Tài liệu Luận án quản lý nhà nước về các dự án đầu tư công thuộc bộ y tế (tt)

VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI TRẦN VĂN SƠN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG THUỘC BỘ Y TẾ Chuyên ngành Mã số : Quản lý Kinh tế : 62.34.04.10 TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ HÀ NỘI, 2016 Công trình đã được hoàn thành tại: HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM Tập thể hƣớng dẫn khoa học: 1. TS. Chử Văn Lâm 2. PGS.TS. Trần Thị Minh Châu Phản biện 1: PGS.TS. Lê Xuân Bá Phản biện 2: PGS.TS. Lê Xuân Đình Phản biện 3: PGS.TS. Bùi Tất Thắng Luận án sẽ được bảo vệ trước Hội đồng chấm luận án cấp Học viện, họp tại: Học viện Khoa học xã hội, 477 Nguyễn Trãi, Thanh Xuân, Hà Nội Vào hồi…….giờ, ngày …… tháng…… năm 2016 Có thể tìm hiểu luận án tại: - Thư viện Quốc gia Việt Nam - Thư viện Học viện Khoa học xã hội DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH ĐÃ CÔNG BỐ CÓ LIÊN QUAN CỦA TÁC GIẢ LUẬN ÁN 1. Quản lý đầu tư công: Kinh nghiệm một số nước và bài học cho Việt Nam, Tạp chí nghiên cứu Ấn độ và Châu Á, tr 5566, số 8 (33) tháng 8 – 2015, ISSN: 0866-7314. 2. Kinh nghiệm đầu tư công tại Đan Mạch, Tạp chí nghiên cứu Châu Âu, tr 21-28, số 8 (179) tháng 8 – 2015, ISSN: 0868-3581. 3. Vai trò của xã hội hóa trong đầu tư cơ sở y tế, Tạp chí Cộng sản, tr 82-86, số 105 (9-2015), ISSN 0866-7276. 4. Đầu tư công xây dựng cơ sở y tế để nâng cao hiệu quả đề án 317 của Chính phủ, Tạp chí nghiên cứu Ấn Độ và Châu Á, tr 68-76, số 9 (34) tháng 9 – 2015, ISSN: 0866-7314. 5. Quản lý nhà nước trong các dự án đầu tư công thuộc Bộ Y tế, Tạp chí Kinh tế và Dự báo - Bộ Kế hoạch và Đầu tư , tr 23-25, số 19 (10-2015), ISSN: 0866-7120. MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Y tế là một trong những lĩnh vực thu hút ĐTC khá lớn ở nước ta. Hầu hết các các cơ sở khám, chữa bệnh, đào tạo, nghiên cứu y, dược (gọi chung là cơ sở y tế) đều là cơ sở y tế công lập được Nhà nước cấp vốn đầu tư xây dựng cơ sở vật chất từ nguồn vốn Ngân sách nhà nước (NSNN) tức nguồn vốn ĐTC. Chính vì thế, quản lý hiệu quả các dự án ĐTC trong lĩnh vực y tế có ý nghĩa to lớn. Bộ Y tế được Chính phủ giao cho trực tiếp quản lý các dự án đầu tư xây dựng công trình tại các đơn vị trực thuộc Bộ (tuyến Trung ương). Bên cạnh những thành công trong quản lý dự án ĐTC thuộc thẩm quyền quản lý của Bộ Y tế, vẫn còn có hiện tượng dự án chưa được quản lý tốt, còn nhiều thiếu sót, hạn chế từ khâu lập, thẩm định, phê duyệt các dự án đến quá trình triển khai thực hiện dự án đều bộc lộ nhiều hạn chế, khuyết điểm, thậm chí một số công trình có dấu hiệu chất lượng chưa đạt yêu cầu. Cần phải khẩn trương khắc phục những hạn chế kể trên, nhất là phải nhanh chóng tìm kiếm giải pháp tái cơ cấu ĐTC trong lĩnh vực y tế, đưa hoạt động quản lý các dự án đầu tư thuộc Bộ Y tế đi vào nề nếp, chuẩn mực, hạn chế thất thoát, lãng phí. Với mong muốn đóng góp vào việc đổi mới quản lý ĐTC các dự án đầu tư xây dựng thuộc Bộ Y tếtrong những năm tới đây, kế thừa thành quả các công trình nghiên cứu liên quan của các tác giả trong nước và ngoài nước, nghiên cứu sinh đã chọn vấn đề: “Quản lý nhà nước về các dự án đầu tư công thuộc Bộ Y tế” làm đề tài nghiên cứu trong luận án này. 2. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu đề tài 2.1. Mục đích nghiên cứu đề tài Hệ thống hóa các vấn đề lý thuyết QLNN về dự án ĐTC, lấy đó làm khung lý thuyết, luận cứ đổi mới cơ chế QLNN về dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế và đề xuất giải pháp tăng cường QLNN đối với dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế trong giai đoạn mới. 1 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu đề tài Tổng quan tình hình nghiên cứu trong và ngoài nước về ĐTC, QLNN đối với dự án ĐTC, rút ra vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu trong luận án; hệ thống một số vấn đề lý luận về ĐTC, QLDA ĐTC; tổng hợp có phân tích bài học kinh nghiệm QLNN dự án ĐTC của một số nước và rút ra cho Việt Nam. Đi sâu phân tích thực trạng QLNN về dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế trong giai đoạn những năm 2002-2012, chỉ ra thành công, hạn chế và nguyên nhân và đề xuất hệ thống quan điểm, giải pháp đổi mới tăng cường QLNN về dự án ĐTC cho Bộ Y tế giai đoạn đến năm 2020, tầm nhìn 2030. 