TRƯỜNG ĐẠI HỌC NGOẠI THƯƠNG
KHOA KINH TẾ VÀ KINH DOANH QUỐC TẾ
--------***--------
KHÓA LUẬN TỐT NGHIỆP
CHUYÊN NGÀNH: KINH TẾ ĐỐI NGOẠI
KINH NGHIỆM HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH
VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG Ở SINGAPORE VÀ BÀI HỌC
CHO VIỆT NAM
Họ và tên sinh viên
Mã sinh viên
Lớp
Khóa
Người hướng dẫn khoa học
:
:
:
:
:
Bùi Viết Sang
0851010392
Anh 12 – Khối 4 KT
47
TS. Nguyễn Thị Việt Hoa
Hà Nội, tháng 5 năm 2012
MỤC LỤC
LỜI MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG – TƯ
TRONG LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG ............................................................... 5
1.1. Khái niệm, đặc điểm và các hình thức của mô hình hợp tác
công tư................................................................................................................ 5
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của mô hình hợp tác công tư......................... 5
1.1.2. Các lĩnh vực có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư ....................... 8
1.1.3. Các hình thức kết hợp nhà nước tư nhân trong mô hình
hợp tác công tư ........................................................................................... 9
1.2. Cơ sở hạ tầng và vai trò của nó trong công cuộc phát triển kinh
tế - xã hội.......................................................................................................... 17
1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của cơ sở hạ tầng ........................................ 17
1.2.2. Vai trò của cơ sở hạ tầng trong công cuộc phát triển kinh
tế - xã hội.................................................................................................. 18
1.3. Sự cần thiết áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ
sở hạ tầng ......................................................................................................... 19
1.3.1. Nâng cao hiệu quả sử dụng vốn và hiệu quả cung cấp các
dịch vụ cơ sở hạ tầng ................................................................................ 19
1.3.2. Bổ sung tài chính cho các dự án cơ sở hạ tầng................................. 20
1.3.3. Chuyển gánh nặng thanh toán từ người chịu thuế sang
người tiêu dùng......................................................................................... 22
1.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến sự thành công của một dự án hợp
tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng .......................................................... 23
1.4.1. Các yếu tố ngoại sinh ...................................................................... 24
1.4.2. Các yếu tố nội sinh .......................................................................... 26
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG ÁP DỤNG MÔ HÌNH HỢP TÁC
CÔNG TƯ VÀO LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG TẠI SINGAPORE ................ 28
2.1. Bối cảnh áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở
hạ tầng tại Singapore ....................................................................................... 28
2.1.1. Môi trường kinh tế xã hội Singapore ............................................... 28
2.1.2. Môi trường pháp lý của Singapore .................................................. 32
2.2. Tổng quan về việc áp dụng mô hình hợp tác công tư tại trong
lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Singapore................................................................ 34
2.2.1. Chính sách chung của Singapore về việc áp dụng mô hình
hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ............................................. 34
2.2.2. Các quy định chung về hợp đồng hợp tác công tư của
Singapore.................................................................................................. 35
2.2.3. Tổng quan về các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng
tại Singapore ............................................................................................. 40
2.3. Một số dự án áp dụng mô hình hợp tác công tư vào lĩnh vực cơ
sở hạ tầng tại Singapore................................................................................... 41
2.3.1. Các dự án nhà máy nước ngọt ......................................................... 41
2.3.2. Dự án mở rộng học viện giáo dục công nghệ (ITE) ......................... 48
2.4. Bài học từ kinh nghiệm của Singapore trong việc áp dụng mô
hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng .......................................... 50
2.4.1 Tăng cường lợi thế cạnh tranh quốc gia............................................ 50
2.4.2. Khung pháp lý PPP hoàn thiện ........................................................ 51
2.4.3. Xây dựng cơ quan quản lý PPP độc lập ........................................... 51
2.4.4. Vai trò giám sát của khu vực công cộng .......................................... 52
CHƯƠNG 3: BÀI HỌC KINH NGHIỆM CHO VIỆC ÁP DỤNG MÔ
HÌNH HỢP TÁC CÔNG TƯ TRONG LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ
TẦNG TẠI VIỆT NAM ........................................................................................ 53
3.1. Sự tương đồng và khác biệt trong môi trường kinh tế, xã hội và
pháp lý giữa Việt Nam và Singapore trong việc áp dụng PPP vào
lĩnh vực cơ sở hạ tầng ...................................................................................... 53
3.1.1. Môi trường kinh tế - xã hội ............................................................. 53
3.1.2. Môi trường pháp lý ......................................................................... 55
3.2. Thực trạng áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ
sở hạ tầng tại Việt Nam .................................................................................... 56
3.2.1. Nhu cầu cần áp dụng mô hình hợp tác công tư vào phát
triển kinh tế cơ sở hạ tầng ở Việt Nam ...................................................... 56
