Tài liệu Luận văn một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua kho bạc trên địa bàn tỉnh quảng ninh.

BỘ GIÁO DỤC - ĐÀO TẠO TRƯỜNG ĐẠI HỌC BÁCH KHOA HÀ NỘI --------------------------------------------- LÊ THỊ HỒNG VÂN MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH Chuyên ngành: Quản trị kinh doanh LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN TRỊ KINH DOANH Người hướng dẫn Khoa học: TS. Nguyễn Đại Thắng Hà Nội - Năm 2012 MỤC LỤC Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các ký hiệu viết tắt MỞ ĐẦU ....................................................................................................... ..Trang 1 1. Tính cấp thiết của Đề tài ........................................................................... Trang 1 2. Mục đích nghiên cứu ................................................................................ Trang 1 3. Đối tượng, phạm vi .................................................................................. Trang 2 4. Phương pháp nghiên cứu .......................................................................... Trang 2 5. Những đóng góp của Luận văn ................................................................. Trang 2 6. Kết cấu Luận văn ...................................................................................... Trang 2 Chương 1. TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC .............................................. Trang 3 1.1. TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .................................. Trang 3 1.1.1. Khái niệm về Ngân sách Nhà nước..................................................... Trang 3 1.1.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước......................................................... Trang 4 1.1.3. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước............................................. Trang 7 1.1.4. Vai trò của Ngân sách Nhà nước . ....................................................Trang 10 1.2. KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC................... . Trang 16 1.2.1. Tổng quan về Kho bạc Nhà nước..................................................... Trang 16 1.2.2. Vai trò của kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước ........... .. Trang 19 1.2.3. Tổ chức kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước ................ Trang 21 1.2.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến kết quả kiểm soát chi Ngân sách Nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ......................................... .Trang 27 Chương 2. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH ................................................. .. Trang 32 2.1. TÌNH HÌNH KINH TẾ - XÃ HỘI TỈNH QUẢNG NINH .................. ..Trang 32 2.2. THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ CHI NSNN QUA KHO BẠC TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH ................................. .Trang 36 2.2.1. Tổ chức bộ máy quản lý chi NSNN của KBNN Quảng Ninh ....... .Trang 36 2.2.2. Cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN ............... .Trang 39 2.2.3. Thực trạng chi NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh ................ .Trang 41 2.3. PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA KBNN TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NINH ........................................ .Trang 44 2.3.1. Phân tích thực trạng tổ chức kiểm soát chi NSNN qua KBNN tỉnh Quảng Ninh ......................................................................................... .Trang 44 2.3.2. Phân tích thực trạng kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh ............................... .Trang 51 2.3.3. Phân tích thực trạng kiểm soát thanh toán chi đầu tư qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh ..................................................... .Trang 60 Chương 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP NHẰM HOÀN THIỆN CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC TRÊN ĐỊA BÀNTỈNH QUẢNG NINH. ........................................................ .Trang 73 3.1. CÁC QUAN ĐIỂM VÀ ĐỊNH HƯỚNG CƠ BẢN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC ............ .Trang 73 3.1.1. Những quan điểm cơ bản ................................................................. Trang 73 3.1.2. Những định hướng chung ................................................................. Trang 74 3.2. MỘT SỐ GIẢI PHÁP CHỦ YẾU NHẰM TĂNG CƯỜNG CÔNG TÁC KIỂM SOÁT CHI NSNN QUA KBNN TỈNH QUẢNG NINH ....... Trang 77 3.3.1. Giải pháp về cơ chế, chính sách ....................................................... Trang 77 3.3.2. Giải pháp về hoàn thiện qui trình kiểm soát thanh toán một số khoản chi NSNN .............................................................................. Trang 79 3.3.3. Giải pháp về tổ chức bộ máy và công tác cán bộ ........................... Trang 87 3.3.4. Một số giải pháp khác ....................................................................... Trang 89 3.3. ĐIỀU KIỆN THỰC HIỆN CÁC GIẢI PHÁP ....................................... Trang 93 3.3.1. Đẩy mạnh cải cách hành ................................................................... Trang 93 3.3.2. Xây dựng cơ chế chính sách có khả năng thực hiện cao ............... Trang 93 3.3.3. Sự chỉ đạo hoạt động Kho bạc Nhà nước của các cấp Chính quyền địa phương.......................................................................Trang 94 3.3.4. Tăng cường trách nhiệm của các bên có liên quan đến Ngân sách Nhà nước .................................................................................. Trang 94 KẾT LUẬN .................................................................................................. Trang 96 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ................................................... Trang 98 LỜI CẢM ƠN Được sự giúp đỡ, tạo điều kiện của các cơ quan đơn vị và các bạn đồng nghiệp trong khối Tài chính trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh, sự hướng dẫn tận tình và chu đáo của các Giáo sư, Tiến sỹ và các Thầy Cô giáo Trường Đại học Bách khoa Hà Nội. Tác giả đã hoàn thành bản Luận văn Thạc sỹ Quản trị kinh doanh với đề tài “Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh”. Tuy bản thân đã có nhiều cố gắng song chắc chắn không thể tránh khỏi những hạn chế và thiếu sót, Tác giả kính mong nhận được sự thông cảm, chia sẻ, góp ý của các Thầy Cô giáo và các bạn đồng nghiệp. Tác giả xin trân trọng cảm ơn: TS. Nguyễn Đại Thắng TS. Trần Văn Lâm PGS, TS. Lê Văn Hưng Các Thầy, Cô giáo Trường Đại học Bách khoa Hà Nội Cùng các đồng chí, đồng nghiệp và các bạn bè đã giúp Tác giả hoàn thành bản Luận văn này. LÊ THỊ HỒNG VÂN LỜI CAM ĐOAN Tôi xin cam đoan bản Luận văn là công trình nghiên cứu khoa học độc lập của riêng tôi. Các số liệu, kết quả nêu trong bản Luận văn là hoàn toàn trung thực và có nguồn gốc rõ ràng. TÁC GIẢ LUẬN VĂN LÊ THỊ HỒNG VÂN PHẦN MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Kiểm soát chặt chẽ các khoản chi Ngân sách Nhà nước (NSNN) luôn là mối quan tâm lớn của Đảng, Nhà nước và của các cấp, các ngành, góp phần quan trọng trong việc giám sát sự phân phối và sử dụng nguồn lực tài chính một cách đúng mục đích, có hiệu quả; đồng thời là một biện pháp hữu hiệu để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Từ năm 2004, thực hiện Luật NSNN (sửa đổi), công tác quản lý, kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước (KBNN) đã có những chuyển biến tích cực; công tác lập, duyệt, phân bổ dự toán được chú trọng hơn về chất lượng và thời gian; việc quản lý điều hành NSNN cũng đã có những thay đổi lớn, góp phần thúc đẩy nền kinh tế - xã hội phát triển. Tuy vậy, việc quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh còn có những vấn đề bất cập; nhiều vấn đề cấp bách không được đáp ứng kịp thời hoặc chưa có quan điểm xử lý thích hợp, lúng túng; vai trò quản lý quỹ NSNN của KBNN