3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu đề tài 3.1. Đối tượng nghiên cứu đề tài Đối tượng nghiên cứu đề tài luận án là hoạt động của Bộ Y tế với tư cách cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước quản lý các dự án ĐTC có xây dựng công trình bằng nguồn vốn từ NSNN theo kế hoạch phân bổ của Bộ Tài chính, thuộc thẩm quyền quyết định đầu tư của Bộ trưởng Bộ Y tế. 3.2. Phạm vi nghiên cứu trong luận án - Phạm vi nội dung: nghiên cứu QLNN đối với các dự án ĐTC có cấu phần xây dựngcác đơn vị tuyến Trung ương thuộc thẩm quyền của Bộ Y tế (Bộ chủ quản), bằng nguồn vốn đầu tư xây dựng cơ bản tập trung phân bổ hằng năm của Bộ Tài chính. - Phạm vi thời gian: Các dữ liệu thực trạng QLNN về dự án đầu tư thuộc Bộ Y tế thời gian từ năm 2002 đến năm 2012, tập trung hơn vào dữ liệu thực trạng 05 năm cuối của giai đoạn nghiên cứu. - Phạm vi không gian: Các dự án ĐTC thuộc Bộ Y tếtrong phạm vi cả nước. 4. Phƣơng pháp nghiên cứu 4.1. Phương pháp thu thập số liệu Nguồn số liệu sử dụng trong luận án chủ yếu là nguồn thứ cấp, gồm:Số liệu thống kê của Tổng cục Thống kê, Niên giám Thống kê, Niên giám Thống kê Y tế; số liệu của Bộ Kế hoạch Đầu tư, Bộ Tài 2 chính, Kiểm toán Nhà nước, Thanh tra Chính phủ, các Bộ/ngành có liên quan; số liệu của Ngân hàng Thế giới (WB), Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), một số tổ chức quốc tế; số liệu điều tra, khảo sát của các Viện nghiên cứu có liên quan, các cuộc Hội thảo, bài viết của các tác giả, nhà kinh tế, tạp chí chuyên ngành, nguồn thông tin báo mạng, Internet; số liệu, tài liệu công bố của Bộ Y tế. 4.2. Phương pháp xử lý số liệu Chủ yếu là phân tích, tổng hợp, so sánh các dữ liệu từ các dự án đầu tư xây dựng của Bộ Y tế, số liệu công bố của Bộ Y tế, Tổng cục thống kê, các văn bản pháp lý và chính sách QLNN đối với lĩnh vực ĐTC. 4.3. Phương pháp nghiên cứu Các phương pháp nghiên cứu trong luận án bao gồm: Phương pháp nghiên cứu tài liệu; phân tích và tổng hợp dữ liệu thống kê; phân tích so sánh và phương pháp thống kê mô tả. 5. Những đóng góp mới của luận án - Về mặt lý luận, luận án đã hệ thống hóa cơ sở lý luận về ĐTC, QLNN về DA ĐTC; gợi mở và đóng góp ý kiến, quan điểm đổi mới hoạt động QLNN DA ĐTC có cấu phần xây dựng của bộ/ngành cụ thể là các dự án đầu tư xây dựng công trình thuộc lĩnh vực y tế. - Về mặt thực tiễn, luận án đã cung cấp cho người đọc một bức tranh tương đối chi tiết, đầy đủ về thực trạng QLNN về dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế, giai đoạn 2002-2012; làm rõ các thành công, hạn chế và chỉ ra nguyên nhân hạn chế. Luận án đã đề xuất hệ thống các giải pháp tăng cường QLNN các dự án ĐTC thuộc Bộ Y tế giai đoạn 2016-2020, tầm nhìn 2030. Hệ thống giải pháp theo hướng tăng cường trách nhiệm, kỷ cương, công khai, minh bạch; trọng tâm là đổi mới đa dạng hình thức hợp tác công - tư; thuê công trình y tế và tổ chức mô hình BQLDA khu vực nhằm nâng cao hiệu quả QLNN về DA ĐTC trong y tế. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án: Luận án góp phần vào hệ thống lý luận chung về đầu tư công, quản lý dự án đầu tư công; đồng thời đóng góp ý kiến, gợi mở quan 3 điểm, phương hướng đổi mới quản lý nhà nước về đầu tư xây dựng công trình cho Bộ Y tế trong giai đoạn mới. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, phụ lục, nội dung của luận án được trình bày trong 04 chương:Chương 1: Tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến quản lý nhà nước về dự án đầu tư công. Chương 2: Cơ sở lý luận và thực tiễn của quản lý nhà nước về dự án đầu tư công.Chương 3: Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước về dự án đầu tư công thuộc Bộ Y tế giai đoạn 2002 – 2012; Chương 4: Quan điểm, phương hướng và giải pháp đổi mới quản lý nhà nước về dự án đầu tư công thuộc Bộ Y tế đến năm 2020, tầm nhìn 2030. CHƢƠNG 1 TỔNG QUAN TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG 1.1. Tình hình nghiên cứu của các tác giả ngoài nƣớc 1.1.1. Những nghiên cứu về đầu tư công Một số vấn đề liên quan đến ĐTC đã được viết thành giáo trình giảng dạy ở các trường đại học...trong khuôn khổ chung của tài chính công của các tác giả Paul A. Samuelson và William D, Nordhaus (1997) trong “Kinh tế học”. 