3.2.2. Quy định pháp lý của Việt Nam về việc áp dụng PPP vào
lĩnh vực cơ sở hạ tầng ............................................................................... 58
3.2.3. Thực trạng triển khai mô hình hợp tác công tư tại Việt
Nam .......................................................................................................... 63
3.3. Các giải pháp phát triển mô hình hợp tác công tư ở Việt Nam
dựa trên kinh nghiệm của Singaproe............................................................... 67
3.3.1. Xây dựng cơ quan giám sát quản lý PPP độc lập ............................. 67
3.3.2. Hoàn thiện khung pháp lý cho áp dụng PPP vào lĩnh vực
cơ sở hạ tầng ............................................................................................. 69
3.3.3. Cải thiện môi trường đầu tư - nâng cao tính minh bạch
cho thị trường ........................................................................................... 72
KẾT LUẬN ............................................................................................................ 74
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .............................................................. 76
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Chữ viết tắt
Tên tiếng Anh
Tên Tiếng Việt
ADB
Asian Development Bank
Ngân hàng phát triển Châu Á
BOO
Build- Own- Operate
Xây dựng- Sở hữu- Vận hành
BOT
Build- Operate- Transfer
Xây dựng- Vận hành- Chuyển
giao
BT
Build- Transfer
Xây dựng- Chuyển giao
BTO
Build- Transfer- Operate
Xây dựng- Chuyển giao- Vận
hành
DBFO
Design- Build- Finance- Operate Thiết kế- Xây dựng- Tài trợ- Vận
hành
DBO
Design- Build- Operate
Thiết kế- Xây dựng- Vận hành
DOSS
Department of Statistics
Cục thống kê Singapore
Singapore
EDB
Economic development board
Hội đồng phát triển kinh tế
FDI
Foreign direct investment
Đầu tư trực tiếp nước ngoài
ICT
Information and communication Công nghệ thông tin và truyền
Technology
thông
Infocomm Development
Cơ quan phát triển thông tin và
Authority
truyền thông
Japan Bank for International
Ngân hàng hợp tác quốc tế Nhật
Cooperation
Bản
MOF
Ministry of Finance
Bộ tài chính (Singapore)
ODA
Official Development Assitance Hỗ trợ phát triển chính thức
PPP
Public Private Partnership
Hợp tác công tư
PUB
Public Utilities Board
Ủy ban tiện ích công cộng
WB
World Bank
Ngân hàng thế giới
IDA
JBIC
USD
Đô la Mĩ (đơn vị tiền tệ của Mĩ)
SGD
Đô la Singapore (đơn vị tiền tệ
của Singapore)
DANH MỤC HÌNH VẼ, ĐỒ THỊ
Hình 1.1: Tỉ lệ các dự án theo các hình thức hợp tác công tư tại châu Á
năm 2002 ................................................................................................ 9
Hình 1.2: Cơ cấu của một hợp đồng quản lý .......................................................... 12
Hình 1.3: Cơ cấu của một hợp đồng cho thuê ........................................................ 13
Hình 1.4: Cơ cấu của một hợp đồng nhượng quyền ............................................... 14
Hình 1.5: Cơ cầu của một hợp đồng BOT .............................................................. 15
Hình 1.6: Cơ cấu của một hợp đồng liên doanh ..................................................... 17
Hình 1.7: So sánh việc mua sắm theo cách truyền thống và theo phương
thức PPP ............................................................................................... 22
Hình 1.8: Sơ đồ các dòng vốn đầu tư cơ sở hạ tầng................................................ 23
Hình 2.1: GDP của Singapore trước năm 2004 ...................................................... 29
Hình 2.2: Tỉ lệ nợ công của Singapore trước năm 2004 (tính theo %GDP) ............ 30
Hình 2.3: Cơ chế hợp tác giữa các bên trong một hợp đồng PPP thông
thường tại Singapore............................................................................. 38
Hình 2.4: Cơ cấu chung của một nhóm giám sát quản lý PPP ................................ 39
Hình 2.5: Cơ chế hợp tác giữa các bên của nhà máy nước SingSpring ................... 45
Hình 3.1: Số lượng dự án PPP và tổng vốn đầu tư và tổng vốn đầu tư từ
2001 – 2010 tại Việt Nam ..................................................................... 65
Hình 3.2: Cơ cấu của một cơ quan quản lý giám sát dự án PPP ............................. 68
DANH MỤC BẢNG
Bảng 1.1: Đặc trưng của các lĩnh vực có thể áp dụng mô hình hợp tác
công tư ................................................................................................... 8
Bảng 1.2: So sánh các hình thức kết hợp nhà nước tư nhân.................................... 10
Bảng 1.3: Các hình thức BOT căn bản ................................................................... 16
Bảng 2.1: Tổng hợp các dự án PPP trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại
Singapore ............................................................................................. 40
Bảng 3.1: Vốn chi xây dựng cơ bản trong tổng chi ngân sách giai đoạn
2001-2009 ............................................................................................ 54
Bảng 3.2: Nhu cầu đầu tư của Việt Nam vào cơ sở hạ tầng giao thông từ
2011-2020 ............................................................................................ 58
Bảng 3.3: Số lượng dự án PPP và tổng vốn đầu tư phân theo lĩnh vực và
hình thức tại Việt Nam.......................................................................... 63
Bảng 3.4: Số lượng dự án PPP và tổng vốn đầu tư theo phân ngành tại
Việt Nam .............................................................................................. 64
1
LỜI MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Cơ sở hạ tầng đóng vai trò quan trọng cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Sự
phát triển của hạ tầng giúp nâng cao mức sống cho xã hội thông qua việc mang lại
những sản phẩm dịch vụ công cộng tốt hơn, đồng thời cơ sở hạ tầng cũng hỗ trợ cho
sự tăng trưởng kinh tế và củng cố vị trí cạnh tranh trên thị trường quốc tế.