trên địa bàn còn nhiều hạn chế. Vì vậy, kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh cần phải được tăng cường, đổi mới và hoàn thiện. Xuất phát từ tình hình thực tế đó, tác giả chọn đề tài: “Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nước qua Kho bạc trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh” để nghiên cứu; nhằm góp phần làm rõ cơ chế quản lý và nâng cao hiệu quả kiểm soát chi NSNN thông qua hệ thống KBNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 2. Mục đích nghiên cứu Luận văn đã hệ thống hoá những vấn đề cơ bản về quản lý và kiểm soát chi NSNN qua KBNN, đi sâu phân tích, đánh giá thực trạng của công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN tỉnh Quảng Ninh trong thời gian qua; từ đó, rút ra 1 những nguyên nhân và đề xuất phương hướng, giải pháp nhằm tăng cường công tác kiểm soát chi NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 3. Đối tượng, phạm vi Đối tượng nghiên cứu là nội dung của công tác kiểm soát chi NSNN, bao gồm: các khoản chi thường xuyên NSNN và chi đầu tư qua KBNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Phạm vi nghiên cứu là: hoạt động kiểm soát chi NSNN của KBNN tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2006 đến 2010. 4. Phương pháp nghiên cứu Luận văn đã sử dụng tổng hợp các phương pháp nghiên cứu như: phân tích tổng hợp, thống kê so sánh, điều tra phân tích và phương pháp chuyên gia. 5. Những đóng góp của Luận văn Qua nghiên cứu lý luận chung và thực trạng công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2006 - 2010. Luận văn chỉ ra những kết quả, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế; trên cơ sở đó để đề xuất phương hướng và các giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn Tỉnh Quảng Ninh trong thời gian tới. 6. Kết cấu Luận văn Ngoài phần mở đầu và kết luận, luận văn gồm ba chương: Chương 1: Tổng quan về kiểm soát chi NSNN qua KBNN. Chương 2 : Phân tích thực trạng công tác kiểm soát chi NSNN qua Kho bạc Nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. Chương 3: Một số giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua kho bạc Nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh. 2 Chương 1 TỔNG QUAN VỀ KIỂM SOÁT CHI NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1. TỔNG QUAN VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1. Khái niệm về Ngân sách Nhà nước Ngân sách nhà nước (NSNN) là phạm trù kinh tế và là phạm trù lịch sử. Sự hình thành và phát triển của ngân sách Nhà nước gắn liền với sự xuất hiện và phát triển của nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ trong các phương thức sản xuất do Nhà nước trực tiếp quản lý. Nói cách khác, sự ra đời và phát triển của Nhà nước cùng với sự tồn tại của nền kinh tế hàng hóa - tiền tệ là những tiền đề cho sự ra đời, tồn tại và phát triển của Ngân sách Nhà nước. Trong tác phẩm “Nguồn gốc của gia đình, của chế độ tư hữu và Nhà nước”, F.Ăngghen đã chỉ ra rằng, Nhà nước ra đời trong cuộc đấu tranh của xã hội có giai cấp, Nhà nước xuất hiện với tư cách là cơ quan công quyền để duy trì và phát triển xã hội. Để thực hiện chức năng đó, Nhà nước đã ấn định các thứ thuế, bắt buộc mọi tổ chức và thành viên trong xã hội phải đóng góp để lập ra quỹ tiền tệ riêng có của Nhà nước - quỹ NSNN - để chi tiêu cho bộ máy Nhà nước, quân đội, cảnh sát... Khi các quốc gia đã phát triển nhưng không có sự đồng đều về sức mạnh, những tham vọng về lãnh thổ và chủ quyền đã dẫn đến việc chuẩn bị và thực hiện các cuộc chiến tranh xâm lược, các khoản chi tiêu giành cho bộ máy thống trị và quân đội đòi hỏi ngày một lớn. Các khoản thu thuế không đảm bảo được nhu cầu chi tiêu, buộc Nhà nước phải vay nợ bằng cách phát hành công trái để bù đắp sự thiếu hụt của NSNN. Như vậy, việc quản lý và điều hành NSNN luôn gắn liền với Nhà nước, trong đó Quốc hội thực hiện quyền lập pháp về NSNN, còn quyền hành pháp giao cho Chính phủ thực hiên. Mặc dù vậy, cho đến nay, người ta vẫn còn có nhiều ý kiến khác nhau khi đưa ra khái niệm