1.1.1.1. Về vai trò của đầu tư công trong nền kinh tế thị trường Vai trò của ĐTC được nghiên cứu trong các nghiên cứu của các tác giả Easterly và Rebelo (1993), Ahmed và Miller (2000), Greene và Villanueva (1991), Ghura và Goodwin (2000), Cavallo và Daude (2008)… Các tác giả đã đưa ra gợi ý: ĐTC nên tạo cơ hội cho đầu tư tư nhân [110]; các tác giả Khan, M.S. và Kumar, M.S. (1997) [134]. 1.1.1.2. Nghiên cứu về phạm vi, lĩnh vực hiện diện đầu tư công Theo tác giả Arestoff và Hurlin (2010) ở các nước đang phát triển cần thông qua ĐTC để tạo công nghệ mới, tạo ra tích tụ vốn cho nền kinh tế [115].Theo OECD (2006): ĐTC của Trung Quốc thường 4 có quy mô lớn, tập trung vào cơ sở hạ tầng, ĐTC vào phúc lợi con người như giáo dục, y tế, an sinh xã hội thì tương đối thấp [137]; Có nghiên cứu của các tác giả Schuller và Schuler-Zhou (2009)[131]. Theo tác giả Jimenez (1995), thìnên ĐTC vào cơ sở hạ tầng vật chất; cần có chính sách đầu tư hợp lý, nên duy trì ĐTC vào hạ tầng xã hội, cung cấp các dịch vụ xã hội và phúc lợi cho con người [111]. 1.1.2. Những nghiên cứu về quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư công 1.1.2.1. Những tranh luận về hiệu quả của việc quyết định đầu tư công Theo tác giả Paul A. Samuelson và William D, Nordhaus trong cuốn “Kinh tế học”, khi trình bày về phương thức ra quyết định của các cơ quan nhà nước, đã đi đến kết luận: Kết quả của các quyết định công cộng là không rõ ràng.Theo Joseph E. Stiglitz (1995) trong “Kinh tế học công cộng”, khó đánh giá kết quả hoạt động của các cơ quan QLNN, vì thế, phải đánh giá kết quả bằng đánh giá theo quy trình, thủ tục… [51, tr.244-263]. Nghiên cứu về hiệu quả sử dụng vốn ĐTC, vai trò quản lý ĐTC, thông tin dự án và năng lực thực hiện của các tác giả Esfahani, H., và Ranirez, M., (2003), Haque,M., và Kneller, R., (2008), Flyvbjerg (2003) [118], [135], [102], Chakraborty và Dabla-Norris (2011) [105], Collier và Venables (2008), [140].Về ĐTC ở Việt Nam, Ngân hàng thế giới (2009) đã nhận xét: Nhược điểm lớn nhất của quản lý ĐTC ở Việt Nam thể hiện ở khâu lựa chọn dự án đầu tư và quản lý quá trình thực hiện [67, tr.139-140]. 1.1.2.2.Các nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư công trong lĩnh vực y tế Theo tác giả Paul A. Samuelson và William D, Nordhaus (1997) trong “Kinh tế học”: nhiều dịch vụ y tế là hàng hóa công cộng và thị trường dịch vụ y tế không cạnh tranh hoàn hảonên nhà nước cần phải can thiệp một cách hợp lý, cần duy trì thị trường dịch vụ y tế ở trạng thái cạnh tranh có quản lý (tập 1, tr.605-613). Tác giả Joseph E. Stiglitz (1995), khi nghiên cứu về "chăm sóc sức khỏe" tại Hoa Kỳ, đã chỉ ra: chính phủ rất quan tâm đầu tư phát triển y tế, hầu hết chi 5 tiêu của liên bang đều dành cho hai chương trình Chăm sóc sức khỏe và Hỗ trợ y tế" [51, tr.343]. 1.2. Tình hình nghiên cứu của các tác giả trong nƣớc Ở Việt Nam, cách tiếp cận ĐTC trong khung khổ kinh tế thị trường chỉ mới xuất hiện từ năm 1986 (bắt đầu đổi mới) đến nay. Trước năm 2010, đã xuất hiện một số công trình nghiên cứu của các tác giả Đỗ Hoài Nam (2003), Trần Đình Ty (2005), Lê Xuân Bá và Nguyễn Thị Tuệ Anh (2006), Võ Trí Thành (2007), Nguyễn Anh Tuấn (2010) và một số chương trình nghiên cứu cấp Nhà nước về lý luận và chính sách kinh tế, con đường công nghiệp hóa, hiện đại hóa của Việt Nam trong thời gian 10 năm từ năm 2000 – 2010…[63], [82], [7], [78], [81]. Một số bài báo trên các tạp chí khoa học đề cập tới tài chính công, đầu tư phát triển kết cấu hạ tầng… dưới hình thức sản phẩm trung gian (các báo cáo), không được in ấn và phổ biến rộng rãi. 1.2.1. Tình hình nghiên cứu về đầu tư công ở Việt Nam Nghiên cứu của các tác giả Fan, Huong, Long (2003) đã xem xét tác động của ĐTC đến tăng trưởng và giảm nghèo ở Việt Nam cho thấy: ĐTC trong nông nghiệp có tác động lớn nhất đến giảm nghèo…[65]. Tác giả Nguyễn Quang Thái (2008) đã đưa ra bức tranh tổng quát về tình hình ĐTC trong những năm 2000-2008 của nước ta: ĐTC tăng nhanh chóng về quy mô, cơ cấu nhưng hiệu quả ĐTC thấp [75]. Tác giả Bùi Trinh (2009), chỉ ra: hiệu quả của ĐTC thấp hơn so với đầu tư của khu vực có vốn FDI và càng thấp hơn so với khu vực tư nhân trong nước [95].