Trong quá trình tiến hành công nghiệp hóa, hiện đại hóa, Việt Nam cũng chú
trọng rất nhiều đến việc xây dựng và phát triển cơ sở hạ tầng, bằng chứng là ngân
sách dành cho lĩnh vực này chiếm từ 8-9% GDP hàng năm. Tuy nhiên khi nhìn vào
nhu cầu tài chính, nguồn ngân sách và vốn ODA hiện có, có thể thấy rõ Việt Nam
đang đối mặt với một sự thiếu hụt vốn (hay còn gọi là “khoảng cách đầu tư”)
khoảng 2,5 tỉ đô la mỗi năm (ADB, 2005, tr.5). Khoảng cách này cần phải được lấp
đầy bởi các nguồn lực từ khu vực tư nhân để đảm bảo được nhu cầu vốn và giữ
vững được tốc độ tăng trưởng kinh tế hiện nay của Việt Nam. Bên cạnh đó trình độ
chuyên môn, năng lực quản lý, vận hành, khai thác, bảo trì và hệ thống cơ sở hạ
tầng của khu vực này là một yếu góp phần thúc đẩy và nâng cao hiệu quả trong việc
đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng. Vì vậy nhu cầu cấp thiết đặt ra là phải tìm ra một mô
hình huy động được sự tham gia của khu vực tư nhân vào các lĩnh vực đầu tư, nhất
là đầu tư vào cơ sở hạ tầng.
Mô hình hợp tác công tư (mô hình đối tác nhà nước tư nhân –PPP) là mô hình
hợp tác giữa khu vực nhà nước và tư nhân trong việc cung cấp và phát triển các dịch
vụ công cộng (trong đó có cơ sở hạ tầng), góp phần giải quyết những vấn đề thiếu
hụt vốn cũng như nâng cao hiệu quả của các dự án phát triển cơ sở hạ tầng. Xuất
hiện từ những năm 80 của thế kỉ XX, mô hình này ngày càng được áp dụng rộng rãi
và đã được những thành quả to lớn tại trên 50 quốc gia trên thế giới. Ở Việt Nam,
mô hình PPP đã được bắt đầu nghiên cứu và đưa vào áp dụng từ năm 1994, tuy
nhiên kết quả đạt được còn nhiều hạn chế. Trong khi đó một số nước như
Singapore, tuy mới chỉ áp dụng PPP trong vòng 7 – 10 năm trở lại đây, mặc dù vẫn
còn gặp nhiều khó khăn song cũng đã thu được những kết quả đáng khích lệ. Do đó
ngoài việc nghiên cứu kinh nghiệm của các nước đi trước thì việc tìm hiểu kinh
2
nghiệm của những nước đi sau nhưng có những thành công nhất định như
Singapore cũng là một điều cần thiết đối với Việt Nam hiện nay.
Xuất phát từ những lý do trên em mạnh dạn chọn đề tài: “Kinh nghiệm hợp
tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng ở Singapore và bài học cho Việt Nam”
để nghiên cứu.
2. Mục đích nghiên cứu
Nghiên cứu thực tiễn áp dụng mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ
tầng ở Singapore, từ đó đề xuất bài học kinh nghiệm cũng như những giải pháp phát
triển mô hình này tại Việt Nam trong thời gian tới.
3. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để thực hiện mục đích nghiên cứu trên, khóa luận phải thực hiện những nhiệm
vụ cụ thể sau:
- Làm rõ khái niệm đặc điểm, những lĩnh vực có thể áp dụng cũng như những
hình thức kết hợp của mô hình hợp tác công tư.
