đều cho rằng việc chứa
đựng "QPPL" mới thực sự là dấu hiệu đầu tiên, cơ bản và quan trọng nhất để
xác định văn bản QPPL. Bởi vì, khi muốn ban hành một văn bản để quản lý,
điều hành, chủ thể cần ban hành phải lựa chọn nội dung cần điều chỉnh là gì,
có chứa đựng QPPL hay không. Đây được coi là yếu tố cấu thành nội dung.
Chính yếu tố này đặt ra yêu cầu cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
văn bản phải theo trình tự, thủ tục của việc ban hành văn bản QPPL. Ngược
lại, nếu không có QPPL thì việc soạn thảo và ban hành văn bản cũng không
phải tuân theo trình tự, thủ tục luật định.
Như vậy, dấu hiệu "được ban hành theo trình tự, thủ tục luật định" chỉ là
dấu hiệu phái sinh, hoàn toàn phụ thuộc vào dấu hiệu "chứa đựng QPPL" mà thôi.
Trong một văn bản QPPL thường có hai dấu hiệu đặc trưng cơ bản là:
Đặc trưng thứ nhất là chúng có tính áp dụng chung, tính trừu tượng,
không đặt ra cho người này, người kia một cách xác định mà nhằm tới phạm
vi đối tượng ít nhiều rộng hơn. (Ví dụ: Mọi công dân, cán bộ, công chức,…).
Đặc trưng thứ hai của văn bản QPPL là chúng được tuân thủ và thực
hiện bởi sự cưỡng chế của Nhà nước. Nhà nước có thể dùng lực lượng công
quyền để bảo đảm cho việc áp dụng QPPL thông qua việc áp dụng các chế tài.
14
Đối với văn bản QPPL nói chung và văn bản QPPL của Hội đồng nhân
dân, UBND nói riêng đều phải có đầy đủ các đặc trưng nêu trên. Các dấu hiệu
đặc trưng cần và đủ của văn bản QPPL của chính quyền địa phương cũng
chính là yếu tố tạo thành định nghĩa văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,
UBND các cấp. Trong phạm vi nghiên cứu, chúng tôi chỉ đề cập đến văn bản
QPPL của UBND cấp tỉnh.
Từ sự phân tích trên có thể đi tới khái niệm văn bản QPPL của UBND
tỉnh là văn bản có chứa đựng QPPL do UBND tỉnh ban hành theo trình tự,
thủ tục pháp luật quy định và được Nhà nước bảo đảm thi hành bằng biện
pháp cưỡng chế.
Như vậy, văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh xây dựng và ban hành đều
phải tuân thủ và nằm trong tổng thể quy trình của Luật Ban hành văn bản
QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND.
1.1.2. Khái niệm xây dựng ban hành văn bản quy phạm pháp luật
của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh
Trong hoạt động quản lý, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền đều
dùng pháp luật để tác động lên các quan hệ xã hội, những tác động trực tiếp
theo một mục đích định trước của nhà làm luật lên các quan hệ xã hội gọi là
điều chỉnh xã hội. "Tác động pháp luật lên các quan hệ xã hội có thể trực tiếp
hoặc gián tiếp, có thể tốt hoặc ngược lại" [45, tr.214]. Để thực hiện được sự
tác động này phải thông qua các giai đoạn và phương tiện pháp lý đặc thù gọi
là cơ chế điều chỉnh pháp luật. Cơ chế điều chỉnh pháp luật được chia làm bốn
giai đoạn: Giai đoạn đầu tiên là xây dựng và ban hành các QPPL; giai đoạn
thứ hai là áp dụng pháp luật; giai đoạn thứ ba là xuất hiện các quan hệ pháp
luật; giai đoạn thứ tư là các chủ thể bằng hành vi của mình thực hiện các
quyền và nghĩa vụ pháp lý trên thực tế. Cơ chế điều chỉnh pháp luật hết sức
15
quan trọng nhằm đạt tới một trật tự xã hội mà trong đó các hành vi của các
chủ thể quan hệ pháp luật phù hợp với pháp luật.