Ủy ban Kinh tế của Quốc hội và Viện Khoa học Xã hội Việt Nam đã có hội thảo: "Tái cơ cấu ĐTC trong bối cảnh đổi mới mô hình tăng trưởng và tái cấu trúc nền kinh tế ở Việt Nam" tổ chức tại Huế (12/2010), đánh giá: tình hình hiệu quả ĐTC thấp, dàn trải vào nhiều lĩnh vực không cần ĐTC, thậm chí một số dự án đầu tư không phù hợp... Tác giả Vũ Tuấn Anh (2010), về ĐTC trong 10 năm 2000 – 2010,có nhận xét: từ 2006, quy mô ĐTC đã tăng vọt…Chính phủ Việt Nam là nhà đầu tư lớn trên thế giới, ĐTC chưa được sử dụng như một công cụ để thực hiện chính sách cơ cấu, chính sách xã hội và chính sách ưu tiên khoa học công nghệ tiên tiến [2].Tác giả Vũ Đình 6 Ánh (2010): chiến lược phát triển cơ sở hạ tầng phải gắn với chiến lược tài chính tổng thể [5]. 1.2.2. Tình hình nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư công ở Việt Nam 1.2.2.1. Tình hình nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư công nói chung Viện Nghiên cứu Quản lý Trung ương (2005) trong chuyên đề “Đổi mới chủ trương và cơ chế đầu tư để nâng cao hiệu quả đầu tư nhà nước” đã chỉ rõ: hiệu quả ĐTC ở Việt Nam (đo bằng hệ số ICOR) thấp do chủ trương đầu tư sai, tư duy chiến lược thiên về phát triển theo số lượng, quy hoạch, kế hoạch chưa đồng bộ, chất lượng chưa cao, thực hiện chưa nghiêm, lãng phí, thất thoát trong đầu tư công còn lớn. Cùng đi sâu phân tích, nghiên cứu vấn đề này có tác giả: Vũ Đức Thanh (2007) và cộng sự [77]. Tác giả Vũ Tuấn Anh (2010) trong kết quả nghiên cứu đề tài “Một số vấn đề cơ bản về đầu tư công trong mô hình tăng trưởng kinh tế mới của Việt Nam 2011-2020”[3].Các tác giả Trần Kim Chung, Đinh Trọng Thắng và Tạ Minh Thảo trong nhóm nghiên cứu ở Viện Quản lý kinh tế Trung ương (2011) cho rằng cần chỉ rõ và tách bạch giữa hiệu quả kinh tế - xã hội và hiệu quả kinh tế trong đánh giá hiệu quả ĐTC. 1.2.2.2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến các vấn đề cụ thể của quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư công Tác giả Nguyễn Quang Thái (2010b) đã bàn về một số vấn đề như quy hoạch phát triển trong quản lý ĐTC… [76].Tác giả Lê Xuân Bá (2010), về cơ chế phân cấp đầu tư giữa trung ương và địa phương… để hoàn thiện hơn thể chế quản lý ĐTC [6]. 1.2.2.3. Tình hình nghiên cứu quản lý nhà nước đối với dự án đầu tư theo lĩnh vực và địa phương Tác giả Nguyễn Quang A (2010), các tác giả Bùi Trường Giang và Phạm Sĩ An (2010), đã nhấn mạnh rằng tái cơ cấu ĐTC trước hết phải tập trung vào cải cách một cách căn bản khu vực DNNN và cách phân bổ một nguồn vốn đầu tư lớn của nhà nước [1]. Theo tác giả Bùi Trường Giang và Phạm Sĩ An (2010), cần cải cách khu vực DNNN để nâng cao hiệu quả đầu tư…[47].Tác giả Trần Du Lịch (2011) cho rằng, phải thắt chặt ĐTC và chi tiêu công. Phải tái cấu trúc ĐTC đi liền với tái cấu trúc DNNN nhằm nâng cao hiệu quả nguồn lực ĐTC [58]. 7 Nghiên cứu QLNN về DA ĐTC tại một số ngành/lĩnh vực cócác tác giả như: Cao Văn Dũng (2015) về việc tổ chức thực hiện quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình tại Tổng công ty xây lắp dầu khí Nghệ An [41]; tác giả Phạm Thái Long (2008) nghiên cứu về đấu thầu, lựa chọn nhà thầu các dự án đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước trên địa bàn Hà Nội [59]; tác giả Nguyễn Văn Công (2014) đã nghiên cứu quản lý dự án đầu tư công trình trong ngành điện lực tại Hà Nội… [35]; tác giả Phạm Đức Dũng (2014) đã nghiên cứu QLNN đối với các dự án ĐTC trong lĩnh vực công trình giao thông đường bộ tại Việt Nam [42]. Nghiên cứu QLNN về DA ĐTC tại một số địa phương có các tác giả như:tác giả Trần Tuấn Nghĩa (2014),về quản lý dự án ĐTC tại tỉnh Hà Tĩnh [64]; tác giả Nguyễn Thụy Hải (2014), nghiên cứu về quản lý dự án ĐTC trên địa bàn tỉnh Hà Nam[48]; tác giả Trần Thị Thanh Hương (2015),nghiên cứu về vấn đề QLNN đối với dự án ĐTC của tỉnh Hà Giang [50]; tác giả Vũ Đình Quang (2015) có nghiên cứu về quản lý các dự án ĐTCtại tỉnh Cao Bằng[70] và tác giả Ngô Quang Minh (2015), có nghiên cứu về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình trên địa bàn huyện Mê Linh, Hà Nội [62]. 