- Làm rõ khái niệm đặc điểm của cơ sở hạ tầng và phân tích những lợi ích
cũng như những rào cản của việc áp dụng mô hình hợp tác công tư vào lĩnh
vực cơ sở hạ tầng.
- Tổng quan việc áp dụng mô hình hợp tác công tư, nghiên cứu và phân tích
một số dự án thực tế ở Singapore. Trong phạm vi nghiên cứu, bài khóa luận sẽ
tiến hành nghiên cứu một số dự án cơ sở hạ tầng áp dụng PPP thành công ở
Singapore.
- Đánh giá thực trạng việc áp dụng mô hình hợp tác công tư tại Việt Nam, so
sánh những điểm tương đồng và khác biệt giữa Việt Nam và Singapore, từ đó
rút ra bài học kinh nghiệm, đề xuất các giải pháp phát triển mô hình hợp tác
công tư tại Việt Nam trong thời gian tới.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
3
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là những vấn đề liên quan đến việc áp dụng
mô hình hợp tác công tư trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Singapore và Việt Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Về mặt nội dung, phạm vi nghiên cứu của khóa luận là các vấn đề liên quan
đến việc áp dụng mô hình hợp tác công tư vào một dự án cơ sở hạ tầng.
Về mặt không gian phạm vi nghiên cứu của khóa luận là các vấn đề liên quan
đến Singapore và Việt Nam.
Về mặt thời gian, các vấn đề nghiên cứu xem xét trong khoảng thời gian từ
2001 đến 2010, từ đó đưa ra những giải pháp cho thời gian tới.
5. Phương pháp nghiên cứu
Khóa luận sử dụng phương pháp nghiên cứu là duy vật biện chứng và duy vật
lịch sử cùng với các các phương pháp nghiên cứu tổng hợp: phương pháp thống kê,
phương pháp so sánh, phương pháp diễn giải, khái quát để rút ra nhận định, đánh
giá và kết luận.
6. Bố cục đề tài
Ngoài phần mở đầu, phần kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, khóa luận
được chia làm 3 chương:
Chương 1: Tổng quan về mô hình hợp tác công - tư trong lĩnh vực cơ sở hạ
tầng
Chương 2: Thực trạng áp dụng mô hình hợp tác công tư vào lĩnh vực cơ sở hạ
tầng tại Singapore
Chương 3: Bài học kinh nghiệm cho việc áp dụng mô hình hợp tác công tư
trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng tại Việt Nam.
Mặc dù đã hết sức cố gắng song do hạn chế về kiến thức cũng như những khó
khăn trong việc thu thập tài liệu, nên khóa luận không tránh khỏi những thiếu sót.
Vì vậy, rất mong nhận được ý kiến đóng góp của các thầy cô giáo để khóa luận
được hoàn thiện hơn. Cuối cùng xin gửi lời cảm ơn đến các thầy cô trường Đại học
Ngoại Thương nói chung và các thầy cô giáo khoa Kinh tế và kinh doanh quốc tế
4
nói riêng đã cung cấp những kiến thức bổ ích cho chúng em suốt bốn năm qua. Đặc
biệt em xin trân trọng cảm ơn TS. Nguyễn Thị Việt Hoa đã tận tình hướng dẫn, giúp
em hoàn thành khóa luận này.
Hà Nội, ngày 10 tháng 5 năm 2012
5
CHƯƠNG 1: TỔNG QUAN VỀ MÔ HÌNH HỢP TÁC CÔNG – TƯ
TRONG LĨNH VỰC CƠ SỞ HẠ TẦNG
1.1. Khái niệm, đặc điểm và các hình thức của mô hình hợp tác công tư
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của mô hình hợp tác công tư
Hiện nay, trên thế giới chưa có một định nghĩa thống nhất về thuật ngữ “hợp
tác công tư” (PPP). Mỗi mỗi quốc gia, mỗi tổ chức quốc tế đều có một cách hiểu
riêng phù hợp với quá trình áp dụng của mình. Có thể thấy hai định nghĩa sau được
sử dụng phổ biến nhất: định nghĩa hợp tác công tư của ngân hàng phát triển châu Á
(ADB) và Ủy ban châu Âu.
Theo quan điểm của ADB, “hợp tác công tư dùng để chỉ các quan hệ hợp tác
có thể có của khu vực nhà nước và khu vực tư nhân trên cơ sở một hợp đồng. Mục
đích cao nhất của hợp tác công tư là nhắm tới sự sẵn có của nguồn lực, chất lượng,
tính hiệu quả trong cung cấp dịch vụ và việc sử dụng hiệu quả, hợp lý các nguồn
vốn” (ADB, 2008, tr.1)
Trong quan hệ hợp tác công tư, ADB cho rằng: PPP có sự tham gia của khu
vực tư nhân nhưng vẫn thừa nhận vai trò của chính phủ trong việc đảm bảo nghĩa vụ
xã hội được đáp ứng. Khái niệm của ADB nhấn mạnh PPP có sự phân chia trách
nhiệm rõ ràng giữa các bên của hợp đồng sao cho tận dụng được nguồn lực và tính
hiệu quả trong việc cung cấp dịch vụ và sử dụng hiệu quả các nguồn vốn của hợp
đồng.