về NSNN: Thứ nhất: NSNN là bản dự toán thu - chi tài chính của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định, thường là một năm. 3 Thứ hai: NSNN là quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước, là kế hoạch tài chính cơ bản của Nhà nước. Thứ ba: NSNN là những quan hệ kinh tế phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính khác nhau. NSNN là một phạm trù kinh tế tổng hợp và trừu tượng. Khái niệm NSNN phải thể hiện được nội dung kinh tế - xã hội của NSNN, phải được xem xét trên các mặt hình thức, thực thể và quan hệ kinh tế chứa đựng trong NSNN. Xét về hình thức: NSNN là một bản dự toán thu và chi do Chính phủ lập ra, đệ trình Quốc hội phê chuẩn và giao cho Chính phủ tổ chức thực hiện. Xét về thực thể: NSNN bao gồm những nguồn thu và những khoản chi cụ thể và được định lượng. Các nguồn thu đều được nộp vào một quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước; các khoản chi đều được xuất ra từ quỹ tiền tệ tập trung ấy. Các khoản thu chi của NSNN đều phản ánh những mối quan hệ kinh tế nhất định giữa Nhà nước với các chủ thể hoạt động trên mọi lĩnh vực của nền kinh tế xã hội, bao gồm: - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với dân cư. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức tài chính, tín dụng và các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế; - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các tổ chức chính trị - xã hội. - Quan hệ tài chính giữa Nhà nước với các Quốc gia và các tổ chức quốc tế. Từ sự phân tích trên, ta có thể đưa ra khái niệm về NSNN (theo Luật NSNN đã được Quốc hội thông qua ngày 16/12//2002) như sau: NSNN là toàn bộ các khoản thu chi của Nhà nước đã được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước. 1.1.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước Hệ thống NSNN là tổng thể các cấp Ngân sách có quan hệ mật thiết với nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ thu chi của mỗi cấp. 4 Trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và Luật NSNN, hệ thống ngân sách Nhà nước Việt Nam được thiết lập dựa trên hai nguyên tắc cơ bản sau đây: Một là, nguyên tắc thống nhất và tập trung dân chủ. Nước ta là một quốc gia thống nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất, do đó chỉ có một NSNN thống nhất do Quốc hội phê chuẩn dự toán và quyết toán ngân sách. Chính phủ chịu trách nhiệm thống nhất quản lý và điều hành NSNN. Bộ máy Nhà nước của ta được quản lý và điều hành dựa trên nguyên tắc tập trung dân chủ. Ngân sách là công cụ của Nhà nước, vì vậy hệ thống NSNN cũng được xây dựng theo nguyên tắc đó. Ở các cấp chính quyền địa phương, Hội đồng nhân dân thảo luận ngân sách cấp mình, nhưng phải được Uỷ ban nhân dân cấp trên và Chính phủ xét duyệt lại để thống nhất và đưa vào NSNN trên cơ sở tuân thủ các quy định của Chính phủ về chế độ thu chi, các định mức, tiêu chuẩn chi tiêu, mục lục ngân sách và các quy định khác có liên quan đến NSNN. Hai là, nguyên tắc bảo đảm tính phù hợp giữa cấp ngân sách với cấp chính quyền Nhà nước. Nguyên tắc này xuất phát từ yêu cầu bảo đảm nguồn tài chính cho việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp chính quyền Nhà nước. Vì vậy, cần phải xây dựng cho mỗi cấp chính quyền có ngân sách của cấp mình, có nguồn thu và các khoản chi, có quyền quyết định ngân sách của cấp mình trên cơ sở chấp hành pháp luật của Nhà nước. Cách lựa chọn này phát huy được quyền dân chủ, tính chủ động và tích cực trong việc khai thác nguồn thu, quản lý các khoản chi của NSNN. Hiện nay theo quy định của Luật NSNN 1996, hệ thống NSNN gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương theo sơ đồ dưới đây: Ngân sách trung ương bao gồm các đơn vị dự toán của cấp này. Mỗi bộ, mỗi cơ quan Trung ương là một đơn vị dự toán của NSTW. NSTW cung ứng nguồn tài chính cho các nhiệm vụ, mục tiêu chung cho cả nước trên tất cả các 5 lĩnh vực: kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho ngân sách tỉnh, TP trực thuộc TW. NS ĐẢNG CSNVN, CTN, QH, CP, T.AN, VKSND