1.3. Những thành quả nghiên cứu có thể kế thừa trong luận án - ĐTC được thực hiện ở hầu hết các quốc gia,cần ưu tiên ĐTC cho y tế được nhiều nhà khoa học ủng hộ. - Cần lựa chọn thận trọng các dự án ĐTC đểgiảm gánh nặng NSNN và tránh ĐTC lấn át đầu tư tư nhân. - ĐTC ở Việt Nam liên tục chiếm tỷ trọng lớn trong tổng đầu tư xã hội, nhưng hiệu quả đầu tư thấp…vì thế cần tái cơ cấu ĐTC. - Quản lý ĐTC ở Việt Nam có nhiều vấn đề yếu kém và còntình trạng lãng phí, thất thoát, tham nhũng. - Nguyên nhân các hạn chế trên là do chưathực hiện ưu tiên trong lựa chọn danh mục dự án ĐTC; cần có giải pháp đổi mới ĐTC. 1.4. Khoảng trống cần đƣợc tiếp tục nghiên cứu trong luận án Dù đã có nhiều công trình nghiên cứu về quản lý dự án ĐTC, nhưng chưa có công trình nào nghiên cứu một cách có hệ thống quản lý dự án ĐTC theo ngành dọc, đặc biệt là quản lý nhà nước dự án ĐTC 8 trong lĩnh vực y tế. Rất cần hệ thống hóa cơ sở khoa học của quản lý các dự án ĐTC trong lĩnh vực y tế đặt trong bối cảnh tái ĐTC. Cần đi sâu nghiên cứu thực trạng làm rõ những thành công, hạn chếvà nguyên nhân; từ đó tìm kiếm các giải pháp phát huy thành công, khắc phục những hạn chế trong QLNN đối với các dự án đầu tư xây dựng thuộc Bộ Y tế. Để giải quyết các vấn đềnêu trên, tác giả luận án đã xây dựng khung phân tích vấn đề nghiên cứu của luận án (Hình 1.1) Hình 1.1. Khung phân tích vấn đề nghiên cứu trong luận án CHƢƠNG 2 CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN CỦA QUẢN LÝ NHÀ NƢỚCVỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG 2.1. Khái niệm, đặc điểm dự án đầu tƣ công và quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công 2.1.1. Khái niệm đầu tư công 2.1.1.1. Khái niệm đầu tư “Đầu tư”, theo cách hiểu thông thường, là việc bỏ vốn (thể hiện dưới các hình thức hữu hình như tiền, nhà xưởng, đất đai…hoặc vô hình như phát minh, sáng chế, thương hiệu…) để hình thành các tài sản đầu tư đưa vào sản xuất, kinh doanh nhằm thu được lợi nhuận. 2.1.1.2. Khái niệm đầu tư công “Đầu tư công” là tất cả các khoản đầu tư của Chính phủ và DNNN, bao gồm: đầu tư từ NSNN (phân cho các bộ/ngành Trung ương và phân cho các địa phương); đầu tư cho các chương trình hỗ trợ có mục tiêu…; tín dụng đầu tư (vốn cho vay) có mức độ ưu đãi nhất định và đầu tư của các DNNN [4, tr.22]. 9 2.1.2. Khái niệm dự án đầu tư 2.1.2.1. Khái niệm dự án Theo Đại bách khoa toàn thư, dự án (Project) được hiểu là “Điều có ý định làm” hay “Đặt kế hoạch cho một ý đồ, quá trình hành động”. Như vậy, dự án là khái niệm vừa bao hàm ý tưởng, ý đồ, nhu cầu vừa có ý nghĩa hành động để hiện thực hóa ý đồ đó. 2.1.2.2. Khái niệm dự án đầu tư Hiểu toàn diện, dự án đầu tư là tổng thể các hoạt động cần phải thực hiện gắn với các nguồn lực và chi phí cần thiết, được bố trí theo một kế hoạch chặt chẽ với lịch thời gian và địa điểm xác định để tạo mới, mở rộng hoặc cải tạo những đối tượng nhất định nhằm thực hiện những mục tiêu kinh tế - xã hội nhất định [96, tr.73]. Nguồn: Từ Quang Phương, Giáo trình QLDA, Nxb ĐH KTQD, 2010. [68, tr16]. Hình 2.1. Mối quan hệ 3 mục tiêu của dự án 2.1.2.3. Khái niệm dự án đầu tư công Là dự án đầu tư sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn đầu tư của Nhà nước [72]. Như vậy, "dự án ĐTC" phải đảm bảo hai đặc tính: phải là dự án đầu tư và nguồn vốn đầu tư thuộc sở hữu nhà nước. Có nhiều cách phân loại dự án ĐTC. Nếu căn cứ vào tính chất có: dự án có cấu phần xây dựng và dự án không có cấu phần xây dựng [72, tr.10]. Căn cứ mức độ quan trọng và quy mô, dự án ĐTC được phân loại thành dự án quan trọng quốc gia và dự án nhóm A, dự án nhóm B, dự án nhóm C [72, tr.10]. 