Khác với ADB, ủy ban châu Âu không đưa ra một định nghĩa cụ thể về thuật
ngữ hợp tác công tư, thay vào đó sử dụng các đặc trưng tổng quát để định nghĩa các
dự án hợp tác công tư (Commission Of The European Communities, 2004, tr.3):
- Các mối quan hệ tương đối lâu dài giữa đối tác nhà nước và đối tác tư nhân
trên tất cả các khía cạnh của một dự án đã được lập kế hoạch từ trước.
- Cơ cấu vốn là sự liên kết các nguồn vốn của khu vực nhà nước và khu vực tư
nhân.
- Tổ chức chịu trách nhiệm vận hành tức khu vực tư nhân đóng vai trò quan
trọng trong từng giai đoạn cụ thể của dự án.
6
- Có sự phân chia rủi ro giữa hai bên đối tác là khu vực nhà nước và khu vực
tư nhân.
Ngoài ra có thể tham khảo một số định nghĩa về PPP sau:
Theo hội đồng Canada: “PPP là một liên doanh hợp tác giữa các khu vực
công cộng và tư nhân, được xây dựng trên chuyên môn của từng đối tác, đáp ứng
tốt nhất nhu cầu của xã hội thông qua việc phân bổ thích hợp các nguồn lực, rủi ro
và thu nhập” (Asanga Gunawansa, 2010, tr.8).
Bộ Tài chính Singapore, trong cuốn “Cẩm nang hợp tác công tư” cũng đưa ra
định nghĩa cho PPP: "PPP đề cập đến mối quan hệ hợp tác lâu dài giữa khu vực
nhà nước và tư nhân trong lĩnh vực cung cấp các dịch vụ công cộng. Nó là một
phương pháp tiếp cận mới mà chính phủ đang áp dụng để tăng cường sự tham gia
của khu vực tư nhân trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng" (MOF, 2004, tr.4).
Ủy ban Kinh tế, Bộ Tài chính Ấn Độ lại cho rằng: "Dự án Quan hệ đối tác
công-tư (PPP) có nghĩa là một dự án dựa trên hợp đồng hoặc nhượng bộ thỏa
thuận giữa Chính phủ hoặc tổ chức pháp lý ở một bên và một công ty tư nhân ở
phía bên kia, để cung cấp một dịch vụ công cộng và được thanh toán phí sử dụng”
(Asanga Gunawansa, 2010, tr.8).
Từ các cách tiếp cận trên có thể thấy có sự khác nhau trong cách tiếp cận PPP
của các quốc gia. Định nghĩa của Canada tập trung vào các tổ chức trong đó có sự
liên doanh hợp tác giữa khu vực công cộng và tư nhân trong đó các bên sự phân bổ
các nguồn lực, rủi ro một cách thích hợp. Điều này cho thấy rằng PPP được xem xét
như quan hệ đối tác được thỏa thuận giữa các bên thương lượng có sự bình đẳng
quyền lực. Trong khi đó định nghĩa của Singapore tập trung vào PPP là một mối
quan hệ lâu dài giữa khu vực nhà nước và khu vực tư nhân, cho phép các tư nhân
được tham gia với nhà nước trong việc cung cấp dịch vụ công cộng cho người
dân. Định nghĩa của Ấn Độ diễn giải khái niệm một cách thực tế là việc chính phủ
đưa ra một nhượng bộ đối với các khu vực tư nhân trong việc phát triển một dự án
công cộng và cung cấp dịch vụ trở lại cho những người thanh toán phí sử
dụng. Đồng thời cho thấy các dấu hiệu tham gia của khu vực công trong quan hệ đối
tác công tư là do hạn chế về tài chính và thiếu khả năng quản lý hiệu quả. Khu vực
7
tư nhân là yếu tố cần thiết cho việc tài trợ, phát triển dự án và cung cấp trở lại các
dịch vụ công cộng.
Tại Việt Nam, PPP thường được hiểu là hình thức gắn liền với các mô hình
đầu tư xây dựng BOT, BOO. Cho đến những năm gần đây, PPP mới được nghiên
cứu một cách khái quát hơn. Theo quyết định 71/2010/QĐ-TTg của Thủ tướng
Chính phủ về việc ban hành quy chế thí điểm đầu tư theo hình thức đối tác công tư,
thì hợp tác công tư được hiểu:
- Là việc nhà nước và nhà đầu tư cùng phối hợp thực hiện dự án kết cấu hạ
tầng, cung cấp dịch vụ công trên cơ sở hợp đồng dự án.