Xây dựng và ban hành văn bản QPPL là giai đoạn đầu tiên của cơ
chế điều chỉnh pháp luật. Sản phẩm của giai đoạn này là tạo ra các QPPL,
yếu tố khởi phát cho các giai đoạn còn lại. Mục đích của cơ chế điều chỉnh
pháp luật, các căn cứ để áp dụng pháp luật cũng như các điều kiện xuất
hiện quan hệ pháp luật đều được đặt ra trong giai đoạn xây dựng và ban
hành văn bản QPPL. Cơ chế điều chỉnh pháp luật muốn vận hành theo đúng
quỹ đạo, đạt được mục đích điều chỉnh mà không gây ra các "phản ứng
phụ" còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố của từng giai đoạn, trong đó giai đoạn
xây dựng và ban hành văn bản QPPL tốt chưa đủ tạo ra cơ chế điều chỉnh
pháp luật tốt. Nhưng ngược lại, nếu giai đoạn xây dựng và ban hành văn
bản QPPL không tốt dẫn đến toàn bộ cơ chế điều chỉnh pháp luật kém hiệu
quả hoặc vô tác dụng.
Việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh cũng chính
là giai đoạn đầu tiên của cơ chế điều chỉnh pháp luật trong phạm vi một địa
phương. Khi một văn bản QPPL của UBND tỉnh xây dựng và ban hành sẽ tạo
điều kiện và tiền đề cho các cơ quan Nhà nước, tổ chức và công dân áp dụng,
thực hiện nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội đã đề ra. Do
vậy, việc xây dựng và ban hành một văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh đòi
hỏi phải đầu tư trí tuệ, khả năng và trình độ rất cao, có như vậy văn bản mới
có chất lượng và có tính khả thi trong thực tiễn.
Nghiên cứu hoạt động xây dựng ban hành văn bản QPPL của UBND
cấp tỉnh cho thấy có những đặc trưng sau:
- Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nói chung, của
UBND cấp tỉnh là một hoạt động mang tính khoa học và sáng tạo. Tính khoa
học được thể hiện ở quy trình xây dựng một văn bản quy phạm phải tuân thủ
16
các bước về trình tự, thủ tục, thiết kế một văn bản theo đúng bố cục, nội dung,
hình thức, ngôn ngữ, để khi một văn bản QPPL được ban hành bảo đảm tính
pháp lý cao. Còn sự sáng tạo của hoạt động xây dựng và ban hành văn bản
QPPL là dựa trên ý chí, sáng kiến của nhà lập pháp. Trong hoạt động hành
pháp, tư pháp chủ yếu áp dụng các QPPL có sẵn vào các tình huống cụ thể thì
hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND là khái quát các
tình huống, các hành vi, các quan hệ xã hội nhằm đưa ra những quy tắc xử sự
chung, do vậy nó mang tính chất sáng tạo cao.
Ví dụ: Khi UBND tỉnh Nghệ An ban hành chỉ thị về bắt buộc đội mũ
bảo hiểm ở trên tất cả các tuyến đường và được coi là sáng tạo. Sau đó thì
được Chính phủ áp dụng thống nhất trên toàn quốc.
- Xây dựng và ban hành văn bản QPPL thể hiện ý chí và nguyện vọng
của nhân dân, do vậy việc ban hành văn bản mang thẩm quyền chung. Theo
Luật Ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND chỉ quy định
thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND mà
không trao thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho Chủ tịch UBND. Điều
này phù hợp với Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) - Điều 124
và Luật Ban hành văn bản QPPL (Điều 1). Việc trao cho tập thể UBND ban
hành văn bản QPPL là nhằm khi ban hành văn bản cần phải có sự thảo luận
kỹ càng, cân nhắc và thống nhất biểu quyết về nội dung, tránh được sự tùy
tiện, ý chí chủ quan, bảo đảm tính khách quan, tính chính xác của văn bản
QPPL. Tuy nhiên, trong hoạt động quản lý điều hành ở địa phương, Chủ tịch
UBND tỉnh vẫn được ban hành các loại văn bản hành chính khác như văn bản
quản lý điều hành và văn bản cá biệt dưới hình thức quyết định, chỉ thị không
chứa đựng QPPL.
- Xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND phản ánh chặt chẽ
đời sống chính trị và xã hội ở địa phương, những vấn đề thực tiễn đặt ra. Như
vậy, văn bản quy phạm pháp Luật Ban hành không phải là do chúng ta muốn,
17
mà vì yêu cầu cuộc sống cần. Đây là một đặc điểm hết sức quan trọng trong
xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh. Muốn ban hành một
văn bản QPPL, cơ quan soạn thảo (hoặc trình văn bản) phải nhận biết vấn đề,
đánh giá thực trạng, phân tích và đề ra chính sách để xử lý vấn đề; thông qua
chủ trương, chương trình xây dựng nội dung vấn đề và tổ chức việc soạn thảo
văn bản. Kỹ thuật soạn thảo văn bản QPPL là một lĩnh vực đòi hỏi trình độ
chuyên môn rất cao. Tuy nhiên, thực tế hiện nay, đa số các cơ quan soạn thảo
văn bản QPPL còn mang tính chất truyền thống, kinh nghiệm, năng lực và
trình độ chuyên môn còn yếu và thiếu rất nhiều. Nên văn bản ban hành phải
sửa đổi, bổ sung nhiều lần, hiệu quả không cao, thậm chí có văn bản không
áp dụng được trong cuộc sống. Do vậy, quy trình soạn thảo văn bản phải
hết sức chặt chẽ, cụ thể, tác động rất lớn đến chất lượng của văn bản khi
được ban hành.
Trên cơ sở dự thảo văn bản của cơ quan soạn thảo trình, UBND tỉnh
thảo luận, phân tích về các cơ chế, chính sách, yêu cầu quản lý về kinh tế - xã
hội ở địa phương để quyết định việc ban hành hay không ban hành đối với
từng văn bản QPPL. Đây là công đoạn rất nghiêm ngặt, đòi hỏi đầu tư trí tuệ
của tập thể thành viên UBND tỉnh để tạo ra một sản phẩm mới: Văn bản
QPPL đi vào cuộc sống.
- Xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh là hoạt động có
tính kỹ thuật cao, tuân theo những nguyên tắc, quy trình của Luật Ban hành
văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND năm 2004.
Hoạt động xây dựng và ban hành văn bản QPPL nhằm đưa ra các quy
tắc xử sự chung cho các chủ thể của quan hệ pháp luật, do vậy phải tính toán
vấn đề một cách toàn diện, đồng bộ, dựa trên các cơ sở của khoa học pháp lý.
Cơ quan, người được phân công chủ trì soạn thảo phải là những chuyên gia,
những người am hiểu về lĩnh vực chuyên ngành, nhưng phải có khả năng tổng
hợp, hiểu và nắm vững pháp luật, cập nhật thông tin và các văn bản pháp luật
18
hiện hành của cấp trên, có như vậy khi xây dựng một văn bản pháp quy mới
bảo đảm tính đồng bộ, thống nhất, có tính khả thi trong thực tiễn.
Việc xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh cũng phải
tuân thủ các nguyên tắc cơ bản, quy trình hết sức chặt chẽ của Luật Ban hành
văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, UBND. Các nguyên tắc cơ bản trong
xây dựng và ban hành văn bản QPPL bao gồm:
+ Văn bản QPPL phải được ban hành theo chương trình, kế hoạch đã
được phê duyệt hàng năm. Đây là một nguyên tắc để tạo tính chủ động, khoa
học trong việc dự kiến các văn bản QPPL cần ban hành sát đúng với thực tiễn,
yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội ở địa phương.
+ Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn bản với
hệ thống pháp luật hiện hành. Tính hợp hiến ở đây là: văn bản QPPL của
UBND không được trái với các quy định cụ thể của Hiến pháp, không được
trái với tinh thần của Hiến pháp. Bảo đảm tính hợp pháp là văn bản QPPL của
UBND phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ
thống pháp luật, nghĩa là phải phù hợp với văn bản cấp trên. Tính thống nhất
của văn bản được hiểu là cùng một lĩnh vực hay cùng một đối tượng điều
chỉnh thì các QPPL phải thống nhất với nhau và không có mâu thuẫn giữa các
QPPL đó.
+ Văn bản quy phạm pháp Luật Ban hành đúng thẩm quyền và theo
trình tự thủ tục luật định. Văn bản ban hành phải đúng thẩm quyền về nội
dung và thẩm quyền về hình thức.
+ Công khai, minh bạch trong quá trình xây dựng và ban hành văn bản QPPL.
Việc công khai văn bản QPPL là một nguyên tắc quan trọng, bởi vì:
pháp luật chỉ được thực hiện và thực hiện tốt khi chúng được phổ biến rộng
rãi đến các đối tượng có liên quan. Việc công khai để bảo đảm yêu cầu về dân
chủ hóa và thực hiện quy chế dân chủ là phải công khai hóa các quyết định,
cơ chế, chính sách của Nhà nước đến với người dân.