2.1.3. Khái niệm quản lý nhà nước về dự án đầu tư công 2.1.3.1. Khái niệm quản lý dự án "Quản lý" là việc thực hiện mục đích, mục tiêu nào đó của cá nhân, tổ chức bằng hoặc thông qua người khác. Như vậy, thực chất QLDA là quản lý các mối quan hệ giữa CĐT và các nhà thầu (tư vấn, thi công, lắp đặt, cung cấp dịch vụ…), giữa CĐT và các cơ quan 10 công quyền, nhà tài trợ v.v… là việc xử lý các mối quan hệ để dự án được triển khai thực hiện thuận lợi, hoàn thành các mục tiêu dự án đã đề ra. Cán bộ QLDA phải thông hiểu pháp luật có liên quan, có khả năng hoạt động độc lập, linh hoạt để xử lý các biến đổi trong QLDA. 2.1.3.2. Khái niệm quản lý dự án đầu tư Là quá trình lập kế hoạch, điều phối thời gian, nguồn lực và giám sát quá trình phát triển của dự án nhằm đảm bảo cho dự án hoàn thành đúng thời hạn, trong phạm vi ngân sách được duyệt và đạt được các yêu cầu đã định về kỹ thuật, chất lượng sản phẩm, thông qua những phương pháp phù hợp và trong các điều kiện cụ thể [68]. 2.1.3.3. Khái niệm quản lý nhà nước QLNN là sự điều khiển, chỉ đạo của cơ quan nhà nước đối với một hệ thống hay quá trình để hệ thống, quá trình đó vận động theo đúng mục tiêu đã định. Về bản chất, QLNN là sự tác động của các chủ thể mang quyền lực nhà nước tới các khách thể quản lý nhằm thực hiện các chức năng của nhà nước [74]. 2.1.3.4. Khái niệm quản lý nhà nước về dự án đầu tư công QLNN về dự án ĐTC là tác động của các cơ quan nhà nước đến các dự án ĐTC nhằm đạt được các mục tiêu của dự án. 2.1.4. Đặc điểm của quản lý nhà nước về dự án đầu tư công Thứ nhất, quản lý của chủ sở hữu nhà nước về dự án ĐTC.Thứ hai, quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với dự án ĐTC phải tuân thủ mục tiêu chung do Nhà nước quyết định.Thứ ba, QLNN về dự án ĐTC thường chịu sự chi phối của các mục tiêu phi kinh tế. Thứ tư, 11 QLNN về dự án ĐTC phức tạp hơn quản lý dự án đầu tư tư nhân. Thứ năm, QLNN về dự án ĐTC có nội dung rất rộng.Thứ sáu, QLNN về dự án ĐTC luôn tiềm ẩn nguy cơ thất thoát, lãng phí, tham nhũng. Thứ bảy,đánh giá kết quả QLNN dự án ĐTC khá khó khăn. 2.2. Nguyên tắc, nội dung, nhân tố ảnh hƣởng đến quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công của bộ chủ quản 2.2.1. Nguyên tắc quản lý nhà nước về dự án đầu tư công Một là, phải tuân thủ các quy định của pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ĐTC phù hợp với các nguồn vốn khác nhau.Hai là, quản lý dự án ĐTC phải phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, kế hoạch quy hoạch phát triển ngành. Ba là, thực hiện đúng trách nhiệm và quyền hạn của QLNN về ĐTC.Bốn là, quản lý việc sử dụng vốn ĐTC theo đúng quy định.Năm là,bảo đảm công khai, minh bạch trong hoạt động ĐTC. 2.2.2. Nội dung quản lý nhà nước về dự án đầu tư của bộ chủ quản - Thứ nhất, ban hành văn bản quản lý, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát việc thực hiện tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật liên quan đến dự án đầu tư công: Ngoài các quy định chung của Chính phủ, các dự án ĐTC có xây dựng công trình của các bộ phải tuân thủ các tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật liên quan đến công nghệ và đặc điểm ngành; nghiên cứu, xây dựng và ban hành các tiêu chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật chuyên ngành phù hợp. - Thứ hai, xác định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư: Cơ quan quản lý đầu tư của bộ chỉ đạo quá trình lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án phải tuân thủ quy định của pháp luật;sau khi có quyết định chủ trương đầu tư, cơ quan chủ quản ban hành quyết định về CĐT, giao CĐT lập báo cáo nghiên cứu khả thi chương trình, dự án, trình cấp có thẩm quyền quyết định đầu tư chương trình, dự án. - Thứ ba, xây dựng và triển khai thực hiện kế hoạch đầu tư công:Kế hoạch ĐTC là một tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh 12 mục dự án ĐTC có tính đến cân đối nguồn vốn ĐTC, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. Các bộ phải chấp hành kế hoạch ĐTC, dự án ĐTC; thông báo hoặc quyết định giao kế hoạch ĐTC cho các đơn vị sử dụng vốn ĐTC. Đơn vị sử dụng vốn ĐTC báo cáo cấp có thẩm quyền tình hình thực hiện kế hoạch theo quy định của Chính phủ [72]. - Thứ tư, tổ chức thực hiện theo dõi, kiểm tra, đánh giá quá trình thực hiện kế hoạch, chương trình, dự án đầu tư công và báo cáo tình hình và kết quả thực hiện kế