- Hợp đồng dự án quy định mục đích, phạm vi, nội dung dự án; quyền và
nghĩa vụ các bên trong việc thiết kế, xây dựng, kinh doanh, quản lý công trình
dự án.
Mặc dù các cách tiếp cận của Việt Nam so với của các tổ chức và quốc gia
khác có sự khác nhau, song có thể chỉ rõ các các đặc trưng cơ bản của mối quan hệ
hợp tác nhà nước tư nhân này như sau:
Thứ nhất, các dự án PPP cho phép sự tham gia của khu vực tư nhân vào việc
cung cấp các dịch vụ công cộng. Tùy theo từng mức độ tham gia của khu vực tư
nhân và sự can thiệp của khu vực nhà nước, lại có những mô hình PPP khác nhau.
Thứ hai, có sự phân chia rõ ràng về trách nhiệm rủi ro, nghĩa vụ tài chính và
các khoản thu nhập trong một dự án PPP. Một hợp đồng PPP quy định cụ thể kết
quả đầu ra, dịch vụ yêu cầu, quy định công ty hay tập đoàn nào sẽ phụ trách vấn đề
tài chính, thiết kế, xây dựng vận hành và duy trì dự án sau khi hoàn thành.
Thứ ba, các hợp đồng PPP thường là dài hạn, trong khoảng từ 10-30 năm.
Không giống với lĩnh vực mua sắm truyền thống, khu vực nhà nước sẽ không sở
hữu các cơ sở này trong khoảng thời gian này. Tuy nhiên, khu vực nhà nước có thể
tiếp tục cung cấp các dịch vụ cốt lõi truyền thống gắn với công trình (như giảng dạy
trong các trường học và các dịch vụ y tế trong bệnh viện) trong khi nhà thầu tư nhân
có thể cung cấp các dịch vụ phụ trợ để hỗ trợ cơ sở hạ tầng. Điều này thường xảy ra
8
sau khi hết thời gian hợp đồng và cơ sở hạ tầng được trả quyền sở hữu về cho khu
vực nhà nước.
Thứ tư, không giống như trong các dự án thông thường, trong một dự án PPP,
nhà thầu tư nhân chỉ thu hồi khoản đầu tư thông qua thu nhập thu được của hoạt
động cung cấp dịch vụ sau này, hoặc khu vực nhà nước có thể bồi thường cho nhà
thầu tư nhân với các khoản thanh toán dịch vụ, hoặc quyền hạn được trực tiếp thu lệ
phí đối với người sử dụng các dịch vụ này, hoặc kết hợp tất cả các phương thức
trên.
Thứ năm, cơ chế thanh toán PPP thường cung cấp cho chính phủ một quyền
khấu trừ các khoản thanh toán nếu chất lượng dịch vụ được cung cấp bởi nhà thầu
tư nhân là thấp hơn so với thoả thuận. Chính phủ cũng có quyền bảo lưu quyền
tham gia và giành lại quyền kiểm soát tài sản của dự án, trong trường hợp việc cung
cấp dịch vụ chất lượng thấp của nhà điều hành tư nhân lặp đi lặp lại.
1.1.2. Các lĩnh vực có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư
Với mục đích nâng cao hiệu quả của các dịch vụ công cộng trên cơ sở chuyển
giao trách nhiệm và rủi ro cho khu vực tư nhân, mô hình hợp tác công tư có phạm vi
áp dụng rất rộng rãi.
Bảng 1.1: Đặc trưng của các lĩnh vực có thể áp dụng mô hình hợp tác công tư
Nguồn: ADB, 2005, tr.24
Bảng 1.1 trên đưa ra hai đặc trưng cơ bản nhằm xem xét một dự án hay một
lĩnh vực cụ thể có thể được phát triển bằng nguồn lực của khu vực nào. Theo đó tất
9
cả các lĩnh vực đạt được hiệu quả thương mại nếu có sự hỗ trợ của chính phủ thì có
thể áp dụng mô hình hợp tác công tư.
Trên thực tế, từ các nước đi đầu trong việc phát triển quan hệ hợp tác công tư
như Anh, Canada, Úc, Pháp cho đến những nước mới tham gia nghiên cứu thí điểm
hoặc mới áp dụng trong 10 năm trở lại đây như Trung Quốc, Philippin, Singapore
mô hình đầu tư này cũng đã được triển khai rộng rãi trong rất nhiều lĩnh vực: Khai
thác, cung cấp năng lượng; Nước sạch, vệ sinh; Xử lý rách thải; Truyền thông;
Bệnh viện; Trường học và trang thiết bị giảng dạy; Quốc phòng, Nhà tù; Nhà ở;
Đường giao thông; Hệ thống công nghệ thông tin; Cơ sở hạ tầng cho thể dục thể
thao…
1.1.3. Các hình thức kết hợp nhà nước tư nhân trong mô hình hợp tác công tư
Tùy theo sự điều tiết của nhà nước và mức độ tham gia của khu vực tư nhân
hay sự chia sẻ trách nhiệm và mức độ rủi ro giữa các bên lại có các hình thức kết
hợp nhà nước tư nhân khác nhau. Có 6 hình thức chủ yếu là: hợp đồng dịch vụ;
BOT và các hình thức tương đương; hợp đồng quản lý; thuê; nhượng quyền; liên
doanh.
Hình 1.1: Tỉ lệ các dự án theo các hình thức hợp tác công tư tại châu Á năm 2002
(Nguồn: ADB, 2008, tr.29)
Tư nhân
Nhà nước
Vận hành & Bảo Trì Nhà nước
Nhà nước
Nhà nước
Thấp nhất
Mức giá cố
định
Vốn đầu tư
Rủi ro thương mại
Mức độ rủi ro của
khu vực tư nhân
Điều khoản đền bù
Trung bình
Chia sẻ
Nhà nước
Tư nhân
10-15 năm
Nhà nước
Thuê
Cao
Tư nhân
Tư nhân
Tư nhân
25-30 năm
Nhà nước/Tư
nhân
Nhượng quyền
Một phần cố định +
một phần phụ thuộc
vào tiến trình thực
hiện
Cao
Tư nhân
Tư nhân
Tư nhân
20-30 năm
Nhà nước/Tư nhân
BOT và các hình
thức tương đương
Cao
Tư nhân
Tư nhân
Tư nhân
-
Không thời hạn
Tư nhân
Liên doanh
Nguồn Tác giả tổng hợp từ nguồn ADB (2008)
Phí cố định + Một phần của Toàn bộ tiền thu
một phần phụ nguồn thu phí phí
thuộc vào mức
độ hiệu quả
Thấp
Nhà nước
2-5 năm
1-3 năm
Thời hạn
Hợp đồng
quản lý
Nhà nước
Hợp đồng
dịch vụ
Quyên sở hữu tài sản Nhà nước
Tiêu chí
Bảng 1.2: So sánh các hình thức kết hợp nhà nước tư nhân
10
11
1.1.3.1. Hợp đồng dịch vụ
Trong một hợp đồng dịch vụ khu vực nhà nước thuê một công ty hay một chủ
tư nhân thực hiện một hoặc một vài công việc trong quá trình cung cấp các dịch vụ
nhất định trong một khoảng thời gian cụ thể thường từ một đến ba năm. Khu vực
nhà nước vẫn đóng vai trò là nhà cung cấp chính các dịch vụ công cộng đó và chỉ
một phần nhỏ trong quá trình cung cấp dịch vụ được giao lại cho đối tác tư nhân
đảm nhiệm. Khu vực tư nhân phải thực hiện các công việc được giao theo đúng yêu
cầu đã thỏa thuận trong hợp đồng và phải đạt được các tiêu chuẩn nhất định do bên
đối tác nhà nước đặt ra. Thông thường, chính phủ tổ chức đấu thầu các hợp đồng
dịch vụ. Cho đến nay hình thức đấu thầu vẫn được áp dụng nhiều nhất và tỏ ra phù
hợp nhất với các hợp đồng dịch vụ bởi hình thức hợp đồng hợp tác công tư này có
thời hạn và phạm vi khá hẹp.
Theo hợp đồng dịch vụ, khu vực nhà nước sẽ trả trước cho khu vực tư nhân
một khoản tiền nhất định. Vì thế, doanh thu của khu vực tư nhân sẽ tăng lên nếu họ
cắt giảm được các chi phí vận hành trong khi vẫn đảm bảo đạt được các tiêu chuẩn
đã đặt ra. Với dạng hợp tác công tư này, bên đối tác nhà nước sẽ chịu hoàn toàn
trách nhiệm cung cấp bất kì nguồn vốn đầu tư nào cần thiết cho việc mở rộng hay
nâng cao hệ thống cung cấp dịch vụ.
1.1.3.2. Hợp đồng quản lý
Một hợp đồng quản lý mở rộng phạm vi công việc cho khu vực tư nhân, theo
đó bên đối tác tư nhân có thể sẽ chịu một phần hay toàn bộ trách nhiệm quản lý và
vận hành các dịch vụ công cộng (bệnh viện, cảng biển…). Mặc dù trách nhiệm cuối
cùng đối với việc quản lý và vận hành các tài sản hoạt động vẫn thuộc về khu vực
nhà nước song trách nhiệm kiểm tra giám sát thường xuyên được giao cho đối tác tư
nhân. Trong hầu hết các hợp đồng quản lý, khu vực tư nhân sẽ chịu vốn lưu động
nhưng không cấp vốn đầu tư cho việc mở rộng hay nâng cấp các công trình liên
quan.