TỐI CAO NS TỈNH, THÀNH PHỐ THUỘC TRUNG ƯƠNG NS BỘ, CƠ QUAN NGANG BỘ NS QUẬN, HUYỆN, THỊ XÃ, TP TRỤC THUỘC TỈNH, THÀNH PHỐ NS CƠ QUAN TRỰC THUỘC CÁC BỘ NGÀNH Ở VIỆT NAM NS XÃ, PHƯỜNG, THỊ TRẤN NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NSĐP là tên chung để chỉ ngân sách của các cấp chính quyền địa phương phù hợp với địa giới hành chính các cấp. Ngân sách xã, phường, thị trấn vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành của ngân sách huyện và quận. Ngân sách huyện, quận vừa là một cấp ngân sách, vừa là một bộ phận cấu thành của ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Ngân sách địa phương cung ứng nguồn tài chính để thực hiện các nhiệm vụ của chính quyền nhà nước ở địa phương và hỗ trợ chuyển giao nguồn tài chính cho chính quyền cấp dưới. 6 1.1.3. Phân cấp quản lý Ngân sách Nhà nước 1.1.3.1. Khái niệm phân cấp quản lý NSNN Khi đã hình thành hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lý NSNN là một tất yếu khách quan. NSNN là một thể thống nhất gồm nhiều cấp ngân sách, mỗi cấp ngân sách vừa phải tuân thủ các chế độ chính sách theo luật định, vừa phải có tính độc lập, tự chịu trách nhiệm trong phạm vi quyền hạn của các cấp chính quyền trong quá trình thực thi các chức năng, nhiệm vụ được phân công. Xuất phát từ ý nghĩa nói trên, phân cấp quản lý NSNN là giải quyết các mối quan hệ giữa chính quyền Nhà nước Trung ương với các cấp chính quyền địa phương trong quá trình quản lý và điều hành hoạt động NSNN. 1.1.3.2. Yêu cầu phân cấp quản lý NSNN Phân cấp quản lý ngân sách được thực hiện theo các yêu cầu sau đây: - Đảm bảo tính thống nhất của NSNN, phân cấp quản lý để phát huy quyền dân chủ, tính chủ động sáng tạo của các cấp chính quyền trong việc khai thác và bồi dưỡng các nguồn thu, sử dụng tiết kiệm và có hiệu quả các khoản chi NSNN. - Phân cấp quản lý NSNN phải phù hợp với các lĩnh vực phân cấp khác của Nhà nước, tạo ra một sự đồng bộ trong quá trình quản lý hoạt động các ngành, các lĩnh vực của nền kinh tế. - Nội dung phân cấp quản lý ngân sách phải dựa trên cơ sở các quy định của pháp luật về chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của các cấp chính quyền, bảo đảm mỗi cấp ngân sách đều có các khoản thu - chi tương xứng với nhiệm vụ được giao. Điểm mới trong Luật NSNN ban hành năm 1996 (sửa đổi năm 2002) là Quốc hội quyết định dự toán NSNN, phân bổ ngân sách Trung ương, phê chuẩn 7 quyết toán ngân sách Nhà nước; Hội đồng nhân dân các cấp được chủ động quyết định dự toán ngân sách của cấp mình, quyết đinh phân bổ dự toán ngân sách cho cấp dưới. 1.1.3.3. Nội dung phân cấp quản lý NSNN a. Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu chi, chế độ quản lý NSNN. Đây là một trong những nội dung chủ yếu của phân cấp quản lý NSNN. Qua phân cấp phải xác định rõ quyền hạn của mỗi cấp trong việc ban hành chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức, phạm vi, mức độ quản lý ngân sách. b. Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ thu, chi và cân đối NSNN. Để giải quyết mối quan hệ này, cần phải xác định rõ nhiệm vụ kinh tế, chính trị của mỗi cấp chính quyền, khả năng tạo ra nguồn thu trên từng địa bàn mà chính quyền đó quản lý, đồng thời nghiên cứu, sử dụng các biện pháp điều hoà thích hợp cho từng cấp ngân sách. c. Giải quyết mối quan hệ trong quá trình thực hiện chu trình ngân sách. Phân cấp ngân sách là phải xác định trách nhiệm và quyền hạn của các cấp chính quyền trong việc lập, chấp hành và quyết toán ngân sách, mức vay nợ trong dân, các khoản phụ thu bổ sung cho ngân sách cấp dưới; thời hạn lập, xét duyệt báo cáo NSNN ra Hội đồng nhân dân và gửi lên cấp trên sao cho vừa nâng cao trách nhiệm của chính quyền trung ương, vừa phát huy tính năng động, sáng tạo của chính quyền cơ sở. 1.1.3.4. Nguyên tắc phân cấp quản lý NSNN a. Phân cấp ngân sách phải được tiến hành đồng bộ với phân cấp kinh tế và tổ chức bộ máy hành chính. 