19
Về yêu cầu minh bạch hóa hệ thống văn bản QPPL của UBND tỉnh là
một yêu cầu bắt buộc. Quan điểm về minh bạch hóa hệ thống pháp luật đã
được thể hiện rõ trong Nghị quyết Đại hội Đảng IX: "Công khai hóa các nội
dung và cơ chế, phương thức giám sát của các cơ quan chức năng, các đoàn
thể quần chúng và nhân dân về thực hiện pháp luật, chính sách, chế độ của
Nhà nước. Minh bạch và công khai các thông tin, các quy định của Nhà
nước…" [9, tr.338].
+ Bảo đảm tính khả thi của văn bản QPPL. Văn bản QPPL của UBND
tỉnh ban hành phải bảo đảm tính hiệu lực, hiệu quả trong thực tiễn, đáp ứng được
yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội ở địa phương, phải thực sự đi vào cuộc sống.
Từ sự phân tích trên, chúng ta có thể đưa ra khái niệm: "Xây dựng và ban
hành văn bản QPPL của UBND tỉnh là hoạt động do các cơ quan Nhà nước
có thẩm quyền tiến hành theo đúng trình tự, thủ tục luật định nhằm xây dựng
ban hành các văn bản dưới hình thức quyết định, chỉ thị trong đó chứa đựng
các QPPL để điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong phạm vi địa
phương nhằm phát triển theo những mục đích nhất định".
1.2. Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa trong xây dựng và ban hành văn bản
quy phạm pháp luật của ủy ban nhân dân cấp tỉnh
1.2.1. Khái niệm pháp chế xã hội chủ nghĩa
Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một khái niệm cơ bản được hình thành
trong nền khoa học pháp lý của các nước xã hội chủ nghĩa. ở Việt Nam, pháp
chế xã hội chủ nghĩa đã trở thành nguyên tắc chỉ đạo trong hoạt động của
Đảng Cộng sản Việt Nam, vai trò quản lý của Nhà nước và sự chấp hành
nghiêm chỉnh pháp luật của công dân.
Quan điểm của lý luận Mác-Lênin về Nhà nước và pháp luật cho rằng:
Pháp chế xã hội chủ nghĩa là một hiện tượng xã hội phong phú và phức tạp.
Nội hàm của khái niệm pháp chế rất rộng, nhưng hầu hết các định nghĩa khoa
20
học đều thống nhất đặc trưng cơ bản nhất của pháp chế, đó là sự tuân thủ một
cách triệt để, chính xác, nghiêm minh các QPPL của tất cả các tổ chức chính
trị - xã hội, các cơ quan Nhà nước, các tổ chức kinh tế, các cá nhân có trách
nhiệm và mọi công dân.
C.Mác và Ph.Ăngghen là những người đã đưa ra phương pháp luận
khoa học và tiên tiến nhất khi nghiên cứu về lý luận Nhà nước và pháp luật.
Thuật ngữ pháp chế đã được C.Mác và Ph.ăngghen nhắc đến nhiều lần trong
tác phẩm của mình.
Khi nghiên cứu về quan hệ giữa Nhà nước và công dân trong nền kinh
tế tư bản chủ nghĩa, C.Mác cho rằng pháp chế là một chế độ tuân thủ pháp
luật trong thực tiễn.
Còn Ph.ăngghen, trong tác phẩm "Bàn về vấn đề nhà ở" đã luận về
pháp chế như sau:
ở một giai đoạn rất cổ xưa nào đấy của sự phát triển xã hội,
nhu cầu làm cho người ta thấy cần phải tập hợp dưới một quy tắc
chung. Những hành vi sản xuất phân phối và trao đổi sản phẩm tái
diễn hàng ngày cần phải làm thế nào để mọi người phải phục tùng
những điều kiện về sản xuất, trao đổi.
Quy tắc đó thoạt tiên là thói quen sau đó trở thành pháp luật.
Có pháp luật thì những cơ quan có nhiệm vụ duy trì pháp luật đó tất
phải xuất hiện: quyền lực công cộng, nhà nước. Trong tiến trình phát
triển sau này của xã hội, pháp luật phát triển thành pháp chế ít nhiều
rộng rãi. Pháp chế càng phức tạp bao nhiêu thì thuật ngữ của nó càng xa
rời thuật ngữ biểu hiện những điều kiện kinh tế thông thường của xã hội
bấy nhiêu. Lúc đó pháp chế ấy xuất hiện như một nhân tố độc lập mà lý
do tồn tại và cơ sở của sự tiến triển sau này của nó không phải xuất phát
- Xem thêm -