Nhà đầu tư được trả trước một khoản phí nhất định để chi cho tiền lương công
nhân cùng với các chi phí vận hành ước tính. Để tạo động lực thúc đẩy cải tiến nâng
cao hiệu suất, hợp đồng quản lý cũng thường quy định một khoản thanh toán khác
12
cho các nhà thầu nếu họ đạt được các mục tiêu đã được đặt ra. Các nhà thầu quản lý
cũng có thể nhận được một tỉ lệ nhất định từ lợi nhuận thu được. Khu vực nhà nước
vẫn chịu trách nhiệm toàn bộ đối với các khoản đầu tư lớn, đặc biệt là đầu tư mở
rộng hoặc nâng cao đáng kể hiệu suất của toàn bộ hệ thống. Trong hợp đồng, có thể
quy đinh một số hoạt động cụ thể riêng biệt sẽ do khu vực tư nhân cấp tài chính.
Khu vực tư nhân tương tác với khách hàng nhưng trách nhiệm xây dựng các biểu
giá phí dịch vụ vẫn thuộc về khu vực nhà nước. Tuy nhiên đối với khu vực tư nhân,
các hợp đồng quản lý thường góp phần nâng cao hoàn thiện hệ thống tài chính và
quản lý của các công ty.
Hình 1.2: Cơ cấu của một hợp đồng quản lý
Chính phủ
Các quy định:
Biểu phí
Tiêu chuẩn dịch vụ
Quản lý môi trường
Đầu tư&
Trợ cấp
Chấp thuận
Báo cáo
Nhà cung cấp dịch vụ công cộng
Quản lý
Biểu phí
Nhà vận hành tư nhân
(Nguồn: ADB, 2008, tr.31)
1.1.3.3. Hợp đồng cho thuê
Trong một hợp đồng cho thuê, bên đối tác tư nhân hoàn toàn chịu trách nhiệm
đối với dịch vụ trong hợp đồng và đảm nhận mọi công việc liên quan đến chất
lượng và tiêu chuẩn dịch vụ. Ngoại trừ các khoản đầu tư mới và thay thế - vẫn thuộc
quyền hạn của khu vực nhà nước, các nhà vận hành tư nhân cung cấp dịch vụ từ đầu
đến cuối với rủi ro và chi phí do họ gánh chịu. Trách nhiệm cung cấp dịch vụ được
13
chuyển giao từ khu vực nhà nước sang khu vực tư nhân. Do đó, toàn bộ các rủi ro,
chi phí tài chính trong quá trình vận hành và bảo dưỡng dịch vụ do khu vực tư nhân
chi trả. Đặc biệt, các nhà thầu tư nhân phải tự chịu thua lỗ hoặc các khoản nợ của
khách hàng không thu hồi được. Tuy nhiên cần lưu ý rằng các hợp đồng cho thuê
không đồng nghĩa với việc bán các trang thiết bị cơ sở hạ tầng cho khu vực tư nhân.
Theo hình thức này, tổng chi phí ban đầu xây dưng các hệ thống trang thiết bị
cung ứng dịch vụ do nhà nước chịu và sau đó tài sản được giao lại cho khu vực tư
nhân vận hành và bảo dưỡng. Một phần lệ phí thu từ dịch vụ được chuyển cho khu
vực tư nhân để mở rộng hệ thống.
Hình 1.3: Cơ cấu của một hợp đồng cho thuê
Chính phủ
Các quy định:
Biểu phí
Tiêu chuẩn dịch vụ
Quản lý môi trường
Chấp thuận đầu tư
Công ty sở hữu tài sản
Lên KH
Hợp đồng cho thuê:
- Các mục tiêu
-Phí khả biểu
Báo cáo
Đơn vị đi thuê
(Nguồn: ADB, 2008, tr.33)
1.1.3.4. Hợp đồng nhượng quyền
Một hợp đồng nhượng quyền cho phép các nhà đầu tư đảm nhiệm toàn bộ quá
trình cung ứng dịch vụ trong một lĩnh vực cụ thể, bao gồm vận hành, bảo dưỡng,
thu phí, quản lý và xây dựng, nâng cấp hệ thống. Đặc trưng quan trọng của hình
thức này là các nhà thầu tư nhân chịu trách nhiệm mọi khoản vốn đầu tư. Khu vực
nhà nước có nghĩa vụ xây dựng các tiêu chuẩn hoạt động cho khu vực tư nhân và
- Xem thêm -