8 Tuân thủ nguyên tắc này tạo điều kiện thuận lợi cho việc giải quyết mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền, xác định rõ nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp chính quyền một cách chính xác. Phân cấp kinh tế là tiền đề và điều kiện bắt buộc để thực hiện phân cấp quản lý NSNN; tổ chức bộ máy Nhà nước là cơ sở để xác định phạm vi, mức độ của NSNN ở mỗi cấp chính quyền. Trong tương lai, cùng với việc hoàn thiện cơ chế quản lý kinh tế và cải cách bộ máy hành chính, nguyên tắc phân cấp quản lý ngân sách cũng sẽ được thay đổi một cách tương ứng. b. Đảm bảo thể hiện vai trò chủ đạo của NSTW và vị trí độc lập NSĐP trong hệ thống NSNN thống nhất. Đảm bảo vai trò chủ đạo của NSTW là một đòi hỏi khách quan, bắt nguồn từ vị trí, vai trò của chính quyền Trung ương đã được Hiến pháp và Luật NSNN quy định đối với việc thực hiện các nhiệm vụ kinh tế, chính trị, xã hội của đất nước. NSTW trên thực tế là ngân sách của cả nước, tập trung đại bộ phận nguồn thu của quốc gia và thực hiện các khoản chi chủ yếu của quốc gia. Vị trí độc lập của NSĐP được thể hiện: các cấp chính quyền có quyền lập, chấp hành và quyết toán ngân sách của mình trên cơ sở chính sách, chế độ Nhà nước đã ban hành. Mặt khác, các cấp chính quyền phải chủ động, sáng tạo trong việc động viên, khai thác các thế mạnh của địa phương để tăng nguồn thu, đảm bảo chi, thực hiện cân đối ngân sách của cấp mình. c. Đảm bảo nguyên tắc công bằng trong phân cấp ngân sách. Để giải quyết đúng đắn mối quan hệ vật chất giữa các cấp chính quyền, việc giao nhiệm vụ thu, chi cho địa phương phải căn cứ vào yêu cầu cân đối chung của cả nước, nhưng phải cố gắng hạn chế sự chênh lệch về kinh tế, văn hoá, xã hội do hậu quả của phân cấp bất hợp lý trước đây giữa các vùng lãnh thổ và giữa các địa phương mang lại. 9 1.1.4. Vai trò của Ngân sách Nhà nước Ngân sách Nhà nước có vị trí và vai trò đặc biệt quan trọng đối với toàn bộ các hoạt động kinh tế, xã hội, an ninh quốc phòng, đối nội, đối ngoại của một quốc gia. Vai trò của ngân sách Nhà nước bao giờ cũng gắn bó mật thiết với chức năng và nhiệm vụ của Nhà nước trong từng thời kỳ lịch sử nhất định. Ở Việt Nam, trong suốt thời kỳ thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung và bao cấp, hoạt động của NSNN chủ yếu gắn bó với khu vực kinh tế Nhà nước và các nhu cầu chi tiêu cho bộ máy nhà nước, tăng cường lực lượng quốc phòng, an ninh. Bước sang thời kỳ đổi mới theo cơ chế thị trường, hoạt động của NSNN đã có nhiều thay đổi căn bản. Cơ chế tạo lập và phân phối các nguồn tài chính theo kiểu giao nộp và bao cấp đã được xóa bỏ; Nhà nước đã đề cao quyền tự chủ cho các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế và các cộng đồng dân cư trong việc thực hiện các nghĩa vụ của mình cũng như việc quản lý và sử dụng các nguồn tài chính đã được Nhà nước cấp phát. Thông qua các ngành chức năng, Nhà nước theo dõi chặt chẽ diễn biến của nền kinh tế xã hội, thực hiện vai trò quản lý và điều hành nền kinh tế tài chính ở tầm vĩ mô dựa trên cơ sở sử dụng các công cụ ngân sách, tiền tệ - tín dụng và các đòn bẩy kinh tế khác. Trách nhiệm, quyền lợi của Nhà nước và các chủ thể kinh tế ngày càng được phân định rõ ràng, gắn bó mật thiết với nhau; NSNN tạo mọi điều kiện thuận lợi cho các chủ thể kinh tế hoạt động; các chủ thể kinh tế quan tâm hoàn thành các nghĩa vụ đối với NSNN. Vai trò quan trọng của ngân sách Nhà nước được thể hiện như sau: 1.1.4.1. Ngân sách Nhà nước là công cụ chủ yếu phân bổ các nguồn lực tài chính, đảm cho nền kinh tế phát triển với tốc độ nhanh, ổn định và bền vững Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước, đóng vai trò chủ đạo đối với sự phát triển của nền kinh tế. Toàn bộ các khoản thu của Nhà nước, bao gồm các khoản thu trong nước và ngoài nước đều được tập trung vào quỹ Ngân sách Nhà nước để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước. 10 Nội dung thu chủ yếu của Ngân sách Nhà nước là các loại thuế. Việc xây dựng một chính sách thuế khoa học, với các mức thuế suất hợp lý có tính đến các quy định về ưu đãi, miễn giảm thuế, thưởng phạt thuế … không những