hoạch, chương trình, dự án cho cấp trên: Cơ quan chủ quản chịu trách nhiệm tổ chức theo dõi, kiểm tra và đánh giá ban đầu, giữa kỳ và kết thúc dự án. Bộ có thể tự thực hiện hoặc thuê chuyên gia, tổ chức tư vấn có đủ điều kiện, năng lực để đánh giá [72, tr.84]. - Thứ năm, phối hợp với Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong triển khai thực hiện kế hoạch dự án đầu tư công: Bộ chủ quản có trách nhiệm phối hợp cùng Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Bộ Tài chính kiểm tra, đôn đốc để đảm bảo việc giao, chấp hành kế hoạch ĐTC theo quyết định của cấp có thẩm quyền, quyết định tổ chức kiểm tra dự án theo kế hoạch và đột xuất. 2.2.3. Bộ máy và cán bộ quản lý dự án đầu tư công của bộ chủ quản - Bộ máy quản lý dự án đầu tư công của bộ chủ quản (Bộ Y tế), gồm các vụ chức năng: Vụ Kế hoạch Tài chính, Vụ Trang thiết bị Công trình y tế, Thanh tra Bộ v.v... giúp Bộ trưởng quản lý đầu tư công [72, tr.94-95]. - Cán bộ quản lý Nhà nước về dự án đầu tư công của Bộ chủ quản: Cán bộ QLNN về dự án ĐTC phải đáp ứng các yêu cầu quy định vềquản lý các dự án đầu tư. 2.2.4. Tiêu chí đánh giá kết quả quản lý nhà nước về dự án đầu tư công Một là, chấp hành quy định của nhà nước về quản lý dự án ĐTC. Hai là, đảm bảo quản lý chi phí dự án đầu tư: mức độ phù hợp 13 với dự toán, cơ cấu chi phí, mức độ tiết kiệm chi phí… Ba là, đánh giá kết quả thực hiện dự án: tiêu chí đo lường đóng góp của dự án; tiêu chí đo lường tác động của dự án… Bốn là, đo lường mức độ đúng đắn trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của bộ chủ quản. Năm là, đo lường kết quả phối hợp giữa bộ chủ quản và cơ quan khác trong QLNN về dự án ĐTC. 2.2.5. Nhân tố ảnh hưởng đến quản lý nhà nước về dự án đầu tư công - Các nhân tố chủ quan:Thứ nhất,pháp luật và chính sách của Nhà nước trong lĩnh vực ĐTC. Thứ hai, cơ chế phân cấp và phối hợp trong QLDA ĐTC.Thứ ba, năng lực và cơ cấu tổ chức của bộ máy QLNN về dự án ĐTC của bộ chủ quản.Thứ tư,năng lực CĐT và các nhà thầu.Thứ năm, điều kiện năng lực cán bộQLDA của bộ chủ quản. - Các nhân tố khách quan:Thứ nhất, tiềm lực tài chính (khả năng nguồn vốn đầu tư) của Chính phủ.Thứ hai, thực trạng nền kinh tế.Thứ ba,nhu cầu của xã hội về dịch vụ do ngành cung cấp.Thứ tư,xu hướng đầu tư tư nhân và hội nhập quốc tế.Thứ năm, cơ sở vật chất phục vụ QLNN về dự án ĐTC của bộ chủ quản. 2.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nƣớc về dự án đầu tƣ công của một số nƣớc và bài học rút ra cho Việt Nam 2.3.1. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về dự án đầu tư công của Hàn Quốc: Hầu như các dự án ĐTC của Hàn Quốc chỉ giới hạn trong những lĩnh vực mà công ty tư nhân không muốn đầu tư do tính chất phi lợi nhuận của hàng hóa và dịch vụ. Nhà nước không tham gia sản xuất hàng hóa có tính thương phẩm đã phát huy được tính sáng tạo và hiệu quả của khu vực tư nhân [107]. 2.3.2. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về dự án đầu tư công của Trung Quốc: ĐTC chỉ ưu tiên vào xây dựng hệ thống kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội… cho phát triển giao thông, năng lượng… Tuy nhiên, hiệu quả ĐTC của Trung Quốc cũng được đánh giá là khá thấp [137]. Cơ chế quản lý ĐTC của Nhà nước vẫn còn chưa hoàn thiện; việc phân định giữa chi tiêu và đầu tư còn chưa rõ ràng… 14 2.3.3. Kinh nghiệm quản lý nhà nước về dự án đầu tư công của Đan Mạch: ĐTC chiếm tỷ trọng rất nhỏ trong GDP, do hệ thống cơ sở vật chất hạ tầng khá hoàn thiện[121]. Mặc dù ĐTC chiếm tỷ trọng không lớn, nhưng Đan Mạch là nước quản lý ĐTC khá tốt. Chính sách ĐTC được Chính phủ đề ra cho từng giai đoạn là 10 năm. 2.3.4. Bài học kinh nghiệm quản lý nhà nước về dự án đầu tư công rút ra cho Việt Nam Thứ nhất, lựa chọn đúng các dự án ĐTC.Thứ hai, phương thức quản lý của Nhà nước đối với các dự án ĐTC cần đa dạng và thay đổi theo trình độ phát triển kinh tế…Thứ ba, phân cấp rõ ràng trong QLNN về dự án đầu tư. Thứ tư, chống tham nhũng, thất thoát, lãng phí trong QLNN về dự án ĐTC. Thứ năm, xu hướng chung của các nước là kinh tế càng phát triển, các dự án ĐTC càng ưu tiên cho y tế. CHƢƠNG 3 ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DỰ ÁN ĐẦU TƢ CÔNG THUỘC BỘ Y TẾGIAI ĐOẠN 2002 – 2012 3.1. Khái quát về hệ thống các cơ sở y tế, các dự án đầu tƣ xây dựng công trình từ ngân sách nhà nƣớc thuộc Bộ Y tế giai đoạn 2002 – 2012 3.1.1. Khái quát các cơ sở y tế công lập của Việt Nam Hệ thống các cơ sở y tế vừa được tổ chức quản lý theo ngành, vừa được tổ chức quản lý theo lãnh thổ, phân tuyến theohai cấp: Trung ương và địa phương. - Các cơ sở y tế tuyến trung ương thuộc thẩmquyền quản lý đầu tư của Bộ Y tế (Hình 3.1) - Các cơ sở y tế tuyến địa phương thuộc thẩm quyền quản lý của Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh (Hình 3.2) 15 3.1.2. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức của Bộ Y tế Chức năng, nhiệm vụ của Bộ Y tế quy định tại Nghị định số 63/2012/NĐ-CP ngày 31 tháng 8 năm 2012 của Chính phủ. 3.1.2.2. Cơ cấu tổ chức của Bộ Y tế: gồm có Lãnh đạo Bộ và 20 tổ chức và đơn vị sự nghiệp thuộc Bộ (Khối đơn vị tham mưu:10 Vụ; khối đơn vị chức năng: 9 Cục và 01 Tổng cục; khối đơn vị sự nghiệp trực thuộc Bộ: 04 đơn vị). 3.1.3. Khái quát về các dự án đầu tư công thuộc thẩm quyền Bộ Y tế thực hiện chức năng quản lý nhà nước Theo Tổng cục Thống kê, từ năm 2002 trở lại đây, quy mô ĐTC cho ngành y tế đã bước đầu được cải thiện hơn so với trước. Mặc dù số tiền đầu tư vẫn còn eo hẹp so, nhưng hệ thống cơ sở vật chất ngành y tế đã được cải thiện rõ rệt. Việt Nam là nước có thu nhập trên đầu người chưa cao, nhưng đầu tư về y tế khá cao.Vốn ĐTC thuộc Bộ Y tế quản lý cũng có xu hướng tăng nhưng thực tếĐTC cho lĩnh vực y tế còn quá khiêm tốn so với ĐTC cho các lĩnh vực khác, hằng năm chỉ đáp ứng khoảng 30 – 40% nhu cầu kế hoạch vốn ĐTC đã phê duyệt [17, tr.1] (Bảng 3.2). Bảng 3.2. Tình hình cấp vốn đầu tƣ cho các dự án thuộc Bộ Y tế giai đoạn 2002 – 2012 Đơn vị tính: Triệu đồng Năm Vốn kế hoạch Nhu cầu vốn Vốn KH/nhucầu kế hoạch đƣợc cấp dự án đầu tƣ (%) 2002 531.000 1.350.000 39,33 2003 470.000 1.400.000 35,57 2004 715.500 2.100.000 34,07 2005 865.700 2.400.000 36,07 2006 897.800 1.243.729 72,20 2007 1.064.700 2.300.000 46,29 2008 935.800 2.500.000 37,43 16 2009 2010 2011 2012 1.054.000 782.800 869.000 1.082.500 2.919.000 36,11 2.087.000 37,50 2.100.000 41,38 3.150.000 34,36 Nguồn: Bộ Y tế (2002 – 2012) [34] 3.2. Phân tích thực trạng quản lý nhà nƣớc các dự án đầu tƣ công thuộc Bộ Y tế giai đoạn 2002 – 2012 3.2.1. Thực trạng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật quản lý, hướng dẫn, kiểm tra, giám sát việc thực hiện tiêu chuẩn, quy chuẩn, định mức kinh tế - kỹ thuật về dự án đầu tư công trong lĩnh vực y tế: Bộ Y tế đã nỗ lực ban hành các văn bản pháp quy để chỉ đạo QLDA ĐTC. Hằng năm Bộ đã tổ chức các lớp tập huấn về QLDA cho các BQLDA và các CĐT.Tuy nhiên, việc tổ chức thực hiện, áp dụng cụ thể vào QLDA đầu tư xây dựng công trình thuộc Bộ quản lý vẫn còn hạn chế, như: quy chuẩn, tiêu chuẩn chưa cập nhật kịp thời theo đặc thù riêng cho lĩnh vực y tế trong điều kiện hội nhập, phát triển; Cơ quan chuyên môn quản lý ĐTC thuộc Bộchỉ ban hành được số ít mẫu thiết kế xây dựng cho trung tâm y tế dự phòng, bệnh viện đa khoa huyện và một số blok chuyên khoa tuyến tỉnh, chưa đáp ứng yêu cầu xây dựng công trình y tế tuyến Trung ương thuộc Bộ. 3.2.2. Thực trạng xác định chủ trương đầu tư, quyết định đầu tư đối với các dự án đầu tư công thuộc Bộ Y tế:Bộđã tham mưu cho Chính phủ xây dựng các chương trình quốc gia trong Y tế, là cơ sở xác định chủ trương đầu tư thuộc Bộ phù hợp với xu thế và quá trình phát triển kinh tế xã hội của đất nước đã được phê duyệt tại Quyết định số 122/QĐ-TTg ngày 10/01/2013 của Thủ tướng Chính phủ về phê duyệt Chiến lược quốc gia bảo vệ, chăm sóc và nâng cao sức khỏe nhân dân giai đoạn 2011-2020, tầm nhìn 2030. 3.2.3. Thực trạng việc xây dựng, triển khai thực hiện kế hoạch dự án đầu tư công thuộc Bộ Y tế:Một là, các kế hoạch ĐTC được lập đã bao gồm đầy đủ các nội dung cơ bản.Hai là, trên cơ sở Quy hoạch và Chiến lược phát triển ngành, Bộ đã xây dựng kế hoạch hàng năm đối với các dự án ĐTC thuộc Bộ. Ba là, Bộ đã hướng dẫn để đăng ký kế hoạch đầu tư xây dựng hàng năm theo quy định.Bốn là, 17