tạo nguồn thu ổn định cho Nhà nước để thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội, mà còn có tác dụng kích thích mạnh mẽ đối với các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ sản xuất kinh doanh và hoàn thành các nghĩa vụ đối với Nhà nước. Chính vì vậy, chính sách thu của Nhà nước phải kết hợp đồng thời với các mục tiêu cơ bản là khai thác tích cực các nguồn thu và chống thất thu; bồi dưỡng nguồn thu, góp phần chuyển dịch cơ cấu kinh tế. Các khoản chi của ngân sách Nhà nước, bao gồm chi thường xuyên và chi cho đầu tư phát triển kinh tế đều nhằm mục đích bảo đảm các điều kiện cần thiết cho bộ máy quản lý Nhà mước hoạt động bình thường và thực hiện các mục tiêu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội. Chi ngân sách Nhà nước có phạm vi và đối tượng vô cùng rộng lớn; nó được phân cấp, phân quyền cho các chủ thể và các đối tượng khác nhau của nền kinh tế, hình thành một hệ thống quản lý quỹ Ngân sách Nhà nước từ trung ương đến địa phương. Các khoản chi cho đầu tư phát triển kinh tế - xã hội tập trung chủ yếu vào các ngành và lĩnh vực trọng điểm, then chốt của nền kinh tế; các công trình thuộc hệ thống kết cấu hạ tầng, không có khả năng thu hồi vốn hoặc thu hồi vốn rất chậm. Tuy nhiên các công trình này góp phần quan trọng tăng nhanh tốc độ luân chuyển hàng hóa, dịch vụ, tạo ra và tăng thêm thu nhập của nền kinh tế. Nhà nước sử dụng nhiều công cụ để phân bổ các nguồn lực tài chính từ các quỹ tiền tệ tập trung và không tập trung của Nhà nước. Tuy nhiên, Ngân sách Nhà nước là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước. Vì vậy, Ngân sách Nhà nước là công cụ chủ yếu để phân bổ các nguồn lực tài chính của Nhà nước. Đây cũng chính là vai trò quan trọng bậc nhất của Ngân sách Nhà nước đối với nền kinh tế của các quốc gia, dưới các chế độ chính trị khác nhau và trong mọi thời đại. 11 1.1.4.2. Ngân sách Nhà nước là công cụ tăng cường tiềm lực tài chính quốc gia, góp phần ổn định tiền tệ, giá cả và kiềm chế lạm phát. Tiềm lực tài chính của một quốc gia được tạo ra bằng các nguồn nội lực và ngoại lực, trong đó các nguồn nội lực là chủ yếu. Hoạt động của Ngân sách Nhà nước là sự kết hợp gắn bó hữu cơ của hai quá trình thu và chi ngân sách. Thu ngân sách là để đáp ứng các nhu cầu chi ngân sách. Mặt khác, chi ngân sách là điều kiện để tạo ra các nguồn thu lâu dài cho ngân sách. Quy mô hoạt động thu chi ngân sách ngày càng lớn và tăng nhanh là minh chứng cho sự phát triển nhanh chóng và mạnh mẽ của nền kinh tế. Tuy nhiên, khi đánh giá tiềm lực kinh tế - tài chính của một quốc gia, những tiêu chí quan trọng nhất thường được sử dụng là tổng sản phẩm quốc nội - GDP; tổng thu ngân sách Nhà nước; tổng dự trữ ngoại hối; cán cân thanh toán quốc tế; tổng nợ quốc gia … Đối với một nền kinh tế phát triển, khối lượng hàng hóa sản xuất lớn, chất lượng cao, có sức cạnh tranh mạnh mẽ trên thị trường thế giới, nguồn thu về xuất khẩu hàng hóa lớn dẫn đến thu ngân sách và dự tữ ngoại tệ lớn; cán cân thanh toán quốc tế thường xuyên được cân bằng và bội thu, đây chính là niềm mơ ước của các quốc gia. Khi nguồn thu ngân sách đã dồi dào, mọi nhu cầu về đầu tư sẽ được đáp ứng một cách đầy đủ; nền kinh tế phát triển đồng bộ, các quan hệ cân đối lớn của nền kinh tế thường xuyên được giữ vững, là điều kiện hết sức cơ bản và quan trọng để bảo đảm cho sự phát triển ổn định của thị trường hàng hóa - tiền tệ; có khả năng kiềm chế và ngăn chặn được nguy cơ lạm phát. Thực tế cho thấy giữa hoạt động thu chi ngân sách và lạm phát luôn có mối liên quan chặt chẽ với nhau. Đối với một nền kinh tế kém phát triển, nguồn thu ngân sách hạn hẹp, Nhà nước thường xuyên phải đối mặt với tình trạng bội chi ngân sách…. Nguồn bù đắp bội chi ngân sách chỉ trông chờ vào các khoản vay nợ và phát hành tiền để chi tiêu, đây chính là nguyên nhân cơ bản dẫn đến lạm phát. Hậu quả của nó là tăng thêm gánh nặng nợ nần và đồng tiền ngày càng mất giá. 12 Để loại bỏ được nạn lạm phát, biện pháp cơ bản và tích cực nhất là đẩy mạnh sản xuất hàng hóa, bảo đảm sự cân đối giữa lưu thông hàng hóa và lưu thông tiền tệ; hạn chế vay nợ, chấm dứt việc phát hành tiền để trang trải các khoản chi của ngân sách. Những giải pháp này chỉ được thực hiện thành công khi có sự can thiệp và hỗ trợ tích cực và mạnh mẽ của Ngân sách Nhà nước. 1.1.4.3. Ngân sách Nhà nước là công cụ điều tiết thu nhập của các chủ thể trong nền kinh tế, góp phần giải quyết các vấn đề về đời sống và xã hội Đường lối chiến lược của công cuộc đổi mới của Việt Nam là phát triển nền kinh tế thị trường nhiều thành phần dưới sự quản lý của Nhà nước. Ưu thế cơ bản của nền kinh tế thị trường là đề cao vai trò tự chủ của các doanh nghiệp trong quản lý và điều hành mọi hoạt động sản xuất kinh doanh, khuyến khích cạnh tranh trên cơ sở nâng cao chất lượng hàng hóa, dịch vụ. Sự can thiệp và hỗ trợ của Nhà nước đối với khu vực kinh tế ngoài quốc doanh đã bị hạn chế dần cùng với việc xóa bỏ chế độ bao cấp trước đây. Một thực tế khách quan là sự chênh lệch ngày càng lớn giữa các chủ thể kinh tế về tiềm lực vốn, kinh nghiệm quản lý, tầm ảnh hưởng và khả năng cạnh tranh, đặc biệt là thu nhập của doanh nghiệp và người lao động. Làm thế nào để giảm bớt sự cách biệt giữa người giàu và người nghèo trong nền kinh tế phát triển theo cơ chế thị trường. Đây là bài toán khó, có rất nhiều cách giải nhưng hầu như không có đáp án cụ thể như mong muốn…. Tuy nhiên, với vị trí và vai trò của mình, Ngân sách Nhà nước có thể điều chỉnh nền kinh tế ở tầm vĩ mô trong lĩnh vực thu nhập của các chủ thể kinh tế và các thành viên trong xã hội, nhằm thực hiện đồng thời các mục tiêu cơ bản là công bằng xã hội, bảo đảm sự ổn định cuộc sống vật chất và tinh thần của người lao động và của cộng đồng dân cư trong phạm vi cả nước. Để thực hiện được các mục tiêu này, việc hoạch định các chính sách có liên quan đến hoạt động của Ngân sách Nhà nước là hết sức quan trọng. 13 Trước hết, chính sách thu ngân sách phải bảo đảm thực hiện đồng thời hai mục tiêu: một là, khuyến khích đẩy mạnh sản xuất kinh doanh; hai là, điều chỉnh hợp lý thu nhập của người lao động. Vì vậy, chính sách thuế, quan trọng nhất là mức thuế và thuế suất, phải được nghiên cứu kỹ lưỡng, theo đó cần ưu tiên, khuyến khích hay hạn chế, thu hẹp những ngành hàng nào; đối tượng nào. Công cụ chủ yếu và trực tiếp để thực hiện những mục tiêu nói trên chính là thuế thu nhập doanh nghiệp và thuế thu nhập cá nhân. Đây là các sắc thuế trực thu, có tác động và ảnh hưởng trực tiếp thu nhập của doanh nghiệp và của người lao động. Bên cạnh đó, để điều chỉnh thu nhập của người tiêu dùng, đặc biệt là những người có thu nhập cao và kết hợp giải quyết những vấn đề xã hội, Nhà nước còn sử dụng các sắc thuế gián thu như thuế giá trị gia tăng, thuế tiêu thụ đặc biệt để góp phần công bằng hóa giữa các đối tượng giàu nghèo trong cộng đồng dân cư. Bên cạnh các chính sách thuế, Nhà nước còn sử dụng công cụ ngân sách để giúp đỡ và hỗ trợ cho các đối tượng được ưu tiên như: thương bệnh binh, gia đình liệt sỹ, gia đình có công với cách mạng, trẻ mồ côi, người già yếu không nơi nương tựa. Như đã đề cập ở trên, Ngân sách Nhà nước là công cụ chủ yếu phân bổ các nguồn lực tài chính, đảm cho nền kinh tế phát triển với tốc độ nhanh, ổn định và bền vững. Cùng với việc tăng nhanh khối lượng vốn cấp phát cho các chương trình đầu tư phát triển kinh tế - xã hội, Chính phủ cũng rất quan tâm các khoản chi cho sự nghiệp phát triển văn hóa giáo dục, chăm sóc y tế, thể dục thể thao. Đặc biệt, căn cứ vào tình hình phát triển kinh tế, mức tăng thu nhập quốc dân, sự biến động của tình hình tài chính, tiền tệ, giá cả, đời sống sinh hoạt của người lao động, Nhà nước thường xuyên quan tâm chính sách tiền lương, điều chỉnh lương và tăng lương, bảo đảm cuộc sống ổn định cho người lao động. Tóm lại, ngân sách nhà nước có vai trò to lớn và tác động trực tiếp đến quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước và đời sống của người lao động. Việc tổ chức điều hành hoạt động ngân sách một cách đúng đắn, khoa 14